Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-538/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 7 de novembro de 2024 (1)

Processo C‑538/23

ÖBB‑Infrastruktur AG,

WESTbahn Management GmbH

sendo interveniente:

Schienen‑Control Kommission

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria)]

« Reenvio prejudicial — Transporte ferroviário — Diretiva 2012/34/UE — Artigo 31.° — Princípios de tarifação aplicáveis à utilização da infraestrutura ferroviária — Artigo 32.° — Exceções aos princípios de tarifação — Aplicação de sobretaxas — Publicação de sobretaxas nas especificações da rede — Artigo 56.° — Procedimento de aprovação de sobretaxas »

I. Introdução

1. Com o objetivo de melhorar a eficiência do sistema de transporte ferroviário, a União Europeia estabeleceu um espaço ferroviário europeu único através da Diretiva 2012/34 (2).

2. Com o presente pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça é convidado a interpretar o alcance da Diretiva 2012/34 no que respeita ao procedimento de aprovação das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e, mais especificamente, das sobretaxas.

II. Matéria de facto do processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

3. A regulamentação dos caminhos de ferro ao abrigo da Diretiva 2012/34 é um domínio altamente técnico do direito da União. Para ajudar os leitores a assimilar a sua complexidade e a compreender os factos conforme apresentados pelo órgão jurisdicional de reenvio, serão analisados três grupos de factos: primeiro, as partes no processo principal; segundo, as duas especificações da rede; e, terceiro, a cronologia dos factos subjacentes ao litígio ao nível nacional.

A. Partes no processo principal

4. Começarei por apresentar as três partes no processo principal.

5. A ÖBB‑Infrastruktur AG (a seguir «ÖBB») é um «gestor de infraestrutura». Em conformidade com o artigo 3.°, ponto 2, da Diretiva 2012/34, este é responsável pela exploração, pela manutenção e pela renovação da infraestrutura ferroviária, incluindo a gestão do tráfego e o controlo‑comando e sinalização.

6. A Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário, Áustria; a seguir «SCK») é a entidade reguladora nacional estabelecida na Áustria, em conformidade com os artigos 55.° e 56.° da Diretiva 2012/34 (3).

7. Na Áustria, com base no direito nacional aplicável, esta entidade reguladora é responsável, nomeadamente, pela aprovação das sobretaxas fixadas pelo gestor de infraestrutura.

8. As sobretaxas são taxas que acrescem às taxas de base que cobrem os custos diretos da utilização da infraestrutura ferroviária. Em conformidade com o artigo 32.°, n.° 1, da Diretiva 2012/34, os Estados‑Membros podem autorizar essas sobretaxas «a fim proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura». A mesma disposição também refere que as sobretaxas podem ser autorizadas se as condições do mercado o «permitirem», com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios.

9. A WESTbahn Management GmbH é uma «empresa ferroviária», na aceção do artigo 3.°, ponto 1, da Diretiva 2012/34 (4).

B. Especificações da rede

10. O gestor de infraestrutura publica os critérios de repartição e as taxas de utilização da infraestrutura ferroviária (a seguir «taxas de utilização da infraestrutura») nas especificações da rede (5).

11. O presente litígio tem origem nas especificações da rede da ÖBB relativas aos anos de 2018 e 2019.

12. Nas duas especificações da rede, as taxas de utilização da infraestrutura publicadas incluíam as sobretaxas para cinco segmentos de mercado determinados com precisão. Estes segmentos de mercado consistiam nos serviços comerciais de transporte de passageiros, nos serviços de transporte de passageiros de longa distância de interesse público, nos serviços de transporte local intenso, nos serviços de transporte local limitado e nos serviços transporte de mercadorias não manipulado.

13. Todavia, as especificações da rede de 2018, tal como publicadas, indicavam apenas o montante total a pagar para cada segmento de mercado, sem precisar a repartição desse montante total entre os custos diretos e as sobretaxas. Em contrapartida, nas especificações da rede de 2019, as taxas relativas aos custos diretos e às sobretaxas eram indicadas separadamente por quilómetro de via percorrido para cada segmento de mercado, sendo a taxa total a pagar calculada através da soma destes dois elementos.

14. A legislação austríaca exige que o gestor de infraestrutura solicite a aprovação de sobretaxas à SCK.

15. Relativamente às sobretaxas publicadas nas especificações da rede de 2018, a ÖBB solicitou à SCK a aprovação das mesmas em 12 de agosto de 2016.

16. Quanto às sobretaxas respeitantes às especificações da rede de 2019, a ÖBB solicitou à SCK a aprovação das mesmas em 18 de agosto de 2017.

17. As especificações da rede de 2018 e 2019 continham um período que explicava que o procedimento de aprovação das sobretaxas previsto na legislação nacional aplicável ainda estava em curso.

18. As especificações da rede de 2019 indicavam, além disso, que, no caso de «uma decisão definitiva neste processo só existir após o início do período de vigência do horário de serviço», «o ajuste posterior ou retroativo das taxas de utilização da infraestrutura até então faturadas a mais ou a menos» pode ocorrer.

C. Cronologia dos factos subjacentes ao litígio no âmbito nacional

19. O presente litígio baseia‑se num desacordo entre as partes quanto à questão de saber se e através de que procedimento as sobretaxas podem ser introduzidas. Os factos desenrolaram‑se do seguinte modo.

20. Em 12 de dezembro de 2016, a SCK deferiu o pedido de aplicação de sobretaxas da ÖBB para 2018, decisão de que a WESTbahn Management recorreu. Em 5 de julho de 2017, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) (6) anulou essa decisão com fundamento no facto de o procedimento de aprovação estar viciado e remeteu o processo à SCK para nova audiência e decisão, que prosseguiu o seu procedimento de aprovação relativo ao período de vigência do horário de serviço de 2018.

21. Depois de a ÖBB ter solicitado a aprovação das sobretaxas de 2019, a SCK apensou estes dois processos. Além disso, apensou também estes dois processos ao processo de recálculo dos custos diretos.

22. Depois de a SCK ter solicitado à ÖBB que recalculasse os custos diretos, esta última solicitou ainda uma alteração das sobretaxas para 2018 e 2019, justificando esse pedido com base na sua obrigação de alcançar o objetivo de receitas fixado pelo ministério competente.

23. Em 17 de dezembro de 2020, a SCK deferiu o pedido de aprovação das sobretaxas como uma taxa de utilização da infraestrutura para 2018 e 2019 (7).

24. No n.° 1 do dispositivo da sua decisão, a SCK determinou as taxas relativas aos custos diretos e aprovou as sobretaxas por quilómetro de via percorrido para cada um dos cinco segmentos de mercado para o período de vigência do horário de serviço de 2018. A taxa total a pagar foi assim calculada com base em ambos os montantes. No n.° 2 do dispositivo da sua decisão, fez o mesmo em relação ao período de vigência do horário de serviço de 2019 determinando — para cada um dos cinco segmentos de mercado — as taxas relativas aos custos diretos e às sobretaxas aprovadas por quilómetro de via percorrido e, em seguida, calculou a taxa total a pagar através da soma destes dois montantes.

25. Depreendo desta explicação da decisão da SCK fornecida pelo órgão jurisdicional de reenvio que, primeiro, na sequência do novo cálculo, os custos diretos foram reduzidos e que, segundo, para alcançar o objetivo de receitas não obstante essa redução, o aumento das sobretaxas solicitado pela ÖBB foi aprovado.

26. Tanto a ÖBB como a WESTbahn Management interpuseram recurso desta decisão, sobre a qual o órgão jurisdicional de reenvio se deve pronunciar no processo principal.

27. No despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio acrescentou um último elemento a este conjunto de factos: a SCK baseou os seus cálculos no «objetivo de receitas» fixado pela República da Áustria, que é calculado no âmbito das subvenções que a ÖBB recebe do Estado.

28. A decisão da SCK refere que «este objetivo de receitas (sem comboios de serviços e sem aumentos e reduções) deve ser coberto pelas taxas, tendo em conta uma subdivisão em custos diretos, por um lado, e sobretaxas, por outro. Enquanto as sobretaxas se destinam a cobrir pelo menos uma parte dos custos gerais, ou seja, os custos fixos, as taxas baseiam‑se nos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário».

D. Questões prejudiciais

29. Nas circunstâncias acima descritas, o órgão jurisdicional de reenvio, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o direito da União, em especial o artigo 32.° da [Diretiva 2012/34], ser interpretado no sentido de que uma autorização ex ante das sobretaxas de mercado pelo Estado‑Membro deve ocorrer antes do início (ou, pelo menos, antes do termo) do período de vigência do horário de serviço em causa relativamente ao qual foram pedidas sobretaxas de mercado, ou pode o Estado‑Membro aprovar a autorização das sobretaxas de mercado também ex post, após o termo do período de vigência do horário de serviço (eventualmente anos mais tarde)? Deve a aprovação das sobretaxas de mercado concedida pelo Estado‑Membro, na aceção do artigo 32.° da [Diretiva 2012/34], ser entendida como uma aprovação definitiva?

2) Deve o direito da União, em especial o artigo 32.°, n.os 1 e 6, em conjugação com o artigo 27.°, n.° 4, da [Diretiva 2012/34], ser interpretado no sentido de que, por ordem cronológica, as sobretaxas de mercado (em caso de alteração de elementos essenciais) devem, em primeiro lugar, ser publicadas nas especificações da rede (se for caso disso, sob reserva de autorização) e só devem ser aprovadas pelo Estado‑Membro após a sua publicação? Há já uma alteração de elementos essenciais na aceção do artigo 32.°, n.° 6, da [Diretiva 2012/34] quando “apenas” o nível das sobretaxas de mercado é alterado em função do período de vigência do horário de serviço do ano anterior?

3) (Em caso de resposta afirmativa à primeira frase da segunda questão:) Deve o direito da União, em especial o artigo 32.°, n.os 1 e 6, em conjugação com o artigo 27.°, n.os 2 e 4, da [Diretiva 2012/34], e em conjugação com o ponto 2 do anexo IV da [Diretiva 2012/34], lido à luz da obrigação de transparência e da segurança de planeamento do considerando 34 da [Diretiva 2012/34], ser interpretado no sentido de que as sobretaxas de mercado não podem ser aprovadas pelo Estado‑Membro se o nível das sobretaxas de mercado não tiver, ele próprio, sido publicado nas especificações da rede para o período de vigência do horário de serviço em causa (para o qual se tenha solicitado a aprovação das sobretaxas de mercado)? Pelo contrário, nessas especificações da rede, apenas foi publicada para cada segmento de mercado uma taxa total por quilómetro de via percorrido (ou seja, a soma das taxas para os custos diretamente decorrentes da exploração do serviço ferroviário, em conformidade com o artigo 31.°, n.° 3, da [Diretiva 2012/34], e das sobretaxas de mercado, em conformidade com o artigo 32.° da [Diretiva 2012/34], pelo que as empresas ferroviárias não puderam, a partir dessas especificações da rede, conhecer as taxas relativas aos “custos diretos” na aceção do artigo 31.°, n.° 3, da [Diretiva 2012/34], em conjugação com o artigo 2.°, ponto 1, do Regulamento de Execução (UE) 2015/909 da Comissão, de 12 de junho de 2015, relativo às modalidades de cálculo dos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário [(JO 2015, L 148, p. 17)] nem as sobretaxas de mercado, na aceção do artigo 32.° da [Diretiva 2012/34], por segmento de mercado.

4) (Em caso de resposta afirmativa à primeira frase da segunda questão:) Deve o direito da União, em especial o artigo 32.°, n.os 1 e 6, em conjugação com o artigo 27.°, n.° 4, da [Diretiva 2012/34], lido à luz da obrigação de transparência e da segurança de planeamento do considerando 34 da [Diretiva 2012/34], ser interpretado no sentido de que as sobretaxas de mercado publicadas nas especificações da rede para o período de vigência do horário de serviço em causa produzem um efeito vinculativo para a aprovação do Estado‑Membro? Resulta deste efeito vinculativo que o Estado‑Membro não pode aprovar sobretaxas de mercado por segmento de mercado mais elevadas do que as publicadas nas respetivas especificações da rede? Ou só existe efeito vinculativo na medida em que as taxas totais aprovadas (ou seja, as taxas para os “custos diretos” na aceção do artigo 31.°, n.° 3, da [Diretiva 2012/34], em conjugação com o artigo 2.°, ponto 1, do Regulamento de Execução 2015/909, mais as sobretaxas de mercado na aceção do artigo 32.° da [Diretiva 2012/34]) não possam ser superiores às publicadas nas especificações da rede, quando as próprias sobretaxas de mercado já podem ser aprovadas a um nível superior ao publicado nas especificações da rede? O pedido de aprovação inicialmente apresentado ao Estado‑Membro tem igualmente efeito vinculativo, em termos do nível, no que diz respeito às sobretaxas de mercado e, em caso afirmativo, em que sentido (já não é permitido qualquer aumento ou qualquer redução)? Existe uma outra forma de efeito vinculativo?

5) Deve o direito da União, em especial o artigo 32.°, n.° 1, da [Diretiva 2012/34], ser interpretado no sentido de que, para determinar se as sobretaxas de mercado são, em princípio, admissíveis (além da capacidade de comercialização a verificar) — ou seja, para efeitos da plena cobertura dos custos do gestor de infraestrutura — não é necessário tomar como base a receita total a obter (“objetivo de receitas”) pelo gestor da infraestrutura ferroviária tal como prescrita pelo Estado‑Membro, que consiste na soma das taxas relativas aos custos diretamente incorridos pela exploração do serviço ferroviário, nos termos do artigo 31.°, n.° 3, da [Diretiva 2012/34], e das sobretaxas de mercado nos termos do artigo 32.°, n.° 1, da [Diretiva 2012/34], mas sim apurar e determinar os custos de cobertura integral, a fim de avaliar na sua base se, e a que nível, podem eventualmente ser aprovadas sobretaxas de mercado? Para determinar se as sobretaxas de mercado são, em princípio, admissíveis (além da capacidade de comercialização a verificar), devem igualmente ser tidas em conta as subvenções estatais concedidas pelo Estado‑Membro à empresa de infraestrutura ferroviária e, em caso afirmativo, de que forma? Devem essas subvenções estatais, se for caso disso, ser deduzidas dos custos necessários para a cobertura integral (para além das taxas relativas aos custos diretamente decorrentes da exploração do serviço ferroviário)? Neste contexto, deve o direito da União, em especial o artigo 32.°, n.° 1, em conjugação com o artigo 8.°, n.° 4, da [Diretiva 2012/34], ser interpretado no sentido de que, para além das taxas devidas pelos custos diretamente decorrentes da exploração do serviço ferroviário e, quando muito, das subvenções estatais a ter em conta, o Estado‑Membro deve, na apreciação da admissibilidade das sobretaxas de mercado, determinar e ter em conta todas as demais receitas da empresa da infraestrutura ferroviária provenientes de outras atividades comerciais e todas as receitas não reembolsáveis provenientes de fontes privadas e, em caso de resposta afirmativa, de que forma, eventualmente, deduzindo‑as igualmente dos custos necessários para a cobertura integral? Devem ser incluídas nessa apreciação outras taxas cobradas pela empresa de infraestrutura ferroviária, tais como as taxas pela utilização de cais de passageiros (“taxas de estação”) e as taxas pela utilização de meios de alimentação elétrica para tração, bem como outras posições comerciais da empresa de infraestrutura ferroviária?»

30. Foram apresentadas observações escritas pela ÖBB, pela WESTbahn Management, pela SCK e pelos Governos Austríaco, Neerlandês, Norueguês e Polaco, bem como pela Comissão Europeia.

31. Não foi realizada audiência.

III. Quadro jurídico

A. Diretiva 2012/34

32. O artigo 4.° da Diretiva 2012/34 prevê a independência das empresas ferroviárias e dos gestores de infraestrutura:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que as empresas ferroviárias cuja propriedade seja detida ou controlada direta ou indiretamente pelos Estados‑Membros sejam dotadas de um estatuto autónomo em matéria de gestão, administração e controlo administrativo, económico e contabilístico interno por força do qual disponham, nomeadamente, de um património, de um orçamento e de uma contabilidade separados dos do Estado.

2. O gestor de infraestrutura é responsável pela sua própria gestão, administração e controlo interno, no respeito do quadro de tarifação e de repartição e das regras específicas fixadas pelos Estados‑Membros.»

33. As especificações da rede são reguladas pelo artigo 27.° da Diretiva 2012/34 (8) do seguinte modo:

«1. Após consulta às partes interessadas, o gestor de infraestrutura deve elaborar e publicar as especificações da rede, que podem ser obtidas contra o pagamento de uma taxa não superior ao seu custo de publicação. As especificações da rede devem ser publicadas pelo menos em duas línguas oficiais da União. O conteúdo das especificações da rede deve ser disponibilizado gratuitamente, em formato eletrónico, no portal Web do gestor de infraestrutura, e deve ser acessível através de um portal Web comum. Esse portal Web deve ser criado pelos gestores de infraestrutura no âmbito da sua cooperação nos termos dos artigos 37.° e 40.°

2. As especificações da rede devem enunciar as características da infraestrutura à disposição das empresas ferroviárias e conter informações que precisem as condições de acesso à infraestrutura ferroviária e às instalações de serviço em causa. As especificações da rede devem também estabelecer as condições de acesso às instalações de serviço ligadas à rede do gestor de infraestrutura e as condições de prestação de serviços nessas instalações, ou indicar um sítio Web em que essas informações sejam disponibilizadas gratuitamente, em formato eletrónico. O conteúdo das especificações da rede consta do anexo IV.

3. As especificações da rede devem ser atualizadas e, se necessário, alteradas.

4. As especificações da rede devem ser publicadas o mais tardar quatro meses antes do termo do prazo de apresentação dos pedidos de capacidade de infraestrutura.»

34. Os três primeiros parágrafos do artigo 29.°, n.° 1, da referida diretiva distribuem as funções relativas ao quadro de tarifação da seguinte forma:

«1. Os Estados‑Membros devem definir um quadro para a tarifação que respeite a independência de gestão prevista no artigo 4.°

Sem prejuízo dessa condição, os Estados‑Membros devem estabelecer também regras de tarifação específicas, ou delegar essa competência no gestor de infraestrutura.

Os Estados‑Membros devem assegurar que as especificações da rede contenham o quadro e as regras de tarifação ou indiquem um sítio Web onde o quadro e as regras de tarifação se encontrem publicados.»

35. No que respeita aos princípios de tarifação, os três primeiros números do artigo 31.° da Diretiva 2012/34 (9) são pertinentes para a nossa análise:

«1. As taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e das instalações de serviço são pagas ao gestor de infraestrutura e ao operador da instalação de serviço, respetivamente, e utilizadas no financiamento da sua atividade.

2. Os Estados‑Membros devem requerer ao gestor de infraestrutura e aos operadores das instalações de serviço que forneçam à entidade reguladora todas as informações necessárias sobre as taxas aplicadas, a fim de permitir que a entidade reguladora desempenhe as suas funções referidas no artigo 56.° O gestor de infraestrutura e os operadores das instalações de serviço devem, nesse contexto, estar em condições de demonstrar às empresas ferroviárias que as taxas de utilização da infraestrutura e de serviço efetivamente faturadas à empresa ferroviária por força dos artigos 30.° a 37.° respeitam a metodologia, as regras e, sendo o caso, as escalas previstas nas especificações da rede.

3. Sem prejuízo dos n.os 4 e 5 do presente artigo e do artigo 32.°, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.

Antes de 16 de junho de 2015, a Comissão deve adotar medidas que estabeleçam as modalidades para o cálculo dos custos diretamente suportados resultantes da exploração da composição. Esses atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 62.°, n.° 3 [ (10)].

O gestor de infraestrutura pode decidir adaptar‑se gradualmente a essas modalidades durante um período cuja duração não pode exceder quatro anos após a data de entrada em vigor dos referidos atos de execução.»

36. As sobretaxas são reguladas pelo artigo 32.° da Diretiva 2012/34, cujo n.° 1 é pertinente:

«1. A fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, os Estados‑Membros podem, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário. O regime de tarifação deve respeitar os aumentos de produção alcançados pelas empresas ferroviárias.

No entanto, o nível das taxas não deve excluir a utilização da infraestrutura por segmentos de mercado que possam pagar pelo menos os custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, acrescidos de uma taxa de rentabilidade suportável pelo mercado.

Antes de aprovar a aplicação dessas sobretaxas, os Estados‑Membros devem assegurar que os gestores de infraestrutura avaliem a sua pertinência para segmentos de mercado específicos, analisando pelo menos os pares enumerados no anexo VI, ponto 1, e adotando os que forem pertinentes. A lista de segmentos de mercado estabelecida pelos gestores de infraestrutura deve conter pelo menos os três segmentos seguintes: serviços de mercadorias, serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público e outros serviços de passageiros.

Os gestores de infraestrutura podem, além disso, distinguir segmentos de mercado em função dos produtos ou dos passageiros transportados.

Os segmentos de mercado que não estejam a ser explorados num dado momento pelas empresas ferroviárias, mas que possam prestar serviços durante o período de validade do regime de tarifação, devem também ser definidos. O gestor de infraestrutura não deve incluir sobretaxas no regime de tarifação para esses segmentos de mercado.

A lista de segmentos de mercado deve ser publicada nas especificações da rede e deve ser revista pelo menos de cinco em cinco anos. A entidade reguladora a que se refere o artigo 55.° deve controlar essa lista nos termos do artigo 56.°»

B. Direito austríaco

37. Nos termos do § 67d, n.° 6, da Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) [Lei Federal relativa aos Caminhos de Ferro, ao Material Circulante Ferroviário e ao Tráfego Ferroviário (Lei sobre os caminhos de ferro), a seguir «EisbG»], a fixação de sobretaxas deve ser aprovada pela SCK, que é obrigada a conceder essa aprovação se estiverem preenchidas as condições básicas previstas no § 67d, n.° 1, da EisbG.

38. O § 42 da Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) [Lei Federal relativa à Reorganização do Regime Jurídico dos Caminhos de Ferro Federais Austríacos (Lei Federal sobre os caminhos de ferro)] habilita a República da Áustria a subvencionar a ÖBB e, nesse contexto, a fixar um objetivo de receitas (nomeadamente o total das taxas que a ÖBB deve gerar a partir das taxas de utilização da infraestrutura, acrescidas de sobretaxas de mercado no período de vigência do horário de serviço em causa).

IV. Análise

39. Com as suas cinco questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em diferentes termos, o que prevê a Diretiva 2012/34 sobre o procedimento de aprovação das sobretaxas relativas aos custos associados à utilização da infraestrutura ferroviária e ao seu método de cálculo.

40. A jurisprudência na matéria é escassa. O Tribunal de Justiça só se pronunciou sobre as sobretaxas no que respeita ao seu efeito sobre a competitividade do transporte ferroviário (11). No que se refere aos procedimentos de determinação das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária, incluindo eventuais sobretaxas, a Diretiva 2012/34 oferece poucas orientações (12). O Tribunal de Justiça só teve a oportunidade de abordar os custos diretos (por oposição às sobretaxas) no contexto da Diretiva 2001/14 (13), uma das três antecessoras da Diretiva 2012/34, que regulava a aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária.

41. As partes no presente processo de decisão prejudicial propõem interpretações divergentes da Diretiva 2012/34 quanto, por um lado, às eventuais limitações que esta impõe à liberdade regulamentar dos Estados‑Membros e, por outro, às funções que a mesma atribui ao gestor de infraestrutura e à entidade reguladora.

42. De um lado do espetro encontramos o Governo Norueguês, que, nas suas observações escritas, argumenta que a Diretiva 2012/34 é omissa (ou seja, não exige nem proíbe) quanto a um possível procedimento de aprovação ex ante ou ex post das sobretaxas. Caso este argumento fosse acolhido, a resposta a dar ao órgão jurisdicional de reenvio seria clara: sob reserva das regras de tarifação estabelecidas pela Diretiva 2012/34, os Estados‑Membros são, nos restantes casos, livres de regulamentar o procedimento que os gestores de infraestrutura devem seguir para aplicar sobretaxas.

43. De forma um pouco mais prudente, pode afirmar‑se, como faz a Comissão nas suas observações escritas, que a Diretiva 2012/34 não menciona expressamente um procedimento para a aprovação de sobretaxas. Apesar disso, a Comissão também considera que a independência do gestor da infraestrutura ferroviária milita contra a total liberdade regulamentar dos Estados‑Membros quando tenham optado por estabelecer um procedimento de aprovação (14).

44. Do outro lado do espetro encontramos a WESTbahn Management, que alega que apenas uma aprovação ex ante das taxas de utilização da infraestrutura cumpre os requisitos da Diretiva 2012/34, nomeadamente o requisito de que «[o]s regimes de repartição da capacidade e os regimes de tarifação [proporcionem] às empresas ferroviárias indicações económicas claras e coerentes que as levem a tomar decisões racionais» (15). Para cumprir este requisito, a WESTbahn Management alega que as sobretaxas publicadas nas especificações da rede devem ser aprovadas ex ante, antes do início do período de vigência do horário de serviço. A única decisão que pode ser tomada ex post é a da entidade reguladora, que pode decidir sobre a redução dos custos na sequência de um recurso interposto por uma empresa ferroviária nos termos do artigo 56.° da Diretiva 2012/34.

45. Nas secções que se seguem, começarei por apresentar a minha interpretação do regime estabelecido pela Diretiva 2012/34 relativamente à aplicação de sobretaxas (Secção A). Passarei depois à segunda parte, em que responderei às cinco questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio (Secção B).

A. Regime estabelecido pela Diretiva 2012/34 em matéria de sobretaxas

46. Descreverei o regime instituído pela Diretiva 2012/34, tal como o entendo, em duas partes. Na primeira parte, explicarei os princípios de tarifação que esta diretiva estabelece (subsecção 1). Na segunda parte, analisarei as respetivas funções dos Estados‑Membros, do gestor de infraestrutura e da entidade reguladora na fixação das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e a relação mútua destes intervenientes (subsecção 2).

1. Princípios de tarifação

47. Nos termos do artigo 29.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2012/34, o quadro de tarifação é estabelecido pelos Estados‑Membros, que devem, no entanto, respeitar a independência do gestor de infraestrutura.

48. No âmbito do quadro de tarifação assim estabelecido, cabe ao gestor de infraestrutura fixar e cobrar as taxas (16). O gestor de infraestrutura fá‑lo nas especificações da rede (17), que deve publicar o mais tardar quatro meses antes do termo do prazo de apresentação dos pedidos de capacidade de infraestrutura (18).

49. Na determinação das taxas, o gestor de infraestrutura deve respeitar o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação das empresas ferroviárias (19), que constitui, segundo o Tribunal de Justiça, «o critério central de determinação e de cobrança da taxa de utilização da infraestrutura» (20).

50. As taxas são cobradas com base num horário de serviço acordado, que, segundo o ponto 1, do anexo VII, da Diretiva 2012/34, é fixado uma vez por ano civil.

51. Relativamente a que prestações podem os gestores de infraestrutura cobrar taxas?

52. O artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva 2012/34 diz‑nos que são pagas taxas pela utilização da infraestrutura ferroviária e que as mesmas servem para financiar a atividade do gestor de infraestrutura.

53. O artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2012/34 dispõe que as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso (21) «devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário» (22). Os elementos que podem ser tidos em conta no cálculo de custos diretos são especificados num regulamento de execução (23) e tem um alcance limitado (24). Por conseguinte, os custos diretos não abrangem todos os custos que poderão ser suportados pelo gestor da infraestrutura ferroviária.

54. Para proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, podem ser aplicadas sobretaxas. O artigo 32.° da Diretiva 2012/34 qualifica as sobretaxas como uma exceção aos princípios de tarifação. Estabelece igualmente que os Estados‑Membros só poderão cobrar sobretaxas com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios e apenas «se as condições do mercado o permitirem» (25). Além disso, as sobretaxas devem garantir a competitividade (26) dos segmentos do mercado ferroviário.

55. Em geral, as taxas podem, portanto, cobrir a diferença entre os custos diretos (as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações de serviços, que devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário) e os custos totais (todos os custos suportados pelo gestor de infraestrutura, que poderão ser recuperados através da aplicação de sobretaxas) (27).

56. Assim, as sobretaxas servem apenas para cobrir os custos suportados pelo gestor de infraestrutura e não para obter um lucro.

57. A este respeito, o considerando 71 da Diretiva 2012/34 refere que a infraestrutura ferroviária é «um monopólio natural e, por conseguinte, é necessário incentivar os gestores de infraestrutura a reduzir os custos e a gerir eficientemente a infraestrutura». Por outras palavras, para evitar as tentações que os monopólios representam para os gestores de infraestrutura, o objetivo das regras de tarifação é a plena recuperação dos custos suportados e nada mais.

58. O artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 2012/34 garante a independência do gestor de infraestrutura. Segundo o Tribunal de Justiça, o gestor de infraestrutura «no quadro da tarifação definido pelos Estados‑Membros, deve dispor de uma certa margem de manobra para a determinação do montante das taxas de forma a permitir‑lhe utilizá‑la como instrumento de gestão» (28). A sua independência deve ser garantida tanto em relação ao Estado‑Membro como à entidade reguladora (29).

59. Por exemplo, no Acórdão Comissão/República Checa (30), o Tribunal de Justiça concluiu que a fixação, pela República Checa, da taxa máxima de utilização da infraestrutura ferroviária comprometia a independência do gestor de infraestrutura. Do mesmo modo, no Acórdão Comissão/Espanha (31), o Tribunal de Justiça decidiu que «os regimes de tarificação devem proporcionar incentivos para que o gestor de infraestrutura realize investimentos adequados, quando tais investimentos forem economicamente interessantes», e que o gestor de infraestrutura deve, por conseguinte, dispor de margem de manobra na fixação do montante efetivo das taxas (32).

60. No Acórdão Comissão/Alemanha (33), o Tribunal de Justiça deu alguns exemplos de situações em que o gestor de infraestrutura poderá considerar oportuno recorrer a essa margem de manobra para otimizar a infraestrutura ferroviária: o gestor de infraestrutura pode fixar ou manter taxas mais elevadas com base nos custos a longo prazo de determinados projetos de investimento, podendo igualmente introduzir um regime de descontos das taxas cobradas pelos operadores.

61. A independência do gestor de infraestrutura também deve ser respeitada relativamente à fixação de sobretaxas.

2. Quem faz o quê na Diretiva 2012/34?

62. Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, primeiro período, da Diretiva 2012/34, são os Estados‑Membros que «podem, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais». Por conseguinte, como a Comissão também alegou, os Estados‑Membros desempenham a função principal na aprovação da possibilidade de aplicar sobretaxas (34).

63. Por outras palavras, se o quadro de tarifação, tal como definido pelo Estado‑Membro nos termos do artigo 29.°, n.° 1, da Diretiva 2012/34, não estabelecer a possibilidade de aplicar sobretaxas, os gestores de infraestrutura não estão autorizados a incluí‑las nas suas especificações da rede ou a cobrá‑las com base no horário de serviço.

64. No entanto, se um Estado‑Membro tiver previsto a possibilidade de aplicação de sobretaxas no quadro de tarifação, o gestor de infraestrutura pode, assim, aplicar tais sobretaxas, que devem ser indicadas nas especificações da rede.

65. Se um Estado‑Membro permitir, em princípio, a aplicação de sobretaxas, em conformidade com o requisito de independência do gestor de infraestrutura, cabe a esse interveniente determinar os segmentos de mercado específicos e calcular as sobretaxas. Ao fazê‑lo, o gestor de infraestrutura deve avaliar a pertinência dessas sobretaxas para segmentos de mercado específicos, tomando em consideração os pares previstos no ponto 1, do anexo VI, da Diretiva 2012/34 (35). Os segmentos enumerados nas especificações da rede devem incluir, pelo menos, serviços de mercadorias, serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público e outros serviços de passageiros(36).

66. A lista dos segmentos de mercado para os quais são cobradas sobretaxas é monitorizada pela entidade reguladora no âmbito das competências de fiscalização que lhe são conferidas pelo artigo 56.° da Diretiva 2012/34. A entidade reguladora intervém na sequência de um recurso interposto por um candidato (37) ou por sua própria iniciativa (38).

67. Para além desta competência decorrente do artigo 32.°, n.° 1, sexto parágrafo, da Diretiva 2012/34, o artigo 56.°, n.° 1, desta diretiva confere à entidade reguladora, de um modo mais geral, competência para decidir sobre recursos interpostos pelas empresas ferroviárias contra decisões do gestor de infraestrutura relativas, nomeadamente (39), ao regime de tarifação e ao nível ou estrutura das taxas de utilização da infraestrutura que uma empresa ferroviária deve pagar ou poderá ser obrigada a pagar (40).

68. Quando a entidade reguladora exerce a sua monitorização das taxas de utilização da infraestrutura conforme fixadas pelo gestor de infraestrutura, a sua decisão «[deve] ter por fundamento a violação da Diretiva 2012/34 e limitar‑se a sanar situações de incompatibilidade» (41).

69. O artigo 56.° da Diretiva 2012/34 é omisso quanto à questão de saber se a monitorização da entidade reguladora tem lugar antes ou depois de o gestor de infraestrutura determinar as sobretaxas.

70. No entanto, o Tribunal Justiça esclareceu, ainda que não em relação às sobretaxas, que a entidade reguladora pode exercer a sua monitorização também depois de as taxas já terem sido cobradas (42).

71. Por último, no que diz respeito à entidade reguladora, as suas decisões, em conformidade com o artigo 56.°, n.° 10, da Diretiva 2012/34, estão sujeitas a fiscalização jurisdicional (43).

B. Resposta às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio

72. Tendo em conta as considerações expostas na secção anterior sobre os princípios de tarifação e a relação entre os diferentes intervenientes no âmbito da Diretiva 2012/34, responderei do seguinte modo às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

1. Quanto à primeira questão

73. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o Estado‑Membro deve aprovar a aplicação das sobretaxas ex ante ou se também o pode fazer após o período de vigência do horário de serviço em causa. Além disso, pergunta se essa aprovação deve ser considerada definitiva.

74. Como a Comissão sugeriu nas suas observações, embora, através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunte quando é que o Estado‑Membro deve aprovar a sobretaxa, esta questão deve ser interpretada no sentido de que pretende saber quando é que a entidade reguladora deve aprovar as sobretaxas específicas propostas pelo gestor de infraestrutura antes do início do período de vigência do horário de serviço em causa.

75. Como já foi explicado, a possibilidade de aplicar sobretaxas tem sempre de ser aprovada pelos Estados‑Membros. Sem isso, em princípio, a aprovação ex ante, o gestor de infraestrutura não pode aplicar sobretaxas. No entanto, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio diz antes respeito à situação em que a aplicação de sobretaxas é, em princípio, autorizada pelo Estado‑Membro e o gestor de infraestrutura decide recorrer a esta possibilidade. Neste caso, a questão que se coloca é, por conseguinte, a de saber se as sobretaxas concretas que o gestor de infraestrutura pretende aplicar devem ser previamente aprovadas.

76. Esta interpretação da questão submetida estaria em conformidade com a descrição que o órgão jurisdicional de reenvio faz da legislação nacional aplicável, segundo a qual a entidade reguladora aprova a aplicação de sobretaxas, o que, em caso de contestação, poderá ocorrer após o período de vigência do horário de serviço em causa, como aconteceu no caso em apreço.

77. Respondendo à questão assim entendida, considero, primeiro, que nada na Diretiva 2012/34 se opõe a que um procedimento de aprovação seja confiado a uma entidade reguladora. No entanto, em conformidade com a posição expressa pelo Governo Norueguês, não é necessário um procedimento de aprovação para sobretaxas concretas ao abrigo da diretiva. No entanto, essa possibilidade também não é excluída.

78. Uma vez que a Diretiva 2012/34 não se pronuncia sobre a necessidade de um procedimento de aprovação, também não determina se este procedimento deve ter lugar ex ante ou depois de o período de vigência do horário para o qual são aplicadas as sobretaxas já ter terminado e de as taxas terem sido cobradas.

79. Por conseguinte, a Diretiva 2012/34 não impede os Estados‑Membros de instituírem um procedimento de aprovação ex ante ou ex post de sobretaxas concretas por uma entidade reguladora.

80. Porém, esta escolha ao nível nacional deve ter em conta várias ressalvas.

81. Primeiro, uma vez que o gestor de infraestrutura deve ser independente da entidade reguladora, é importante que a monitorização desta última não vá além do que o permitido pelo artigo 56.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34: a conformidade das sobretaxas com o disposto na secção 2, do capítulo IV, da Diretiva 2012/34 e com o princípio da não discriminação.

82. Tal significa também que a aprovação de sobretaxas não interfere com a liberdade do gestor de infraestrutura de, no âmbito do quadro de tarifação, determinar as taxas necessárias em conformidade com os objetivos da Diretiva 2012/34, como a otimização da infraestrutura ferroviária e os outros objetivos discricionários estabelecidos na secção 2, do capítulo IV, da Diretiva 2012/34 (44).

83. Segundo, embora a aprovação de sobretaxas concretas possa ser decidida após o período de vigência do horário de serviço (como acontece no processo principal), concordo com a análise da SCK de acordo com a qual estas sobretaxas devem, não obstante, estar indicadas nas especificações da rede, mesmo que ainda não tenham sido aprovadas (45). Tal garantiria que as empresas ferroviárias recebam indicações económicas claras e coerentes, como exigido pelo considerando 44 da Diretiva 2012/34. Além disso, garantiria que, independentemente da duração do procedimento de aprovação, o gestor de infraestrutura cumpra a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 27.°, n.° 4, da Diretiva 2012/34, publicando as especificações da rede pelo menos quatro meses antes do termo do prazo de apresentação dos pedidos de capacidade de infraestrutura pelas empresas ferroviárias.

84. Terceiro, esse procedimento de aprovação não pode prejudicar a competência de supervisão da entidade reguladora ao abrigo do artigo 56.° da Diretiva 2012/34 e a proteção assim concedida aos candidatos.

85. A questão de saber se tal aprovação deve ser considerada definitiva pode ser respondida recorrendo ao artigo 56.°, n.° 10, da Diretiva 2012/34: deve ser prevista a possibilidade de submeter as decisões da entidade reguladora a fiscalização jurisdicional. Por conseguinte, a aprovação não é definitiva, uma vez que pode ser objeto de fiscalização jurisdicional.

86. Em conclusão, o artigo 32.° da Diretiva 2012/34 não se opõe a um procedimento de aprovação de sobretaxas que tenha lugar quer antes quer depois do período de vigência do horário de serviço em causa, desde que o gestor de infraestrutura conserve a sua independência na determinação das taxas em conformidade com os objetivos dessa diretiva e que a entidade reguladora mantenha a sua função de fiscalização. Tal aprovação está sujeita a normas processuais nacionais que assegurem a fiscalização jurisdicional das decisões da entidade reguladora ao abrigo do artigo 56.°, n.° 10, da Diretiva 2012/34.

2. Quanto à segunda questão

87. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se as sobretaxas devem ser publicadas nas especificações da rede antes de a aprovação ser concedida e se uma alteração no nível das sobretaxas equivale a uma alteração de um elemento essencial do regime de tarifação na aceção do artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34.

88. No que respeita à ordem cronológica, remetendo para as minhas conclusões expostas no n.° 83, supra, considero que o montante das sobretaxas deve ser publicado nas especificações da rede no respeito do prazo previsto no artigo 27.°, n.° 4, da Diretiva 2012/34. Sob reserva desta condição, cabe à legislação nacional determinar com precisão a cronologia do procedimento de aprovação das sobretaxas. Se for exigida essa aprovação, mas a mesma estiver pendente à data da publicação das especificações da rede, esse facto também deve ser referido.

89. Deve a alteração do montante das sobretaxas ser considerada uma alteração de um elemento essencial do regime de tarifação na aceção do artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34 (46)? Em caso de alteração de um «elemento essencial», a publicação das especificações da rede deve ter lugar, para o respetivo período de vigência do horário de serviço em causa, três meses antes do que aconteceria numa situação em que não haja alteração dos elementos essenciais.

90. A Diretiva 2012/34 não fornece mais nenhuma informação sobre o que deve ser considerado um «elemento essencial» do regime de tarifação. No entanto, a exigência de que as especificações da rede sejam publicadas mais cedo caso ocorra tal alteração indica que «elementos essenciais» são aqueles com base nos quais as empresas ferroviárias planeiam as suas atividades para o ano seguinte. Se a alteração for de tal ordem que as empresas ferroviárias não possam prever as taxas para o período de vigência do horário seguinte, trata‑se de uma alteração essencial.

91. A este respeito, subscrevo a opinião da Comissão e do Governo Polaco, que argumentam que, se apenas o montante das sobretaxas tiver sofrido alterações em comparação com o período de vigência do horário de serviço anterior, mas os fundamentos, a metodologia, os segmentos de mercado e a pesquisa de mercado permanecerem os mesmos, tal alteração não deve ser considerada como uma alteração de um elemento essencial do regime de tarifação.

92. Se a legislação nacional estabelecer um procedimento de aprovação das sobretaxas pela entidade reguladora, como o faz a legislação austríaca, esta entidade deve verificar se a alteração é de molde a exigir a publicação antecipada, em conformidade com o artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34 e em conformidade com o requisito de transparência referido no considerando 34 desta diretiva.

93. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão da seguinte forma. A Diretiva 2012/34 não regula a questão de saber se as sobretaxas devem ser publicadas nas especificações da rede antes de serem aprovadas, caso a aprovação seja exigida pela legislação nacional. Esta diretiva apenas exige que o montante das sobretaxas seja publicado nas especificações da rede em conformidade com o prazo previsto no artigo 27.°, n.° 4, da mesma, ou seja, pelo menos quatro meses antes do termo do prazo de apresentação dos pedidos de capacidade de infraestrutura. A alteração do nível das sobretaxas, que, em conformidade com o artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34, exige a publicação antecipada das especificações da rede, só deve ser considerada uma alteração de um elemento essencial do regime de tarifação na aceção dessa disposição se resultar de uma alteração dos fundamentos, da metodologia ou da lista de segmentos de mercado com base nas quais é calculado o montante da sobretaxa. Uma simples alteração do montante de sobretaxas baseadas nos mesmos fundamentos e na mesma metodologia não constitui uma alteração de um elemento essencial na aceção do artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34.

3. Quanto à terceira questão

94. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se é suficiente, para efeitos do artigo 27.°, n.os 2 e 4, e do artigo 32.°, n.os 1 e 6, da Diretiva 2012/34, que o gestor de infraestrutura indique, nas especificações da rede, as taxas totais por quilómetro de via percorrido, sem especificar os respetivos montantes relativos aos custos diretos, por um lado, e às sobretaxas, por outro.

95. Relativamente a esta questão, partilho da opinião da SCK de que as especificações da rede devem fornecer às empresas ferroviárias informações tão precisas quanto possível sobre as taxas.

96. Esta exigência de prestação de informações precisas decorre do ponto 2, do anexo IV, para o qual remete o artigo 27.° da Diretiva 2012/34, que corrobora a interpretação segundo a qual as especificações da rede devem conter informações específicas sobre, respetivamente, os custos diretos e as sobretaxas.

97. Além disso, as empresas ferroviárias têm o direito de contestar perante a entidade reguladora as taxas estipuladas nas especificações da rede que são contrárias às regras e aos princípios previstos na Diretiva 2012/34. Uma vez que as regras da diretiva relativas a estes dois tipos distintos de taxas são diferentes, o direito de as empresas ferroviárias requererem a fiscalização seria prejudicado se as informações relativas aos custos diretos e às sobretaxas não fossem fornecidas separadamente.

98. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à terceira questão da seguinte forma. Não é suficiente, para efeitos do artigo 27.°, n.os 2 e 4, e do artigo 32.°, n.os 1 e 6, da Diretiva 2012/34, que o gestor de infraestrutura indique nas especificações da rede as taxas totais por quilómetro de via percorrido. Pelo contrário, devem ser especificados os respetivos montantes relativos aos custos diretos, por um lado, e às sobretaxas, por outro.

4. Quanto à quarta questão

99. Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se as sobretaxas, tal como constam das especificações da rede, são vinculativas para a entidade reguladora que decide sobre a sua aprovação. Mais concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a entidade reguladora, no caso de ordenar uma alteração das sobretaxas, apenas o pode fazer dentro do nível das taxas totais indicadas nas especificações da rede, e pretende saber que tipos de alterações a entidade reguladora pode ordenar, se for caso disso.

100. Como exposto nos n.os 67 e 68, supra, a entidade reguladora está habilitada, por força do artigo 56.° da Diretiva 2012/34, a fiscalizar qualquer violação desta diretiva e a «indicar […] [ao] gestor de infraestrutura ferroviária as alterações que devem ser introduzidas no regime de tarifação para sanar as incompatibilidades desse regime com os requisitos previstos pela Diretiva 2012/34» (47).

101. No entanto, para respeitar a independência do gestor de infraestrutura na fixação das taxas em conformidade com os princípios de tarifação descritos na secção A.1, supra, a entidade reguladora dificilmente pode proceder à sua própria avaliação económica e, por exemplo, fixar sobretaxas mais elevadas do que as fixadas pelo gestor de infraestrutura (48).

102. Pelo contrário, os seus poderes de alteração devem limitar‑se à garantia do cumprimento das regras e dos objetivos da Diretiva 2012/34.

103. Se um Estado‑Membro tiver instituído um regime de aprovação para sobretaxas concretas pela entidade reguladora, esta entidade está sujeita às mesmas regras e objetivos da Diretiva 2012/34 no âmbito do procedimento de aprovação. Por conseguinte, a entidade reguladora só pode aprovar ou rejeitar as sobretaxas ou ordenar a sua alteração, mas não pode substituir‑se ao gestor de infraestrutura e determinar o respetivo montante.

104. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à quarta questão da seguinte forma. Se um Estado‑Membro tiver instituído um procedimento de aprovação de sobretaxas pela entidade reguladora, esta entidade pode conceder tal aprovação em conformidade com o artigo 56.° da Diretiva 2012/34, respeitando a independência do gestor de infraestrutura. Em conclusão, o montante das taxas fixadas nas especificações da rede é vinculativo para a entidade reguladora, mas esta pode, no exercício das suas funções de monitorização, ordenar alterações deste montante em conformidade com o artigo 56.° da Diretiva 2012/34, respeitando a independência do gestor de infraestrutura.

5. Quanto à quinta questão

105. Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre o método de cálculo dos custos totais suportados pelo gestor de infraestrutura no processo de determinação da validade das sobretaxas. Mais concretamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se deve ter em conta o objetivo de receitas fixado pelo Estado. Além disso, pergunta se os seguintes montantes devem ser incluídos nos custos totais ou deles deduzidos: primeiro, qualquer subvenção estatal concedida ao gestor de infraestrutura; segundo, todas as outras receitas do gestor de infraestrutura provenientes de outras atividades económicas; terceiro, todas as receitas não reembolsáveis do gestor de infraestrutura provenientes de fontes privadas; e, quarto, outras taxas cobradas pelo e outras posições comerciais do gestor de infraestrutura.

106. Primeiro, abordarei o objetivo de receitas. Como o órgão jurisdicional de reenvio explicou no despacho de reenvio, a Áustria fixa um objetivo de receitas anual para a ÖBB e subvenciona também as suas atividades comerciais.

107. À semelhança dos factos em causa no Acórdão Comissão/República Checa (49), em que o Estado impunha um preço máximo ao gestor de infraestrutura, violando assim a sua independência, creio que a fixação de um objetivo de receitas também interfere necessariamente com essa independência.

108. Como a Comissão alegou, estabelecer um objetivo de receitas priva o gestor de infraestrutura da capacidade de determinar as taxas em conformidade com a margem de apreciação referida no n.° 60 e na nota de rodapé 28, supra (50).

109. Concordo com a Comissão e, por conseguinte, concluo que o objetivo de receitas não deve ser considerado um fator relevante para decidir quanto à validade das sobretaxas determinadas pelo gestor de infraestrutura, uma vez que tal interferiria com a sua independência, garantida pelo artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 2012/34.

110. Quanto à questão de saber se há que ter em consideração as outras receitas enumeradas pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero que há que distinguir as subvenções e outras receitas referidas na questão prejudicial.

111. Tal como explicado acima relativamente aos princípios de tarifação, as taxas podem cobrir desde os custos diretos (51) aos custos totais (52). No entanto, todos estes custos dizem necessariamente respeito a custos suportados pelo gestor de infraestrutura para permitir a utilização da infraestrutura ferroviária, quer diretamente (através da exploração do serviço ferroviário), quer indiretamente (por exemplo, devido a projetos de investimento na infraestrutura ferroviária nos termos do artigo 32.°, n.° 3, da Diretiva 2012/34).

112. O regime de taxas, que serve para cobrir os custos totais suportados pelo gestor de infraestrutura, deve permitir‑lhe prestar esse serviço, mesmo que não disponha de outras receitas. O cálculo das sobretaxas para cobrir os custos totais desses serviços deve, por conseguinte, ser independente de outras eventuais receitas que o gestor de infraestrutura receba.

113. É certo que essas receitas suplementares podem, em condições normais de atividade, contribuir para o equilíbrio global entre as receitas e as despesas do gestor de infraestrutura, como exige o artigo 8.°, n.° 4, da Diretiva 2012/34. No entanto, tal não altera a necessidade de o gestor de infraestrutura cobrir todos os custos associados à disponibilização da infraestrutura ferroviária, independentemente de qualquer outra atividade comercial que exerça.

114. Por conseguinte, receitas — como as receitas do gestor de infraestrutura provenientes de outras atividades económicas, as receitas não reembolsáveis que o gestor de infraestrutura recebe de fontes privadas e outras taxas cobradas, bem como as suas posições comerciais — que não estão relacionadas com a disponibilização da infraestrutura ferroviária, são irrelevantes para o cálculo das sobretaxas.

115. Em contrapartida, as subvenções concedidas ao gestor de infraestrutura para cobrir as perdas relacionadas com a disponibilização da infraestrutura ferroviária cobrem os mesmos custos que os custos relativamente aos quais podem ser cobrados sobretaxas.

116. Com efeito, se o gestor de infraestrutura conseguir cobrir, através da aplicação de sobretaxas, a totalidade dos custos suportados com a disponibilização da infraestrutura ferroviária, desaparecerá a necessidade de subvenções destinadas a cobrir as perdas relacionadas com esse serviço.

117. No entanto, se o gestor de infraestrutura tiver recebido subvenções para cobrir os custos relacionados com a disponibilização da infraestrutura ferroviária e essas subvenções excedam os custos diretos, a aplicação de sobretaxas pelos mesmos custos resultará num lucro, a menos que seja reembolsado o montante das subvenções correspondente à parte coberta pelas sobretaxas. Como já foi explicado, não podem ser aplicadas sobretaxas para outro fim que não seja o de cobrir os custos associados à disponibilização da infraestrutura ferroviária.

118. Por esta razão, entendo que a modalidade e o montante das subvenções recebidas pelo gestor de infraestrutura devem ser tidos em conta no cálculo do montante das sobretaxas.

119. Proponho que o Tribunal de Justiça responda à quinta questão da seguinte forma. O cálculo das sobretaxas não pode ter em conta outras fontes de receita e custos não associados aos custos totais suportados pelo gestor de infraestrutura para a utilização da infraestrutura ferroviária, como as receitas provenientes de outras atividades económicas, as receitas não reembolsáveis recebidas de fontes privadas, outras taxas cobradas pelo gestor de infraestrutura e as posições comerciais do mesmo. No entanto, a modalidade e o montante das subvenções concedidas para cobrir as perdas relacionadas com a disponibilização da infraestrutura ferroviária devem ser tidos em conta nesses cálculos.

V. Conclusão

120. Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) do seguinte modo:

(1) O artigo 32.° da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único não se opõe a um procedimento de aprovação de sobretaxas que tenha lugar quer antes quer depois do período de vigência do horário de serviço em causa, desde que o gestor de infraestrutura conserve a sua independência na determinação das taxas em conformidade com os objetivos dessa diretiva e que a entidade reguladora mantenha a sua função de fiscalização. Tal aprovação está sujeita a normas processuais nacionais que assegurem a fiscalização jurisdicional das decisões da entidade reguladora ao abrigo do artigo 56.°, n.° 10, da Diretiva 2012/34.

(2) A Diretiva 2012/34 não regula a questão de saber se as sobretaxas devem ser publicadas nas especificações da rede antes de serem aprovadas, caso esta aprovação seja exigida pela legislação nacional. Esta diretiva apenas exige que o montante das sobretaxas seja publicado nas especificações da rede em conformidade com o prazo previsto no artigo 27.°, n.° 4, da mesma, ou seja, pelo menos quatro meses antes do termo do prazo de apresentação dos pedidos de capacidade da infraestrutura. A alteração do nível das sobretaxas, que, em conformidade com o artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34, exige a publicação antecipada das especificações da rede, só deve ser considerada uma alteração de um elemento essencial do regime de tarifação na aceção dessa disposição se resultar de uma alteração dos fundamentos, da metodologia ou da lista de segmentos de mercado com base nas quais é calculado o montante da sobretaxa. Uma simples alteração do montante de sobretaxas baseadas nos mesmos fundamentos e na mesma metodologia não constitui uma alteração de um elemento essencial na aceção do artigo 32.°, n.° 6, da Diretiva 2012/34.

(3) Não é suficiente, para efeitos do artigo 27.°, n.os 2 e 4, e do artigo 32.°, n.os 1 e 6, da Diretiva 2012/34, que o gestor de infraestrutura indique nas especificações da rede as taxas totais por quilómetro de via percorrido. Pelo contrário, devem ser especificados os respetivos montantes relativos aos custos diretos, por um lado, e às sobretaxas, por outro.

(4) Se um Estado‑Membro tiver instituído um procedimento de aprovação de sobretaxas pela entidade reguladora, esta entidade pode conceder tal aprovação em conformidade com o artigo 56.° da Diretiva 2012/34, respeitando a independência do gestor de infraestrutura. Em conclusão, o montante das taxas fixadas nas especificações da rede é vinculativo para a entidade reguladora, mas esta pode, no exercício das suas funções de monitorização, ordenar alterações deste montante em conformidade com o artigo 56.° da Diretiva 2012/34, respeitando a independência do gestor de infraestrutura.

(5) O cálculo das sobretaxas não pode ter em conta outras fontes de receita e custos não associados aos custos totais suportados pelo gestor de infraestrutura para a utilização da infraestrutura ferroviária, como as receitas provenientes de outras atividades económicas, as receitas não reembolsáveis recebidas de fontes privadas, outras taxas cobradas pelo gestor de infraestrutura e as posições comerciais do mesmo. No entanto, a modalidade e o montante das subvenções concedidas para cobrir as perdas relacionadas com a disponibilização da infraestrutura ferroviária devem ser tidos em conta nesses cálculos.

1 Língua original: inglês.

2 Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32). A Diretiva 2012/34 é uma reformulação de várias diretivas que foram significativamente alteradas ao longo do tempo. V. Diretiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários (JO 1991, L 237, p. 25); Diretiva 95/18/CE do Conselho, de 19 de junho de 1995, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário (JO 1995, L 143, p. 70); e Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança (JO 2001, L 75, p. 29).

3 V. também considerando 76 da Diretiva 2012/34: «A gestão eficaz e a utilização justa e não discriminatória da infraestrutura ferroviária exigem a criação de uma entidade reguladora que supervisione a aplicação das regras da presente diretiva e que atue como instância de recurso, sem prejuízo da possibilidade de controlo jurisdicional. Essa entidade reguladora deverá estar habilitada a fazer executar os seus pedidos de informações e as suas decisões mediante a aplicação de sanções adequadas.»

4 Essa disposição define uma empresa ferroviária como «uma empresa de estatuto privado ou público, detentora de uma licença nos termos da presente diretiva, cuja atividade principal consiste na prestação de serviços de transporte de mercadorias e/ou de passageiros por caminho de ferro, desde que a tração seja assegurada pela própria empresa; incluem‑se nesta definição as empresas que apenas prestem serviços de tração».

5 V. artigo 3.°, ponto 26, da Diretiva 2012/34, que as define como «a relação pormenorizada das regras gerais, dos prazos, dos procedimentos e dos critérios relativos aos regimes de tarifação e de repartição da capacidade, incluindo todas as outras informações necessárias para viabilizar os pedidos de capacidade de infraestrutura». O conteúdo das especificações da rede consta do anexo IV da Diretiva 2012/34.

6 Acórdão do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) n.° W110 2146830‑1, de 5 de julho de 2017, AT:BVWG:2017:W110.2146830.1.00.

7 Decisão da SCK, de 17 de dezembro de 2020, n.° SCK‑16‑012, SCK‑17‑009 e SCK‑18‑010.

8 V. também considerando 34 da Diretiva 2012/34.

9 V. também considerando 44 da Diretiva 2012/34: «Os regimes de repartição da capacidade e os regimes de tarifação deverão proporcionar às empresas ferroviárias indicações económicas claras e coerentes que as levem a tomar decisões racionais.»

10 V. Regulamento de Execução 2015/909.

11 Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717).

12 V., no que respeita à Diretiva 2001/14, Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113, n.° 43): «A este respeito, há que salientar que nem o artigo 30.° da Diretiva 2001/14 nem outra disposição desta preveem um procedimento de aprovação das taxas de utilização da infraestrutura ou das variáveis que permitem determinar estas últimas.»

13 Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113).

14 Os Governos Neerlandês e Polaco estão de acordo quanto ao facto de a Diretiva 2012/34 não estipular as modalidades de aprovação. O Governo Neerlandês também considera que um procedimento de aprovação ex ante é o que melhor cumpre os objetivos desta diretiva.

15 Considerando 44 da Diretiva 2012/34.

16 V. artigo 29.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Diretiva 2012/34. Quanto à diferença entre a definição do quadro de tarifação pelo Estado‑Membro e a determinação das taxas pelo gestor de infraestrutura, v. Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Comissão/Espanha (C‑483/10, EU:C:2012:524, n.os 45 a 53).

17 V., a este respeito, artigo 27.° e anexo IV da Diretiva 2012/34.

18 V. artigo 27.°, n.° 4, da Diretiva 2012/34.

19 V. artigo 29.°, n.° 3, da Diretiva 2012/34: «O gestor de infraestrutura deve garantir que o regime de tarifação seja aplicado de modo a que as taxas cobradas às diferentes empresas ferroviárias que prestam serviços equivalentes num segmento análogo de mercado sejam equivalentes e não discriminatórias, e que as taxas efetivamente aplicadas observem o disposto nas regras definidas nas especificações da rede.»

20 Acórdão de 8 de julho de 2021, Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553, n.° 42).

21 Segundo o ponto 1, do anexo II, da Diretiva 2012/34, o pacote mínimo de acesso inclui: «a) [o] tratamento dos pedidos de capacidade de infraestrutura ferroviária; b) [o] direito de utilização da capacidade concedida; c) [a] utilização da infraestrutura ferroviária, nomeadamente de agulhas e entroncamentos; d) [o] comando da composição, incluindo a sinalização, a regulação, a expedição e a comunicação e transmissão de informações sobre o movimento da composição; e) [a] utilização de meios de alimentação elétrica para tração, quando disponíveis; f) [q]uaisquer outras informações necessárias à execução ou operação do serviço para o qual a capacidade foi concedida.»

22 V. também considerando 69 da Diretiva 2012/34.

23 V. Regulamento de Execução 2015/909.

24 V., por exemplo, Acórdão de 30 de maio de 2013, Comissão/Polónia (C‑512/10, EU:C:2013:338, n.° 90). Nesse processo, a Polónia incluiu, entre outros, custos financeiros relacionados com o reembolso de empréstimos contraídos pelo gestor para o desenvolvimento e a modernização da infraestrutura.

25 O órgão jurisdicional de reenvio excluiu expressamente do objeto do pedido de decisão prejudicial a questão de saber se as condições do mercado permitem as sobretaxas.

26 Quanto à interpretação do conceito de competitividade referido no artigo 32.° da Diretiva 2012/34, v. Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona no processo LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:251, n.os 37 a 45).

27 Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Alemanha (C‑556/10, EU:C:2013:116, n.os 79 a 81). O Tribunal de Justiça explicou ainda no n.° 86: «Entre estes dois extremos, a Diretiva 2001/14 prevê que a taxa pode variar em função da escassez de capacidade, como prevê o artigo 7.°, n.° 4, desta diretiva, ou do custo dos efeitos ambientais, referido no n.° 5 deste artigo 7.°, ou ainda dos projetos de investimento específicos, previstos no artigo 8.°, n.° 2, da referida diretiva, e dos descontos previstos no seu artigo 9.°» Essas disposições correspondem essencialmente ao artigo 31.°, n.os 4 e 5, ao artigo 32.°, n.° 3, e ao artigo 33.° da Diretiva 2012/34.

28 Acórdãos de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, n.° 41); e de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, n.° 79). V. também Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, ORLEN KolTrans (C‑563/20, EU:C:2022:113, n.° 51) (em que o Tribunal de Justiça sublinhou que os gestores de infraestrutura devem dispor de uma certa margem de manobra na tarifação, a fim de lhes permitir otimizar a utilização da sua infraestrutura). V. também considerando 43 da Diretiva 2012/34.

29 Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, n.° 42).

30 Acórdão de 11 de julho de 2013, Comissão/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509, n.° 36).

31 Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha (C‑483/10, EU:C:2013:114, n.° 45).

32 Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha (C‑483/10, EU:C:2013:114, n.° 44).

33 Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Alemanha (C‑556/10, EU:C:2013:116, n.° 83).

34 Igualmente confirmado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, n.° 44).

35 Estes pares são, por exemplo, serviços de passageiros/serviço de mercadoria; serviços nacionais/serviços internacionais, etc.

36 Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, sexto parágrafo, da Diretiva 2012/34, as informações sobre os segmentos de mercado — relativamente aos quais são cobradas sobretaxas — devem ser publicadas nas especificações da rede e atualizadas periodicamente.

37 Nos termos do artigo 3.°, ponto 19, da Diretiva 2012/34, um candidato é «uma empresa ferroviária ou um agrupamento internacional de empresas ferroviárias ou quaisquer outras pessoas singulares ou coletivas, tais como autoridades competentes ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho (JO 2007, L 315, p. 1)], carregadores marítimos, transitários e operadores de transportes combinados, com interesse de serviço público ou comercial em adquirir capacidade de infraestrutura».

38 V. Acórdão de 3 de maio de 2022, CityRail (C‑453/20, EU:C:2022:341, n.os 55 a 57).

39 Segundo o Tribunal de Justiça, a fiscalização da entidade reguladora pode incidir sobre «qualquer eventual violação das disposições da Diretiva 2012/34». Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, n.° 35).

40 V. também considerando 76 da Diretiva 2012/34: «A gestão eficaz e a utilização justa e não discriminatória da infraestrutura ferroviária exigem a criação de uma entidade reguladora que supervisione a aplicação das regras da presente diretiva e que atue como instância de recurso, sem prejuízo da possibilidade de controlo jurisdicional. Essa entidade reguladora deverá estar habilitada a fazer executar os seus pedidos de informações e as suas decisões mediante a aplicação de sanções adequadas.»

41 Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, n.° 47).

42 Acórdão de 7 de março de 2024, Die Länderbahn e o. (C‑582/22, EU:C:2024:213, n.° 55). O Tribunal de Justiça proferiu este acórdão no contexto da questão de saber se a entidade reguladora pode decidir sobre a legalidade das taxas já cobradas, ou seja, após o seu período de validade, tendo concluído pela afirmativa (n.os 55 a 57).

43 No que respeita ao artigo 30.° da Diretiva 2001/14, o Tribunal de Justiça decidiu que a entidade reguladora (e, eventualmente, um órgão jurisdicional que proceda à fiscalização da decisão dessa entidade) tem competência exclusiva para decidir sobre a ilegalidade da taxa à luz da legislação relativa ao acesso à infraestrutura ferroviária, com exclusão dos tribunais civis no âmbito de ações de indemnização. V. Acórdão de 9 de novembro de 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, n.° 97). O artigo 30.° da Diretiva 2001/14 corresponde ao artigo 56.° da Diretiva 2012/34. V. Acórdão de 27 de outubro de 2022, DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832, n.° 64).

44 V. n.os 58 a 60, supra.

45 Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, resulta dos factos do caso em apreço que as especificações da rede para os anos de 2018 e 2019 indicavam que o procedimento de aprovação das sobretaxas estava em curso, mas as especificações da rede de 2018 não indicavam exatamente os respetivos montantes.

46 «Se um gestor de infraestrutura tencionar alterar elementos essenciais do regime de tarifação referido no n.° 1 do presente artigo, deve torná‑los públicos pelo menos três meses antes do termo do prazo de publicação das especificações da rede previsto no artigo 27.° n.° 4.»

47 Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš (C‑144/20, EU:C:2021:717, n.° 45).

48 O Tribunal de Justiça, por exemplo, concluiu que a Espanha tinha violado a independência do gestor de infraestrutura na fixação das taxas ao reduzir os seus poderes à «[aplicação de] uma fórmula previamente fixada por despacho ministerial». V. Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha (C‑483/10, EU:C:2013:114, n.° 44).

49 Acórdão de 11 de julho de 2013, Comissão/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509).

50 A Comissão também alega que, no seu esforço de cumprir o objetivo de receitas, o gestor de infraestrutura poderá ser induzido a maximizar os lucros, em vez de otimizar a eficácia da infraestrutura ferroviária, que é um dos objetivos da Diretiva 2012/34. V. considerandos 3, 6 e 43 desta diretiva.

51 Estes custos incluem as taxas relativas ao pacote mínimo de acesso e ao acesso por via férrea às instalações de serviço, que devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.

52 Correspondem a todos os custos suportados pelo gestor de infraestrutura, que podem ser recuperados através da aplicação de sobretaxas.