Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-524/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 29 de setembro de 2022 (1)

Processos apensos C‑524/21 e C‑525/21

IG

contra

Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Ilfov (C-524/21)

e

Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti

contra

IM (C‑525/21)

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pela Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia)]

«Reenvio prejudicial – Política social – Diretiva 2008/94/CE – Proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador – Tomada a cargo dos créditos dos trabalhadores pelas instituições de garantia – Limitação da obrigação de pagamento das instituições de garantia – Recuperação caso seja excedido o período de 3 meses anterior ou posterior à abertura do processo de insolvência»

I. Introdução

1. Os presentes pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação da Diretiva 2008/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (2).

2. Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem, por um lado, IG e a Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (Centro Regional de Emprego de Ilfov, Roménia, a seguir «AJOFM Ilfov») (Processo C‑524/21) e, por outro lado, a Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (Centro Municipal de Emprego de Bucareste, Roménia, a seguir «AMOFM Bucareste») e IM (Processo C‑525/21), relativos à recuperação dos montantes pagos por um Fundo de Garantia relativamente a créditos salariais em dívida pelo empregador insolvente. Com efeito, coloca‑se a questão de saber se e de que modo estes montantes podem ser recuperados do trabalhador quando não tenham sido pagos no intervalo de referência previsto na Diretiva 2008/94 ou quando foram pedidos após o prazo legal de prescrição nacional.

3. Nas presentes conclusões, as quais, em conformidade com o pedido formulado pelo Tribunal de Justiça, irão centrar‑se na terceira e quinta questões prejudiciais, explicarei por que razão a Diretiva 2008/94 e os princípios da equivalência, da efetividade e da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido que se opõem a uma regulamentação e a uma prática nacionais que preveem, sem medidas transitórias, a recuperação dos montantes indevidamente pagos relativamente a períodos não abrangidos pelo quadro normativo ou que foram pedidos após o prazo legal de prescrição, quando os antigos trabalhadores em causa já não possam pedir o pagamento dos salários em dívida à instituição de garantia.

4. Nos casos em que, à data da recuperação ou da decisão do órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se, os trabalhadores ainda possam fazer valer os seus direitos nos termos da Diretiva 2008/94, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar se as modalidades de aplicação da referida diretiva relativas à recuperação dos primeiros montantes pagos são conformes, por um lado, ao princípio da equivalência, que exige que essas modalidades processuais não sejam menos favoráveis do que as relativas ao tratamento de situações comparáveis de natureza puramente interna, e, por outro lado, ao princípio da efetividade, que exige que essas modalidades processuais, na prática, não impossibilitem ou dificultem excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União.

II. Quadro jurídico

A. Diretiva 2008/94

5. Os considerandos 2, 3 e 7 da Diretiva 2008/94 enunciam:

«(2) A Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, adotada em 9 de dezembro de 1989, dispõe no ponto 7 que a concretização do mercado interno deve conduzir a uma melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores na [União Europeia] e que esta melhoria deve implicar, nos casos em que tal for necessário, o desenvolvimento de certos aspetos da regulamentação do trabalho, designadamente os relacionados com os processos de despedimento coletivo ou as falências.

(3) São necessárias disposições para proteger os trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador e para lhes assegurar um mínimo de proteção, em particular para garantir o pagamento dos seus créditos em dívida, tendo em conta a necessidade e um desenvolvimento económico e social equilibrado na [União]. Para esse efeito, os Estados‑Membros deverão criar uma instituição que garanta aos trabalhadores assalariados em causa o pagamento dos seus créditos em dívida.

[...]

(7) Os Estados‑Membros podem estabelecer limites à responsabilidade das instituições de garantia, que devem ser compatíveis com o objetivo social da diretiva e podem tomar em consideração os diferentes valores dos créditos.»

6. O capítulo I desta diretiva, intitulado «Âmbito de aplicação e definições», inclui os artigos 1.° e 2.°

7. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da referida diretiva:

«A presente diretiva aplica‑se aos créditos dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho existentes em relação a empregadores que se encontrem em estado de insolvência, na aceção do n.° 1 do artigo 2.°»

8. O artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2008/94/CE dispõe:

«Para efeitos do disposto na presente diretiva, considera‑se que um empregador se encontra em estado de insolvência quando tenha sido requerida a abertura de um processo coletivo, com base na insolvência do empregador, previsto pelas disposições legislativas, regulamentares e administrativas de um Estado‑Membro, que determine a inibição total ou parcial desse empregador da administração ou disposição de bens e a designação de um síndico, ou de uma pessoa que exerça uma função análoga, e quando a autoridade competente por força das referidas disposições tenha:

a) Decidido a abertura do processo; ou

b) Declarado o encerramento definitivo da empresa ou do estabelecimento do empregador, bem como a insuficiência do ativo disponível para justificar a abertura do processo.»

9. O Capítulo II da Diretiva 2008/94, intitulado «Disposições relativas às instituições de garantia», inclui os artigos 3.° a 5.°

10. O artigo 3.° desta diretiva dispõe:

«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para que as instituições de garantia assegurem, sob reserva do artigo 4.°, o pagamento dos créditos em dívida dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho, incluindo, sempre que o direito nacional o estabeleça, as indemnizações pela cessação da relação de trabalho.

Os créditos a cargo da instituição de garantia consistem em remunerações em dívida correspondentes a um período anterior e/ou, conforme os casos, posterior a uma data fixada pelos Estados‑Membros.»

11. O artigo 4.° da referida diretiva tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros têm a faculdade de limitar a obrigação de pagamento das instituições de garantia a que se refere o artigo 3.°

2. Quando os Estados‑Membros fizerem uso da faculdade a que se refere o n.° 1, devem determinar a duração do período que dá lugar ao pagamento dos créditos em dívida pela instituição de garantia. Contudo, esta duração não pode ser inferior ao período relativo à remuneração dos três últimos meses da relação de trabalho anterior e/ou posterior à data a que se refere o segundo parágrafo do artigo 3.°

Os Estados‑Membros podem calcular este período mínimo de três meses com base num período de referência cuja duração não pode ser inferior a seis meses.

Os Estados‑Membros que fixarem um período de referência não inferior a 18 meses têm a possibilidade de reduzir a oito semanas o período que dá lugar ao pagamento dos créditos em dívida pela instituição de garantia. Neste caso, para o cálculo do período mínimo, são considerados os períodos mais favoráveis aos trabalhadores assalariados.

3. Os Estados‑Membros podem estabelecer limites máximos em relação aos pagamentos efetuados pela instituição de garantia. Estes limites não devem ser inferiores a um limiar socialmente compatível com o objetivo social da presente diretiva.

Quando os Estados‑Membros fizerem uso desta faculdade, devem comunicar à Comissão [Europeia] os métodos através dos quais estabeleceram o referido limite máximo.»

12. O artigo 12.°, alínea a), da mesma diretiva prevê:

«A presente diretiva não prejudicará a faculdade de os Estados‑Membros:

a) Tomarem as medidas necessárias para evitar abusos.»

B. Direito romeno

13. O artigo 2.° da Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Lei n.° 200/2006, relativa à constituição e à utilização do Fundo de Garantia para o Pagamento dos Créditos Salariais) (3), de 22 de maio de 2006, prevê:

«O Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale (Fundo de Garantia para o Pagamento dos Créditos Salariais, Roménia, a seguir «Fundo de Garantia»)] assegura o pagamento dos créditos salariais emergentes dos contratos individuais de trabalho e das convenções coletivas de trabalho celebradas pelos trabalhadores assalariados com os empregadores relativamente aos quais foram proferidas decisões judiciais transitadas em julgado de abertura de um processo de insolvência e em relação aos quais foi ordenada a medida de revogação total ou parcial do poder de administração [...]»

14. O artigo 13.°, n.° 1, alínea a), dessa lei prevê:

«Dentro dos limites e nas condições previstas no presente capítulo, as seguintes categorias de créditos salariais ficam a cargo dos recursos do Fundo de Garantia:

a) salários em atraso.»

15. Nos termos do artigo 14.°, n.° 1, da referida lei:

«O montante total dos créditos salariais a cargo do Fundo de Garantia não pode exceder o montante de três salários brutos médios nacionais por trabalhador.»

16. O artigo 15.°, n.os 1 e 2, da mesma lei dispõe:

«(1) Os créditos salariais referidos no artigo 13.°, n.° 1, alíneas a), c), d) e e), serão tomados a cargo por um período de três meses civis.

(2) O período referido no n.° 1 é o período anterior à data do pedido de concessão de direitos e é anterior ou posterior à data de abertura do processo de insolvência.»

17. Artigo 5.°, n.° 1, das Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Normas metodológicas de aplicação da [Lei n.° 200/2006]) (4), de 21 de dezembro de 2006, prevê:

«Os créditos salariais referidos no artigo 13.°, n.° 1, a), c), d) e e) da Lei [n.° 200/2006] referem‑se ao período de três meses civis mencionado no artigo 15.°, n.° 1 da [referida] lei, período que é anterior ao mês em que a concessão de direitos é pedida.»

18. O artigo 7.° das Normas Metodológicas dispõe:

«(1) No caso de os créditos dos trabalhadores assalariados do empregador em estado de insolvência serem anteriores ao mês da abertura do processo de insolvência, o período de 3 meses civis previsto no artigo 15.°, n.° 1, da Lei [n.° 200/2006] precede a data de abertura do processo.

(2) No caso de os créditos dos trabalhadores assalariados do empregador em estado de insolvência serem posteriores ao mês da abertura do processo de insolvência, o período referido no artigo 15.°, n.° 1, da Lei [n.° 200/2006] sucede à data de abertura do processo.»

19. Nos termos do artigo 47.°, n.° 1, da Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (Lei n.° 76/2002 sobre o regime de seguro de desemprego e o incentivo ao emprego) (5), de 16 de janeiro de 2002:

«Os montantes indevidamente pagos pelo orçamento dos seguros de desemprego e quaisquer outros débitos do orçamento dos seguros de desemprego que não sejam provenientes da contribuição do seguro para o trabalho serão recuperados com base em decisões emitidas pelos centros de emprego [...], e constituem títulos executivos.»

20. Artigo 73.°, índice 1, da Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice (Lei n.° 500/2002 sobre as Finanças Públicas) (6), de 11 de julho de 2002 prevê:

«A recuperação dos montantes que constituam danos/pagamentos ilegais através de fundos públicos, estabelecidos pelos órgãos de fiscalização competentes, dá lugar à cobrança de juros e de sanções pecuniárias compulsórias ou de majorações por mora, conforme o caso, aplicáveis às receitas orçamentais, calculados para o período compreendido entre a concretização do dano/pagamento e a recuperação dos montantes.»

III. Litígios nos processos principais e questões prejudiciais

A. Processo C‑524/21

21. Por Decisão de 13 de março de 2017, a AJOFM Ilfov deferiu o pedido apresentado em 8 de fevereiro de 2017 por um liquidatário judicial para a determinação e pagamento do montante dos créditos salariais tomados a cargo pelo Fundo de Garantia a que IG tinha direito durante os meses de maio a julho de 2013, na sequência da declaração de insolvência do seu empregador. O montante destes créditos salariais foi fixado em 1 308 lei romenos (RON) (aproximadamente 287 euros) (7).

22. Com base na interpretação do artigo 15.°, n.° 1 e 2, da Lei n.° 200/2006 feita pela Înalta Curtea de Casație și Justiție (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia) no seu Acórdão de 5 de março de 2018, n.° 16/2018 (8), a Curtea de Conturi (Tribunal de Contas, Roménia), por Decisão de 6 de agosto de 2019, ordenou à Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (Centro Nacional de Emprego, Roménia) que aplicasse as medidas para a determinação do valor do prejuízo e a recuperação dos pagamentos efetuados pelo Fundo de Garantia relativos a salários em atraso devidos por certos empregadores em estado de insolvência, relativos a períodos não abrangidos pelo quadro normativo.

23. Na sequência desta decisão, o diretor executivo da AJOFM Ilfov ordenou, em 31 de dezembro de 2019, a recuperação do montante dos créditos salariais de que IG beneficiou, acrescido de juros e de sanções pecuniárias compulsórias. Como fundamento para a sua decisão, considerou que o pedido para que o Fundo de Garantia tomasse a cargo esses créditos foi apresentado em 8 de fevereiro de 2017, enquanto a data de abertura do processo de insolvência contra o antigo empregador de IG, que determinou, portanto, o período de referência durante o qual esse pedido podia ser apresentado, era 19 de março de 2010. Por conseguinte, segundo a AJOFM Ilfov, este pedido de tomada a cargo tinha sido feito fora dos prazos legais e era, portanto, inadmissível.

24. IG impugnou judicialmente a decisão da AJOFM Ilfov perante o Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste, Roménia) através de um recurso interposto em 17 de março de 2020. Por Decisão de um órgão jurisdicional cível de 25 de maio de 2020, este último negou provimento ao recurso de IG.

25. Para chegar a esta conclusão, o Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste) baseou‑se, por um lado, no Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018, segundo o qual, em substância, o período de três meses durante o qual o Fundo de Garantia pode tomar a cargo e pagar os créditos salariais do empregador insolvente tem exclusivamente por referência a data de abertura do processo de insolvência. No presente caso, uma vez que este processo foi formalmente aberto contra o seu antigo empregador a 19 de março de 2010, IG só deveria ter recebido o pagamento dos créditos salariais para os períodos de dezembro de 2009 a fevereiro de 2010 e de abril de 2010 a junho de 2010, respetivamente.

26. Além disso, dado que o pedido apresentado pelo liquidatário judicial se referia a créditos salariais correspondentes aos meses de maio a julho de 2013, ficando assim fora do período de referência estabelecido pelo Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018, o Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste) considerou que não existia base legal para a tomada a cargo desses créditos salariais para o período solicitado.

27. Por outro lado, para negar provimento ao recurso de IG, este órgão jurisdicional também afastou o seu argumento de que a AJOFM Ilfov não era competente para determinar e recuperar o montante dos créditos salariais em questão. A este respeito, o referido órgão jurisdicional argumentou que o legislador romeno previu expressamente que os montantes indevidamente concedidos pelo orçamento dos seguros de desemprego, tal como os créditos salariais recebidos por IG, seriam recuperados junto dos beneficiários que, no que se refere ao Fundo de Garantia, eram os trabalhadores, e não os empregadores, sendo estes últimos, em substância, os contribuintes.

28. IG recorreu para a Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia) do Acórdão do Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste). Como fundamento de recurso, IG alega, em primeiro lugar, que a apreciação do órgão jurisdicional de primeira instância se baseou numa aplicação errada feita pela Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Superior de Cassação e Justiça) das disposições que lhe são pertinentes, pondo esta apreciação em causa os direitos salariais que a recorrente teria legalmente adquirido através da decisão da AJOFM Ilfov de 13 de março de 2017, uma vez que esse ato administrativo já não podia ser revogado, pois já tinha entrado no circuito cível.

29. Em segundo lugar, IG considera que as disposições do artigo 15.°, n.° 2, da Lei n.° 200/2006, tal como interpretadas no Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018, já não podem ser consideradas como base legal da decisão da AJOFM Ilfov de 13 de março de 2017, uma vez que foram declaradas contrárias à Constituția (Constituição romena) por decisão da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Roménia) (9).

30. Em terceiro lugar, IG salienta que o facto de o Tribunalul Bucureşti (Tribunal Distrital de Bucareste) ter erradamente rejeitado o argumento relativo à incompetência da AJOFM Ilfov, uma vez que confundiu o beneficiário das disposições da Lei n.° 200/2006. Como tal, IG argumenta que o trabalhador não é o beneficiário desta lei, uma vez que obtém direitos retributivos como contrapartida do trabalho prestado, sendo o empregador quem paga a contribuição para o Fundo de Garantia.

B. Processo C‑525/21

31. Por Decisão de 14 de março de 2018, a AMOFM de Bucareste deu seguimento ao pedido apresentado por um liquidatário judicial para a determinação e pagamento do montante dos créditos salariais tomados a cargo pelo Fundo de Garantia de que IM deveria beneficiar relativamente aos meses de outubro e novembro de 2017 devido à insolvência do seu empregador. O montante destes créditos foi fixado em 3 143 RON (aproximadamente 674 euros) (10).

32. Com base na decisão da Curtea de Conturi (Tribunal de Contas) de 6 de agosto de 2019, conforme descrita no n.° 22 das presentes conclusões, o diretor executivo da AMOFM Bucareste, por Decisão de 2 de dezembro de 2019, completada em 6 de dezembro de 2019 (a seguir «Decisão de 6 de dezembro de 2019»), anulou a Decisão da AMOFM Bucareste de 14 de março de 2018, considerando que o período durante o qual os créditos salariais tinham sido pagos não correspondia ao período de referência, conforme determinado pelo Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018.

33. Além disso, pela Decisão de 6 de dezembro de 2019, verificou‑se que o período durante o qual o Fundo de Garantia podia tomar a cargo e pagar os créditos salariais de IM tinha exclusivamente por referência a data de abertura do processo de insolvência contra o seu empregador, ou seja, 22 de janeiro de 2015, pelo que o montante destes créditos foi indevidamente pago. Por conseguinte, o diretor executivo da AMOFM Bucareste ordenou a recuperação do montante em questão.

34. Por recurso interposto em 21 de janeiro de 2020, IM contestou perante o Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste) a Decisão de 6 de dezembro de 2019, pedindo para ser dispensado do pagamento do montante em questão e a suspensão da execução desse ato na pendência de uma decisão sobre o mérito.

35. Por Decisão de um órgão jurisdicional cível de 14 de julho de 2020, este órgão jurisdicional concedeu provimento ao pedido de IM e anulou a Decisão de 6 de dezembro de 2019. A este respeito, considerou, por um lado, que as disposições do artigo 15.°, n.° 2, da Lei n.° 200/2006, tal como interpretadas no Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018, não são aplicáveis no presente caso, uma vez que tinham sido declaradas inconstitucionais pela Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) (11).

36. Por outro lado, o Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste) aplicou a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (12), segundo a qual um pedido de recuperação retroativa de prestações sociais indevidamente pagas viola o disposto no artigo 1.° do Protocolo adicional da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (13). Este órgão jurisdicional considerou, em primeiro lugar, que o pagamento das prestações sociais em causa se enquadrava nos conceitos de «bens» e «confiança legítima» na aceção desta Convenção e, em segundo lugar, que a obrigação imposta a IM pela autoridade administrativa de reembolsar estas prestações sociais constituía uma violação do princípio da proporcionalidade.

37. O Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste) concluiu que IM, não tendo de modo algum contribuído para a concessão dos créditos salariais pagos pelo Fundo de Garantia, não podia ser responsabilizado pelo erro da AMOFM Bucareste, sendo esta última responsável pela análise do pedido do liquidatário judicial à luz das suas próprias competências.

38. Por conseguinte, a AMOFM Bucareste interpôs recurso na Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal de Recurso de Bucareste) do acórdão do Tribunalul Bucureşti (Tribunal Regional de Bucareste). Este Centro de Emprego argumenta, em substância, que o órgão jurisdicional de primeira instância, simultaneamente, interpretou erradamente e violou o alcance do Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018, bem como várias disposições da Lei n.° 200/2006.

39. Especificamente, a AMOFM Bucareste argumenta que o montante pago a IM a título de créditos salariais não lhe seria devido, uma vez que o direito individual reclamado não se enquadrava no quadro normativo de três meses anteriores ou três meses posteriores à data de abertura do processo de insolvência contra o empregador.

C. Fundamentação do órgão jurisdicional de reenvio e questões prejudiciais

40. Tendo em conta as considerações que precedem, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, mesmo que a AJOFM Ilfov (Processo C‑524/21) e a AMOFM Bucareste (Processo C‑525/21) tenham aplicado a Lei n.° 200/2006, que transpõe a Diretiva 2008/94, através do pagamento a IG e a IM dos créditos salariais garantidos pelo Fundo de Garantia, a Decisão de 6 de agosto de 2019 da Curtea de Conturi (Tribunal de Contas) levou a uma reavaliação posterior dos pedidos de pagamento já aceites por este Fundo. Por conseguinte, essa reavaliação representa uma reapreciação do direito individual de cada trabalhador ao pagamento de uma indemnização relativa a um período não abrangido pelo quadro normativo ou que foi pedida após o prazo legal de prescrição.

41. Segundo a interpretação do órgão jurisdicional de reenvio, essa prática administrativa cria uma situação grave para estes trabalhadores, não só defraudando a certeza e segurança das relações jurídicas através da reavaliação dos créditos salariais já pagos, mas também ordenando a recuperação dos montantes recebidos, acompanhada, sendo caso disso, de juros fiscais e sanções pecuniárias compulsórias, e isto na ausência de base legal para o efeito.

42. Além disso, este órgão jurisdicional considera que esta prática administrativa está em contradição com a finalidade social da Diretiva 2008/94, tal como definida nos seus considerandos 3 e 7, e que uma interpretação pelo Tribunal de Justiça das disposições pertinentes dessa diretiva ajudaria a resolver um grande número de litígios sobre factos semelhantes e decididos de forma diferente pelos tribunais nacionais.

43. Nestas circunstâncias, a Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) As disposições do artigo 1.°, n.° 1, e do artigo 2.°, n.° 1, da [Diretiva 2008/94], tendo em conta o conceito autónomo de «estado de insolvência», opõem‑se a uma legislação nacional de transposição [desta] diretiva — o artigo 15.°, n.os 1 e 2, da [Lei n.° 200/2006], conjugado com o artigo 7.° das [Normas Metodológicas] — conforme interpretada[s] pela Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Superior de Cassação e Justiça — Formação para a resolução de questões de direito, Roménia) na Decisão n.° 16/2018, segundo a qual o período de 3 meses relativamente ao qual o Fundo de Garantia pode tomar a cargo e pagar os créditos salariais devidos pelo empregador insolvente se refere exclusivamente à data de abertura do processo de insolvência?

2) As disposições do artigo 3.°, [segundo parágrafo], e do artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 2008/94 opõem‑se ao artigo 15.°, n.os 1 e 2, da [Lei n.° 200/2006], conforme interpretado pela Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Superior de Cassação e Justiça — Secção competente para decidir as questões de direito) na Decisão n.° 16/2018, segundo o qual o período máximo de 3 meses relativamente ao qual o Fundo de Garantia pode tomar a cargo e pagar os créditos salariais devidos pelo empregador insolvente se situa no intervalo de referência compreendido entre os 3 meses imediatamente anteriores à abertura do processo de insolvência e os 3 meses imediatamente posteriores à abertura do processo de insolvência?

3) Uma prática administrativa nacional através da qual, com base numa decisão da Curtea de Conturi [Tribunal de Contas] e na falta de uma legislação nacional específica que obrigue o trabalhador à restituição, se procede à recuperação, junto do trabalhador, dos montantes supostamente pagos relativamente a períodos não abrangidos pelo quadro normativo ou que foram pedidos após o prazo legal de prescrição é conforme com a finalidade social da Diretiva 2008/94 e com as disposições do artigo 12.°, alínea a), da mesma diretiva?

4) Ao interpretar o conceito de «abuso» na aceção do artigo 12.°, alínea a), da Diretiva 2008/94, o ato de proceder à recuperação junto do trabalhador, com a finalidade declarada de respeitar o prazo geral de prescrição, dos créditos salariais pagos pelo [Fundo de Garantia] através do liquidatário judicial constitui uma justificação objetiva suficiente?

5) Uma interpretação e uma prática administrativa nacional através das quais os créditos salariais cuja restituição é pedida aos trabalhadores são equiparados a um crédito de imposto que dá lugar à cobrança de juros e de sanções pecuniárias compulsórias são compatíveis com as disposições e a finalidade da diretiva?»

44. Foram apresentadas observações escritas pelos Governos romeno e espanhol bem como pela Comissão.

IV. Análise

45. A título preliminar, gostaria de mencionar que a questão da possibilidade e das modalidades de recuperação dos montantes pagos aos trabalhadores de um empregador insolvente pela instituição de garantia nos termos da Diretiva 2008/94 é distinta das relativas, por um lado, à fixação do período de referência em que se situa o período mínimo de três meses durante o qual os créditos salariais são garantidos e, por outro lado, à definição do conceito de «abuso» na aceção do artigo 12.°, alínea a), desta diretiva.

46. Por conseguinte, em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, tratarei apenas da terceira e da quinta questões prejudiciais que, além disso, podem ser analisadas e respondidas conjuntamente para ambos os processos. Assumirei, portanto, como hipótese, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, que os pagamentos cuja recuperação se prevê foram efetuados relativamente a períodos não abrangidos pelo quadro normativo ou foram pedidos após o prazo legal de prescrição.

47. No silêncio da Diretiva 2008/94, as modalidades de recuperação dos créditos salariais pagos indevidamente estão sujeitas à autonomia processual dos Estados‑Membros (14). Assim, o Tribunal de Justiça já declarou, sob a égide da Diretiva 80/987/CEE (15), que é na legislação nacional do Estado‑Membro em causa que devem ser procuradas as regras aplicáveis à prescrição ou à repetição do indevido (16).

48. Contudo, é igualmente pacífico que esta autonomia é enquadrada pela necessidade de respeitar os princípios da efetividade e da equivalência (17), aos quais se pode acrescentar, no caso presente, o princípio da proteção da confiança legítima.

49. Antes de examinar o procedimento aplicado em cada caso à luz de cada um destes princípios, gostaria de fazer duas observações.

50. Em primeiro lugar, o objetivo social da Diretiva 2008/94 está claramente manifestado nos seus considerandos 3 e 7. Este objetivo foi, aliás, reconhecido pelo Tribunal de Justiça, que declarou que, segundo jurisprudência assente, o objetivo social desta diretiva consiste em assegurar a todos os trabalhadores assalariados um mínimo de proteção a nível da União Europeia em caso de insolvência do empregador através do pagamento dos créditos em dívida emergentes de contratos ou de relações de trabalho, respeitantes à remuneração relativa a um determinado período (18). Consequentemente, esse objetivo deve orientar os Estados‑Membros no exercício dos direitos decorrentes dessa diretiva (19).

51. Em seguida, o Tribunal de Justiça observou que a Diretiva 2008/94, ao permitir que os Estados‑Membros limitem, em certa medida, a sua garantia, tem em conta a capacidade financeira desses Estados‑Membros e visa preservar o equilíbrio financeiro das suas instituições de garantia (20). No entanto, nos processos que deram origem aos acórdãos citados na nota de rodapé n.° 18 destas conclusões, o contencioso surgiu no momento da decisão de pagamento ou do não pagamento da indemnização pretendida e, não, na fase de recuperação da indemnização já paga.

52. Por último, afigura-se-me que, a partir do momento em que o pedido de indemnização foi apresentado por um profissional, e não diretamente pelo trabalhador, o risco de abuso está afastado, apesar de não resultar dos elementos fornecidos com os pedidos de decisão prejudicial que esteja em causa um abuso nos processos principais.

53. Em primeiro lugar, no que respeita ao princípio da equivalência, deve recordar‑se que a aplicação deste princípio exige que se proceda a uma comparação entre o procedimento controvertido previsto no direito da União e os procedimentos semelhantes de direito interno em situações comparáveis, a fim de assegurar que as condições do primeiro procedimento não são menos favoráveis (21).

54. O órgão jurisdicional de reenvio declara que o procedimento de direito nacional em que o procedimento de cobrança aplicado no presente caso se baseia, por analogia, quando a lei é omissa é um procedimento utilizado para a recuperação de dívidas fiscais pendentes com a consequente aplicação de juros e de sanções pecuniárias compulsórias.

55. Como salienta a Comissão, a recuperação de dívidas fiscais pendentes nada tem de comparável com a recuperação de créditos salariais pagos em excesso, especialmente em casos como os dos presentes casos. Com efeito, o trabalhador, credor de um empregador insolvente por salários em dívida, encontra‑se numa situação em que, na sequência de um erro que não parece ser‑lhe imputável, recebeu indevidamente montantes que garantem o pagamento dos salários devidos, mas tem de os reembolsar, acrescidos de juros e de sanções pecuniárias compulsórias. Assim, não só o seu crédito salarial continua por pagar, embora lhe devessem ser garantidos três meses de salários, como, além disso, tem de pagar juros e sanções pecuniárias compulsórias por um período que começou a correr um mês após a decisão de pagamento das quantias (Processo C‑524/21).

56. Por conseguinte, parece‑me que, para apreciar respeito‑o cumprimento do princípio da equivalência, a comparação não deve ser feita com os procedimentos de cobrança de créditos em matéria fiscal, mas sim com os que se referem a créditos em matéria social que envolvem a recuperação de prestações indevidas. Deve recordar‑se igualmente que o Tribunal de Justiça decidiu que «o pedido de pagamento de remunerações em dívida do trabalhador assalariado ao Fundo de Garantia e o pedido desse trabalhador ao seu empregador insolvente não são semelhantes» (22).

57. Além disso, no processo que deu origem ao acórdão Pasquini, que dizia respeito a uma ação de repetição do indevido em matéria de pensão de reforma, o Tribunal de Justiça declarou que a verificação nos termos do princípio da equivalência dizia respeito tanto à prescrição e repetição do indevido e, de uma forma mais geral, a todas as modalidades processuais de tratamento de situações comparáveis (23), como à tomada em consideração da boa fé (24).

58. Em qualquer caso, nos processos principais, se fossem devidos juros, estes só poderiam ser devidos a partir da data de notificação às trabalhadoras da obrigação de reembolso das quantias indevidamente pagas e não, como nos procedimentos de cobrança de impostos aplicados no processo principal, a partir da data da «concretização do dano/pagamento» irregular de fundos públicos (25).

59. Assim, compete ao órgão jurisdicional de reenvio, à luz do princípio da equivalência, verificar os seguintes elementos: possibilidade de repetir o indevido, tomada em consideração da boa‑fé e, se for caso disso, início da contagem dos juros de mora.

60. Em segundo lugar, no que respeita ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça estabeleceu a regra de que as modalidades processuais aplicadas nos termos do direito nacional não devem, na prática, impossibilitar ou dificultar excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (26).

61. Neste caso, se a recuperação fosse concluída, as trabalhadoras teriam de reembolsar os montantes recebidos, acrescidos de juros e de sanções pecuniárias compulsórias, embora as disposições da Diretiva 2008/94 lhes garantam pelo menos três meses de salário em caso de insolvência do seu empregador.

62. Esta possibilidade levanta duas dificuldades no que diz respeito ao princípio da efetividade.

63. Com efeito, por um lado, os factos descritos nos processos principais parecem indicar que as consequências de falhas na fiscalização do liquidatário judicial, profissional qualificado responsável pelo pedido de pagamento dos montantes garantidos, bem como do centro de emprego e da instituição de garantia que autoriza e executa o seu pagamento, são suportadas pelo trabalhador, que pode ser obrigado a reembolsar esses montantes vários anos após o seu pagamento. Ora, não deveria ser o caso para garantir ao trabalhador o exercício dos seus direitos nos termos da Diretiva 2008/94 sem o dificultar excessivamente. Em especial, a possibilidade de a administração competente intentar uma ação de repetição do indevido vários anos mais tarde, mesmo sem prazo de prescrição, e de recorrer a um procedimento reservado à fraude fiscal é suscetível de dissuadir o trabalhador de exercer esses direitos. Além disso, se a recuperação for iniciada numa altura em que a ação do trabalhador para pagamento de salários estiver prescrita ou se tiver de passar obrigatoriamente por um liquidatário judicial que pode já não estar em funções, o trabalhador ver‑se‑á na impossibilidade de obter a garantia dos salários prevista nessa diretiva. Assim, o princípio da efetividade não é respeitado.

64. Por outro lado, mesmo que continue a ser possível um novo pedido de indemnização, a aplicação do pagamento de juros e de sanções pecuniárias compulsórias para o primeiro pagamento pode ser analisada como uma violação ao princípio da efetividade. Com efeito, na medida em que o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 2008/94 estabelece que, no mínimo, o montante dos três últimos salários deve ser garantido, prever uma recuperação que implique que o trabalhador pague mais do que recebeu reforçaria a violação deste princípio.

65. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar se a data em que a cobrança é iniciada ainda deixa ao trabalhador a possibilidade de pedir a garantia dos créditos salariais prevista no artigo 3.°, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/94 e, em caso afirmativo, se a aplicação de juros e de sanções pecuniárias compulsórias pelo pagamento indevido não é de molde a reduzir o montante garantido pelas disposições da referida diretiva. É nessas condições que a efetividade desses direitos é assegurada pela regulamentação e prática nacionais.

66. Em qualquer caso, a interpretação da jurisprudência sobre o período de referência (27), seguida da injunção da Curtea de Conturi (Tribunal de Contas) para proceder à recuperação das indemnizações pagas anteriormente fora deste período de referência, sem ser acompanhado de medidas transitórias, são, por si só, suscetíveis de prejudicar o respeito pelo princípio da efetividade. Com efeito, se fizermos um raciocínio por analogia, num processo relativo à redução do período durante o qual pode ser pedido o reembolso de montantes pagos em violação do direito da União, o Tribunal de Justiça declarou que «um regime transitório [que permita aos destinatários disporem de um prazo suficiente, após a sua adoção, para poderem apresentar os pedidos de reembolso que tinham o direito de apresentar na vigência da lei anterior] é necessário quando a aplicação imediata a esses pedidos de um prazo de prescrição mais curto do que aquele que estava anteriormente em vigor tenha por efeito privar retroativamente do seu direito ao reembolso certas pessoas ou de lhes deixar um prazo demasiado curto para fazerem valer esse direito» (28). Por maioria de razão, uma recuperação implementada sem medidas de acompanhamento transitórias que se destinem a preservar os direitos adquiridos dos trabalhadores parece‑me ser contrária ao respeito pelo princípio da efetividade.

67. Em terceiro e último lugar, gostaria de me referir à conformidade da regulamentação e da prática nacionais em causa com o princípio da proteção da confiança legítima. Este princípio protege os particulares «contra alterações à norma jurídica que, mesmo sendo legais, são tão devastadoras que as suas consequências são inevitavelmente chocantes» (29).

68. O Tribunal de Justiça reconheceu que o princípio da proteção da confiança legítima é um dos princípios fundamentais da União (30) e declarou que «não se pode depositar a confiança na ausência total de alteração legislativa, mas apenas pôr em causa as modalidades de aplicação de tal alteração» (31).

69. O mesmo Tribunal de Justiça precisou que «o direito de invocar o princípio da proteção da confiança legítima pertence a qualquer pessoa em relação à qual uma instituição da União, ao fornecer‑lhe garantias precisas, tenha criado expectativas fundadas. Em contrapartida, ninguém pode invocar a violação deste princípio na falta de tais garantias» (32). Reconheceu igualmente que este princípio deve ser respeitado pelos Estados‑Membros quando apliquem o direito da União (33).

70. Embora este princípio seja principalmente aplicado pelo Tribunal de Justiça em processos relativos à restituição de impostos indevidamente cobrados por um Estado‑Membro em violação do direito da União (34) ou à recuperação de auxílios de Estado (35), tem sido aplicado em matéria de repetição do indevido de pensões de reforma (36).

71. Parece‑me, portanto, possível e desejável aplicá‑lo ao caso em apreço, uma vez que os trabalhadores, mais do que garantias precisas, receberam os montantes pedidos pelo período mínimo estabelecido na Diretiva 2008/94, ou seja, três meses de salário. Por conseguinte, tinham todos os motivos para acreditar que estes montantes eram devidos, especialmente porque os montantes tinham sido pedidos por um profissional em processos de insolvência, o liquidatário judicial, e pagos pela instituição competente, a instituição de garantia salarial.

72. Embora o Tribunal de Justiça controle, em conformidade com o respeito pelo princípio da proteção da confiança legítima, as medidas transitórias instituídas por um Estado‑Membro em caso de alteração da legislação em prejuízo do interessado, a fim de proteger os direitos adquiridos com base no direito da União (37), o mesmo deve aplicar‑se, na minha opinião, quando se trate da recuperação dos montantes cobrados nas situações em causa no processo principal.

73. Com efeito, na sequência de uma alteração da jurisprudência que não seja acompanhada de medidas transitórias para preservar os direitos adquiridos com base na Diretiva 2008/94, uma recuperação dos montantes pagos antes da alteração da jurisprudência, iniciada numa altura em que um novo pedido de pagamento em conformidade com os requisitos da nova jurisprudência já não seria possível, quer devido ao prazo de prescrição aplicável a esse pedido, quer devido ao fim da função do liquidatário judicial se os trabalhadores não puderem pedir eles próprios o pagamento, viola o princípio da proteção da confiança legítima.

74. Em conclusão, parece‑me que a Diretiva 2008/94 e os princípios da equivalência, da efetividade e da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação e a uma prática nacionais que preveem, sem medidas transitórias, a recuperação dos montantes indevidamente pagos relativamente a períodos não abrangidos pelo quadro normativo ou que foram pedidos após o prazo legal de prescrição, quando os antigos trabalhadores em causa já não possam pedir o pagamento dos salários em dívida à instituição de garantia.

75. Nos casos em que, à data da recuperação ou da decisão do órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se, os trabalhadores ainda possam fazer valer os seus direitos ao abrigo da Diretiva 2008/94, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar que as modalidades de aplicação da referida diretiva relativas à recuperação dos primeiros montantes pagos são conformes, por um lado, ao princípio da equivalência, que exige que essas modalidades processuais não sejam menos favoráveis do que as relativas ao tratamento de situações comparáveis de natureza puramente interna e, por outro, ao princípio da efetividade, que exige que essas modalidades processuais não devem, na prática, impossibilitar ou dificultar excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União.

V. Conclusão

76. Tendo em conta as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à terceira e quinta questões prejudiciais submetidas pela Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia):

1) A Diretiva 2008/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, bem como os princípios da equivalência, da efetividade e da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação e a uma prática nacionais que preveem, sem medidas transitórias, a recuperação dos montantes indevidamente pagos relativamente a períodos não abrangidos pelo quadro normativo ou que foram pedidos após o prazo legal de prescrição, quando os antigos trabalhadores em causa já não possam pedir o pagamento dos salários em dívida à instituição de garantia.

2) Nos casos em que, à data da recuperação ou da decisão do órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se, os trabalhadores ainda possam fazer valer os seus direitos ao abrigo da Diretiva 2008/94, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar que as modalidades de aplicação da referida diretiva relativas à recuperação dos primeiros montantes pagos são conformes, por um lado, ao princípio da equivalência, que exige que essas modalidades processuais não sejam menos favoráveis do que as relativas ao tratamento de situações comparáveis de natureza puramente interna e, por outro, ao princípio da efetividade, que exige que essas modalidades processuais não devem, na prática, impossibilitar ou dificultar excessivamente o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União.

1 Língua original: francês.

2 JO 2008, L 283, p. 36.

3 Monitorul Oficial al României, Parte I, n.° 453 de 25 de maio de 2006, a seguir «Lei n.° 200/2006».

4 Monitorul Oficial al României, Parte I, n.° 1038 de 28 de dezembro de 2006, a seguir «Normas metodológicas».

5 Monitorul Oficial al României, Parte I, n.° 103 de 6 de fevereiro de 2002.

6 Monitorul Oficial al României, Parte I, n.° 597 de 13 de agosto de 2002.

7 À taxa de câmbio de 13 de março de 2017.

8 A seguir, «Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018». Neste acórdão, esse órgão jurisdicional considerou que, na aceção do artigo 15.°, n.° 1 e 2, da Lei 200/2006, o período de referência durante o qual o pagamento dos créditos salariais relativos aos salários em atraso devidos pelos empregadores em estado de insolvência pode ser concedido abrange os três meses imediatamente anteriores à abertura do processo de insolvência e, respetivamente, os três meses imediatamente subsequentes a essa data.

9 V. Decisão n.° 565 da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) de 8 de julho de 2020.

10 À taxa de câmbio de 14 de março de 2018.

11 V. nota de rodapé n.° 9 das presentes conclusões.

12 Este órgão jurisdicional baseou‑se no Acórdão do TEDH de 26 de abril de 2018, Čakarević c. Croácia (EC:ECHR:2018:0426JUD004892113).

13 Convenção assinada em Roma em 4 de novembro de 1950.

14 V. Acórdão de 16 de julho de 2009, Visciano (C‑69/08, a seguir «Acórdão Visciano», EU:C:2009:468, n.° 30).

15 Diretiva do Conselho, de 20 de outubro de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (JO 1980, L 283, p. 23).

16 V., por analogia, no caso de montantes indevidamente recebidos relativamente a uma pensão de velhice, Acórdão de 19 de junho de 2003, Pasquini (C‑34/02, a seguir «Acórdão Pasquini», EU:C:2003:366, n.° 53).

17 V. Acórdão Visciano (n.° 39).

18 V. Acórdãos de 25 de julho de 2018, Guigo (C‑338/17, EU:C:2018:605, n.° 28 e jurisprudência referida), e de 25 de novembro de 2020, Sociálna poisťovňa (C‑799/19, EU:C:2020:960, n.° 64).

19 V. Acórdão de 25 de julho de 2018, Guigo (C‑338/17, EU:C:2018:605, n.° 29).

20 V. Acórdão de 25 de julho de 2018, Guigo (C‑338/17, EU:C:2018:605, n.° 31 e jurisprudência referida).

21 V. Acórdão Visciano (n.° 39).

22 V. Acórdão Visciano (n.° 41).

23 V. Acórdão Pasquini (n.° 62 e dispositivo, terceiro parágrafo).

24 V. Acórdão Pasquini (n.° 63).

25 V. artigo 73.°, índice 1, da Lei das Finanças Públicas n.° 500/2002.

26 V. Acórdãos Pasquini (n.° 58) e Visciano (n.° 39).

27 V. Acórdão do Tribunal de Cassação de 5 de março de 2018. Recorda‑se que, neste acórdão, aquele órgão jurisdicional considerou que, na aceção do artigo 15.°, n.os 1 e 2, da Lei 200/2006, o período de referência durante o qual pode ser feito o pagamento dos créditos salariais relativos a salários em atraso devidos pelos empregadores insolventes situa‑se nos três meses imediatamente anteriores à abertura do processo de insolvência e, respetivamente, nos três meses imediatamente posteriores a essa data.

28 V. Acórdão de 11 de julho de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, a seguir «Acórdão Marks & Spencer», EU:C:2002:435, n.° 38).

29 V. Puyissochet J. P., «Vous avez dit confiance legitime?»: Le principe de confiance légitime en droit communautaire", L'État de droit, Mélanges en l'honneur de Guy Braibant, Dalloz, Paris, 1996, pp. 581‑596, em especial p. 593.

30 V. Acórdãos de 7 de junho de 2005, VEMW e o. (C‑17/03, EU:C:2005:362, n.° 73 e jurisprudência referida), bem como de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, n.° 23 e jurisprudência referida).

31 V. Acórdão de 7 de junho de 2005, VEMW e o. (C‑17/03, EU:C:2005:362, n.° 81 e jurisprudência referida).

32 V. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, n.° 178 e jurisprudência referida).

33 V. Acórdão Marks & Spencer (n.° 44 e jurisprudência referida).

34 V. Acórdãos Marks & Spencer (n.° 46) e de 12 de dezembro de 2013, Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation (C‑362/12, EU:C:2013:834, n.° 45).

35 V., nomeadamente, Acórdão de 20 de setembro de 1990, Comissão/Alemanha (C‑5/89, EU:C:1990:320 n.° 16).

36 V. Acórdão Pasquini (n.° 71).

37 V. Acórdão Marks & Spencer (n.os 38, 45 e 46).