Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-524/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 16 de julho de 2026 (1)

Processo C‑524/24

República Italiana

contra

República da Áustria

« Incumprimento de Estado — Artigo 259.° TFUE — Livre circulação de mercadorias — Transportes realizados por veículos pesados com massa máxima autorizada superior a 7,5 toneladas — Proibição de circulação noturna — Proibição setorial de circulação — Proibição de circulação em dias de inverno — Sistema de dosagem do tráfego — Proteção da saúde e do ambiente — Segurança rodoviária — Princípio da proporcionalidade »

1. A República Italiana recorre ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 259.° TFUE, por considerar que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados ao adotar certas medidas de limitação do tráfego de veículos pesados de transporte de mercadorias nas autoestradas A12 e A13 (2).

2. Em particular, a República Italiana questiona a compatibilidade com os artigos 34.° e 35.° TFUE de: 1) uma proibição de circulação noturna; 2) uma proibição setorial de circulação; 3) uma proibição de circulação em dias de inverno; e 4) um sistema de dosagem do acesso à autoestrada A12.

3. O litígio entre ambos os Estados‑Membros relativamente à circulação de mercadorias nas autoestradas A12 e A13 não é novo. A pedido da Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça proferiu dois acórdãos (em 2005 e 2011) (3) em que declarou que a República da Áustria não tinha cumprido as obrigações decorrentes dos artigos 28.° e 29.° CE, então em vigor, ao impor diversas proibições setoriais de circulação que restringiam o tráfego de veículos pesados nesse mesmo eixo rodoviário.

I. Antecedentes

4. Na Áustria, a autoestrada do Vale do Inn (A12) atravessa o Tirol, desde Kufstein, na fronteira setentrional com a Alemanha, até Zams, no oeste do país. Ao chegar a Innsbruck, une‑se à autoestrada do Brenner (A13), que segue para sul até à fronteira com a Itália.

5. O eixo rodoviário resultante da interseção destas autoestradas constitui uma artéria fundamental da rede transeuropeia de transportes: permite a ligação rodoviária da Itália com a Alemanha e, através deste último país, com os restantes países da Europa setentrional (4).

6. Para fazer face ao aumento dos fluxos de tráfego que afetam este eixo rodoviário, e após o termo do sistema europeu de ecopontos (5) em 2003, a República da Áustria iniciou uma política de regulação da circulação transalpina de veículos pesados, com a qual pretendia conter as emissões poluentes no corredor do Brenner e na sua área envolvente.

7. Nos Acórdãos Brenner I e Brenner II, o Tribunal de Justiça analisou as proibições setoriais que afetavam o transporte rodoviário de certo tipo de mercadorias (6) num troço da autoestrada A12. Com essas proibições, a República da Áustria pretendia desviar parte do transporte de mercadorias para itinerários alternativos ou para os caminhos de ferro.

8. Em ambas as ocasiões, as medidas controvertidas foram declaradas incompatíveis com o direito da União.

9. Após a entrada em vigor (2010) da Diretiva 2008/50/CE (7), foi sistematicamente ultrapassado, na zona do Tirol, o valor limite médio anual para dióxido de azoto (NO2) de 40 μg/m3 estabelecido por essa diretiva. Este fator determinou que, em 2016, a Comissão desse início a um procedimento de infração contra a República da Áustria (8).

10. Durante este mesmo período, a República da Áustria adotou medidas de tráfego destinadas a reduzir as emissões de dióxido de azoto (NO2) até aos níveis fixados pelo direito da União. Para esse efeito, reconfigurou em sentido mais restritivo proibições preexistentes e introduziu outras.

11. É neste contexto que se situa a ação por incumprimento. A República Italiana defende que o efeito restritivo das medidas que impugna, bem como a sua proporcionalidade, devem ser apreciados, não só à luz dos efeitos de cada uma delas, mas também, e principalmente, do seu conjunto.

12. Abordarei separadamente a descrição de cada medida e o seu tratamento jurídico, sem prejuízo da abordagem do seu impacto conjunto. Inevitavelmente, esta abordagem dará lugar a uma extensão superior à habitual das presentes conclusões.

II. Medidas objeto do litígio

A. Proibição de circulação noturna

13. A «proibição de circulação noturna» (9) impede que os veículos com massa máxima autorizada superior a 7,5 toneladas (10) circulem durante a noite num troço de 84 quilómetros da autoestrada A12 (11).

14. A proibição é aplicável durante todo o ano, embora varie em função da época e consoante seja um dia útil ou feriado:

– Durante a época de verão (de 1 de maio a 31 de outubro), é aplicável em dias úteis entre as 22 h 00 e as 5 h 00.

– Durante a época de inverno (de 1 de novembro a 30 de abril), é aplicável em dias úteis entre as 20 h 00 e as 5 h 00.

– Aos domingos e nos restantes dias feriados, é aplicável de forma constante todo o ano entre as 23 h 00 e as 5 h 00.

15. Segundo o Relatório sobre a proibição noturna apresentado pela República da Áustria (12), o objetivo desta medida é a «transferência temporal das emissões de óxido de azoto (NOx) da noite para o período diurno» (13). Baseia‑se no facto de que «as emissões de óxido de azoto (NOx) durante a noite provocam níveis de dióxido de azoto (NO2) no ar consideravelmente mais elevados do que durante o dia, devido às condições de dispersão atmosférica menos favoráveis» (14).

16. A medida está em vigor desde 2002, mas foi alterada em 2021 através da eliminação de uma isenção a favor dos veículos da classe Euro VI (15). A partir de 2021, durante as horas de aplicação, implica, assim, uma proibição geral de circulação: afeta todos os veículos pesados, incluindo os que cumprem o padrão Euro VI (mais estrito em matéria de emissões) (16).

17. No entanto, o Regulamento relativo à Proibição Noturna prevê algumas exceções a favor da prestação de serviços essenciais (17) e do transbordo ferroviário, ou decorrentes da tipologia das mercadorias transportadas (animais vivos, géneros alimentícios rapidamente perecíveis e os jornais).

18. Além disso, é prevista uma exceção a favor do tráfego local e regional, concebida de forma idêntica à que foi objeto do Acórdão Brenner II (18). A exceção é limitada aos veículos pesados da classe Euro VI, na condição de: a) pelo menos, a maior parte das mercadorias transportadas ser carregada ou descarregada na «zona central» (19), ou b) pelo menos, a maior parte das mercadorias transportadas ser carregada e descarregada na «zona alargada» (20).

19. O Relatório sobre a proibição noturna refere que esta isenção «é agora [ (21)] necessária para evitar causar prejuízos desproporcionados […] às zonas especialmente afetadas pela proibição de circulação […]» (22).

20. Segundo os estudos apresentados pela República da Áustria, esta medida, na sua configuração atual, permite atingir uma redução das emissões de dióxido de azoto (NO2) de aproximadamente 3,0 μg/m³ durante o período de inverno e de 1,5 μg/m³ durante os meses de verão.

B. Proibição setorial de circulação

21. A «proibição setorial de circulação» (23) impede que os veículos pesados transportem certo tipo de mercadorias (24) num troço de aproximadamente 65 quilómetros da autoestrada A12 (25). É aplicável durante as vinte e quatro horas do dia para essas mercadorias, cuja seleção é feita em função da sua maior aptidão para transporte ferroviário (26).

22. Esta medida parte da premissa de que «[é necessária] uma redução do volume total do tráfego rodoviário para poder cumprir os objetivos de qualidade do ar da União […]». Prossegue uma dupla finalidade: a) evitar ou limitar as deslocações de veículos pesados que circulam na autoestrada do Brenner apesar de disporem de um itinerário alternativo mais curto (27); e b) promover a transferência modal do transporte de mercadorias para o caminho de ferro.

23. A proibição não é aplicável aos:

– Transportes em veículos Euro VI que carreguem ou descarreguem pelo menos a maior parte das mercadorias transportadas na «zona central» ou que carreguem e descarreguem pelo menos a maior parte das mercadorias transportadas na «zona alargada» (28). Esta exceção é justificada porque o recurso ao transporte ferroviário para estes tipos de tráfego não constitui uma alternativa eficiente sob o ponto de vista ambiental, nem é rentável (29).

– Transportes em veículos Euro VI, cuja primeira matrícula seja posterior a 31 de agosto de 2018 (30). Esta exceção (a seguir «regra da data‑limite») é aplicável desde 2020 (31). A escolha de uma data‑limite para a matrícula decorre, segundo a República da Áustria, da vontade de restringir o âmbito da exceção aos veículos dotados da tecnologia Euro VI mais recente (32) e de impedir que nela se incluam os veículos mais antigos e com maior quilometragem, que seriam mais poluentes (33).

24. Outras exceções a esta proibição não suscitaram debate (34).

C. Proibição de circulação em dias de inverno

25. Trata‑se de uma proibição introduzida pela primeira vez para o tráfego de veículos pesados durante os sábados no inverno de 2023 (35), que foi reiterada para os sábados do inverno de 2024 (36).

26. A proibição de circulação estende‑se às autoestradas A12 e A13 (37) em relação aos veículos pesados com destino a Itália, Alemanha ou outros países aos quais se possa aceder através destes Estados. Foi aplicada todos os sábados dos meses de inverno de 2023, desde janeiro até princípios de março (38), na faixa horária compreendida entre as 7 h 00 e as 15 h 00.

27. O seu propósito era garantir a segurança rodoviária, evitando os congestionamentos devidos à coexistência do tráfego da época turística com o transporte de mercadorias. Pretendia assegurar a fluidez do tráfego, manter o abastecimento das zonas mais afetadas pela sobrecarga e o correto funcionamento do eixo rodoviário A12 — A13.

28. A proibição não se aplicava ao transporte de certo tipo de mercadorias (39), nem aos trajetos que ligam, nos dois sentidos, terminais intermodais ferroviários‑rodoviários e aeroportos.

D. Sistema de dosagem

29. A dosagem do tráfego no eixo rodoviário controvertido foi introduzida em 2018. Tem por base jurídica o Straßenverkehrsordnung (Código da Estrada austríaco) (40), cujo § 97, n.° 4, dispõe:

«As autoridades responsáveis pela segurança rodoviária e os órgãos competentes a que se refere o n.° 3 estão habilitados, quando tal for exigido pela segurança, fluidez e facilidade do tráfego ou pela regulação da circulação em caso de paragem, a dar instruções individuais e específicas aos diversos utentes da estrada sobre a sua utilização, incluindo instruções que se afastem de outras disposições aplicáveis […]».

30. As características da dosagem são objeto de controvérsia entre as partes no litígio:

– Segundo a República Italiana, a dosagem limita a trezentos por hora o número de veículos autorizados a circular na A12 em direção a Innsbruck, desde o ponto de passagem fronteiriço de Kufstein.

– Segundo a República da Áustria, não existe um número máximo de veículos autorizados, mas apenas uma limitação de velocidade flexível (41).

31. A medida só é ativada nos dias em que, em conformidade com as previsões, a situação do tráfego não permitiria escoar os picos elevados originados pela coexistência do transporte de mercadorias com os fluxos turísticos. Para esse efeito, é estabelecido previamente um calendário dos dias de aplicação do sistema de dosagem, definido por um procedimento de seleção técnica para um período determinado. O calendário é comunicado com vários meses de antecedência às autoridades competentes e às associações profissionais nacionais e estrangeiras (42).

III. Procedimento pré‑contencioso

32. Em 14 de fevereiro de 2024, a República Italiana submeteu o assunto à apreciação da Comissão, nos termos do artigo 259.° TFUE, segundo parágrafo. Alegou que, tendo adotado as quatro medidas controvertidas, a República da Áustria tinha violado os artigos 28.°, n.° 1, 34.° e 35.° TFUE, bem como o artigo 4.°, n.° 3, TUE.

33. Em 19 de março de 2024, a República da Áustria apresentou as suas observações escritas. Em 8 de abril de 2024, ambos os Estados apresentaram observações orais na audição organizada pela Comissão.

34. Em 14 de maio de 2024, a Comissão emitiu um parecer fundamentado (43), em que:

– Considerou inadmissível o fundamento em que era alegada a violação do artigo 28.° TFUE e improcedente o baseado na violação do artigo 4.°, n.° 3, TUE.

– Considerou, relativamente à violação dos artigos 34.° e 35.° TFUE, que as medidas controvertidas são medidas de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, em princípio incompatíveis com esses artigos.

– Afirmou que a proibição de circulação noturna é incoerente e desproporcionada em relação ao objetivo prosseguido, tanto pelo amplo alcance da exclusão do tráfego local e regional como pela insuficiência de provas que justifiquem a sua manutenção ao longo de todo o ano, incluindo o período de verão.

– Declarou que a proibição setorial de circulação é incoerente, na medida em que a isenção dos veículos Euro VI fixa uma data‑limite que permite a circulação dos de categoria C, mais poluentes, sem prever o requisito da quilometragem.

– Alegou que a proibição da circulação em dias de inverno constitui uma discriminação indireta, por ter um efeito mais restritivo para as empresas estrangeiras e não ter uma justificação objetiva quanto à exclusão do tráfego nacional e internacional de veículos pesados com destino à Áustria. Essa medida não pode considerar‑se justificada e, de qualquer modo, é incoerente com o objetivo declarado de descongestionamento do tráfego.

– Por último, declarou que o sistema de dosagem do tráfego tem caráter discriminatório, «por se fundamentar numa distinção clara baseada na origem das mercadorias transportadas» e, como tal, não pode ser justificado. De qualquer modo, é incoerente e não idóneo para atingir o objetivo de assegurar a fluidez do tráfego e não explica por que motivo a sua aplicação se limita ao transporte de mercadorias provenientes da Alemanha e não aos veículos pesados que entram na autoestrada A12 na Áustria. Além disso, existiriam medidas menos restritivas para atingir esse objetivo.

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

35. Em 30 de julho de 2024, a República Italiana intentou a presente ação por incumprimento, em que pede ao Tribunal de Justiça que se digne declarar que:

– A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE ao adotar os §§ 3 e 4 do Regulamento relativo à Proibição Noturna, que proíbe a circulação transfronteiriça de certo tipo de veículos pesados durante certas horas da noite num troço da autoestrada A12;

– A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE ao adotar os §§ 3 e 4 do Regulamento relativo à Proibição Setorial, que proíbe o transporte de certo tipo de mercadorias num troço da autoestrada A12, também devido à isenção da proibição dos veículos Euro VI cuja primeira matrícula seja posterior a 31 de agosto de 2018;

– A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE ao adotar o calendário de inverno de 2023, que proíbe a circulação nas autoestradas A12 e A13 de certo tipo de veículos pesados com destino a Itália ou à Alemanha, ou a um país a que se chegue através da Itália ou da Alemanha, todos os sábados dos meses de inverno, das 7 h 00 às 15 h 00;

– A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 34.° TFUE ao adotar medidas que, em determinados dias, limitam a um máximo de trezentos veículos por hora o número de veículos pesados autorizados a entrar na autoestrada A12 junto a Kufstein.

36. Além disso, a República Italiana pede ao Tribunal de Justiça que se digne condenar a República da Áustria no pagamento das despesas.

37. Em 11 de dezembro de 2024, a República da Áustria contestou a ação pedindo que esta seja julgada improcedente e que a República Italiana seja condenada nas despesas. Ambos os articulados foram completados com uma réplica e uma tréplica.

38. Em 24 de novembro de 2024, o Tribunal de Justiça autorizou a Comissão a intervir em apoio dos pedidos da República Italiana.

39. Em 5 de março de 2025, a Comissão apresentou as suas observações, em que pede a procedência da ação.

40. A República da Áustria e a República Italiana responderam às observações da Comissão nos dois articulados, respetivamente de 29 e 30 de abril de 2025.

41. Na audiência, realizada em 21 de abril de 2026, estiveram presentes a República Italiana, a República da Áustria e a Comissão.

V. Análise

A. Admissibilidade

42. A República da Áustria impugna a admissibilidade do primeiro, do terceiro e do quarto fundamentos:

– Quanto ao primeiro e ao quarto fundamentos, alega que as medidas impugnadas (circulação noturna e sistema de dosagem) não foram descritas na ação de uma forma suficientemente clara e exaustiva.

– Quanto ao terceiro fundamento (circulação em dias de inverno), considera que a proibição não pode ser objeto de censura, pois deixou de produzir efeitos em 11 de março de 2023. Por conseguinte, não estava em vigor à data do início da fase pré‑contenciosa (14 de fevereiro de 2024) nem quando a Comissão emitiu o seu parecer fundamentado (14 de maio de 2024). Dessa circunstância, juntamente com a inexistência de um calendário de inverno para a época de 2024/2025, resultaria a falta de interesse em agir por parte da demandante, determinando a inadmissibilidade da ação.

43. A jurisprudência assente do Tribunal de Justiça relativa às ações por incumprimento previstas no artigo 258.° TFUE, e aplicável por analogia às reguladas pelo artigo 259.° TFUE, insiste em que a petição inicial deve indicar, de modo suficientemente preciso, o objeto do litígio, os fundamentos e os argumentos, para que o demandado possa defender‑se e o Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização, depois de compreender exatamente o alcance da violação do direito da União imputada (44).

44. Ora, considero que o primeiro e o quarto fundamentos da ação (sem prejuízo de tudo o que direi sobre este oportunamente) são descritos em termos que permitem ao Tribunal de Justiça e à República da Áustria compreender a natureza das medidas impugnadas, bem como os factos e os argumentos de direito em que se baseiam.

45. As imprecisões assinaladas pela República da Áustria não são suscetíveis de impedir a correta compreensão do objeto e do âmbito da ação, como efetivamente aconteceu: ela própria identificou as medidas contestadas e desenvolveu a sua defesa salientando os aspetos do quadro regulamentar nacional que exigiam clarificação (ou retificação), pelo que o Tribunal de Justiça está em condições de apreciar os incumprimentos imputados.

46. Os aspetos que, na opinião da República da Áustria, não foram descritos com precisão não afetam, repito, a necessária inteligibilidade da ação. Por conseguinte, esta cumpre os critérios de admissibilidade previstos pelas disposições aplicáveis (45).

47. Mais significativo é o argumento relativo ao terceiro fundamento, sobre a proibição da circulação em dias de inverno.

48. O Tribunal de Justiça considera, em princípio, que as ações intentadas pela Comissão nos termos do artigo 258.° TFUE são inadmissíveis quando o incumprimento alegado já não existe à data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado. Nesses casos, o Tribunal de Justiça aprecia os efeitos da medida impugnada para determinar se persistem ou não nessa data (46).

49. No âmbito do artigo 258.° TFUE, a existência de um incumprimento deve, assim, ser apreciada à luz da situação do Estado‑Membro tal como se apresenta ao expirar o prazo fixado no parecer fundamentado. O Tribunal de Justiça não pode, em princípio, ter em conta as alterações supervenientes (47).

50. Esta regra deve manter‑se igualmente no contexto (distinto) do processo do artigo 259.° TFUE, sem prejuízo das adaptações decorrentes do diferente papel desempenhado pela Comissão em ambos os processos. O artigo 259.° TFUE não prevê que a Comissão fixe um prazo para sanar o incumprimento objeto da ação.

51. Assim, o incumprimento denunciado deve ser avaliado à luz da situação que se verifique quando a Comissão emite o parecer fundamentado, após ter ouvido as observações escritas e orais dos Estados‑Membros interessados. É nesse momento que é delimitado com precisão o objeto do litígio que o Tribunal de Justiça foi chamado a conhecer (48).

52. Os efeitos da proibição de circulação em dias de inverno impugnada terminaram no início de março de 2023, ou seja, antes de o assunto ser submetido à Comissão (em 14 de fevereiro de 2024) e da adoção, por esta última, do seu parecer fundamentado (14 de maio de 2024). No entanto, em 2024, foi aprovada uma proibição substancialmente idêntica, que se aplicou até princípios de março de 2024 e tomou em conta o parecer fundamentado da Comissão.

53. O Tribunal de Justiça já estabeleceu que são admissíveis ações por incumprimentos de curta duração ou sazonais (49). A lógica desta jurisprudência afigura‑se‑me clara: seria difícil intentar uma ação por incumprimento contra esse tipo de infrações, devido à duração da fase pré‑contenciosa. Se não fosse possível impugná‑las perante o Tribunal de Justiça, haveria um risco de reincidência (50). Por isso, ações por incumprimento como esta devem ser consideradas admissíveis, mesmo que a proibição de circulação só tenha estado em vigor durante um período limitado.

54. Partilho do entendimento da República Italiana e da Comissão segundo o qual a repetição da medida corrobora a sua inclusão no âmbito da presente ação e constitui um indício revelador do risco de reincidência, passível de ser verificado numa ação por incumprimento (51).

55. Uma solução em sentido contrário obstaria à finalidade do processo por incumprimento: poderia incentivar que, através de medidas de curta duração incompatíveis com o direito da União, fosse contornada a fiscalização confiada, em primeiro lugar, à Comissão e, em última instância, ao Tribunal de Justiça.

56. Contrariamente ao sugerido pela República da Áustria, nessas situações não é necessário que o Estado‑Membro demandante demonstre um especial interesse em agir. De qualquer modo, a República Italiana tem um interesse próprio em que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a medida em causa: o de evitar que a alegada violação possa repetir‑se.

57. Em suma, devem ser rejeitadas as objeções de inadmissibilidade.

B. Considerações prévias

1. Liberdade de circulação de mercadorias e padrão de fiscalização das restrições

58. Por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE, são proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à importação e à exportação, bem como qualquer medida de efeito equivalente.

59. Embora os dois artigos tenham um âmbito de aplicação ligeiramente diferente, a sua finalidade e o seu efeito são coincidentes: proibir as medidas nacionais de natureza não pecuniária suscetíveis de ter efeitos restritivos sobre o comércio intracomunitário de mercadorias (52).

60. As medidas que constituem um obstáculo ao transporte internacional destinado ao território de um Estado‑Membro ou dele proveniente, ou o que simplesmente transita por esse território, devem ser consideradas medidas de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, simultaneamente à importação e à exportação, na aceção dos artigos 34.° e 35.° TFUE (53).

61. De um modo geral, considera‑se que, em matéria de livre circulação de mercadorias, não existe uma regra de minimis. Não é necessário que os efeitos restritivos de uma medida nacional atinjam um determinado tipo de gravidade nem que afetem uma parte significativa de um Estado‑Membro (54). Até mesmo os efeitos meramente potenciais sobre o comércio podem violar as disposições da União.

62. No entanto, as medidas cujos efeitos sobre as trocas intracomunitárias são de natureza demasiado aleatória ou indireta não podem ser consideradas «restrições» para efeitos dessas disposições (55).

2. Ónus da prova

63. Cabe à demandante demonstrar o incumprimento alegado e apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a sua existência, não podendo a mesma fundar‑se numa qualquer presunção (56).

64. Quando a demandante tiver fornecido elementos suficientes para demonstrar a existência do incumprimento, incumbe ao Estado‑Membro demandado contestar, substancial e pormenorizadamente os elementos assim apresentados e as consequências que daí decorrem (57).

65. Quanto à eventual contradição das medidas nacionais com as normas da União em matéria de livre circulação — incluindo os artigos 34.° e 35.° TFUE —, recai sobre o demandante o ónus de provar que constituem um obstáculo às liberdades em causa (58). O Estado‑Membro demandado poderá demonstrar que a restrição é justificada (59).

66. As razões justificativas suscetíveis de ser invocadas por um Estado‑Membro devem ser acompanhadas das provas apropriadas ou de uma análise da adequação e da proporcionalidade da medida restritiva, bem como dos elementos precisos que permitam sustentar a sua argumentação (60).

3. Efeito restritivo e justificação das medidas: Acórdãos Brenner I e Brenner II

67. Salvo no que respeita à dosagem, que exige um tratamento parcialmente diferenciado, as restantes medidas impugnadas no presente processo estabelecem, em substância, uma proibição radical (61) de circulação de veículos pesados com mercadorias, na totalidade ou em determinados troços das autoestradas A12 e A13.

68. A República da Áustria não contesta o efeito restritivo sobre a liberdade de circulação de mercadorias das proibições de circulação noturna, setorial e em dias de inverno (62). Em contrapartida, alega que se justificam por razões imperiosas de proteção do ambiente, da saúde humana ou da segurança rodoviária.

69. Esta abordagem não surpreende, à luz das seguintes declarações dos Acórdãos Brenner I e Brenner II:

– Mesmo que um Estado‑Membro alegue ter implementado uma medida de tráfego com o propósito de cumprir a obrigação de respeitar o valor limite anual das concentrações de dióxido de azoto (NO2) no ar, fixado pelo direito derivado da União, esse Estado é obrigado a tomar, para esse efeito, as medidas apropriadas e coerentes, tendo em conta todas as circunstâncias do momento e os interesses em presença. Dispõe de um poder de apreciação nesta matéria, mas deve exercê‑lo com observância das disposições do TFUE, incluindo o princípio fundamental da livre circulação de mercadorias (63).

– Uma medida que proíbe os veículos pesados que transportem certo tipo de mercadorias de circularem num troço da autoestrada A12 (e que, por isso, obsta à utilização de um meio de transporte para estes produtos neste corredor de trânsito transalpino) constitui uma restrição à livre circulação de mercadorias, apesar da eventual existência de itinerários alternativos ou outros meios de transporte que permitem encaminhar as mercadorias em causa.

– Nestas condições, uma proibição de circulação deve ser considerada uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, em princípio incompatível com as obrigações decorrentes dos artigos 34.° e 35.° TFUE, a menos que possa ser objetivamente justificada (64).

– «[A]s medidas nacionais suscetíveis de criar entraves ao comércio intracomunitário podem ser justificadas por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo [36.° TFUE], como a proteção da saúde e da vida das pessoas, ou por uma das exigências imperativas ligadas à proteção do ambiente, desde que […] sejam proporcionadas ao objetivo prosseguido» (65).

70. A jurisprudência inicial do Tribunal de Justiça distinguia entre, por um lado, a justificação baseada nas razões de interesse geral expressamente previstas no artigo 36.° TFUE e, por outro, as razões imperiosas de interesse geral «não escritas» na aceção da jurisprudência Cassis de Dijon (66).

71. Nesta ótica, adquiria especial relevância o eventual caráter discriminatório da restrição controvertida. Uma medida que implicasse uma discriminação indireta só podia ser justificada (se fosse necessária e proporcionada ao objetivo prosseguido) por força de algum dos interesses expressamente mencionados no atual artigo 36.° TFUE. Estava excluída a possibilidade de invocar para este efeito outras razões imperiosas de interesse geral «não escritas», reconhecidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (67).

72. Ora, duas das medidas impugnadas pela República Italiana na presente ação (as proibições de circulação noturna e setorial) são justificadas com base no interesse geral da proteção do ambiente, que, embora não mencionada no artigo 36.° TFUE, poderia considerar‑se implicitamente compreendida nessa disposição, dada a sua relação com a saúde pública (68). As restantes (proibição em dias de inverno e sistema de dosagem) são‑no, todavia, com base na razão imperiosa «não escrita» da segurança rodoviária. Por isso, a República Italiana alega que não poderiam ser justificadas se o Tribunal de Justiça concluísse pelo seu caráter discriminatório.

73. Não concordo com este argumento.

74. A dicotomia entre as razões de interesse geral previstas no artigo 36.° TFUE e as razões de interesse geral «não escritas» implicaria a criação de duas categorias de interesses: uns que podem ser sempre invocados e outros que só o podem ser se as medidas nacionais não forem discriminatórias. Não vislumbro nenhum motivo válido para considerar que os primeiros mereçam mais proteção do que os restantes. Efetivamente, do artigo 36.° TFUE não constam interesses de grande relevância como, nomeadamente, a proteção dos direitos fundamentais ou a proteção de menores.

75. O artigo 36.° TFUE não deveria ser interpretado como a expressão de uma vontade de instituir duas categorias diferentes, e mutuamente excludentes, de interesses públicos. A este respeito, concordo com o convite do advogado‑geral Y. Bot de superação desta dicotomia (69). E considero que, nas últimas décadas, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tem vindo a desenvolver‑se nesse sentido (70).

76. O princípio básico em matéria de justificações é o de que uma medida nacional restritiva das liberdades garantidas pelos Tratados é compatível com estes na medida em que invoque razões imperiosas de interesse geral dignas de proteção e seja proporcionada à consecução dos seus objetivos. Este princípio é válido independentemente do caráter discriminatório ou não da medida nacional (71).

77. Tudo dependerá, assim, do facto de a medida ser adequada para conseguir a realização do objetivo invocado e não ir além do necessário para o atingir. «[U]ma medida restritiva só pode ser considerada adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido se corresponder verdadeiramente à preocupação de o atingir de maneira coerente e sistemática» (72).

78. Assentes estas premissas, analisarei por ordem cada um dos incumprimentos imputados à República da Áustria.

C. Proibição de circulação noturna (primeiro fundamento)

79. Não se contesta que a proibição de circulação noturna equivale a uma restrição quantitativa na aceção do artigo 36.° TFUE. Também não se põe em causa que, em princípio, poderia ser justificada por uma das razões imperiosas nele referidas (garantir a qualidade do ar para a proteção da saúde).

80. Em contrapartida, as partes divergem quanto à proporcionalidade da medida. A República Italiana, apoiada pela Comissão, invoca vários argumentos para defender que a proibição de circulação noturna:

– é intrinsecamente discriminatória, uma vez que identifica os veículos afetados em função das suas dimensões;

– não é necessária, dado que não foi demonstrado que o efeito benéfico sobre a qualidade do ar seja consequência direta da proibição de circulação noturna e não, em vez disso, da renovação geral do parque automóvel;

– é incoerente, devido à configuração da isenção do tráfego local e regional;

– é igualmente incoerente à luz das suas faixas horárias de aplicação.

81. Não me irei deter no alegado caráter discriminatório da seleção dos veículos pesados em função das suas dimensões, ao qual a própria República Italiana só dedica algumas linhas, sem apresentar elementos de prova suficientes para contestar as objeções da República da Áustria sobre o caráter neutral (não discriminatório) desse critério.

82. Concentrar‑me‑ei, portanto, nas alegações relativas ao impacto da renovação da frota de veículos e à incoerência da medida, o que me levará a apreciar o argumento relacionado com a obrigação de avaliar medidas menos restritivas do comércio intracomunitário.

1. Impacto da renovação da frota

83. A República Italiana põe em causa que a melhoria da qualidade do ar na zona do Tirol (facto assente) seja exclusivamente imputável à eficácia da proibição de circulação noturna. Em seu entender, esse resultado obedece também a fatores como a modernização do parque automóvel que circula nas autoestradas A12 e A13, o que teria contribuído para o progressivo controlo e redução das emissões poluentes desde 2020.

84. Nessa mesma linha, alega que, com uma frota mais moderna, a proibição seria desnecessária. Dos dados que apresenta (73) infere que, «[…] o efeito de redução alcançado […] não é imputável às medidas adotadas pela Áustria, mas sim ao efeito indireto que estas produziram na renovação do parque de veículos» (74).

85. A República da Áustria contesta estas afirmações com argumentos a favor da necessidade (em sentido amplo) e da eficácia da proibição noturna, tanto no que respeita à contenção das emissões como aos seus efeitos sobre a modernização da frota.

86. Não é inequívoco que a renovação da frota seja apenas um efeito indireto das proibições de circulação em causa no presente processo. Parece mais ser o resultado de uma política deliberada das autoridades austríacas no domínio ambiental, que vinculam as proibições de circulação a um regime de exceções concebido para favorecer a utilização de veículos pesados cada vez mais eficientes sob o ponto de vista energético e ambiental.

87. Não é demonstrado que os dados apresentados pela República Italiana tenham devidamente em conta o eventual efeito de propagação positiva das medidas austríacas. Assim foi salientado, na minha opinião acertadamente, pela República da Áustria durante a audiência (75).

88. Assim, a medida da proibição noturna pode ser considerada idónea, em princípio, para atingir o objetivo prosseguido. Os restantes argumentos da República Italiana põem em causa a sua capacidade de o fazer de forma coerente, sistemática e proporcionada.

2. Incoerência da medida devido às isenções a favor do tráfego local e regional

89. A proibição de circulação noturna comporta uma isenção a favor do tráfego local e regional, concebida de um modo substancialmente coincidente com a que foi apreciada pelo Tribunal de Justiça em 2011.

90. A este respeito, a República Italiana faz uma dupla crítica:

– alega que, em consequência desta exceção, a proibição noturna provocaria uma distorção na concorrência favorável às empresas estabelecidas na zona central e na alargada;

– alega que a exceção não seria objetivamente necessária para garantir o abastecimento local, pois, por um lado, já existe outra exceção geral a favor de produtos cuja entrega seja inadiável por natureza e, por outro, a isenção do tráfego local e regional não se circunscreve a determinadas tipologias de produtos, o que demonstraria a falta de coerência com o objetivo prosseguido.

91. Segundo a República da Áustria, a isenção não falseia a concorrência, dado que as empresas de transportes podem beneficiar dela independentemente da localização da sua sede. Esta isenção é necessária para garantir o abastecimento da zona central e da alargada, devido à inexistência de alternativas viáveis (rodoviárias ou ferroviárias) que permitam chegar a essas zonas.

92. Quanto ao efeito de distorção da concorrência, concordo com a República da Áustria quanto ao facto de não ter sido demonstrado de forma concludente o nexo entre a isenção do tráfego local e regional e a diminuição das empresas de transporte nas regiões italianas contíguas, bem como o correlativo incremento no Tirol austríaco.

93. Em contrapartida, considero que a isenção do tráfego local e regional provoca uma fissura acentuada na coerência da proibição noturna. Para defender a validade desta última, a República da Áustria reitera, no essencial, argumentos que já desenvolveu no atinente à proibição setorial, relativos à necessidade da isenção, na sequência da falta de itinerários alternativos, e à sua coerência, que o Acórdão Brenner II teria confirmado (76).

94. Ora, estes argumentos não são convincentes. Na minha opinião, não é possível transladar, pura e simplesmente, considerações relativas a uma proibição setorial para um contexto diferente, como o tráfego noturno (77). Partilho do entendimento da Comissão segundo o qual esta alegação não toma devidamente em conta que a proibição de circulação noturna apresenta diferenças substanciais em relação à setorial, não só nos fins a que se propõe, mas também no seu alcance objetivo e temporal.

95. A proibição setorial analisada no Acórdão Brenner II:

– Visava desviar integralmente, ou seja, durante as vinte e quatro horas do dia, o transporte de certo tipo de mercadorias para itinerários de transporte alternativos, terrestres ou ferroviários, substancialmente equivalentes e mais eficientes do ponto de vista ambiental.

– Dizia respeito a categorias limitadas de mercadorias, identificadas com base na sua «vocação ferroviária», fundamentada em estudos de especialistas.

– Impedia, sic et simpliciter, o transporte rodoviário dessas mercadorias no troço de autoestrada em causa, salvo certas exceções baseadas na inviabilidade ou na ineficiência do transporte ferroviário para os trajetos no interior da zona central e da alargada.

96. Em contrapartida, a proibição de circulação noturna em causa no presente processo:

– não pretende desviar o transporte noturno para o caminho de ferro ou para itinerários terrestres alternativos, mas apenas adiá‑lo para o período diurno, durante o qual existem condições atmosféricas mais favoráveis;

– não proíbe totalmente o transporte rodoviário das mercadorias em causa, limitando‑se a restringi‑lo temporariamente;

– é concebida de uma forma muito ampla, dado que diz respeito a todas as mercadorias transportadas pelos veículos pesados, salvo os que beneficiam das exceções legalmente previstas.

97. Invocar, como o faz a República da Áustria, um argumento justificativo que tem o seu cerne na inexistência de um itinerário de transporte alternativo para chegar à zona central ou à alargada não é coerente com o objetivo geral da proibição noturna.

98. Efetivamente, além da alegada existência de itinerários alternativos, rodoviários (78) ou ferroviários (79), para os quais poderia ser desviado, durante o período noturno, o tráfego com destino a áreas distintas da zona central e da alargada, não é esse o objetivo, teórico ou prático (80), da proibição de circulação noturna. Importa reiterar que, com esta, não se pretende desviar o tráfego para itinerários alternativos, mas apenas diferi‑lo para o período diurno a fim de beneficiar de condições de dispersão atmosférica mais favoráveis.

99. Neste contexto, o Relatório sobre a proibição noturna reconhece que «a disponibilização de alternativas de transporte não reveste a mesma importância que no caso da proibição setorial de circulação, em vigor durante todo o dia […], dado que [no âmbito da proibição noturna] o transporte rodoviário continua a ser possível em determinados horários e só é necessário adaptar a planificação temporal das deslocações» (81).

100. Ora, a República da Áustria não demonstra de forma concludente que a mera adaptação da planificação temporal das entregas, a que têm de recorrer as restantes empresas estabelecidas fora da área da isenção seja por si só insuficiente para assegurar também o abastecimento efetivo da zona central ou da alargada.

101. Para demonstrar a necessidade efetiva de «abastecimento noturno» da zona central e da alargada, a República da Áustria apresenta um estudo (82) revelador de que os veículos pesados que transportam mercadorias das zonas exteriores para a zona central circulam no período noturno numa percentagem superior (30,09 %) à média registada durante as vinte e quatro horas (11,96 %).

102. No entanto, o objetivo expresso desse estudo não era comprovar as necessidades reais de abastecimento noturno da zona central, mas «examinar a afirmação recorrente de que as empresas tirolesas beneficiariam seletivamente de uma alegada vantagem competitiva» decorrente da exceção do tráfego local e regional (83).

103. Estes dados só revelam que para as entregas destinadas à zona central se recorre preferentemente ao transporte noturno. Em contrapartida, dos mesmos não parece ser possível inferir, inequivocamente, a existência de uma verdadeira necessidade de abastecimento em horário noturno, por duas razões principais:

– Não aludem à natureza das mercadorias transportadas em horário noturno para a zona central, designadamente à questão de saber se nas referidas percentagens se incluem também os transportes de géneros alimentícios, de correspondência e de imprensa periódica que já estariam autorizados a circular ao abrigo da exceção «geral» prevista para esse efeito (84). Assim, a República da Áustria não consegue refutar o argumento da República Italiana (que a necessidade de abastecimento noturno da zona central já era suficientemente garantida pela exceção geral).

– Mesmo admitindo que este dado só se referisse a categorias de produtos que não se enquadram noutras exceções, a explicação proporcionada pela República da Áustria não permite excluir outra interpretação diferente, igualmente plausível (85).

104. Assim, a exceção relativa ao tráfego local e regional continua a permitir (e poderia mesmo incentivar) a circulação noturna de uma quantidade considerável de veículos pesados independentemente de qualquer consideração sobre a possibilidade de fazer face às necessidades de abastecimento da zona central replanificando ou adiando as entregas «não urgentes» para o horário diurno.

105. Embora a impossibilidade de chegar às zonas central e alargada através de itinerários alternativos pudesse legitimar uma exceção destinada a assegurar o seu abastecimento, além do que é permitido nas exceções «gerais», essa exceção deveria ser concebida (e ser devidamente justificada) em função dos objetivos próprios da medida de proibição noturna, e não ser baseada na extrapolação de uma exceção concebida para uma medida diferente.

106. Por conseguinte, à luz da configuração atual da isenção do tráfego local e regional, considero que a proibição de circulação noturna não responde à intenção de atingir o objetivo prosseguido de forma coerente e sistemática. Isto já seria suficiente para julgar procedente o primeiro fundamento.

107. No entanto, por uma questão de exaustividade analisarei também os restantes argumentos da República Italiana.

3. Incoerência decorrente da configuração das faixas horárias

108. A República Italiana e a Comissão consideram que a proibição noturna é incoerente e desproporcionada, na medida em que:

– leva indiretamente à concentração do tráfego num intervalo horário em que as emissões produzidas têm um maior impacto sobre as concentrações de poluentes no ar;

– é aplicável no verão e no inverno, apesar de o fenómeno da inversão térmica ter um impacto diferente em cada uma destas estações.

a) Fixação do horário de levantamento da proibição

109. Segundo a República Italiana, «o termo da proibição noturna às 5 h 00 provoca um pico de tráfego nas primeiras horas da manhã, quando a circulação dos veículos pesados acresce ao tráfego privado de passageiros. Por outras palavras, é desincentivada a circulação de veículos pesados nas horas de tráfego mais fluido, para a concentrar nas de maior congestionamento» (86).

110. A República da Áustria considera que a fixação do levantamento da proibição de circulação noturna às 5 h 00 responde ao objetivo de conseguir um equilíbrio justo entre, por um lado, a luta contra a poluição ambiental e, por outro, as necessidades do transporte de mercadorias, contribuindo assim para a proporcionalidade da medida (87).

111. A Comissão aceitou, no seu parecer fundamentado, que a fixação do levantamento da proibição noturna às 5 h 00 traduz um compromisso razoável entre os objetivos concorrentes mencionados pela República da Áustria. Acrescentou que «a Áustria […] referiu, sem que a Itália tenha contestado esta afirmação, que o efeito negativo sobre a qualidade do ar causado pelos congestionamentos matinais é largamente compensado pelo benefício global em termos de qualidade do ar proporcionado pela proibição noturna» (88). Por conseguinte, a Comissão não voltou a abordar esta questão no seu articulado de intervenção.

112. No entanto, a República Italiana alega que, «[…] tendo em conta […] o auge do “efeito tau” [(89)] […] o aumento da concentração noturna pode ser compensado em grande medida ou na sua maior parte através da redução que se obtém não concentrando o tráfego no intervalo compreendido entre as 6 h 00 e as 8 h 00» (90).

113. Ora:

– A República Italiana não desenvolve este argumento para além do transcrito (91) e da informação alegadamente resultante dos gráficos fornecidos.

– Estes gráficos (92) revelam 1) a variação diária do tráfego de veículos pesados em 2022, na estação de Vomp, evidenciando um pico na faixa horária compreendida entre as 6 h 00 e as 8 h 00, seguido de uma tendência decrescente até às 24 h 00; e 2) a evolução do «fator tau» na estação de Vomp, que demonstra uma tendência crescente desde as 24 h 00 até atingir um máximo por volta das 6 h 00, seguida de uma evolução decrescente em forma de U, com o seu mínimo entre as 12 h 00 e as 14 h 00, retomando posteriormente uma tendência crescente até às 24 h 00.

114. A informação prestada pela República Italiana não permite, por si só, fundamentar a sua tese de que estes gráficos permitem inferir «claramente», de forma direta e inequívoca, o alegado efeito de compensação que invoca.

115. A República da Áustria trata de demonstrar que o aumento das emissões devido à concentração de tráfego durante o período diurno é menor do que o que se verificaria se fosse permitido que os veículos pesados (ou alguns deles) circulassem livremente também durante a noite.

116. Para esse efeito, o Relatório sobre a proibição noturna e os restantes estudos científicos fornecidos pela República da Áustria (93) revelam que, para apreciar os potenciais efeitos dessa medida na configuração analisada por cada estudo, foram tomados em consideração, por um lado, dados relativos a cenários concretos em que não era aplicada uma proibição análoga; e, por outro, projeções relativas à situação no eixo do Brenner na hipótese de ser aplicada a medida assim avaliada:

– Num primeiro momento, foram utilizados os dados de tráfego na A12 relativos a 2000 e 2001, quando a medida de proibição de circulação noturna ainda não estava em vigor. Neste cenário, calculou‑se que, sem a proibição de circulação noturna, ter‑se‑ia atingido um aumento da média anual das emissões de dióxido de azoto (NO2) de aproximadamente 2 μg/m³ (94).

– No novo cálculo de 2018, para avaliar o efeito sobre a qualidade do ar de uma proibição de circulação noturna sem a isenção geral Euro VI, partiu‑se da hipótese de que uma medida com essa configuração daria lugar a uma redistribuição diurna do volume de veículos pesados (em circulação) semelhante à da A2 na Suíça. Nestas condições, foram previstas reduções da média anual de emissões de dióxido de azoto (NO2) compreendida entre —0,01 μg/m³ em 2020 e —1,15 μg/m³ em 2023 (95).

– Nos estudos de impacto mais recentes, «defende‑se que, sem a [proibição de circulação noturna] na A12, a redistribuição diária relativa [do tráfego de veículos pesados] seria igual à da A1», isto é, uma autoestrada austríaca em que não é aplicável uma proibição análoga (96). Assim, «o efeito total real da [proibição de circulação noturna] (incluindo a consolidação da exceção para Euro VI em circulação desde 1 de janeiro de 2021 e de [proibições] anteriores promulgadas antes de 2019) foi de —2,2 μg/m³de dióxido de azoto (NO2) na média anual de 2023» (97).

117. Em meu entender, a República da Áustria forneceu dados que demonstram uma ponderação adequada entre, por um lado, os efeitos da eventual supressão da proibição de circulação noturna (e a consequente redistribuição do tráfego de veículos pesados durante as vinte e quatro horas) e, por outro, os efeitos reais da proibição vigente sobre o nível de concentração de emissões de dióxido de azoto (NO2).

118. Os dados fornecidos demonstram que, apesar do eventual impacto negativo do «fator tau» correspondente ao pico de tráfego às primeiras horas da manhã, a medida permite obter, em termos absolutos, uma redução das emissões de dióxido de azoto (NO2) maior do que se não fosse aplicável uma proibição análoga.

119. O argumento da República Italiana (a concentração de tráfego de veículos pesados coincide com as horas de maior afluência das deslocações de transportes de passageiros) suscita dúvidas quanto à coerência da proibição, atendendo a que a própria República da Áustria reconhece que o efeito prejudicial das emissões de dióxido de azoto (NO2) sobre a saúde humana decorre de uma exposição crónica a níveis elevados de concentração.

120. Mesmo que esta crítica possa ser tida em consideração, em abstrato, a República Italiana não apresentou dados científicos que, no que respeita a este pormenor, demonstrem de forma fundamentada o eventual efeito contraproducente da proibição tal como está formulada.

121. Partilho, assim, do entendimento da Comissão segundo o qual é plausível o argumento da República da Áustria quanto ao facto de a fixação da hora de levantamento da proibição noturna não afetar a coerência da medida.

b) Aplicabilidade da medida durante todo o ano

122. A República Italiana alega que a proibição de circulação noturna em vigor ao longo de todo o ano é incoerente com a justificação invocada pela República da Áustria (compensar os efeitos da inversão térmica) (98). Este fenómeno seria «particularmente raro» no verão, mas, no inverno, o seu impacto seria, pelo menos, duplicado, e, apesar disso, a proibição é substancialmente a mesma todo o ano (apenas duas horas a menos no verão).

123. A República da Áustria:

– nega ter afirmado que a proibição de circulação noturna tenha por objeto lutar contra a inversão térmica;

– afirma que, no Vale do Inn, durante a faixa horária em que é aplicável a proibição, o impacto da inversão térmica é substancialmente comparável no verão e no inverno;

– reitera que a inversão térmica é apenas um dos diversos fatores que contribuem para a eficácia da proibição noturna sobre a qualidade do ar e não é invocada como justificação da aplicação da medida ao longo de todo o ano;

– sublinha que o elemento determinante é o facto de o limite de emissões fixado pela regulamentação da União ser calculado como uma média anual.

124. A análise dos autos revela que a República da Áustria se referiu ao fenómeno da inversão térmica pela primeira vez no procedimento pré‑contencioso ao explicar o «efeito direto» da medida (transferência do tráfego para o período diurno) (99). Não o invocou como justificação da proibição noturna ao longo de todo o ano (100), mas apenas como um dos fatores que contribuem para piores condições de dispersão atmosférica durante a noite.

125. Neste contexto, deve prevalecer um dado apresentado pela República da Áustria: em 2023, «durante as horas de proibição de circulação noturna, a frequência das inversões foi exatamente a mesma no verão (das 22 h 00 às 5 h 00) e no inverno (das 20 h 00 a às 5 h 00), sendo em ambos os casos de 34 %» (101).

126. Assim, o impacto da inversão térmica pode ser aceite como mais um dos múltiplos fatores que contribuem para explicar a influência da proibição da circulação noturna na qualidade do ar. Nestas condições, continua a ser válida e coerente, independentemente da estação considerada, a afirmação de que durante a noite as condições de dispersão são menos favoráveis, devido a temperaturas mais baixas e a frequentes inversões térmicas.

127. O fulcro do problema está em determinar se uma proibição de circulação aplicada durante uma faixa horária substancialmente uniforme ao longo do ano, cuja eficácia se reduz na época de verão, respeita o princípio da proporcionalidade.

128. A República da Áustria indica (102) que, no caso do dióxido de azoto (NO2), o direito da União estabelece um valor limite em termos de média anual, uma vez que nem os picos de poluição são prejudiciais para a saúde, mas sobretudo a exposição crónica. Por conseguinte, as medidas para reduzir o dióxido de azoto (NO2) devem ser aplicáveis durante todo o ano.

129. Da informação prestada, infere‑se que:

– As concentrações médias de dióxido de azoto (NO2) na época de verão são habitualmente inferiores às do inverno (103).

– Por hora, a proibição de circulação noturna foi, em média, apenas 15 % menos eficaz na época de verão do que na de inverno (104).

130. A República da Áustria alega que, à luz dessa percentagem, «em nenhum caso se pode afirmar que a proibição de circular durante a noite tenha um efeito claramente menor no verão do que no inverno» (105). Insiste em que a menor eficácia da medida já foi tida em conta ao reduzir em duas horas a duração da proibição na época de verão. A manutenção da medida ao longo de todo o ano seria necessária para garantir o cumprimento duradouro das obrigações decorrentes do direito da União. As reduções obtidas no verão, embora menores, contribuem pelo menos numa terça parte para o efeito global da medida, o que constitui uma proporção significativa.

131. Embora estas afirmações possam ser admissíveis em termos gerais, não impedem que, quando se trata de salvaguardar a aplicação de uma medida como a proibição de circular durante sete horas numa época em que os níveis de emissões já são menores em termos absolutos e apesar de reconhecer a eficácia (mais) limitada da medida durante esse período, a sua manutenção imponha uma exigência reforçada de justificação. Em especial, deveria ser feita prova da inexistência de alternativas menos restritivas e igualmente eficazes para atingir o objetivo pretendido.

132. No que diz respeito à aplicação da medida durante a época de verão, considero que a República da Áustria não cumpriu a sua obrigação de «analisar atentamente a possibilidade de recurso a medidas menos restritivas da liberdade de circulação e deviam aplicá‑las, a menos que se demonstrasse claramente serem inadequadas para atingir o objetivo prosseguido» (106).

133. Do Relatório sobre a proibição noturna, que descreve a situação existente em 14 de setembro de 2020, decorre que, nesse momento, a prioridade da República da Áustria era reagir rapidamente perante «o claro desvio do valor limite médio anual de dióxido de azoto (NO2)» estabelecido pela União, para «garantir com a maior brevidade o cumprimento de[ste valor limite] nas estações de medição tirolesas junto às autoestradas afetadas pelos excessos d[as concentrações de emissões]» (107).

134. Segundo este relatório, «também não é possível substituir a proibição de circular durante a noite por outras medidas, independentemente de saber se estas seriam realmente menos restritivas». Indica que as restantes medidas de tráfego de efeito imediato que podiam ser consideradas, a saber, a limitação da velocidade ou a proibição de algumas classes Euro, mencionadas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Brenner II, já tinham sido aplicadas ou decretadas, bem como uma proibição setorial de circulação (108).

135. Acrescenta, todavia, que «o critério da necessidade ou a obrigação dele decorrente de adotar casuisticamente as medidas menos restritivas adequadas para atingir o objetivo também não pode ser interpretado no sentido de que […] deva ser aplicada […], em primeiro lugar, a medida menos restritiva, ou mesmo avaliado o seu efeito, antes de poder ser imposta uma medida mais restritiva […]» (109).

136. Esta abordagem, provavelmente adequada numa situação como a de 2020, quando a ultrapassagem dos valores‑limite expunha a população a um risco para a saúde, não é idónea perante uma alteração das circunstâncias, depois de demonstrado que, na estação de Vomp, os valores‑limite estabelecidos pela Diretiva 2008/50 são sistematicamente cumpridos. Não se verifica, assim, uma necessidade de agir que justifique manter a abordagem adotada em 2020.

137. Questionada na audiência, a República da Áustria:

– Reconheceu que as medidas restritivas devem respeitar sempre o princípio da proporcionalidade, que, em seu entender, era observado antes de 2024. Até este momento, os valores registados no Tirol, mesmo respeitando o limite estabelecido pela Diretiva 2008/50, eram pouco inferiores ao limiar máximo fixado pela normativa da União, graças ao conjunto de medidas adotadas.

– Acrescentou que só em 2025 poderia ter sido registado um nível de afastamento dos valores‑limite suficientemente significativo para permitir a reapreciação da proporcionalidade das medidas num contexto não urgente. No entanto, a entrada em vigor da Diretiva (UE) 2024/2881 (110) iria determinar a inviabilidade desta abordagem, à luz do novo objetivo de redução a atingir até 2030.

138. Ora, não considero que esta abordagem seja correta.

139. Em primeiro lugar, em 2022, o valor médio medido na estação de Vomp era de 33,3 μg/m3 (111), ou seja, sensivelmente inferior ao limiar máximo de 40 μg/m3 estabelecido pela regulamentação da União, mesmo considerando a «margem de segurança» de 3 μg/m3 avalizada por especialistas (112). Este valor continuou a baixar nos anos seguintes até chegar a 26,7 μg/m3 como previsão para 2026 (113).

140. Estes dados, apresentados pela própria República da Áustria, justificam a necessidade de reapreciar a proporcionalidade da medida antes de 2025, ainda antes da publicação da Diretiva 2024/2881.

141. Em segundo lugar, não se pode recorrer à Diretiva 2024/2881 para apreciar o incumprimento objeto da presente ação, uma vez que esta diretiva foi adotada em 23 de outubro de 2024, após a conclusão da fase pré‑contenciosa perante a Comissão. Como já expus, o Tribunal de Justiça tem de determinar se os incumprimentos eram justificados em relação à situação existente em 14 de maio de 2024. Nesta data, os níveis de emissões que a República da Áustria era obrigada a respeitar eram (apenas) os previstos na Diretiva 2008/50.

142. Em terceiro lugar, a Diretiva 2024/2881 não pode ser invocada para manter a restrição nos termos em que hoje se apresenta (114). O artigo 36.° TFUE admite «[…] que as legislações nacionais prevejam exceções ao princípio da livre circulação de mercadorias, na medida em que se justifique e continue a justificar‑se para atingir os objetivos previstos nessa disposição» (115).

143. Censurável não é o facto de a República da Áustria não ter procedido à abolição integral do seu conjunto de medidas, mas sim que não tenha revisto a proporcionalidade da proibição de circulação noturna de acordo com uma avaliação atualizada do risco para a saúde humana exigível à luz dos últimos dados disponíveis (116).

144. Tendo sido respeitados durante anos os valores‑limite estabelecidos pelo direito da União, atenuava‑se o risco, inicialmente alegado, de sujeitar a população local a uma exposição indevida a substâncias poluentes. Por conseguinte, já anteriormente a 2025 a República da Áustria devia ter procedido a uma análise exaustiva da possibilidade de medidas alternativas menos restritivas, inclusive para as afastar justificadamente se tivesse sido constatado que não eram suficientemente eficazes.

145. Isto é tanto mais assim se, em conformidade com os estudos mais recentes, a proibição de circulação noturna se revelar menos eficaz durante determinados períodos do ano, o que reforça a necessidade de uma intervenção substitutiva específica, destinada à obtenção de um resultado de alcance moderado.

146. Não me foi possível encontrar, entre os apresentados pela República da Áustria (incluindo os que qualificou de relevantes na audiência) documentos em que, posteriormente a 2020, seja abordada, de forma crítica, a proporcionalidade stricto sensu da proibição noturna. Os relatórios apresentados põem o acento tónico na demonstração da eficácia da proibição noturna sem considerar outras alternativas, além das já expostas (117). Demonstrar que uma medida é idónea para atingir o objetivo prosseguido não dispensa o Estado‑Membro que a adota de se questionar se não vai além do necessário para esse efeito.

147. Não havendo necessidade de demonstrar de forma positiva que nenhuma outra medida possível permitia atingir o objetivo da proibição noturna durante a época de verão, cabia à República da Áustria comprovar que tinha avaliado pormenorizadamente um número suficiente de alternativas (118) menos restritivas da liberdade de circulação.

148. Considero, assim, que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE e que, por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado procedente.

D. Proibição setorial de circulação (segundo fundamento)

149. A República Italiana critica a proibição de circular num troço da autoestrada A12, imposta aos veículos pesados que transportem certo tipo de mercadorias consideradas aptas para o transporte ferroviário. À proibição setorial estão associadas as exceções já anteriormente referidas (119).

150. Nos Acórdãos Brenner I e Brenner II, o Tribunal de Justiça declarou que, ao obrigar as empresas em causa a procurar soluções alternativas rentáveis para o transporte das mercadorias em questão, a medida nacional tinha por efeito restringir as trocas entre o norte da Europa e o norte de Itália (120).

151. A proibição agora submetida à apreciação do Tribunal de Justiça é, em substância, equiparável à analisada no Acórdão Brenner II, ressalvada a existência de três diferenças: a proibição atual afeta um troço de autoestrada ligeiramente menos extenso (121); abrange uma lista de mercadorias mais ampla (122); e introduz uma exceção para os veículos menos poluentes (123) que não constava da proibição analisada em 2011. No entanto, como já expus (124), esta última exceção foi sensivelmente restringida nos últimos anos.

152. À primeira vista, a leitura dos Acórdãos Brenner I e Brenner II parecia prenunciar o êxito da tese defendida na presente ação pela República Italiana: o Tribunal de Justiça deveria limitar‑se a confirmar essas decisões.

153. A República da Áustria não contesta o caráter restritivo da proibição setorial, considerando‑a necessária para proteger a saúde e o ambiente: em especial, para lutar contra a poluição atmosférica e cumprir os níveis máximos de emissões previstos na legislação da União (125).

154. A República Italiana contesta o caráter coerente, sistemático e proporcionado da proibição, alegando que:

– é discriminatória, uma vez que a lista de mercadorias afetadas é arbitrária e distorce a concorrência entre os produtores locais e os transfronteiriços;

– não é adequada para atingir os objetivos prosseguidos de forma coerente e sistemática, devido às exceções a favor do tráfego local e regional e a favor dos veículos pesados da classe Euro VI matriculados depois de 31 de agosto de 2018;

– vai além do necessário para atingir os objetivos prosseguidos, dado que as concentrações de poluentes nas zonas afetadas se mantiveram durante vários anos abaixo dos valores‑limite fixados na Diretiva 2008/50, e o sistema intermodal da «autoestrada ferroviária» (Rollende Landstraße ou «Ro.La») (126), como alternativa ao transporte rodoviário, padece de limitações de capacidade significativas, escassa fiabilidade e longos tempos de espera.

1. Carácter discriminatório da medida

155. Na réplica, a crítica da República Italiana incide sobre a inclusão dos cereais na lista das mercadorias abrangidas pela proibição setorial, o que distorceria a concorrência a favor dos agricultores austríacos. Mais uma vez, a alegação não é acompanhada pela apresentação de dados concretos que a fundamente.

156. Para rejeitar esta crítica, basta recordar que o Acórdão Brenner II julgou improcedente um argumento análogo da Comissão, que punha em causa o caráter neutro e idóneo da «vocação ferroviária» como critério para determinar o âmbito de aplicação da proibição setorial.

157. A República da Áustria explicou pormenorizadamente os critérios objetivos utilizados para selecionar as mercadorias objeto da proibição, também no que diz respeito à inclusão dos cereais (127).

158. A concorrência entre produtores italianos e produtores estabelecidos nas zonas do Tirol austríaco, quanto a determinados produtos, não é um argumento suficiente para demonstrar que a proibição setorial constitui uma discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros.

159. Nenhum dos elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite considerar que a medida, baseada em razões de proteção do ambiente e da saúde pública (invocadas pela República da Áustria), foi desviada do seu fim, gera discriminações quanto a produtos originários de outros Estados‑Membros ou protege indiretamente determinadas produções nacionais (128).

2. Regime das exceções

160. Não considero necessário deter‑me nas críticas da República Italiana à exceção do tráfego local e regional, que reiteram, em substância, argumentos já analisados e julgados improcedentes pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Brenner II.

161. Com efeito, contrariamente ao que expus ao analisar a proibição noturna, o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Brenner II é, mutatis mutandis, aplicável à (nova) proibição setorial. O objetivo da medida analisada em 2011 coincide com o da proibição setorial atual, coincidindo também a relevância a conceder à inexistência de alternativas exequíveis e rentáveis para o transporte local.

162. Não existindo outros elementos que ponham em causa a possibilidade de extrapolar a solução do Acórdão Brenner II para o contexto atual, uma exceção concebida de forma idêntica à analisada em 2011 não compromete «a coerência e o caráter sistemático do regulamento controvertido» (129).

163. Quanto à alegada incoerência da exceção relativa aos veículos Euro VI, recordarei a génese e a ratio da regra da data‑limite. Já mencionei que as autoridades austríacas introduziram a exceção a favor do tráfego Euro VI a pedido da Comissão (130), e reduziram sucessivamente o seu alcance impondo uma data‑limite com vista a reduzir a quantidade de veículos autorizados a circular ao abrigo deste regime excecional (131). Dos autos decorre que:

– Em 2016, aquando da adoção da «nova» proibição setorial, já se previa uma «eliminação gradual da exceção» a favor dos veículos Euro VI, que se justificava, inter alia, «pela necessidade de ter em conta os interesses económicos da empresa ferroviária» (132).

– Aquando da alteração de 2019, as autoridades austríacas tendiam para a abolição total da exceção Euro VI (133), mas optaram por introduzir a regra da data‑limite como «compromisso razoável», à luz das «sérias reservas, do ponto de vista do direito da União», expressas pela Comissão «face a uma proibição setorial de circulação que abranja igualmente os veículos com o melhor nível de emissões» (134).

– A fixação da data‑limite de 31 de agosto de 2018 foi outro compromisso, destinado a não excluir do âmbito da exceção alguns veículos pertencentes à classe Euro VI D, embora esta data tenha implicado, como contrapartida, a inclusão de alguns veículos da classe Euro VI C de matrícula recente (135).

– É provável que essa data‑limite venha a ser reconfigurada num sentido mais restritivo (136).

164. À luz deste contexto, há que analisar as posições respetivas da República Italiana e da Comissão.

165. Questionada na audiência, a República Italiana esclareceu que o que põe em causa não é tanto a fixação da data‑limite (31 de agosto de 2018), mas a introdução da regra, cujo efeito restringe a exceção mais ampla relativa a todos os veículos Euro VI, prevista na versão inicial da proibição. O caráter radical dessa alteração não seria adequadamente compensado pelo benefício obtido em termos absolutos com a redução de emissões (137).

166. Assim formulada, a objeção refere‑se mais à proporcionalidade da proibição setorial, globalmente considerada, do que à coerência do seu regime de exceções. Analisá‑la‑ei mais adiante.

167. A Comissão, pelo contrário, não critica a introdução da regra da data‑limite como tal, mas sim a sua fixação em 31 de agosto de 2018, cuja incoerência alega.

168. No entanto, a argumentação da Comissão padece de alguma ambiguidade: no seu articulado de intervenção, parece pôr em causa exclusivamente a inclusão no âmbito da exceção de alguns veículos Euro VI C (138). Em contrapartida, na audiência explicou que esta data não só permite a circulação de alguns veículos Euro VI C, mais poluentes do que os das classes Euro VI D e E, mas também exclui do âmbito da exceção um número considerável de veículos Euro VI D, que já podiam ter matrícula desde outubro de 2016. A Comissão propôs, como alternativa mais coerente, um sistema baseado numa data‑limite diferida (31 de agosto de 2019), que exclua em absoluto os veículos Euro VI C, acompanhada de uma «exceção à exceção» para autorizar a circulação dos Euro VI D matriculados antes dessa nova data.

169. Não é necessário determo‑nos na divergência de opiniões entre a Comissão e a República da Áustria quanto à data a partir da qual podiam ser matriculados os veículos Euro VI D. Em meu entender, o argumento da Comissão não é, de qualquer modo, convincente, pois:

– O sistema alternativo que propõe é particularmente complexo e a sua aplicação prática sujeita a incertezas. Com base na legislação em vigor, não parece existir uma data de matrícula ou de homologação que permita distinguir à primeira vista os veículos da classe Euro VI C dos das classes Euro VI D e E. Além disso, é possível que os certificados de matrícula dos veículos, ou os restantes documentos que devem acompanhá‑los, não contenham a informação necessária para determinar, de forma rápida e segura, qual a subcategoria da classe Euro VI a que pertence um determinado veículo. A verificação imediata desse dado, em caso de controlos rodoviários, é incerta (139).

– A Comissão não contesta que, como afirma a República da Áustria, a antiguidade e o desgaste de um veículo o tornam progressivamente mais poluente, independentemente da sua tecnologia, o que permitiria restabelecer a coerência da exceção (140).

170. Em suma, considero que nenhuma das objeções alegadas contra o regime das exceções põe em causa a coerência da proibição.

3. Proporcionalidade da medida e existência de alternativas menos restritivas

171. A proibição setorial poderia ser idónea para garantir a consecução do objetivo prosseguido de proteção do ambiente. No Acórdão Brenner II, o Tribunal de Justiça concluiu que uma proibição setorial implicava uma redução das emissões de poluentes atmosféricos e contribuía, portanto, para a melhoria da qualidade do ar. Também declarou que «a necessidade de reduzir o transporte rodoviário de mercadorias, eventualmente orientando os operadores para outras modalidades de transporte mais amigas do ambiente, como o transporte ferroviário, foi reconhecida no quadro da política comum de transportes» (141). Este raciocínio pode estender‑se à presente ação.

172. A República Italiana afirma, todavia, que a proibição setorial de circulação vai além do necessário para atingir o objetivo prosseguido e, por conseguinte, é desproporcionada. Alega, em particular, que:

– A República da Áustria não demonstrou a disponibilidade de alternativas de transporte adequadas.

– Não seria necessária uma medida tão radical, uma vez que as concentrações de poluentes nas zonas afetadas se mantiveram durante vários anos muito inferiores aos valores‑limite estabelecidos pela Diretiva 2008/50. Também não foi demonstrada a inexistência ou ineficácia de outras medidas menos restritivas da livre circulação de mercadorias.

a) Existência de uma capacidade de transporte ferroviário adequada

173. A República Italiana alega que o sistema intermodal Ro.La. tem limitações de capacidade significativas, escassa fiabilidade e dá origem a longos períodos de espera. Além disso, devido ao tempo de percurso e aos custos do transporte ferroviário, consideravelmente superiores aos do transporte rodoviário, o Ro.La não pode ser considerada uma «opção atrativa».

174. No Acórdão Brenner I (142), o Tribunal de Justiça considerou que as autoridades austríacas não comprovaram terem avaliado adequadamente, «antes da adoção de uma medida tão drástica como a proibição total de circulação», a existência de capacidade ferroviária suficiente para o transporte das mercadorias em causa.

175. No presente processo, a República da Áustria apresentou informação e números pormenorizados para demonstrar que o transporte ferroviário — seja através do Ro.La. ou em vagões de mercadorias — podia constituir uma alternativa razoável (quanto a tempos de percurso e custos) ao transporte rodoviário.

176. As objeções da República Italiana a este respeito são bastante genéricas e não são fundamentadas em estudos ou outros documentos com valor probatório adequado. Por conseguinte, o seu argumento sobre a falta de alternativas não pode ser considerado provado.

b) Necessidade da medida e devida consideração de alternativas menos restritivas

177. No Acórdão Brenner I (143), indicou‑se que as autoridades austríacas não fizeram prova de terem avaliado adequadamente alternativas menos restritivas. No âmbito desse processo, a Comissão tinha suscitado a questão da existência de várias medidas alternativas, que, embora pudessem afetar a livre circulação de mercadorias, tinham permitido atingir o objetivo pretendido com uma menor restrição do exercício desta liberdade (144).

178. A Comissão manteve este argumento no processo Brenner II (145). Mais uma vez, o Tribunal de Justiça considerou a sua objeção fundada, atribuindo especial relevância ao contexto em que se enquadrava a proibição controvertida, ou seja, a todas as medidas que integravam o conjunto de que esta fazia parte. Constatou, designadamente, que um limite de velocidade permanente nos troços de autoestradas afetados constituía uma medida menos restritiva, com um potencial de redução das emissões de dióxido de azoto (NO2) que não foi suficientemente tido em conta pela República da Áustria (146).

179. Para apreciar o incumprimento imputado à República da Áustria na presente ação, deve ser analisada a evolução das medidas de tráfego nas autoestradas A12 e A13 durante os períodos imediatamente anterior e posterior ao Acórdão Brenner II (2011):

– Em 2007, foi adotado um primeiro pacote de medidas (o analisado pelo Tribunal de Justiça em 2011) que incluía, além da proibição setorial já mencionada, uma proibição de circulação noturna (menos estrita do que a atual e não contestada pela Comissão no processo Brenner II), uma limitação de velocidade variável em função das emissões, uma proibição de circulação para determinadas classes de veículos pesados altamente poluentes e medidas fiscais, como a diferenciação das taxas de portagem consoante as classes de emissão.

– Em 2011, foi levantada a proibição setorial de circulação, devido ao incumprimento declarado no Acórdão Brenner II.

– Em 2014, foi introduzida a limitação de velocidade permanente mencionada nesse acórdão.

– Em 2016, foi reintroduzida a proibição setorial, com uma ampliação da lista de mercadorias afetadas, mas associada a uma exceção temporária a favor dos veículos Euro VI.

– Em 2018, foi introduzido pela primeira vez o sistema de dosagem do tráfego objeto do quarto fundamento.

– Em 2020, foi introduzida a regra da data‑limite para ampliar posteriormente o alcance da proibição setorial. Dos trabalhos preparatórios decorre que as autoridades austríacas tendiam para a abolição total da exceção a favor dos veículos Euro VI, mas não o fizeram devido à sua eventual incompatibilidade com o direito da União e o consequente risco de impugnação perante o Tribunal de Justiça e a adoção de medidas cautelares (147). Como já mencionei, equacionava‑se a possibilidade de, posteriormente, tornar mais gravosa a regra da data‑limite.

– Em 2021, foi eliminada a exceção geral a favor dos veículos Euro VI no âmbito da proibição noturna. Esta alteração afeta igualmente os veículos Euro VI que continuam excluídos do âmbito da proibição setorial, cuja circulação fica, assim, limitada ao período diurno.

– Em 2023 e 2024, foi aprovada a proibição de circulação em dias de inverno objeto do terceiro fundamento.

180. Assim, todas as «medidas alternativas» apresentadas pela Comissão no processo Brenner I foram adotadas cumulativamente pela República da Áustria ao longo da década posterior ao Acórdão Brenner II. No entanto, esta abordagem é, em si mesma, contrária ao conceito de «medida alternativa» (148).

181. A República da Áustria alega que todas essas medidas são, efetivamente, necessárias para a observância do valor máximo de emissões estabelecido pelo direito da União. Mesmo considerando exclusivamente o limiar fixado pela Diretiva 2008/50, não se contesta que, até 2021, a aplicação cumulativa das medidas decretadas não permitia atingir o objetivo que a mesma estabelece, como demonstra o procedimento de infração instaurado pela Comissão em 2016.

182. Como já expus quanto à proibição noturna, a adoção desse conjunto de medidas teve —tanto diretamente (ou seja, através da redução das emissões) como indiretamente (ou seja, incentivando a renovação da frota) — um impacto positivo na concentração das emissões. Desde 2021, os níveis máximos da Diretiva 2008/50 foram respeitados em todos os troços relevantes das autoestradas A12 e A13, inclusivamente quando a esses limiares é acrescentada a «margem de segurança» de 3 μg/m³ avalizada pelos especialistas.

183. Embora uma «terapia de choque», como a adotada entre 2016 e 2020, possa ter sido razoável à luz da ultrapassagem sistemática dos valores‑limite nesse período, os dados posteriores a 2021 convidam a uma reflexão. Como já recordei, o Tribunal de Justiça declara que qualquer exceção às liberdades de circulação previstas nos Tratados deve preencher os critérios exigidos para se justificar, não só no momento em que é adotada, mas também durante todo o período em que é aplicada.

184. Assim, um Estado‑Membro deve demonstrar, em relação às circunstâncias do caso concreto, que as medidas que constituem uma exceção à liberdade de circulação são justificadas e não vão além do necessário. Perante uma alteração significativa das circunstâncias que determinaram a sua adoção, os Estados‑Membros devem reavaliar a sua necessidade e a sua proporcionalidade, equacionando‑se a possibilidade de serem levantadas ou substituídas por outras menos restritivas.

185. Mais uma vez, considero que a República da Áustria não cumpriu esta obrigação. Fundamento a minha posição no seguinte:

– O Relatório sobre a alteração da proibição setorial de 2019 indica que, como medidas alternativas ao agravamento da proibição setorial, foi previsto reforçar as restantes proibições, nomeadamente a noturna, que, todavia, já tinha sido decretada (149). Insisto em que, já nesse momento, nenhuma destas medidas constituía uma verdadeira «alternativa».

– Do mesmo Relatório decorre que a outra verdadeira «alternativa» (mais restritiva) considerada na análise técnica (a abolição total da exceção a favor de todos os veículos Euro VI) foi excluída em face da sua eventual incompatibilidade com o direito da União e do risco de que, caso fosse impugnada perante o Tribunal de Justiça, ficasse sem efeito a curto prazo devido à adoção de medidas cautelares.

– Os estudos científicos posteriores apresentados pela República da Áustria só demonstram a eficácia do conjunto de medidas e a sua idoneidade para obter a redução das concentrações de emissões, mas não efetuam uma reapreciação exaustiva da sua proporcionalidade à luz das novas circunstâncias.

– Não obstante os valores‑limite terem sido respeitados em 2021 e 2022, não só não foram atenuadas as medidas existentes, mas a estas acresceu, em 2023 e 2024, a proibição de circulação em dias de inverno (150).

– Não consta que a decisão de manter em vigor todas as medidas existentes, na sua configuração atual, fosse reconsiderada no âmbito dos debates que precederam a presente ação por incumprimento. Dos autos resulta que, desde 2018 foram realizadas, no seio das instituições da União, reuniões multilaterais específicas sobre as medidas de limitação do tráfego nas autoestradas A12 e A13. Em 2023, esses contactos tinham sido intensificados, o que levou a Comissão a apresentar aos Estados‑Membros interessados um conjunto de medidas «de compromisso».

186. Não defendo que, em 2024 ou nos anos precedentes, a situação no Tirol era de tal natureza que tornasse necessária a abolição total da proibição setorial. Também não nego que essa medida pudesse contribuir para garantir a qualidade do ar no Tirol e que, nesse contexto, o objetivo de transferir parte do transporte de mercadorias para o caminho de ferro continue a ser legítimo.

187. As minha reservas perante essa proibição são de outra ordem: considero que a situação existente a partir de 2022 impunha às autoridades austríacas a obrigação de verificar se a proibição setorial de circulação podia ser flexibilizada ou se, mantendo‑se inalterada, aconselharia a eliminar ou atenuar outras medidas restritivas integradas no mesmo conjunto normativo (como, por exemplo, a proibição de circulação noturna).

188. À luz do exposto, considero que o segundo fundamento deve ser julgado procedente.

E. Proibição de circulação em dias de inverno (terceiro fundamento)

189. A República Italiana critica a proibição de circulação de veículos pesados nas autoestradas A12 e A13 com destino a Itália ou à Alemanha, ou a outro país acessível através desses Estados, todos os sábados no período compreendido entre janeiro e princípios de março de 2023, das 7 h 00 às 15 h 00.

190. A República da Áustria não contesta o caráter restritivo da medida, que impossibilita (salvo raras exceções) o transporte rodoviário de mercadorias em veículos pesados durante oito horas consecutivas, todos os sábados ao longo de dois meses. No entanto, considera que esta restrição é justificada por uma exigência imperativa de interesse geral: garantir a segurança rodoviária e o bom funcionamento das autoestradas em períodos de considerável congestionamento.

191. A República Italiana e a Comissão salientam que essa exigência imperativa de interesse geral não figura entre os interesses públicos expressamente mencionados no artigo 36.° TFUE, pelo que não poderia ser válida se fosse constatado o seu caráter discriminatório. Ambas alegam que esse caráter discriminatório se verifica numa proibição que se aplica, de forma seletiva, apenas aos trajetos cujo destino seja a Itália ou a Alemanha e não, pelo contrário, às deslocações puramente internas nem aos transportes internacionais que tenham por destino a Áustria. Além disso, sublinham que do ponto de vista da segurança rodoviária e de um risco mais elevado de congestão do tráfego e de acidentes, o destino final do transporte é completamente irrelevante.

192. A República da Áustria argumenta que a medida é indistintamente aplicável, independentemente da origem das mercadorias transportadas e do país de matrícula do veículo.

193. A defesa da República da Áustria não é suficiente para dissipar as sérias reservas que tenho quanto a esta proibição, cujo caráter discriminatório se me afigura inequívoco.

194. Partilho do entendimento da República Italiana e da Comissão segundo o qual identificar o âmbito de aplicação da proibição exclusivamente em função do destino final do veículo, limitando‑a aos trajetos cujo destino seja o estrangeiro, não é justificável, especialmente à luz do objetivo que, alegadamente, a medida visa prosseguir. Não encontrei nos documentos da República da Áustria explicação suficiente das razões subjacentes a essa escolha (151).

195. O caráter discriminatório dessa proibição não excluiria, por si só, a possibilidade de a justificar por uma exigência imperativa de interesse geral reconhecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (152). Importa, assim, verificar se essa medida é adequada à consecução do objetivo de garantir a segurança rodoviária e não excede o necessário para esse fim.

196. Em abstrato, uma proibição de circulação de veículos pesados em determinados dias ou faixas horárias pode garantir um elevado nível de segurança rodoviária quando for razoável pressupor que o tráfego, sobretudo o de veículos de passageiros, será excecionalmente intenso (por exemplo, devido à existência de feriados ou em determinados períodos da época turística).

197. Assim, se for analisada isoladamente, e independentemente do seu eventual caráter discriminatório, poderia provavelmente considerar‑se que a medida em questão não suscita problemas de compatibilidade com os artigos 34.° e 35.° TFUE.

198. No entanto, a situação é diferente quando o impacto da proibição em dias de inverno sobre o tráfego intracomunitário é avaliado à luz das restantes medidas existentes, com as quais interage.

199. Efetivamente, nos sábados de inverno a circulação de veículos pesados só era possível desde as 5 h 00 (quando terminava a proibição de circulação noturna) até às 7 h 00 (quando entrava em vigor a medida em questão). No próprio instante em que deixava de ser aplicada a proibição em dias de inverno, começava a vigorar a proibição de circulação durante os fins de semana, aplicável durante todo o ano desde as 15 h 00 de sábado até às 22 h 00 de domingo.

200. Além disso, nos domingos seguintes aos sábados afetados pela proibição em dias de inverno a possibilidade de circular limitava‑se a uma única hora (entre as 22 h 00 e as 23 h 00), dado que neste momento começava a produzir efeitos a proibição de circulação noturna, que impedia a circulação até às 5 h 00 de segunda‑feira.

201. Em suma, das 22 h 00 de sexta‑feira até às 5 h 00 de segunda‑feira, os veículos pesados com destino a Itália ou à Alemanha só podiam circular no eixo rodoviário da A12 e A13 durante três horas. A exiguidade desta «janela» temporal, a que acresce a extensão do trajeto que separa a Alemanha de Itália e a necessidade de respeitar os limites de velocidade estabelecidos, tornava, na prática, quase impossível o transporte internacional de mercadorias com veículos pesados durante o fim de semana. Além disso, considerada a semana no seu conjunto, os veículos pesados só podiam circular sem restrições durante aproximadamente 46 % do tempo total.

202. Neste contexto, a alegada necessidade de aumentar a segurança rodoviária e evitar congestionamentos durante oito horas aos sábados de inverno tem por fundamento, em grande parte, os efeitos das restantes medidas de tráfego adotadas pela República da Áustria, que criam entraves ou impedem o transporte internacional de veículos pesados, tanto nas horas que precedem como nas que se seguem a esse período (o efeito combinado da proibição noturna e da proibição de circulação durante o fim de semana implica que o tráfego pesado se concentre no período diurno do sábado).

203. Nestas condições, a proibição de circulação em dias de inverno, enquanto esteve em vigor, não pode ser qualificada de realmente necessária para atingir o objetivo invocado.

204. Simultaneamente, a proibição suscita problemas também do ponto de vista da proporcionalidade em sentido estrito. De facto, seria menos gravosa se, em face de uma proibição que afeta o período diurno dos sábados de inverno, fossem reduzidas num número de horas equivalente a proibição de circulação noturna da noite de sexta‑feira e/ou a de circulação durante o fim de semana. Os interesses protegidos pelas demais medidas (a redução das emissões poluentes) ficariam, durante os sábados em questão, suficientemente garantidos pela proibição de circulação diurna.

205. À luz do anteriormente exposto, a restrição à livre circulação de mercadorias pressuposta pela proibição de circulação em dias de inverno, além de ser discriminatória, não se encontra devidamente justificada. Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado procedente.

F. Dosagem do tráfego (quarto fundamento)

206. A República Italiana critica uma medida, introduzida a partir de março de 2018, que limita a um máximo de trezentos veículos por hora o número de veículos pesados provenientes da Alemanha e que se dirigem para sul pela autoestrada A12. A medida é aplicada em dias determinados, fixados com antecedência pelas autoridades austríacas e anunciados pública e periodicamente.

207. A República da Áustria contesta que esta medida tenha caráter restritivo. Sublinha que com a mesma se pretende que o tráfego seja mais fluido nas datas em que, segundo a experiência, pode prever‑se um grande aumento da circulação de veículos. Além disso, deste modo permite‑se que as intervenções necessárias dos serviços de emergência sejam efetuadas de forma mais eficaz.

208. Segundo a República da Áustria, a dosagem não dificulta realmente o tráfego de mercadorias. Este sistema só se aplica nos dias em que é absolutamente necessário e durante algumas horas (geralmente durante a manhã). Não impõe um número predeterminado de veículos admitidos, dado que a redução dos veículos que entram é conseguida estabelecendo um limite de velocidade adicional.

209. Em termos gerais, uma limitação do número de veículos pesados cuja circulação é admitida num troço de autoestrada da rede transeuropeia poderia ser qualificada de medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, na aceção do artigo 34.° TFUE. Enquanto tal, seria apta para desincentivar, ou mesmo diferir significativamente, o transporte intracomunitário de mercadorias, tornando‑o mais complexo e oneroso.

210. Ora, não estou convencido de que qualquer medida que limite o número de veículos pesados que podem circular num troço de autoestrada num dado momento seja, inevitavelmente, incompatível com o artigo 34.° TFUE.

211. A capacidade de uma medida ter efeitos restritivos sobre a livre circulação de mercadorias depende de muitas variáveis. Efetivamente, sendo aplicada de forma excecional, quando seja necessário para evitar congestionamentos, e mantendo‑se apenas durante o tempo estritamente necessário, poderia inclusivamente — como argumenta a República da Áustria — ter efeitos favoráveis sobre a livre circulação.

212. Pelo contrário, uma medida aplicada com relativa frequência, inclusivamente em situações em que a sua utilidade não é clara, teria efeitos restritivos sobre a livre circulação.

213. Se, como alegou a República da Áustria, a dosagem se configura efetivamente como um mero limite de velocidade imposto, excecionalmente, para determinados troços da autoestrada em circunstâncias específicas, perante previsões justificadas de congestionamento do tráfego, não considero que seja censurável.

214. Com base nestas premissas, não creio que a República Italiana tenha cumprido o ónus que lhe incumbe de demonstrar que o sistema de dosagem impugnado viola o artigo 34.° TFUE.

215. Em primeiro lugar, os elementos necessários para compreender em que consiste a medida impugnada e a forma concreta em que se aplica não se inferem explicitamente do texto da regulamentação nacional aplicável. Efetivamente, a disposição que fundamenta a medida tem um teor bastante aberto, para não dizer vago (153).

216. Neste contexto, cabia à República Italiana, na qualidade de demandante, i) fornecer toda a informação útil ao Tribunal de Justiça para compreender a estrutura e o funcionamento da medida impugnada; e ii) juntar os elementos de prova que fundamentem o que alegou.

217. Considero que a República Italiana não respeitou estas condições. Efetivamente, a República da Áustria negou que a descrição da medida constante da ação fosse exata, não tendo a República Italiana respondido de modo convincente a esta objeção na réplica, nas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão, nem na audiência.

218. Além disso, a República Italiana não apresenta elementos de prova em apoio da sua posição (como, por exemplo, decisões ou circulares administrativas) nem faz referência a documentos de acesso público que pudessem corroborar os factos alegados. O articulado de intervenção da Comissão padece de deficiências análogas quanto a este ponto.

219. As alegações da República Italiana sobre os efeitos restritivos reais da medida são incompletas. Limitam‑se a defender que, após a sua introdução em 2018, o número de dias em que se aplica aumentou progressivamente com o decurso do tempo (154). Também não explicam se a dosagem foi deliberada, e em que casos, em situações em que não existia uma necessidade real, ou com fins diferentes dos invocados pela República da Áustria.

220. A República Italiana não demonstrou, assim, que os efeitos do sistema de dosagem sobre a livre circulação sejam de tal ordem que possam dar lugar a uma «restrição» na aceção do artigo 34.° TFUE. Não havendo elementos de prova concretos a esse respeito, os eventuais efeitos restritivos desta medida são demasiado aleatórios e indiretos para serem considerados relevantes.

221. Em suma, considero que o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.

VI. Despesas

222. Nos termos do artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas.

223. Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a Comissão suportará as suas próprias despesas.

VII. Conclusão

224. Atendendo às considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo:

«1) A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE ao adotar os §§ 3 e 4 do Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (Regulamento do Ministro‑Presidente, de 27 de outubro de 2010, que estabelece uma proibição de circulação noturna para os veículos pesados na autoestrada A12 do Vale do Inn, na sua versão alterada em 2021).

2) A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE ao adotar os §§ 3 e 4 do Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (Regulamento do Ministro‑Presidente, de 18 de maio de 2016, que proíbe o transporte de longo curso de certo tipo de mercadorias num troço da autoestrada A12 do Vale do Inn), na sua versão alterada pela última vez em 2023.

3) A República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 34.° e 35.° TFUE, ao adotar o Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A12 Inntalautobahn und die A13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (Regulamento da Ministra Federal da Proteção do Clima, Ambiente, Energia, Mobilidade, Inovação e Tecnologia que estabelece uma proibição de circulação para os veículos pesados na autoestrada do Vale do Inn A12 e na autoestrada do Brenner A13 em determinados sábados do inverno de 2023).

4) Julgar a ação improcedente quanto ao restante.

5) A República Italiana, a República da Áustria e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas».

1 Língua original: espanhol.

2 Também usarei as designações «autoestrada do Vale do Inn» e «autoestrada do Brenner», respetivamente.

3 Acórdãos de 15 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑320/03, EU:C:2005:684; a seguir «Acórdão Brenner I»), e de 21 de dezembro de 2011, Comissão/Áustria (C‑28/09, EU:C:2011:854; a seguir «Acórdão Brenner II»).

4 Acórdão Brenner II, n.° 116: «[…] o troço da autoestrada A12 constitui uma das principais vias de comunicação terrestres entre o Sul da Alemanha e o Norte da Itália. Ao obrigar as empresas em causa a procurar soluções alternativas rentáveis para o transporte das mercadorias abrangidas pelo regulamento controvertido, a proibição setorial de circulação pode afetar substancialmente o trânsito de mercadorias entre a Europa Setentrional e o Norte da Itália».

5 Estabelecido no Protocolo n.° 9 relativo ao transporte rodoviário, ferroviário e combinado na Áustria, junto ao Ato relativo às condições de adesão do Reino da Noruega, da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 9, e JO 1995, L 1, p. 1).

6 V. listas de mercadorias constantes dos n.os 24 do Acórdão Brenner I e 19 do Acórdão Brenner II. Coincidem, no essencial, com as mercadorias incluídas no âmbito da proibição setorial atualmente em vigor.

7 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1).

8 Procedimento INFR(2016) 2006. Depois de constatar a redução do nível anual de emissões de dióxido de azoto (NO2) no Tirol e o respeito sistemático, desde 2020, do valor limite estabelecido pelo direito da União, em 2023 a Comissão arquivou o procedimento de infração.

9 Regulada nos §§ 3 e 4 do Verordnung des Landeshauptmannes vom 27. Oktober 2010, mit der auf der A12 Inntal Autobahn ein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird (Regulamento do Ministro‑Presidente, de 27 de outubro de 2010, que estabelece uma Proibição de Circulação Noturna para os Veículos Pesados na Autoestrada A12 do Vale do Inn) (LGBl. n.° 64/2010), versão alterada (LGBl. n.° 141/2021) (a seguir «Regulamento relativo à Proibição Noturna»).

10 Ficam isentos desta proibição os veículos exclusivamente elétricos ou equipados com tecnologia de pilhas de combustível de hidrogénio. A seguir, quando me referir simplesmente a veículos pesados, estou a aludir aos que contam com uma massa máxima autorizada superior a 7,5 toneladas.

11 A proibição é aplicável em ambos os sentidos de circulação na A12 entre o quilómetro 6,35 (município de Langkampfen) e o quilómetro 90 (município de Zirl).

12 Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Verordnung, mit der auf der A12 Inntal Autobahnein Nachtfahrverbot für Schwerfahrzeuge erlassen wird, geändert wird (Comentários explicativos relativos ao Regulamento do Ministro‑Presidente que altera o Regulamento que estabelece a proibição de circulação noturna para veículos pesados na autoestrada A12 do Vale do Inn; a seguir «Relatório sobre a proibição noturna»).

13 Por conseguinte, o seu objetivo não é reduzir quantitativamente a circulação rodoviária dos veículos pesados no troço de autoestrada em causa, mas sim redirecioná‑lo para uma faixa horária mais favorável à dispersão das emissões (Relatório sobre a proibição noturna, p. 64, que compara esta medida com a proibição setorial).

14 Relatório sobre a proibição noturna, p. 63.

15 V. Regulamento (CE) n.° 595/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, relativo à homologação de veículos a motor e de motores no que se refere às emissões dos veículos pesados (Euro VI) e ao acesso às informações relativas à reparação e manutenção dos veículos, que altera o Regulamento (CE) n.° 715/2007 e a Diretiva 2007/46/CE e revoga as Diretivas 80/1269/CEE, 2005/55/CE e 2005/78/CE (JO 2009, L 188, p. 1).

16 O Relatório sobre a proibição noturna refere que, graças às medidas de tráfego adotadas ao longo do tempo, se alcançou uma renovação substancial da frota que circula no corredor do Brenner, que é «mais moderna do que o habitual» (p. 60; v. também os dados constantes das pp. 12, 13 e 39). Acrescenta que, no regime precedente, uma quantidade significativa de veículos pesados continuava a ser autorizada a circular durante o período noturno ao abrigo da exceção geral para os veículos Euro VI, o que prejudicava a eficácia da medida e a sua contribuição para a melhoria da qualidade do ar. Por tal motivo, essa isenção não foi prorrogada na alteração de 2021.

17 Incluem‑se nessa categoria os transportes necessários à manutenção da prestação de cuidados médicos de emergência, obras na rede de autoestradas ou ferroviária, serviços de reboque e de assistência em caso de avarias, serviços de salvamento e deslocações inadiáveis do Exército Federal.

18 A exceção refere‑se às zonas «central» e «alargada» que o Tribunal de Justiça já teve em conta ao pronunciar‑se sobre a proibição setorial de circulação (n.os 20 e 21 do Acórdão Brenner II). A seguir, irei referi‑la como «isenção do tráfego local e regional».

19 A «zona central» compreende os distritos de Imst, Innsbruck‑Land, Innsbruck‑Stadt, Kufstein e Schwaz.

20 A «zona alargada» corresponde aos distritos de Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte e Zell am See na Áustria, às circunscrições administrativas rurais de Bad Tölz‑Wolfratshausen, Garmisch‑Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (incluindo a cidade) e Traunstein na Alemanha e às unidades administrativas de Eisacktal, Pustertal e Wipptal em Itália.

21 Após a eliminação da exceção geral a favor dos veículos Euro VI.

22 Relatório sobre a proibição noturna, p. 60: «O acesso a estas zonas [especialmente afetadas] é garantido principalmente através do “itinerário proibido”. Estando proibidas as deslocações neste itinerário, as empresas ali situadas seriam muito mais afetadas do que as situadas em zonas acessíveis através de outros itinerários ou desde outros pontos. Além disso, em relação às deslocações dentro da zona alargada, o caminho de ferro não constitui uma alternativa viável por se tratar de distâncias curtas. Por conseguinte, para garantir a segurança do abastecimento, as deslocações rodoviárias do tráfego local e regional devem continuar a ser permitidas».

23 É regulada nos §§ 3 e 4 do Verordnung des Landeshauptmannes vom 18. Mai 2016, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (Regulamento do Ministro‑Presidente, de 18 de maio de 2016, que Proíbe o Transporte de Longo Curso de Certo Tipo de Mercadorias num Troço da Autoestrada A12 do Vale do Inn (LGBl. n.° 44/2016, na versão alterada pelo LGBl. n.° 48/2023; a seguir «Regulamento relativo à Proibição Setorial de Circulação»). O seu conteúdo é explicado nos Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der auf einem Abschnitt der A12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (Comentários explicativos relativos ao Regulamento do Ministro‑Presidente que Proíbe o Transporte de Longo Curso de Certo Tipo de Mercadorias num Troço da Autoestrada A12 do Vale do Inn; a seguir «Relatório sobre a proibição setorial»).

24 A lista de mercadorias afetadas por esta proibição inclui as analisadas nos Acórdãos Brenner I e II. Às mesmas são agora acrescentadas outras: papel e cartão; produtos petrolíferos líquidos; cimento, cal e gesso; tubagens e perfis ocos; cereais.

25 A proibição é aplicável em ambos os sentidos da A12 entre o quilómetro 6,35 (município de Langkampfen) e o quilómetro 72 (município de Ampass).

26 Relatório sobre a proibição setorial, pp. 27 e 28.

27 O Relatório sobre a proibição setorial reitera considerações semelhantes às invocadas pela República da Áustria no processo Brenner II (n.os 102 e 103 do Acórdão Brenner II).

28 Atualmente, as zonas central e alargada são delineadas de forma idêntica ao já exposto quanto à proibição de circulação noturna. Até 31 de dezembro de 2023, a zona alargada também incluía outras áreas na Áustria, na Suíça e no Liechtenstein.

29 Como confirmou o Acórdão Brenner II, n.° 134.

30 Quanto a esta última exceção, o Relatório sobre a proibição setorial (p. 56) refere que incluía, inicialmente, todos os veículos Euro VI, independentemente da data de matrícula. Os seus objetivos eram permitir às empresas um prazo suficiente para adaptar a logística do transporte à nova situação jurídica e promover a modernização rápida da frota. No entanto, estava prevista desde o início a sua eliminação progressiva, devido, por um lado, ao seu impacto negativo crescente sobre a eficácia global da proibição setorial (dado que a modernização progressiva da frota assim alcançada determina um incremento da quantidade de veículos pesados autorizados a circular no âmbito desta exceção) e, por outro, aos interesses económicos da empresa ferroviária.

31 Foi introduzida pelo LGBl. n.° 81/2019.

32 Correspondente às normas Euro VI das categorias D e E, mais eficientes do ponto de vista ambiental, com exclusão das categorias (mais poluentes) A, B e, parcialmente, C.

33 A República da Áustria apresenta (n.° 121 da sua contestação) estudos que demostrariam um «efeito de desgaste por quilometragem».

34 Trata‑se de exceções a favor dos veículos exclusivamente elétricos ou equipados com tecnologia de pilhas de combustível de hidrogénio, de determinados transportes prévios ou posteriores ao transbordo ferroviário, dos serviços de salvamento e das deslocações inadiáveis do Exército Federal [previstas respetivamente pelas alíneas c), d), f) e g) do § 4 do Regulamento relativo à Proibição Setorial de Circulação].

35 Verordnung der Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, mit der für die A12 Inntalautobahn und die A13 Brennerautobahn an bestimmten Samstagen im Winter 2023 ein Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge verfügt wird (Winterfahrverbotskalender 2023) [Regulamento da Ministra Federal da Proteção do Clima, Ambiente, Energia, Mobilidade, Inovação e Tecnologia que estabelece uma Proibição de Circulação para os Veículos Pesados na Autoestrada do Vale do Inn A12 e na Autoestrada do Brenner A13 em determinados Sábados do Inverno de 2023 (Calendário de proibições de circulação no inverno de 2023)] (BGB1 II n.° 3/2023; a seguir «calendário de inverno de 2023»).

36 BGBl. II n.° 2/2024.

37 A medida não parecia limitada a determinados troços dessas autoestradas, mas, pelo contrário, estender‑se à totalidade do seu percurso.

38 Em 2023, a medida foi aplicada durante um total de dez sábados consecutivos, entre 7 de janeiro e 11 de março. Em 2024, de 13 de janeiro a 9 de março.

39 Do calendário de inverno de 2023 constava uma enumeração heterogénea de mercadorias às quais a medida não é aplicável: transporte de animais, de envios postais e de jornais, de géneros destinados ao abastecimento de estabelecimentos de restauração ou eventos gastronómicos, várias deslocações destinadas à prestação de serviços de interesse geral. Em contrapartida, não estava prevista uma isenção geral para os géneros perecíveis.

40 Bundesgesetz vom 6. Juli 1960, mit dem Vorschriften über die Straßenpolizei erlassen werden (Lei federal que aprova Disposições Relativas à Segurança Rodoviária, de 6 de julho de 1960) (BGBl. n.° 159/1960).

41 No n.° 186 da sua contestação, a República da Áustria explica que a redução durante o período crítico da hora de ponta no período da manhã visa «garantir que o número de veículos pesados que atravessam a fronteira em Kufstein respeite estritamente a capacidade de escoamento do trânsito das autoestradas do Vale do Inn e do Brenner». Paralelamente, é limitada a velocidade dos veículos pesados que circulam na direção de Innsbruck. No procedimento perante a Comissão, a República da Áustria não se referiu a uma redução de velocidade, mas sim a que «o número de veículos pesados em circulação é reduzido e redirecionado durante o período crítico» (secção 5.1).

42 É assim facilitada a planificação dos transportes, permitindo mitigar os efeitos da dosagem, quer através da transferência dos trajetos para faixas horárias menos críticas quer através do seu redirecionamento para o transporte ferroviário.

43 C(2024) 3219 final; a seguir «parecer fundamentado».

44 Acórdão de 22 de setembro de 2016, Comissão/República Checa (C‑525/14, EU:C:2016:714, n.os 16 e 18 e jurisprudência aí referida).

45 Artigo 21.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e artigo 120.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

46 Acórdão de 31 de março de 1992, Comissão/Itália (C‑362/90, EU:C:1992:158, n.os 11 a 13).

47 Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Comissão/Espanha (C‑678/11, EU:C:2014:2434, n.° 60 e jurisprudência aí referida).

48 V., em geral, Acórdão de 16 de setembro de 2015, Comissão/Eslováquia (C‑433/13, EU:C:2015:602, n.° 40 e jurisprudência aí referida).

49 Acórdão de 30 de maio de 1991, Comissão/Grécia (C‑110/89, EU:C:1991:227, n.° 24).

50 Acórdão de 27 de março de 2019, Comissão/Alemanha (C‑620/16, EU:C:2019:256, n.os 48, 49 e 96).

51 Acórdão de 25 de outubro de 2001, Alemanha/Comissão (C‑276/99, EU:C:2001:576, n.° 32).

52 Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Comissão/Hungria (Materiais de construção para infraestruturas críticas) (C‑499/23, EU:C:2025:61, n.os 34 a 40).

53 Acórdão de 11 de maio de 1999, Monsees (C‑350/97, EU:C:1999:242, n.° 23).

54 Acórdão de 3 de dezembro de 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584, n.° 20).

55 Acórdão de 14 de julho de 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, n.° 24).

56 Acórdão de 22 de janeiro de 2026, Comissão/Hungria (Taxa de exploração mineira adicional) (C‑144/24, EU:C:2026:34, n.° 53 e jurisprudência aí referida).

57 Acórdão de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Deterioração do espaço natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, n.° 47).

58 Acórdãos de 29 de março de 2011, Comissão/Itália (C‑565/08, EU:C:2011:188, n.os 52 a 55), e de 12 de julho de 2012, Comissão/Alemanha (C‑562/10, EU:C:2012:442, n.os 41 a 43).

59 Acórdão de 19 de junho de 2003, Comissão/Itália (C‑420/01, EU:C:2003:363, n.° 30).

60 Acórdão de 13 de novembro de 2025, Comissão/Hungria (Materiais de construção para infraestruturas críticas) (C‑499/23, EU:C:2025:875, n.° 73).

61 A proibição tem uma configuração diversa nas três hipóteses, seja durante as vinte e quatro horas (só quanto a certo tipo de mercadorias), em faixas horárias específicas ou em determinados dias no que respeita à maior parte das mercadorias. No entanto, durante o período de tempo em que cada uma das proibições é aplicável, não é possível o transporte rodoviário das mercadorias em causa ou fica limitado às hipóteses excecionais previstas pela lei.

62 Relativamente às proibições noturna e setorial, os relatórios explicativos dos regulamentos que estabelecem essas medidas admitem o caráter restritivo: v. Relatório sobre a proibição noturna, p. 62, e Relatório sobre a proibição setorial, p. 35. Quanto à proibição em dias de inverno, nos n.os 151 a 154 da sua contestação, a República da Áustria não impugna a existência de uma restrição, mas apenas o seu caráter discriminatório.

63 Acórdão Brenner II, n.os 108 a 111.

64 Acórdãos Brenner II, n.° 117 e Brenner I, n.° 69.

65 Acórdãos Brenner II, n.° 119, e Brenner I, n.° 70.

66 Acórdão de 20 de fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral (120/78, EU:C:1979:42).

67 Acórdão de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders e o. (352/85, EU:C:1988:196, n.° 32).

68 O Acórdão Brenner II, n.° 122, reconheceu que «os objetivos de proteção do ambiente e de proteção da saúde […] estão intimamente ligados entre si, designadamente no quadro da luta contra a poluição do ar […]».

69 Conclusões apresentadas nos processos apensos Essent Belgium (C‑204/12 a C‑208/12, EU:C:2013:294, n.os 86 a 98).

70 Acórdãos de 13 de março de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, n.os 68 a 81), de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Áustria (C‑524/07, EU:C:2008:717, n.os 54 e 55); de 30 de abril de 2009, Fachverband der Buch‑ und Medienwirtschaft (C‑531/07, EU:C:2009:276, n.os 22 e 34); e de 11 de setembro de 2014, Essent Belgium (C‑204/12 a C‑208/12, EU:C:2014:2192, n.os 90 a 96).

71 Sem prejuízo de, consoante as circunstâncias, a necessidade e a proporcionalidade de uma medida discriminatória serem objeto de uma análise mais rigorosa.

72 Acórdão Brenner II, n.° 126, e jurisprudência aí referida (o sublinhado é meu).

73 Estes dados revelam que a tendência de redução das emissões poluentes é análoga na estação de Bressanone (Brixen), no Alto Adigio (Tirol do Sul, Itália), onde a proibição noturna não é aplicável, e na estação de medição de Vomp/Área de serviço A12, no Tirol (Áustria), sujeita a esta proibição. A estação de medição de Vomp é tomada como ponto de referência, dado que, como indica o Relatório sobre a proibição noturna, aí se registaram historicamente os níveis mais altos de concentrações de dióxido de azoto (NO2).

74 Observações da República Italiana sobre o articulado de intervenção da Comissão, n.° 12 (o sublinhado é meu).

75 É razoável defender que a modernização da frota beneficia igualmente as zonas italianas contíguas. Se, para circular sem restrições nas autoestradas austríacas, os veículos pesados devem preencher os requisitos das classes Euro VI, é presumível que também nos troços italianos de prolongamento da A13 (Bressanone situa‑se no Val d’Isarco, compreendido na «zona alargada» em que é aplicável a exceção Euro VI) circulará uma frota mais moderna.

76 V. Relatório sobre a proibição noturna, p. 60.

77 A República da Áustria insiste na comparabilidade das duas proibições. Alega que o Acórdão Brenner II não se referiu diretamente à proibição setorial de circulação, mas antes, de um modo geral, às «medidas nacionais tomadas para canalizar os fluxos de transporte ou para influenciar os modos de transporte», o que seria igualmente aplicável à proibição de circulação noturna.

78 No n.° 16, primeiro travessão, das observações da República da Áustria sobre o articulado de intervenção da Comissão, a autoestrada A10 é referida como opção alternativa. Esta atravessa o território austríaco num ponto que fica a oriente do eixo formado pelas autoestradas A12 e A13, indo de Salzburgo até à cidade de Villach, situada junto da fronteira com a Eslovénia. Para os trajetos com destino ao centro‑norte de Itália, este itinerário exige, apesar da proximidade com Friuli‑Venecia Julia (Itália), um desvio considerável.

79 Relativamente às mercadorias (menos numerosas) afetadas pela proibição setorial, a República da Áustria demonstrou, ao apresentar estudos de especialistas que comparavam a sua «vocação ferroviária», que o transporte ferroviário pode ser uma alternativa exequível. Em contrapartida, não fez prova, relativamente às mercadorias (mais numerosas) afetadas pela proibição noturna, de que poderiam não ser aptas para o transporte ferroviário. Assim é reconhecido no n.° 16, último travessão, das suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão.

80 À luz dos dados apresentados pela República da Áustria, não se afigura que o recurso a vias alternativas constitua uma opção efetivamente utilizada em grande escala na prática, como é demonstrado pelo período de pico de tráfego de veículos pesados registado nas primeiras horas imediatamente posteriores ao levantamento da proibição noturna.

81 Relatório sobre a proibição noturna, p. 60 (o sublinhado é meu).

82 Parecer de 7 de abril de 2025, do Departamento de Planificação da Mobilidade do Gabinete do Governo Regional do Tirol (a seguir «Parecer do Governo do Tirol»), que se baseia nos resultados de um estudo científico disponível em https://www.tirol.gv.at/fileadmin/buergerservice/Beauftragte_Gutachten_Studien_Umfragen/Ergebnisse_Lkw‑Erhebungen_A12_2024.pdf.

83 O Parecer do Governo do Tirol centra‑se na comparação das percentagens de veículos com massa máxima autorizada superior a 3,5 toneladas consoante a direção do seu percurso durante o horário noturno. Acontece que, durante a faixa horária de aplicabilidade da proibição noturna, 20,06 % desses veículos saem da zona central para zonas «externas» (contra uma média de 21,16 % no conjunto das vinte e quatro horas). Em contrapartida, 30,09 % dirige‑se para a zona central a partir de zonas externas (contra 11,96 % em vinte e quatro horas). Estes dados indicam, assim, que, em horário noturno, a zona central recebe mais mercadorias do que as que envia. O Parecer do Governo do Tirol conclui que estes dados: 1) revelam que a isenção do tráfego local e regional «serv[e] principalmente para garantir o fornecimento de mercadorias na zona central» e 2) permitem refutar a existência de uma vantagem competitiva, à luz do défice comercial que caracteriza a zona central durante as horas noturnas.

84 Embora sejam utilizadas, na tabela constante do Parecer do Governo do Tirol, cores diferentes para distinguir entre deslocações ao abrigo da isenção do tráfego local e regional e as permitidas ao abrigo de outros regimes de exceção, as deslocações relativas à zona central apresentam‑se de forma agregada, sendo imputadas na sua totalidade a essa exceção. É o que decorre da inexistência de uma coluna específica relativa ao transporte de artigos alimentares, editoriais e postais com destino a esta zona apesar de estes representarem, de acordo com o estudo referido na nota 82, uma proporção significativa do total das mercadorias transportada em horário noturno (respetivamente 37 % e 12 % das deslocações totais).

85 Uma interpretação divergente permitiria defender que os dados refletem, simplesmente, uma tendência racional para aproveitar uma oportunidade, isto é, para concentrar as entregas durante a noite a fim de beneficiar de condições de circulação mais fluidas, favorecidas pela proibição noturna aplicável aos restantes veículos pesados, ou a fim de evitar outras restrições aplicadas durante os picos de tráfego, como a dosagem.

86 Petição inicial, n.° 56.

87 N.os 71 a 73 da contestação. Acrescenta que, quanto à qualidade do ar, seria preferível prolongar a proibição até às 8 h 00, tendo em conta a trajetória do «fator tau», conferindo uma maior eficácia à medida. No entanto, optou‑se por fixar o levantamento da proibição às 5 h 00 para permitir uma melhor planificação do transporte de mercadorias e garantir o normal abastecimento das empresas antes da sua abertura às 7 h 00.

88 Parecer fundamentado, n.° 51.

89 O «fator tau» indica a relação entre as concentrações e as emissões procedentes de uma fonte específica. Na nota 1 das observações da República Italiana sobre o articulado de intervenção da Comissão figura um gráfico que revela que o «fator tau» é mais elevado durante a noite e, sobretudo, durante as primeiras horas da manhã. Comprova, assim, que as emissões dos veículos durante essas horas são responsáveis pelas concentrações mais elevadas.

90 Observações da República Italiana sobre o articulado de intervenção da Comissão, n.° 17.

91 Na audiência, a República Italiana reiterou o que refere na nota 1 das suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão: «O valor fornecido pela Áustria, que tem em conta o máximo (às 6 h 00) e o mínimo (às 12 h 00) de todo o período, não parece refletir a situação real. Efetivamente, seria mais correto ter em conta os valores médios dos períodos visados pelas proibições de circulação noturna (entre as 24 h 00 e as 5 h 00) e os valores médios do intervalo horário para o qual, com toda a probabilidade, é transferido o tráfego bloqueado durante a noite (até às 8 h 00). Deste modo, o valor médio passaria de aproximadamente 0,11 g/km à noite para 0,07 g/km durante o dia, ou seja, menos de metade». Para ser credível e convincente, este argumento exigiria não só o apoio de elementos de prova que demonstrassem que a abordagem proposta era a «mais correta», mas também um desenvolvimento mais pormenorizado.

92 Encontram‑se nas observações da República Italiana sobre o articulado de intervenção da Comissão, n.os 16 e 17, nota de rodapé 1.

93 Em particular, o relatório de Ökoscience, de 7 de setembro de 2024, intitulado «Evaluierung des Tiroler NO2‑Maßnahmenprogramms zum Verkehr auf der A12 und A13» [Avaliação do programa de medidas contra o dióxido de azoto (NO2) do Tirol relativo ao tráfego nas autoestradas A12 e A13; a seguir «Relatório de Ökoscience de 2024»].

94 Relatório sobre a proibição noturna, p. 28.

95 Relatório sobre a proibição noturna, p. 44. A autoestrada A2 (autoestrada de São Gotardo) é um dos principais eixos norte‑sul da Suíça, que liga a cidade de Basileia à fronteira italiana. A comparação deve‑se ao facto de, em 2017, ser aplicável nesta autoestrada uma proibição de circulação noturna sem nenhuma exceção para os veículos Euro VI.

96 Relatório Ökoscience de 2024, p. 17, em que se especifica que «no cenário “sem [proibição de circulação noturna]” na A12, o tráfego adicional na A12 durante o dia é repartido ao longo da noite de tal modo que a evolução diária relativa apresenta o mesmo padrão que na A1».

97 Relatório Ökoscience de 2024, p. 19.

98 Trata‑se de um fenómeno que provoca, em certas zonas de planície ou em vales (como os que são atravessados pelas autoestradas A12 e A13), um aumento da temperatura do ar à medida que aumenta a altitude, o que dificulta a dispersão da poluição atmosférica, retida nas camadas de ar frio que permanecem junto ao solo.

99 Observações apresentadas pela República da Áustria perante a Comissão, secção II.3. A inversão térmica só é mencionada uma vez e incidentalmente.

100 No entanto, na audiência, a Comissão afirmou que o argumento teve uma importância considerável na defesa da República da Áustria durante a fase pré‑contenciosa.

101 Contestação, n.° 79 (o sublinhado é meu). Esta afirmação afigura‑se‑me plausível à luz do Relatório de Ökoscience de 26 de setembro de 2024, intitulado «Zur Entwicklung der Häufigkeit atmosphärischer Inversionen im Alpenraum 1997 — 2023» (Evolução da frequência das inversões atmosféricas na região dos Alpes entre 1997 e 2023), p. 25.

102 Baseia‑se, para este efeito, num estudo de Ökoscience, de 7 de abril de 2025, intitulado «Stellungnahme zu zwei Aspekten des SNF‑Verkehrs auf A12/A13: Ganzjährige Wirkung des Nachtfahrverbotes (NFV) und Anteil der SNF an den NOx‑Emissionen und ‑Immissionen» [Parecer sobre dois aspetos do tráfego de veículos pesados nas autoestradas A12 e A13: o efeito ao longo de todo o ano da proibição de circulação noturna (NFV) e a percentagem das emissões e concentrações de óxido de azoto (NOx) imputáveis aos veículos pesados; a seguir «Relatório de Ökoscience de 2025»].

103 O Relatório de Ökoscience de 2025 indica que, em 2023, a redução da média de emissões obtida no verão graças à proibição de circulação noturna (1,5 μg/m3) corresponde a 5 % da média de emissões na época estival, ao passo que o resultado obtido no inverno (redução de 3 μg/m3) corresponde a 7,5 % da média de emissões da época de inverno. As emissões médias nas duas épocas são, assim, respetivamente de 30 e 40 μg/m3.

104 O Relatório de Ökoscience de 2025 indica que o efeito da proibição de circulação noturna sobre as emissões foi 1,5 vezes maior no inverno, mas também há que ter em conta que a proibição durou aproximadamente 1,3 vezes (duas horas) mais durante a época de inverno. Na audiência, a Comissão insistiu que só são relevantes os valores absolutos, pelo que continuaria a ser válido constatar que a eficácia da medida se reduz «a metade» durante a época de verão.

105 N.° 21 das observações sobre a contestação da Comissão.

106 Acórdão Brenner II, n.° 140.

107 Relatório sobre a proibição noturna, p. 64.

108 Relatório sobre a proibição noturna, p. 64, último número.

109 O sublinhado é meu. Este relatório refere‑se a uma alteração do Regulamento sobre a proibição de circulação noturna, centrada na abolição da exceção aplicável ao tráfego Euro VI. No entanto, no relatório anterior de 2010, para o qual remete o de 2020, também não encontrei uma justificação adequada da proporcionalidade da medida nem uma suficiente tomada em consideração de alternativas menos restritivas. No relatório explicativo sobre a proibição de circulação noturna para os veículos pesados na autoestrada A12 do Vale do Inn (versão de 2010, disponível em: https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/umwelt/luftqualitaet/EB_NFV_Stammfassung_2010.pdf), lê‑se apenas (p. 8) que «[…] os estudos técnicos anteriormente apresentados no capítulo 1.3 justificam de modo exaustivo a necessidade das medidas de redução de emissões incluídas no presente regulamento e, portanto, a consecução do objetivo da proteção da qualidade do ar […]». Na secção 1.3 acrescenta: «[…] é demonstrado que a medida continua a ser necessária pelo facto de, na estação de Vomp, também ter sido registado em 2009 um valor médio anual de 63 μg/m³ relativo ao poluente atmosférico dióxido de azoto (NO2)».

110 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2024, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO L, 2024/2881).

111 Relatório de Ökoscience de 2024, p. 24.

112 Relatório de Ökoscience, de 5 de abril de 2023, «Stellungnahme zu IG‑L‑Maßnahmen für die A12» (Declaração sobre as medidas [da regulamentação sobre a qualidade do ar] para a A12), p. 3.

113 Relatório de Ökoscience de 2024, p. 21.

114 Na audiência, a República da Áustria insistiu em que não poderão ser atingidos os valores‑limite estabelecidos para 2030 na Diretiva 2024/2881 se não começarem a ser aplicadas imediatamente medidas restritivas, e que o levantamento de uma única das proibições atualmente em vigor comprometeria a realização desse objetivo. Reconheço que a Diretiva 2024/2881 terá uma importância considerável na atuação futura das autoridades austríacas, mas isso não as dispensava da sua obrigação de analisar pormenorizadamente a proporcionalidade stricto sensu da proibição noturna à luz dos dados mais recentes, que evidenciavam a sua menor eficácia durante o verão. O Relatório de Ökoscience de 2024, pp. 24 e 25, mesmo recomendando a manutenção do conjunto de medidas com vista à consecução do objetivo de 2030, admite a existência de um «grande fator de incerteza» que afeta a exatidão das previsões, decorrente do nível de eletrificação da frota nos próximos anos.

115 Acórdão de 8 de novembro de 1979, Denkavit Futtermitel (251/78, EU:C:1979:252, n.° 14). O sublinhado é meu.

116 Acórdão de 28 de janeiro de 2010, Comissão/França (C‑333/08, EU:C:2010:44, n.° 92).

117 N.° 134 das presentes conclusões. Questionada a este respeito na audiência, a República da Áustria afirmou que a possibilidade de recorrer a medidas alternativas menos restritivas foi analisada no Programa para a Proteção da Qualidade do Ar, que não foi disponibilizado ao Tribunal de Justiça. No entanto, entendo que se trata de um documento elaborado antes do Relatório sobre a proibição noturna. Seja ou não esse o caso, insisto em que a abordagem que este relatório adotou em 2020 não é em si mesma discutível: o que se questiona é a inexistência de uma reapreciação da proporcionalidade num momento posterior.

118 O conceito de alternativa implica uma escolha entre diversas opções, o que pressupõe uma valoração comparativa e a consequente exclusão de algumas delas. Nenhuma das medidas mencionadas no n.° 134 das presentes conclusões constituía uma verdadeira «alternativa», na medida em que não são objeto de exclusão, situando‑se, pelo contrário, num plano complementar e cumulativo.

119 N.° 23 das presentes conclusões.

120 N.os 66 a 68 e 87 do Acórdão Brenner I e n.os 114 a 117 e 140 do Acórdão Brenner II.

121 Verifica‑se uma redução de 18,5 quilómetros.

122 V. nota de rodapé 24 das presentes conclusões.

123 Os Erläuternde Bemerkungen zur Verordnung des Landeshauptmannes, mit der die Sektorales Fahrverbot‑Verordnung geändert wird (Comentários explicativos relativos ao Regulamento do Ministro‑Presidente que altera o Regulamento de Proibição de Circulação Setorial; a seguir «Relatório sobre a alteração da proibição setorial»), pp. 4, 22 e 75, indicam que a exceção geral a favor dos veículos Euro VI foi exigida pela Comissão como condição para o arquivamento do procedimento de infração instaurado em 2016.

124 V. notas de rodapé 30 e 32 das presentes conclusões.

125 No que diz respeito à presente ação, reitero que só são relevantes os valores‑limite estabelecidos pela Diretiva 2008/50, independentemente da alteração introduzida pela Diretiva 2024/2881.

126 Infraestrutura que permite o transporte ferroviário de veículos pesados.

127 V., nomeadamente, o Relatório sobre a alteração da proibição setorial, p. 68.

128 Acórdão de 12 de novembro de 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751, n.os 123 e 124).

129 Acórdão Brenner II, n.° 137.

130 V. nota de rodapé 123 das presentes conclusões.

131 V. nota de rodapé 30 das presentes conclusões.

132 Relatório sobre a proibição setorial, p. 56.

133 Esta opção foi considerada na parte técnica do Relatório sobre a alteração da proibição setorial.

134 Relatório sobre a alteração da proibição setorial, p. 70. O sublinhado é meu.

135 A República da Áustria explica, na sua contestação (n.os 117 a 121), que a data de introdução dos veículos pesados Euro VI D era 1 de setembro de 2018, ao passo que a data da primeira matrícula dos veículos pesados Euro VI C podia ir até 31 de agosto de 2019. Esta última data não foi adotada como limite devido à vontade de não excluir do âmbito dessa isenção os veículos Euro VI da categoria D matriculados entre 1 de setembro de 2018 e 31 de agosto de 2019. Assim, optou‑se pela solução (menos restritiva) de nela incluir uma parte dos veículos Euro VI de categoria C (aqueles cuja data da primeira matrícula se situa no mesmo intervalo de tempo).

136 Na página 73 do Relatório sobre a alteração da proibição setorial lê‑se: «a data limite [agora introduzida] deve ser novamente fixada no futuro, dado que o número de veículos “privilegiados”, que atualmente é relativamente reduzido, aumentará progressivamente devido à renovação constante da frota, o que, por sua vez, reduzirá o efeito [da medida] sobre a qualidade do ar».

137 A República Italiana não contesta que, na transição da classe Euro VI C para a Euro VI D, se tenha verificado uma redução das emissões num intervalo compreendido entre 29 % e 43 %. No entanto, sublinha que se trata de percentagens referidas a valores extremamente baixos e que o verdadeiro salto qualitativo se verificou na transição da Euro V para a Euro VI, na qual foi registada uma redução de 700 %. Além disso, salientou que na isenção do tráfego local e regional não se prevê nenhuma limitação baseada na data limite de matrícula, o que confirmaria que a própria República da Áustria está ciente da incoerência de estabelecer uma distinção dentro da categoria dos veículos Euro VI.

138 Esta crítica dificilmente é conciliável com a posição prévia da Comissão quanto à exceção a favor dos veículos Euro VI.

139 O Tribunal de Justiça reconheceu aos Estados‑Membros a possibilidade de introduzirem «regras gerais e simples facilmente compreendidas e aplicadas pelos condutores, bem como facilmente geridas e controladas pelas autoridades competentes». Acórdãos de 10 de fevereiro de 2009, Comissão/Itália (C‑110/05, EU:C:2009:66, n.° 67), e de 24 de março de 2011, Comissão/Espanha (C‑400/08, EU:C:2011:172, n.° 124).

140 É verosímil o argumento da República da Áustria: as emissões produzidas pelos (poucos) veículos da classe Euro VI C de matrícula recente que circularão graças a esta exceção não serão particularmente significativas. Correlativamente, os Euro VI D de matrícula mais antiga serão, por princípio, mais poluentes, devido a uma quilometragem previsivelmente maior, o que não obstaria à sua inclusão na proibição.

141 Acórdão Brenner II, n.os 129 e 130.

142 Acórdão Brenner I, n.os 87 a 89.

143 Acórdão Brenner I, n.os 87 e 89.

144 Acórdão Brenner I, n.° 46.

145 Acórdão Brenner II, n.° 139.

146 Acórdão Brenner II, n.os 148 e 149.

147 O Relatório sobre a alteração da proibição setorial, pp. 5 e 6, afirma que assim aconteceu quanto à medida impugnada no processo Brenner I. Na página 70 lê‑se: «Por parte da Comissão […] são expressas […] sérias reservas […], no que respeita às liberdades fundamentais (concretamente, a livre circulação de mercadorias), face a uma proibição setorial de circulação que abranja igualmente os veículos com o melhor nível de emissões. […] Por conseguinte, há uma certa insegurança jurídica quando é decretada uma proibição de circulação sem nenhuma exceção baseada nas classes Euro, bem como algum risco de que essa proibição não possa entrar em vigor a curto prazo se a Comissão […] ou outros interessados […] lançarem mão das medidas cautelares correspondentes. No entanto, esse atraso deve ser evitado, tendo em conta a urgente necessidade de obter com a brevidade possível novas melhorias na qualidade do ar, que atualmente continua a ser muito desfavorável n[a estação de Vomp]». O sublinhado é meu.

148 Remeto para a nota de rodapé 118 das presentes conclusões.

149 P. 74.

150 Como explicarei a seguir, embora o objetivo dessa medida não seja a proteção do ambiente, a necessidade de a adotar para garantir a segurança rodoviária decorre, pelo menos em parte, da decisão de não flexibilizar algumas das proibições existentes destinadas à proteção do ambiente.

151 No documento intitulado «Fahrverbot für Lastkraftfahrzeuge auf der A12 Inntal Autobahn und A13 Brenner Autobahn an Samstagen in den Wintermonaten» (Proibição da circulação de veículos pesados na autoestrada A12 do Vale do Inn e na autoestrada A13 do Brenner aos sábados durante os meses de inverno), de 22 de novembro de 2018, p. 46, é realçada a existência de problemas de congestionamento do tráfego e de sobrelotação das áreas de estacionamento existentes ao longo das autoestradas A12 e A13, que tornariam necessário impedir o acesso a estas autoestradas na ligação com a fronteira alemã e italiana. No entanto, estes problemas surgem independentemente do destino: não é facilmente compreensível por que motivo só os transportes destinados a Itália ou à Alemanha devam ser penalizados.

152 Remeto para os n.os 70 a 77 das presentes conclusões.

153 Trata‑se, como já expus, da cláusula geral do Código da Estrada austríaco que autoriza as autoridades responsáveis da segurança rodoviária, quando tal seja exigido pela segurança, pela fluidez ou pela facilidade do tráfego, a dar instruções específicas aos utentes das vias públicas.

154 A República da Áustria apresentou dados específicos sobre a aplicação do sistema de dosagem. Explicou que, embora o número de dias em que se implementou a medida tenha aumentado, observou‑se uma redução tanto na duração média de cada aplicação como no número total de horas de aplicação durante o ano.