Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-523/18

1.

O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE (JO 2003, L 176, p. 37), e do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55).

2.

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Engie Cartagena SL e o Ministerio para la Transición Ecológica (Ministério para a Transição Ecológica, Espanha) a respeito da legalidade da contribuição que as empresas do setor da energia elétrica têm de efetuar para financiarem um programa de ação nacional de poupança e eficiência energética.

3.

O presente pedido de decisão prejudicial oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar a definição do conceito de «obrigação de serviço público» conforme estabelecida no artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54 e no artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72. No entanto, por razões de conveniência, há que expor em primeiro lugar a legislação da União relevante.

4.

O artigo 3.o da Diretiva 2003/54, sob a epígrafe «Obrigações de serviço público e proteção dos consumidores», estabelecia no seu n.o 2:

«Tendo plenamente em conta as disposições pertinentes do Tratado, nomeadamente do seu artigo 86.o, os Estados‑Membros podem impor às empresas do setor da eletricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público em matéria de segurança, incluindo a segurança do fornecimento, de regularidade, qualidade e preço dos fornecimentos, assim como de proteção do ambiente, incluindo a eficiência energética e a proteção do clima. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do setor da energia elétrica da União Europeia aos consumidores nacionais. Relativamente à segurança do fornecimento, à eficiência energética/gestão da procura e ao cumprimento dos objetivos ambientais referidos no presente número, os Estados‑Membros podem instaurar um sistema de planeamento a longo prazo, tendo em conta a possibilidade de terceiros procurarem aceder à rede.»

5.

A Diretiva 2003/54 foi revogada pela Diretiva 2009/72. Segundo o artigo 48.o da Diretiva 2009/72, esta revogação produziu efeitos a partir de 3 de março de 2011 e as remissões para a diretiva revogada devem entender‑se como sendo feitas para a Diretiva 2009/72.

6.

O artigo 3.o da Diretiva 2009/72 dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar, com base na sua organização institucional e no respeito pelo princípio da subsidiariedade, que, sem prejuízo do disposto no n.o 2, as empresas de eletricidade sejam exploradas de acordo com os princípios constantes da presente diretiva, na perspetiva da realização de um mercado de eletricidade competitivo, seguro e sustentável do ponto de vista ambiental, e não devem discriminar essas empresas no que respeita a direitos ou obrigações.

2. Tendo plenamente em conta as disposições aplicáveis do Tratado, nomeadamente o artigo 86.o, os Estados‑Membros podem impor às empresas do setor da eletricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público, nomeadamente em matéria de segurança, incluindo a segurança do fornecimento, de regularidade, de qualidade e de preço dos fornecimentos, assim como de proteção do ambiente, incluindo a eficiência energética, a energia a partir de fontes renováveis e a proteção do clima. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do setor da energia elétrica da [União] aos consumidores nacionais. Relativamente à segurança do fornecimento, à eficiência energética/gestão da procura e para o cumprimento dos objetivos ambientais e dos objetivos da energia a partir de fontes renováveis referidos no presente número, os Estados‑Membros podem instaurar um sistema de planeamento a longo prazo, tendo em conta a possibilidade de terceiros procurarem aceder à rede.

[…]

6. Sempre que existam compensações de natureza financeira ou outra e direitos exclusivos concedidos pelos Estados‑Membros para o cumprimento das obrigações previstas nos n.os 2 e 3, estes devem ser atribuídos de forma transparente e não discriminatória.

[…]

14. Os Estados‑Membros podem decidir não aplicar o disposto nos artigos 7.o, 8.o, 32.o e/ou 34.o, na medida em que a sua aplicação possa dificultar, de direito ou de facto, o cumprimento das obrigações impostas às empresas de eletricidade no interesse económico geral e desde que o desenvolvimento do comércio não seja afetado de maneira contrária aos interesses da [União]. Os interesses da [União] incluem, nomeadamente, a concorrência no que respeita aos clientes elegíveis, nos termos do disposto na presente diretiva e no artigo 86.o do Tratado.

[…]».

7.

O Real Decreto‑ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del setor elétrico (Real Decreto‑Lei 14/2010 que estabelece medidas urgentes para a correção do défice tarifário do setor da eletricidade), de 23 de dezembro de 2010 (BOE n.o 312, de 24 de dezembro de 2010, p. 106386), faz parte de um pacote de medidas para combater o «défice tarifário», genericamente entendido como as divergências entre os custos do sistema de eletricidade e as receitas obtidas através dos preços da eletricidade (nas suas várias denominações legais) regulados pelo Estado espanhol ( 2 ). Para reduzir este défice, o Real Decreto‑Lei 14/2010 coloca temporariamente, em relação aos anos de 2011, 2012 e 2013, o financiamento de planos de poupança de energia e eficiência energética a cargo de determinadas empresas designadas na disposição adicional terceira.

8.

Os considerandos do Real Decreto‑Lei 14/2010 estabelecem:

«Em segundo lugar, a fim de reduzir os custos imputáveis à tarifa, estabelece‑se que as empresas produtoras que operam sob o regime ordinário financiarão o Plano de ação 2008‑2012, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros de 8 de julho de 2005, que aplica as medidas previstas no documento “Estratégia para Poupanças de Energias e Eficiência Energética em Espanha no período 2004‑2012”. Além disso, as percentagens da contribuição de cada empresa para o seu financiamento são fixadas, sendo as disposições da Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 [Orçamento Geral do Estado de 2011] alteradas em conformidade.»

9.

Nos termos da disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010, sob a epígrafe «Financiamento de planos de poupança de energia e eficiência energética para os anos de 2011, 2012 e 2013»:

«1. Os montantes a cargo do sistema do setor elétrico destinados ao financiamento do Plano de ação 2008‑2012, aprovado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de julio de 2005, por el que se concretan las medidas del documento de “Estrategia de ahorro y eficiencia energética en España 2004‑2012” aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2003 [Resolução do Conselho de Ministros, de 8 de julho de 2005, que concretiza as medidas do documento denominado “Estratégia de poupança e eficiência energética em Espanha 2004‑2012”, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, de 28 de novembro de 2003], previstos para os anos 2011 e 2012 em 270 milhões de euros e 250 milhões de euros respetivamente, serão financiados através da contribuição de cada uma das empresas produtoras, de acordo com as percentagens constantes da tabela seguinte:

2. Os montantes a cargo do sistema do setor elétrico destinados ao Plano aprovado por resolução do Conselho de Ministros, com base no n.o 1, devem ser financiados em 2013 por contribuições das empresas produtoras, de acordo com as percentagens estabelecidas no n.o 1, até um montante máximo de 150 milhões de euros.»

10.

O Plano de ação 2008‑2012, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros de 8 de julho de 2005, que concretizou as medidas do documento denominado «Estratégia de poupança e eficiência energética em Espanha 2004‑2012» (a seguir «Plano de ação»), baseava‑se no fomento da poupança e da eficiência energética, como base do bem‑estar social, do desenvolvimento sustentável e da competitividade industrial. Os seus objetivos estratégicos eram, entre outros, que a poupança e a eficiência energética fizessem parte de todas as estratégias nacionais e principalmente da estratégia espanhola de alteração climática, fomentar a concorrência no mercado sob o princípio orientador da poupança e da eficiência energética e consolidar a posição do Reino de Espanha na vanguarda da poupança e da eficiência energética.

11.

Em primeiro lugar, os custos originados pelo Plano de ação eram suportados pelas tarifas de acesso às redes de gás natural e eletricidade. Contudo, o Real Decreto‑Lei 14/2010 alterou esta situação, estabelecendo que o financiamento do Plano de ação seria exclusivamente financiado pelas empresas produtoras. A disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010 enumera as onze empresas obrigadas a contribuir e as suas percentagens de participação.

12.

A Orden IET/75/2014, de 27 de enero, por la que se regulan las transferencias de fondos, con cargo a las empresas productoras de energía elétrica, de la cuenta específica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, en el año 2013, para la ejecución de las medidas del Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011‑2020, y los criterios para la ejecución de las medidas contempladas en dicho plan [Despacho IET/75/2014 (do Ministério da Indústria, Energia e Turismo), de 27 de janeiro, que regula as transferências de fundos, provenientes das empresas produtoras de energia elétrica no ano de 2013, da conta específica da Comissão Nacional dos Mercados e da Concorrência para o Instituto para a Diversificação e Poupança da Energia, para a execução das medidas do Plano de Ação de Poupança e Eficiência Energética 2011‑2020, e os critérios para a execução das medidas contempladas no referido plano] (BOE n.o 25, de 29 de janeiro de 2014, p. 5875, a seguir «despacho impugnado»), foi adotada com base na disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010.

13.

O artigo 2.o do despacho impugnado estabelece que o montante atribuído ao Plano de ação para 2013 é de 150000000 euros. A Engie Cartagena, que foi mencionada pela sua anterior designação AES Cartagena SRL, estava obrigada a pagar 3105000 euros, uma vez que, nos termos da disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010, era responsável por contribuir com 2,07 % da despesa total.

14.

Em 31 de janeiro de 2014, a recorrente (à época designada GDF Suez Cartagena Energía SL) interpôs um recurso administrativo do despacho impugnado na Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha). Na sua petição, pede a anulação do despacho impugnado, bem como o reconhecimento do direito a receber, a título de indemnização, os montantes pagos em cumprimento do referido despacho. Em particular, a Engie Cartagena contestava a percentagem (2,07 %) que estava obrigada a pagar para financiar o Plano de ação instituído pelo Real Decreto‑Lei 14/2010.

15.

A recorrente alega, em particular, que a legislação nacional não respeita os critérios e princípios estabelecidos nos Acórdãos de 20 de abril de 2010, Federutility e o. (C‑265/08, EU:C:2010:205), e de 7 de setembro de 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), que regulam a imposição de obrigações de serviço público.

16.

O órgão jurisdicional de reenvio explica que a validade do despacho impugnado em causa no processo principal depende da conformidade do Real Decreto‑Lei 14/2010 com o direito da União e, na prática, com a questão de saber se esse real decreto‑lei respeita os princípios estabelecidos no artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54 e no artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72.

17.

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, uma vez que a contribuição obrigatória referida no Real Decreto‑Lei 14/2010 visa financiar um plano de eficiência cujo objetivo e finalidade diretos consistem em aplicar medidas relacionadas com a proteção do ambiente, incluindo a eficiência energética e a proteção do clima, deve considerar‑se que esta contribuição obrigatória constitui uma obrigação de serviço público.

18.

No entanto, o referido órgão jurisdicional tem dúvidas acerca da compatibilidade da disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010 com o direito da União, uma vez que a contribuição obrigatória estabelecida nesta disposição não é definida de maneira transparente, não discriminatória e verificável, e, como tal, não garante a igualdade de acesso das empresas aos consumidores, conforme exigido pelo artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54 e pelo artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72. Em particular, a legislação nacional não fornece nenhuma indicação quanto ao motivo pelo qual apenas algumas empresas devem contribuir para o financiamento do Plano de ação, nem qualquer informação sobre os critérios aplicados para determinar as percentagens de contribuições de cada contribuidor ( 3 ).

19.

Neste contexto, a Audiencia Nacional (Audiência Nacional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais seguintes:

20.

A primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é relativa à interpretação do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54 e do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72.

21.

Antes de mais, há que observar que o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72 reproduz em termos semelhantes o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54 ( 4 ). Assim, por razões de conveniência, proponho limitar a minha análise ao artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72. Não obstante, esta análise é aplicável a ambas as disposições.

22.

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72 deve ser interpretado no sentido de que significa que uma obrigação de financiar as várias medidas de um plano de ação, como o referido na disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010, pode constituir uma obrigação de serviço público na aceção do referido artigo.

23.

A este respeito, importa recordar que o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72 estabelece que, «[t]endo plenamente em conta as disposições aplicáveis do Tratado, nomeadamente o artigo 86.o [atual artigo 106.o TFUE,] os Estados‑Membros podem impor às empresas do setor da eletricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público, nomeadamente em matéria de segurança, incluindo a segurança do fornecimento, de regularidade, de qualidade e de preço dos fornecimentos, assim como de proteção do ambiente […]» ( 5 ).

24.

Embora nem a Diretiva 2003/54 nem a Diretiva 2009/72 definam o conceito de «obrigação de serviço público», é evidente que a sua definição não é matéria de direito nacional.

25.

É certo que o considerando 50 da Diretiva 2009/72 estabelece que «[o]s requisitos de serviço público deverão ser definidos a nível nacional, tendo em conta as circunstâncias nacionais; A legislação [da União] deverá ser, todavia, respeitada pelos Estados‑Membros». No entanto, esta indicação significa apenas que cabe aos Estados‑Membros decidir impor, ou não, uma obrigação de serviço público a determinadas empresas, desde que tal obrigação seja compatível com o direito da União ( 6 ). Inexistindo remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o sentido de tal conceito, este deve ser necessariamente interpretado em toda a União Europeia de modo autónomo e uniforme ( 7 ).

26.

De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação do artigo 3.o, n.o 2, uma medida tem de cumprir dois requisitos para ser qualificada de obrigação de serviço público, nomeadamente, em primeiro lugar, deve visar diretamente um objetivo de interesse económico geral ( 8 ) e, em segundo lugar, deve impor às empresas em causa a adoção de um comportamento específico que não adotariam numa situação de livre concorrência ( 9 ).

27.

No processo principal, a recorrente alega que assim que uma medida preenche esses dois requisitos relativos ao objetivo e ao efeito da mesma, deve ser qualificada de obrigação de serviço público. Afirma que uma vez que uma obrigação de financiar um plano de ação tem por efeito impor aos destinatários dessa obrigação a adoção de um comportamento específico, tal obrigação deve ser considerada uma obrigação de serviço público, na medida em que fundamenta a realização de um serviço de interesse económico geral.

28.

Não partilho desta perspetiva. Com efeito, entendo que para ser considerada uma obrigação de serviço público na aceção do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72, uma medida não só tem de preencher os dois requisitos referidos como também tem de obrigar as empresas a prestar ou entregar serviços ou bens específicos enquanto parte desta obrigação. Uma mera obrigação de pagamento de um montante de dinheiro ao Estado ou a uma entidade pública através de imposto, taxa ou medida parafiscal não pode, por si só, ser considerada uma obrigação de serviço público neste sentido ( 10 ).

29.

Na minha opinião, isto resulta do significado habitual dado ao conceito de «obrigação de serviço público» no direito da União, bem como do teor, do âmbito e dos objetivos prosseguidos pelo artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72.

30.

Relativamente ao significado habitual dado ao conceito de «obrigação de serviço público» no direito da União, nem o TFUE nem o TUE referem este conceito. Os Tratados referem, porém, «serviços de interesse económico geral», cuja realização, conforme salientado, deve ser o objetivo de qualquer obrigação de serviço público ( 11 ).

31.

Em particular, o artigo 106.o TFUE (anterior artigo 90.o do Tratado CEE e, posteriormente, artigo 86.o do Tratado CE) estabelece que as empresas encarregadas da gestão de tais serviços estão submetidas às regras dos Tratados apenas na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada ( 12 ).

32.

A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que, por um lado, esta disposição visa conciliar o interesse dos Estados‑Membros em utilizar certas empresas como instrumento de política económica ou social com o interesse da União em que sejam respeitadas as regras da concorrência e preservada a unidade do mercado único ( 13 ).

33.

Por outro lado, para que a derrogação à aplicação das regras do Tratado prevista no artigo 106.o, n.o 2, TFUE possa ser aplicada, as empresas em questão devem ter sido encarregadas pelos poderes públicos da gestão de um serviço económico de interesse geral e deve ser demonstrado que a aplicação das regras do Tratado põe em causa o cumprimento da missão específica confiada a essas empresas e o interesse da União não é afetado ( 14 ).

34.

Por conseguinte, tanto o objetivo como o conteúdo do artigo 106.o TFUE apoiam a ideia de que a prestação de um serviço de interesse económico geral pode exigir a imposição de determinadas obrigações às empresas para que estas cumpram as missões que o interesse económico geral visa.

35.

Na realidade, afigura‑se que existe um consenso geral de que a expressão «serviço de interesse económico geral» se refere aos serviços de natureza económica que os Estados‑Membros ou a União sujeitam a obrigações específicas de serviço público em virtude de um critério de interesse geral. Estes serviços fazem parte dos «serviços de interesse económico geral», às vezes referidos como «serviço público», embora esta última expressão possa referir‑se ao facto de ser oferecido um serviço ao grande público, ou ao facto de lhe ter sido atribuído um papel particular no interesse público, ou ainda ao regime de propriedade ou ao estatuto do organismo que fornece o serviço em questão ( 15 ).

36.

A expressão «serviço público» é utilizada no artigo 93.o TFUE (anterior artigo 77.o do Tratado CEE e posteriormente artigo 73.o do Tratado CE) relativo aos transportes. Com efeito, esta disposição estabelece que «[s]ão compatíveis com os Tratados os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes ou correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público» ( 16 ).

37.

O conceito de «obrigação de serviço público» surgiu no âmbito da aplicação desta disposição ( 17 ).

38.

Em primeiro lugar, na sua Decisão 65/271/CEE, de 13 de maio de 1965, o Conselho referiu a existência de «obrigações inerentes à noção de serviço público impostas às empresas de transporte» ( 18 ). Posteriormente, no Regulamento (CEE) n.o 1191/69, o Conselho utilizou a expressão mais curta «obrigação de serviço público» e definiu pela primeira vez este conceito no artigo 2.o, n.o 1, do referido regulamento da seguinte forma «obrigações que [uma] empresa […], se considerasse os seus próprios interesses comerciais, não assumiria ou não teria assumido na mesma medida ou nas mesmas condições» ( 19 ).

39.

A este respeito, importa observar que todos os exemplos de obrigações de serviço público previstos no artigo 2.o, n.o 2 desse regulamento — nomeadamente, a obrigação de explorar, a obrigação de transportar e a obrigação tarifária — dizem respeito à prestação de um serviço específico.

40.

Além disso, o artigo 7.o do Regulamento n.o 1191/69 estabelece que a decisão de manter uma obrigação de serviço público pode ser acompanhada de «condições destinadas a melhorar o rendimento das prestações sujeitas à obrigação em causa» e que a decisão de extinguir uma obrigação de serviço público «pode prever a introdução de um serviço alternativo» ( 20 ).

41.

Tendo em conta estes esclarecimentos, é evidente que, na aceção do Regulamento n.o 1191/69, o conceito de «obrigação de serviço público» apenas se refere a obrigações de prestação de um determinado serviço ( 21 ).

42.

Uma vez que o Regulamento n.o 1191/69 serviu de modelo a todos os serviços de rede e, posteriormente, a todos os serviços públicos, o significado dado ao conceito de «obrigação de serviço público» nos termos do Regulamento n.o 1191/69 tornou‑se o comummente aceite no direito da União ( 22 ). Quando a Diretiva 2009/72 foi adotada, a definição mais recente do conceito de «obrigação de serviço público» no direito da União era a que constava do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 ( 23 ), que se mantém bastante semelhante à definição do mesmo conceito que figura no Regulamento n.o 1191/69 ( 24 ). Com efeito, o artigo 2.o, alínea e), do Regulamento n.o 1370/2007 define obrigação de serviço público como «a imposição definida ou determinada por uma autoridade competente com vista a assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem contrapartidas».

43.

Além disso, vários documentos da Comissão confirmam que este entendimento é o que prevalece de forma geral. Por exemplo, no seu Livro Branco de 2004 sobre os serviços de interesse geral ( 25 ), a Comissão salienta que o conceito de «obrigação de serviço público» designa «as obrigações específicas impostas pelas autoridades públicas a um fornecedor de serviços a fim de garantir a realização de certos objetivos de interesse público […]» ( 26 ). No seu documento «Um enquadramento de qualidade para os serviços de interesse geral na Europa» publicado em 2011, a Comissão define o conceito de «[s]erviços de interesse geral» como «serviços que as autoridades públicas dos Estados‑Membros classificam como sendo de interesse geral e, por conseguinte, sujeitos a obrigações específicas de serviço público» ( 27 ). De igual modo, no seu «Guia relativo à aplicação das regras da União Europeia em matéria de auxílios estatais, de “contratos públicos” e de “mercado interno” aos serviços de interesse económico geral e, nomeadamente, aos serviços sociais de interesse geral», a Comissão explica que a obrigação de serviço público «é imposta […] com base num critério de interesse geral que assegura a prestação do serviço em condições que lhe permitam desempenhar a sua missão» ( 28 ).

44.

Por último, mas não menos importante, no documento «Nota da DG Energia e Transporte relativa às Diretivas 2003/54/CE e 2003/55/CE sobre o mercado interno da eletricidade e gás natural», que diz expressamente respeito ao setor em causa no processo principal, a Comissão salienta, na página 2, sob a epígrafe «Recordação da definição jurídica de obrigações de serviço público», que o conceito de «obrigação de serviço público» aplicado pela Comissão no setor da energia tem um sentido idêntico ao do artigo 2.o do Regulamento n.o 1191/69, do artigo 86.o, n.o 2, CE (atual artigo 106.o, n.o 2, TFUE) e da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

45.

Embora nenhum dos referidos documentos da Comissão tenha força de lei, há que observar, no entanto, que, quando os documentos da Comissão fazem referência a obrigações de serviço público, fazem‑no sempre para designar o fornecimento de serviços ou bens específicos ( 29 ).

46.

Em contrapartida, quando a legislação derivada e a jurisprudência referem a existência de obrigações de financiamento, não apresentam estas obrigações como obrigações de serviço público, mas sim como uma compensação destinada a financiar obrigações de serviço público assumidas por quaisquer outras empresas ( 30 ). Por exemplo, nos termos do artigo 2.o, alínea g), do Regulamento n.o 1370/2007, entende‑se por «“[c]ompensação por serviço público” qualquer vantagem, nomeadamente financeira, concedida direta ou indiretamente por uma autoridade competente através de recursos públicos durante o período de execução de uma obrigação de serviço público ou ligada a esse período». De igual modo, o Acórdão Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg ( 31 ), longe de reconhecer uma interpretação ampla do conceito de «obrigação de serviço público», refere as obrigações financeiras no sentido de que não estão abrangidas pela categoria de obrigações de serviço público, mas como uma compensação por obrigação de serviço público. Está necessariamente implícito no exposto que uma obrigação de serviço público exige que o operador faça ou forneça algo pelo qual por vezes é compensado, o que, assim, confirma novamente que uma mera obrigação de pagamento de um encargo fiscal (independentemente de como seja descrita) não é, em si mesma, uma obrigação de serviço público.

47.

Tendo em consideração o exposto, é evidente que, como comummente entendido no direito da União, o conceito de «obrigação de serviço público» se refere a medidas através das quais uma ou mais empresas são obrigadas a prestar serviços ou a fornecer bens que não teriam prestado ou fornecido — ou, pelo menos, não na mesma extensão ou nas mesmas condições — se não tivessem sido obrigadas a fazê‑lo por um Estado‑Membro para alcançar um objetivo de interesse económico geral.

48.

As obrigações de financiamento são autónomas e distintas das obrigações de serviço público: constituem, entre outras, uma forma de financiar a prestação de serviços económicos de interesse geral. Uma vez que os serviços económicos de interesse geral podem ser prestados pelo próprio Estado‑Membro, podem existir obrigações de financiamento sem que tenha sido imposta uma obrigação de serviço público a alguma empresa ou podem existir obrigações de serviço público que não têm como contrapartida obrigações de financiamento.

49.

No que respeita ao artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72, nem a redação nem o objetivo dessa diretiva, nem o seu contexto, apoiam a perspetiva de que os conceitos de «obrigação de serviço público» e de «obrigação de financiamento» têm um significado distinto nesta disposição do significado que têm no restante direito da União.

50.

Quanto à redação do artigo 3.o, n.o 2, este refere‑se explicitamente ao artigo 86.o do Tratado CE (atual artigo 106.o TFUE), o que demonstra que o legislador da União não pretendeu afastar‑se do significado habitual dado ao conceito de «obrigação de serviço público» no direito da União.

51.

Relativamente aos objetivos, é possível deduzir do considerando 3 da Diretiva 2009/72 que o objetivo desta diretiva é a criação de um mercado interno da eletricidade plenamente aberto e competitivo que permita a todos os consumidores a livre escolha do seu comercializador e a todos os comercializadores o livre fornecimento dos seus produtos. No entanto, a priori, ao contrário das obrigações de prestação de um determinado serviço ou de fornecimento de bens específicos, as obrigações de financiamento não são suscetíveis de prejudicar tal objetivo, ou mesmo que o façam, é provável que, pelo menos, o façam em muito menor extensão.

52.

Além disso, o considerando 50 da Diretiva 2009/72 estabelece que esta diretiva visa as «obrigações de serviço público […] e as normas mínimas comuns daí decorrentes […] para garantir a todos os consumidores […] os benefícios da concorrência e de preços mais justos» e que «[o]s cidadãos da União e, sempre que os Estados‑Membros considerem adequado, as pequenas empresas deverão poder beneficiar das obrigações de serviço público, designadamente em matéria de segurança de fornecimento e de manutenção de preços razoáveis […]». Daqui decorre que uma obrigação de serviço público, na aceção da Diretiva 2009/72, é uma obrigação capaz de gerar normas mínimas comuns e que beneficia um grupo não identificado de pessoas, mesmo que não sejam necessariamente consumidores finais. Em contrapartida, as obrigações de financiamento não geram normas mínimas comuns e servem um grupo identificado de beneficiários, nomeadamente, os Estados‑Membros, quando os próprios decidem prestar o serviço de interesse económico geral em causa, ou as empresas encarregadas de realizar este serviço.

53.

Relativamente ao âmbito, importa observar que o artigo 3.o da Diretiva 2009/72 tem por epígrafe «Obrigações de serviço público e proteção dos consumidores». O facto de a Diretiva 2009/72 ser relativa a obrigações de serviço público e a consumidores também tende a reforçar a ideia de que as obrigações de serviço público são obrigações de fornecer bens ou serviços específicos, principalmente, aos consumidores.

54.

Observo igualmente que, nos termos do artigo 3.o, n.o 6, da Diretiva 2009/72, «[s]empre que existam compensações de natureza financeira ou outra e direitos exclusivos concedidos pelos Estados‑Membros para o cumprimento das obrigações previstas nos n.os 2 e 3, estes devem ser atribuídos de forma transparente e não discriminatória» ( 32 ). Isto demonstra que uma obrigação financeira não é, em si mesma, uma obrigação de serviço público, tendo antes por objetivo atribuir uma compensação às empresas que têm de cumprir uma obrigação de serviço público.

55.

Por último, à luz das circunstâncias específicas do processo principal, chamo a atenção para o facto de a Diretiva 2009/72 ter sido adotada apenas com base no artigo 95.o CE (atual artigo 114.o TFUE), cujo n.o 2 estabelece que este artigo não pode ser utilizado para a adoção de medidas fiscais da União. Uma vez que as obrigações de financiamento, como a que está em causa no processo principal, que são impostas por um Estado‑Membro com o objetivo de cobrir despesas públicas e sem qualquer benefício imediato para a empresa em causa, são medidas fiscais na aceção do direito da União, a Diretiva 2009/72 deve ser interpretada, exceto em situações específicas, no sentido de que não abrange tais obrigações ( 33 ).

56.

Caso se considerasse que o conceito de «obrigação de serviço público» inclui tal obrigação, isto, com efeito, significaria que qualquer medida fiscal ou auxílio de Estado também teria de ser analisado no âmbito do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72, disposição que claramente não tem este propósito.

57.

Atendendo ao exposto, considero que em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72 o conceito de «obrigação de serviço público» deve ser interpretado no sentido que geralmente lhe é dado pelo direito da União, nomeadamente, no sentido de que se refere a uma obrigação, para uma empresa, de fornecer um serviço específico (ou bem) em condições (preço, quantidade, qualidade, continuidade de serviço, etc.) em que não o teria feito se a isso não tivesse sido obrigada pela legislação nacional, com vista a assegurar um serviço de interesse económico geral. Por conseguinte, as obrigações de serviço público são apenas uma forma de regular atividades económicas de interesse geral e um método de designar terceiros para exercerem estas atividades ( 34 ).

58.

Esta conclusão é plenamente coerente com a jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante ao artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72. Com efeito, no Acórdão Renerga ( 35 ), o Tribunal de Justiça deduziu a inexistência de obrigação de serviço público imposta a uma empresa do facto de a legislação nacional em causa não impor a esta empresa a obrigação de produzir e fornecer eletricidade a partir de fontes de energia renováveis. No Acórdão Achema e o. ( 36 ), para determinar se certos subsídios deveriam ser considerados uma compensação pelos serviços prestados pelas empresas beneficiárias para cumprirem obrigações de serviço público, o Tribunal de Justiça apreciou, entre outros elementos, se estes subsídios estavam relacionados com a prestação de serviços a consumidores finais ou operadores do setor da eletricidade.

59.

Por conseguinte, partilho totalmente da perspetiva da Comissão segundo a qual, para que uma medida possa ser qualificada de obrigação de serviço público, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72, não basta que tenha sido imposta a uma ou mais empresas a fim de obrigá‑las a adotar um comportamento específico necessário para alcançar o objetivo que consiste na prestação de um serviço de interesse económico geral, sendo também necessário que tal medida obrigue estas empresas a prestarem um serviço específico ou a entregarem um bem específico em termos e condições que não correspondem a uma prática comum nesse mercado.

60.

Assim, uma obrigação, como a que está em causa no processo principal, de financiar um plano de ação para incentivar medidas de poupança de energia e de eficiência energética ( 37 ) não pode ser considerada uma obrigação de serviço público na aceção do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72, mesmo que o objetivo das medidas financiadas seja a prestação de um serviço de interesse económico geral. Isto não significa que nenhuma das obrigações financeiras em causa — que, pelo menos em alguns aspetos, parecem partilhar da natureza de um imposto especial sobre uma determinada empresa de energia — está previsivelmente abrangida por quaisquer outras regras do direito da União, mas apenas que não estão abrangidas pelo artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72, que é a questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio.

61.

Por conseguinte, no que respeita à primeira questão, proponho responder que o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54 e o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72 não devem ser interpretados no sentido de que uma obrigação de financiar as várias medidas de um plano de ação, como o referido na disposição adicional terceira do Real Decreto‑Lei 14/2010, constitui uma «obrigação de serviço público» na aceção destas disposições.

62.

Tendo em consideração a resposta à primeira questão, não é necessário responder à segunda questão.

63.

À luz do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão submetida pela Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha) o seguinte:

O artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE, e o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE, não devem ser interpretados no sentido de que uma obrigação de financiar as várias medidas de um plano de ação, como o referido na disposição adicional terceira do Real Decreto‑lei 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del setor elétrico (Real Decreto‑Lei 14/2010, de 23 de dezembro de 2010, que estabelece medidas urgentes para a correção do défice tarifário do setor da eletricidade), constitui uma «obrigação de serviço público» na aceção destas disposições.