Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-52/65

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

KARL ROEMER

apresentadas em 4 de Maio de 1966 ( *1 )

Sumário

	Introdução (exposição dos factos e pedidos das partes)
	Discussão jurídica
	I — Interpretação do conceito de «encargos de efeito equivalente»
	II — Violação dos artigos 13.o e 14.o do Tratado; desvio de poder
	III — Resumo

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O recurso no qual apresento estas condusões diz respeito, essencialmente, à interpretação dos artigos 13 o e 14.o do Tratado CEE, mais concretamente à definição da expressão «encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros» (encargos de efeito equivalente). Já num anterior recurso (processos 2/62 e 3/62), o Tribunal interpretou esta expressão a propósito de uma taxa que a Bélgica e o Grão-Ducado do Luxemburgo cobravam aquando da emissão de certificados de importação para o «pain d'épice» (bolo à base de mel e de especiarias). Hoje, esse conceito está uma vez mais posto em causa nos dois processos seguintes:

Processo 52/65

O comércio de carneiros para abate e de carne de carneiro (que até agora não foi objecto de uma organização comum de mercado) está sujeito, na República Federal da Alemanha, a uma organização nacional de mercado, por força da lei que regula o comércio de animais e de carnes (Gesetz über den Verkehr mit Vieh und Fleisch), de 25 de Abril de 1951 (Bundesgesetzblatt 1, p. 272). Nos termos dessa lei, o ministro federal da Alimentação, Agricultura e Florestas fixa anualmente um plano de abastecimento no qual indica, para os produtos em questão, as quantidades fornecidas pela produção interna e as quantidades a importar para satisfazer a procura. É em função deste plano que são organizados concursos para as importações. Na execução destas, intervém o Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse (adiante designado por Einfuhrstelle): trata-se de um organismo de direito público, dependente do ministro federal da Alimentação, Agricultura e Florestas e sujeito às suas directrizes. É a este organismo que os importadores devem propor os produtos em questão. Quando o Einfuhrstelle não exerce o seu direito de opção, os produtos não podem ser comercializados nem utilizados de outra forma no mercado interno. Se, pelo contrário, o Einfuhrstelle exerce o seu direito de opção, pode adquiri-los quer por contrato de armazenagem quer, sempre por via contratual, introduzindo essas carnes no mercado interno, tomando-as a cargo formalmente e revendendo-as ao importador; neste caso, tem o direito de sujeitar os contratos a certas condições relativas, por exemplo, à data e ao local da utilização. Para a apreciação do presente recurso, importa saber que, nos termos do § 21 da lei «Vieh- und Fleischgesetz», o Einfuhrstelle, para cobrir as despesas administrativas resultantes do processo acima descrito, está autorizado a cobrar urna taxa de um montante que pode ascender a 0,40 DM por cada 100 kg de mercadorias cuja compra é proposta ao Einfuhrstelle. Nos termos desta disposição, foi adoptado em 3 de Setembro de 1951 um regulamento de taxas (Bundesanzeiger, no 178, 1951), segundo o qual as taxas efectivamente aplicadas por cada 100 kg se elevavam a 0,15 DM, no caso dos carneiros para abate, e a 0,25 DM, no caso da carne de carneiro.

A Comissão considera que, na acepção do artigo 13 o do Tratado CEE, essa taxa constitui um encargo de efeito equivalente aos direitos aduaneiros que os Estados devem suprimir durante o período de transição. Por esta razão, a Comissão, em 16 de Junho de 1965, adoptou uma directiva, publicada no Jornal Oficial de 1965, p. 2074, na qual ordenou a supressão progressiva dessa taxa, devendo ocorrer uma redução de 60 % em 1 de Janeiro de 1966, e a supressão integral, o mais tardar, no momento da supressão dos direitos aduaneiros no comércio entre os Estados-membros. O Governo federal contesta a legalidade desta directiva e, consequentemente, no primeiro recurso, pede a sua anulação.

Processo 55/65

Os factos que constituem o objecto do recurso 55/65 apresentam-se de forma análoga. Trata-se neste caso da actividade do Außenhandelstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (denominado, a partir da lei de 24 de Agosto de 1965, Bundesammt für Ernährung und Forstwirtschaft, que adiante designarei por «Aussenhandelsstelle»), ou seja, de uma administração federal criada por uma lei de 17 de Dezembro de 1951, que exerce funções muito importantes no desenrolar das operações de importação e exportação de produtos agrícolas da República Federal da Alemanha. Esta administração constitui, designadamente, o serviço central que autoriza a importação e a exportação de produtos agrícolas cujo comércio ainda não foi liberalizado (é o caso, sobretudo, de diversos alimentos para animais, de carneiros e de carne de carneiro, de peixes, de óleo vegetal e gorduras, de açúcar e sementes, de flores cortadas, de vinho, de diversas espécies de frutas e produtos hortícolas, bem como de conservas de frutas e de produtos hortícolas). Na medida em que, no estado actual da liberalização, ainda seja preciso requerer certificados de importação, a lei de 17 de Dezembro de 1951 autoriza o Außenhandelsstelle a cobrar taxas destinadas a cobrir as despesas administrativas resultantes dos diferentes processos. Nos termos desta lei, foi adoptado, em 22 de Agosto de 1955, um regulamento de taxas (Bundesanzeiger, n.o 163, 1955 — várias vezes alterado), que inicialmente fixou as taxas em 0,2 % (para determinadas mercadorias, em 0,02 %) do valor da mercadoria referida no certificado de importação. Mais tarde — mais precisamente, com efeitos a partir de 1 de Abril de 1958 — essas taxas foram reduzidas, respectivamente, para 0,15 % e 0,015 %. Essas taxas são igualmente consideradas pela Comissão como encargos de efeito equivalente, na medida em que incidem sobre a importação, sujeita a autorização, de produtos agrícolas e de alimentos provenientes de outros Estados-membros. A Comissão, através de uma nova directiva, de 28 de Julho de 1965 JO 1965, p. 2437), exigiu a supressão das referidas taxas, tal como exigiu a supressão das taxas cobradas pelo Einfuhrstelle, atrás mencionadas. Em conformidade com a sua posição de princípio, o Governo federal considera esta directiva igualmente ilegal e, no segundo recurso, pede a sua anulação.

Visto a argumentação das partes em ambos os processos ser praticamente idêntica, o Tribunal ordenou, em 7 de Fevereiro de 1966, a apensação dos dois processos para efeitos da tramitação processual e do acórdão. Consequentemente, salvo opinião contrária, a análise a que vamos agora proceder é válida, do mesmo modo, para as taxas cobradas pelo Einfuhr- und Vorratsstelle e para as cobradas pelo Außenhandelsstelle, bem como para as correspondentes directivas da Comissão.

Discussão jurídica

O plano da discussão jurídica do processo que nos foi submetido é relativamente claro, envolvendo apenas dois argumentos. Consequentemente, indagaremos em primeiro lugar se a Comissão interpretou correctamente o conceito de encargo de efeito equivalente contido no artigo 13.o do Tratado, para analisar depois a questão de saber se se pode invocar contra a Comissão uma violação do Tratado ou um desvio de poder, por não ter adoptado um regulamento geral aplicável a todos os casos comparáveis de encargos de efeito equivalente existentes nos Estados-membros.

I — Interpretação do conceito de «encargos de efeito equivalente»

Em primeiro lugar, o Governo recorrente é de opinião que a Comissão deu ao conceito de «encargos de efeito equivalente» uma interpretação errada e que, assim, chegou à conclusão insustentável de que, por força do artigo 13.o do Tratado CEE, deveriam ser suprimidas todas as taxas até agora cobradas pelo Einfuhrstelle e pelo Außenhandels.steile. No essencial, o ponto de vista do Governo recorrente pode ser resumido da seguinte forma (forneceremos os pormenores mais tarde): para responder à questão de saber se existe um encargo de efeito equivalente, é incorrecto utilizar como único critério o facto de existirem encargos fiscais que incidem unilateralmente sobre as mercadorias importadas. É preciso ter em conta, designadamente, os fundamentos e os objectivos de uma taxa. Poderá admitir-se como característica essencial dos direitos aduaneiros o facto de, com a sua cobrança, se procurar proteger a produção nacional ou (no caso dos direitos fiscais) obter receitas públicas destinadas a compensar as despesas gerais do Estado. Inversamente, as taxas administrativas agora em causa servem apenas para, no quadro de regulamentações específicas em matéria de importação, fornecer contrapartidas em troca de serviços prestados pela administração aos importadores. Da mesma forma, o montante da taxa não é de molde a prejudicar o comércio internacional nem a obter receitas públicas de qualquer importância.

Antes de nos debruçarmos sobre esta questão, sublinhemos que o Governo recorrente não considera inteiramente ilegal a directiva em causa no recurso 55/65, na medida em que se trata da interpretação que a Comissão dá ao conceito de «encargo de efeito equivalente». O Governo alemão admite que, por força da sua legislação, actualmente ainda são cobradas taxas aquando da emissão de certificados de importação para certos produtos cuja importação está completamente liberalizada, apesar de não ser possível encontrar uma justificação para essa actuação nos princípios do Tratado. Consequentemente, é preciso reconhecer que a sua supressão é necessária. O Governo recorrente apenas defende as taxas que são cobradas aquando da emissão de certificados de importação de mercadorias não liberalizadas (isto é, sempre que, num caso concreto, é necessária a supressão de um entrave à importação), bem como as taxas cobradas pelo Einfuhr- und Vorratsstelle, dado que, no que respeita aos produtos em causa no processo 52/65, existe uma organização nacional de mercado que limita igualmente o comércio livre entre Estados-membros e que impõe exames especiais no momento da autorização de importações isoladas. Assim, apenas em relação a estas taxas se coloca a questão de saber se respeitam os critérios aplicáveis aos encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros.

Poderá parecer estranho que a interpretação do conceito de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros seja posta em causa uma vez mais, quando o Tribunal, nos processos 2/62 e 3/62, já dele deu uma definição geral. Contudo, verifiquei ao longo do processo que as partes não estão de acordo quanto à interpretação desse acórdão e que, bem pelo contrário, ao tentarem encontrar-lhe o sentido e os fundamentos, adoptam pontos de vista diferentes.

Assim, a Comissão põe a tónica na interpretação genérica dada no primeiro capítulo do acórdão (mérito) no qual o Tribunal afirma: «Resulta do conjunto destes elementos que… o encargo de efeito equivalente pode ser considerado, quaisquer que sejam a sua denominação e a sua técnica, como um direito imposto unilateralmente, quer no momento da importação quer posteriormente, e que, incidindo especificamente sobre um produto importado de um país membro e não sobre o produto nacional similar, tem como resultado, ao alterar o seu preço, ter sobre a livre circulação de produtos a mesma incidência que um direito aduaneiro» (Colect. 1962-1964, p. 147). Em sentido contrário, o Governo recorrente põe a tónica em alguns dos considerandos que precedem esta citação, nos quais se afirma que o objectivo do conceito de «encargo de efeito equivalente» é definido como sendo evitar que seja contornada a proibição dos artigos 9. o e 12.o do Tratado, e onde é mencionada a intenção dos autores do Tratado «de proibir não apenas as medidas que ostensivamente revestem a forma aduaneira clássica mas ainda todas as outras que, apresentadas sob denominações diferentes, ou introduzidas através de outros processos, conduziriam aos mesmos resultados discriminatórios ou protectores que os direitos aduaneiros» (Colect. 1962-1964, p. 147).

Argumentando desta forma, o Governo recorrente pretende claramente deduzir deste acórdão a obrigação de, no momento de qualquer apreciação da questão de saber se existe um encargo de efeito equivalente, tomar igualmente em consideração os fundamentos e os objectivos de um encargo cobrado por um Estado-membro. Contudo, esta querela de interpretação não me parece muito fértil. Com efeito, mesmo no caso de uma interpretação correcta da Comissão, nos termos da qual ao Tribunal apenas interessa determinar a existência de um direito unilateralmente imposto sobre mercadorias importadas, ao consultar este acórdão não podemos deixar de ter em conta que as questões suscitadas pelo presente processo são consideravelmente diferentes. Naquela altura, estavam em causa taxas de montante considerável, cobradas com um objectivo expressamente proteccionista, uma vez que foram instituídas para compensar um alegado prejuízo no plano da concorrência. Pelo contrário, os problemas das taxas administrativas em relação às quais a própria Comissão admite, em princípio, não prosseguirem fins proteccionistas, não eram tidos em conta. Ora, em princípio, os acórdãos do Tribunal constituem uma solução jurisdicional casuística e devem ser considerados como tal, mesmo quando desta apreciação individual se tentam retirar definições gerais. Consequentemente, não deve admitir-se que o acórdão nos processos 2/62 e 3/62 resolveu de forma definitiva o actual litígio e que doravante se trata apenas de interpretar este acórdão. Pelo contrário, somos livres de analisar de forma absolutamente autónoma os problemas que actualmente se apresentam e apenas na óptica das disposições do Tratado e dos seus objectivos.

Ao longo desta análise, não nos demoraremos com a questão de saber se as despesas administrativas em questão constituem encargos, uma vez que o próprio Governo recorrente o reconhece, através de uma referência explícita à terminologia jurídica geral comum aos Estados-membros.

Consequentemente, tudo depende da interpretação das palavras «efeito equivalente».

Actualmente, os direitos aduaneiros destinam-se, geralmente, a proteger a produção nacional (não temos que tomar em consideração os casos excepcionais, como os direitos proibitivos) e, em segunda linha, quando se trata de direitos fiscais, a obter receitas públicas de alguma importância. Consequentemente, poderia parecer lógico exigir que os encargos de efeito equivalente produzissem efeitos análogos e defender a tese segundo a qual só existe encargo de efeito equivalente quando o seu volume atinge uma carga fiscal igual à média dos direitos aduaneiros.

Ora, não é desta forma que deve ser entendida a tese do Governo recorrente. Aliás, a Comissão demonstrou que tal ponto de vista é objectivamente insustentável. É evidente que, se necessário, mesmo taxas administrativas que respeitem o princípio da cobertura das despesas podem alcançar proporções consideráveis, quer em relação a um volume reduzido de importações (como sucede, por exemplo, num país pequeno), quer devido a despesas administrativas elevadas (funcionários, mobiliário e instalações), quer ainda pela acumulação de vários direitos cobrados sobre a mesma mercadoria. Por outro lado, é sabido que, nos Estados-membros, alguns direitos aduaneiros são relativamente pouco elevados e não atingem sequer 1 % do valor total. Ora, a supressão dos direitos aduaneiros, por muito modestos que sejam, é obrigatória por força do Tratado, uma vez que este não prevê limite de tolerância, tal como não o faz para as imposições referidas no artigo 95.o Por esta razão, na opinião do recorrente, o facto de a taxa administrativa ser pouco elevada pode, quanto muito, fornecer alguns indícios de ausência de efeito equivalente a um direito aduaneiro, isto é, pode ser útil para identificar o objectivo prosseguido por um encargo, supondo sempre que os princípios do Tratado lhe atribuem importância.

Para responder a esta questào, as partes invocam, nomeadamente, outros acordos internacionais, de cujas fórmulas retiram conclusões com vista à interpretação do Tratado CEE. Na medida em que estas tentativas se referem a um acordo aduaneiro celebrado no âmbito do Conselho de Cooperação Aduaneira de Bruxelas, a fim de facilitar a importação de mercadorias a expor em feiras, congressos e outras manifestações, o qual prevê expressamente que as taxas administrativas que não ultrapassem as despesas de uma prestação são excluídas da proibição de direitos aduaneiros e outros encargos e taxas fiscais, não pensamos que sejam muito úteis.

Este acordo foi celebrado após a entrada em vigor do Tratado CEE (8 de Junho de 1961). Além disso, é preciso integrá-lo num contexto completamente diferente, o que, em nosso entender, exclui que estas fórmulas se possam considerar representativas da terminologia comunitária em matéria de direitos aduaneiros. O mesmo se diga quanto ao método de interpretação que consiste em fazer uma comparação com o Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), à qual ambas as partes recorreram. Nos termos do GATT [artigo II, n.o 2, alínea c)], é permitida a cobrança de taxas administrativas destinadas a cobrir as despesas de uma actividade relacionada com a exportação ou com a importação, isto é, que não estejam abrangidas pela limitação da taxa dos direitos aduaneiros e de outros encargos sobre a importação. Por esta razão, e devido ao facto de o Tratado CEE não prever qualquer excepção para as taxas administrativas, embora os autores do Tratado tivessem tido presente o sistema do GATT, a Comissão conclui que, por força do Tratado CEE, essas taxas estão abrangidas pela obrigação geral de supressão progressiva dos direitos unilateralmente impostos sobre a importação. Outro argumento a favor desta tese consiste no facto de o Tratado CEE ir muito mais longe que o GATT no sentido da criação de uma união aduaneira e de um território económico único. Por seu lado, o Governo recorrente é a favor da interpretação por analogia, isto é, da aplicação de princípios idênticos ao Tratado CEE e ao GATT, alegando que as fórmulas do GATT foram muitas vezes simplesmente retomadas pelo Tratado CEE, pelo que as definições e especificações do GATT são automaticamente válidas para o Tratado CEE. Isto tanto mais que, de uma maneira geral, o GATT se refere a taxas e direitos impostos ou cobrados aquando de uma importação, daí resultando a necessidade de excluir expressamente as taxas administrativas, ao passo que o Tratado CEE só se aplica aos encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros, tendo a utilização desta fórmula tornado supérflua a referência expressa às taxas administrativas.

A esta discussão pouco útil prefiro uma referência directa aos princípios e necessidades do Tratado CEE, a fim de determinar qual a interpretação do artigo 13.o que, segundo o sistema geral do Tratado, se revela adequada.

A questão principal que, sem ser demasiadamente doutrinário, pretendo colocar consiste em saber se a fórmula da Comissão segundo a qual as mercadorias estrangeiras importadas não devem ser tributadas mais gravosamente que as mercadorias de origem nacional, de forma a não dever existir nem aumento do preço nem discriminação das mercadorias importadas, pode verdadeiramente considerar-se como um princípio do Tratado.

Por seu lado, o Governo recorrente afirma, em primeiro lugar, que a aplicação desse princípio como directriz para a interpretação do artigo 13.o levantaria consideráveis dificuldades, tendo em conta as diferenças frequentes entre os processos de análise aplicáveis às mercadorias estrangeiras e às mercadorias de origem nacional. Este raciocínio revela-se coerente se recordarmos que a produção nacional pode ser verificada pela via do controlo geral das empresas, ao passo que os produtos estrangeiros, enquanto tais, devem ser examinados no momento da passagem da fronteira. No entanto, é verdade que este argumento nâo pode ser decisivo, porque na matéria de que nos ocupamos as dificuldades de definição e de interpretação não são, em caso algum, completamente inevitáveis, mesmo admitindo a procedência da tese do recorrente. Em contrapartida, há que dar mais importância ao argumento segundo o qual seria no mínimo estranho que, caso os autores do Tratado tivessem admitido que a fórmula considerada correcta pela Comissão constitui a própria essência do conceito de «encargos de efeito equivalente», não a tivessem consagrado sob esta forma no Tratado. Dado que, em vez de uma proibição geral de discriminação, os artigos 12.o e 13.o mencionam apenas uma proibição dos encargos de efeito equivalente, isso pode significar que. a proibição deve ser interpretada mais restritivamente do que a Comissão o faz.

O que a este respeito me pareceu mais importante foi o facto de, num domínio análogo, as próprias instituições comunitárias (Conselho e Comissão) — e, no que respeita à Comissão, mesmo em relação ao artigo 13.o — estarem de acordo quanto à admissibilidade de algumas restrições ao princípio que acabei de definir, restrições essas que podem pôr em causa a sua validade.

Quanto à livre circulação de pessoas, tal como se encontra prevista no Tratado, as disposições comunitárias até agora adoptadas (directiva do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, relativa à supressão das restrições à livre circulação dos nacionais dos Estados-membros no interior da Comunidade, bem como a directiva do Conselho, de 25 de Março de 1964, relativa à supressão das restrições à livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados-membros e das suas famílias no interior da Comunidade) prevêem expressamente a cobrança de taxas administrativas na emissão de autorização de residência, passaportes, bilhetes de identidade, desde que essas taxas não ultrapassem as despesas efectivas ocasionadas pela actividade administrativa. Ora, os nacionais não estão sujeitos à obrigação de possuir uma autorização de residência, de forma que não têm que pagar a taxa administrativa. Assim, neste domínio, é sempre possível a imposição unilateral de encargos aos trabalhadores estrangeiros. Manifestamente, isso não é considerado como uma discriminação inadmissível na acepção do artigo 52.o e seguintes do Tratado, uma vez as instituições comunitárias não levantaram objecções à manutenção dessas taxas para além do fim do prazo limite fixado nos termos do programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento de 18 de Dezembro de 1961. Isso só pode explicar-se admitindo que a compensação financeira imposta ao interessado por uma actividade administrativa determinada é considerada como uma taxa administrativa legal, que não entra em conflito com o princípio da igualdade de tratamento. Ora, o Governo recorrente argumenta, não sem lógica, que o que é autorizado no domínio da circulação das pessoas não pode ser considerado como tratamento discriminatório no domínio da livre circulação das mercadorias, desde que sejam respeitados os mesmos critérios.

A própria Comissão fornece-nos um segundo argumento retirado da livre circulação de mercadorias. Em seu entender, podem ser cobradas taxas especiais, por exemplo por um desalfandegamento efectuado durante a noite ou nos dias feriados, pela utilização de entrepostos aduaneiros e pelo recurso aos serviços de peritos. Com efeito, é evidente que não se poderia renunciar à cobrança dessas taxas, sob pena de a circulação internacional aumentar fora das horas normais de desalfandegamento e de os orçamentos nacionais deverem suportar as despesas suplementares daí resultantes. Ora, mesmo neste caso, é incontestável que as mercadorias estrangeiras estão sujeitas a um direito que os produtos nacionais similares não têm que suportar (e é esta a única comparação decisiva, aos olhos da Comissão). Isto é verdade mesmo quando se reconhece, como faz a Comissão, que o importador sujeito a estas taxas obtém em troca uma vantagem pessoal. Consequentemente, em certos casos, a Comissão admite que produtos estrangeiros sejam tributados unilateralmente, aceitando assim a aplicação de encargos financeiros diferentes, o que constitui uma excepção ao princípio que, no entanto, refere como essencial para a interpretação do conceito de «encargos de efeito equivalente» .

Parece-nos que estes dois exemplos constituem argumentos sobretudo a favor da tese que defende que o «encargo de efeito equivalente» não pode ser definido unicamente através da análise dos seus efeitos, havendo que ter igualmente em conta os fundamentos e objectivos de uma taxa (como, aliás, indica a manutenção de algumas restrições quantitativas à importação, previstas no artigo 36.o do Tratado). Dos argumentos invocados resulta designadamente que, mesmo segundo o Tratado, determinadas taxas administrativas (e não todas, como o próprio recorrente admite) continuam a ser autorizadas, e que, enquanto tais, não podem ser consideradas como encargos de efeito equivalente. Por conseguinte, há que colocar apenas a questão de saber qual a delimitação necessária neste domínio; trata-se de uma questão à qual é difícil dar resposta, mas cuja solução mostrará que o ponto de vista da Comissão e o do Governo recorrente não estão tão afastados como pode parecer.

Tal como o Tribunal sublinhou no acórdão dos processos 2/62 e 3/62, há que reter como princípio que qualquer excepção à obrigação de suprimir os direitos unilateralmente impostos sobre as mercadorias estrangeiras deve ser estritamente delimitada. Contudo, a fórmula proposta pelo recorrente, segundo a qual só não integram o conceito de «encargo de efeito equivalente» as taxas administrativas que constituem contrapartidas de verdadeiras prestações por parte da administração, parece-nos responder àquela exigência. Seguindo a opinião da Comissão, segundo a qual o desalfandegamento efectuado durante a noite constitui uma derrogação ao processo normal, essa contrapartida deveria considerar-se como uma excepção às restrições à importação num caso particular, como é o caso das mercadorias não liberalizadas ou a manutenção de organizações nacionais de mercado com restrições à importação. Também aqui, é necessário admitir a existência de uma derrogação à situação normal, que é a importação sem restrições, quando um importador recebe a autorização de importação, uma vez efectuadas as investigações do Einfuhr- und Vorratsstelle e do Außenhandelsstelle, como foi exposto nos requerimentos. O facto de o regulamento actual ter em conta interesses gerais não pode ser decisivo, como o não é no caso da circulação das pessoas, em que, antes da concessão da autorização de estadia, se efectua um inquérito no interesse da segurança e da ordem públicas. Diga-se de passagem, porque não tem interesse para a decisão, que seria necessário considerar que também existe uma verdadeira contrapartida por parte da administração nos casos contemplados no artigo 36.o do Tratado, isto é, sempre que é necessário verificar se uma proibição de importação se justifica por razões de moral pública, de ordem pública, de segurança pública e de protecção da saúde, etc., e isso porque, nesse caso, existe analogia entre o tratamento da circulação de pessoas pelo Conselho e pela Comissão, o que, de certa forma, deve ser considerado como uma interpretação autêntica, mas também razoável, das disposições do Tratado nesta matéria.

Contrariamente à opinião da Comissão, não vislumbro de que forma esta tese comportaria o perigo de uma utilização ilimitada e abusiva das taxas administrativas. Em rigor, todos os casos citados pela Comissão relativos ao controlo das importações para fins estatísticas ou para respeitar as medidas de normalização, as verificações das declarações aduaneiras no momento do desalfandegamento ou para fins de controlo das trocas comerciais não se integram mais no conceito de verdadeira contrapartida da administração que a cobrança de direitos aduaneiros, de impostos indirectos ou, no caso da concessão automática de um certificado de importação, as considerações relativas à questão de saber se se devem respeitar os preços mínimos ou se se devem aplicar cláusulas de salvaguarda, bem como, finalmente, a constituição de cauções ou o cálculo antecipado do direito nivelador no momento da importação efectuada no quadro de organizações comuns de mercado. Nestes casos, não existe uma verdadeira prestação por parte da administração, quer porque não é chamada a suprimir obstáculos à livre importação ou porque cobra direitos à importação, ou seja, exige uma prestação ao importador. Segundo esta teoria, também não vejo como existiria o risco de se manterem, numa medida considerável, taxas administrativas para além do fim do período de transição, e isso sobretudo porque o que aqui está em causa em primeiro lugar são taxas cobradas no quadro de regulamentações de importação que, na opinião do Governo federal, deverão ser suprimidas ao mesmo tempo que estas regulamentações. Finalmente, não se pode supor que o próprio montante das taxas administrativas que continuam em vigor seria de natureza a criar sérios obstáculos à livre circulação das mercadorias. Como o Governo federal afirma neste ponto, e com razão, o princípio da cobertura das despesas, baseado na lei, fornecerá a garantia de que a cobrança de taxas administrativas não resultará num aumento efectivo dos preços.

Consequentemente, no que se refere às taxas cobradas pelo Einfuhrstelle e pelo Außenhandelsstelle em questão no presente processo, chegamos à conclusão de que constituem autênticas taxas administrativas, na acepção da definição acima indicada, e que, nessa qualidade, não integram o conceito de encargos «de efeito equivalente». A Comissão ordenou injustamente a sua supressão. Consequentemente, a directiva em causa deve ser anulada por violação do artigo 13.o do Tratado, na medida em que diz respeito às importações não liberalizadas.

II — Violação dos artigos 13o e 14o do Tratado; desvio de poder

Se, contrariamente à tese do Governo recorrente e à minha própria, as taxas administrativas em questão devessem ser qualificadas como encargos «de efeito equivalente» cuja supressão é exigida pelo Tratado, foi sustentado que a Comissão, ao adoptar o regulamento que ordena a supressão dessas taxas, violou os princípios elementares do Tratado, designadamente o princípio da igualdade de tratamento. Além disso, a directiva em causa teria sido adoptada sob a influência de factores estranhos ao seu objecto.

Esta crítica assenta principalmente no facto de as duas directivas terem sido adoptadas num intervalo de tempo de pouco mais de um mês e meio e de a directiva de 16 de Junho de 1965 ter sido acompanhada de duas outras directivas, dirigidas ao Governo neerlandês, e de a directiva de 28 de Julho de 1965 ter sido acompanhada apenas de uma directiva dirigida ao Governo italiano, enquanto que até aqui a Comissão não interveio noutros casos que teriam reclamado um tratamento idêntico (tanto quanto sabemos, trata-se de uma taxa pela aplicação da selagem aduaneira prevista pela lei italiana de 1 de Dezembro de 1956, de uma taxa de desalfandegamento prevista pela ordonnance francesa de 30 de Dezembro de 1958, bem como o imposto de selo do recibo aduaneiro, previsto na lei francesa de 23 de Dezembro de 1960).

Na medida em que foi afirmado que deveriam ainda ser tomados em conta outros casos de taxas administrativas cobradas por outros Estados-membros aquando da importação, essas afirmações não podem ser consideradas, por não terem sido especificadas no recurso. Não é possível sanar este vício do processo acolhendo o pedido do Governo recorrente destinado a obrigar a Comissão a apresentar todos os documentos relativos a estas questões; pelo contrário, deve admitir-se que o recorrente, através da sua administração, estava em condições de efectuar as necessárias averiguações, e assim justificar as suas acusações como de direito.

Em primeiro lugar, quanto à referência às diferentes datas nas quais foram adoptadas as directivas em causa, há que distinguir dois aspectos. Assim, o recorrente julga existir uma conexão entre a primeira directiva (relativa à supressão das taxas administrativas cobradas pelo Einfuhrstelle) e algumas discussões que teve com a Comissão no processo 10/65. O recorrente considera importante o facto de, após esta discussão sobre a questão dos encargos «de efeito equivalente», na audiência do Tribunal de 18 de Maio de 1965, e pouco depois das conclusões do advogado-geral de 3 de Junho de 1965, a Comissão ter adoptado, em 16 de Junho de 1965, a primeira das directivas impugnadas, ou seja, antes de ter sido proferido o acórdão do Tribunal (8 de Julho de 1965). Contudo, parece-me que desta simultaneidade de factos não pode deduzir-se a existência de razões estranhas ao processo ou fazer esforços para verificar esta alegação. No processo 10/65, tratava-se de uma taxa administrativa, cobrada aquando da emissão de certificados de importação e essa taxa, enquanto tal, não era forçosamente assimilável, na altura, à taxa que constitui o objecto da directiva agora em causa. Além disso, a questão colocada devia ser decidida em função do artigo 95.o do Tratado, o que quer dizer que não se tratava de saber o que devia entender-se pela expressão «encargo de efeito equivalente» na acepção do artigo 13.o Finalmente, e isto deveria ser decisivo, não vislumbro como, adoptando a directiva em questão, a Comissão poderia ter pretendido influenciar o Tribunal na solução do processo 10/65 de forma mais profunda e durável do que o fez através das suas tomadas de posição ao longo do processo. Mesmo reconhecendo uma certa conexão objectiva entre a taxa administrativa à qual o processo 10/65 dizia respeito e o direito a que respeitava a directiva em causa no presente recurso, não podemos, por esse motivo, ver no facto de o processo 10/65 se encontrar na fase de discussão uma razão essencial pela qual a decisão em causa teria sido adoptada. No que respeita ao facto de as duas directivas terem sido adoptadas em datas diferentes (quando ambas deviam entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1966, isto é, ao mesmo tempo), diga-se que este argumento teria interesse apenas em relação à directiva de 28 de Julho de 1965, por exemplo, com base em que o Governo federal dispunha de pouco menos de um mês e meio para executar as medidas decorrentes da sua apreciação. Porém, é verdade que este argumento suscita imediatamente a objecção de que se trata de um prazo irrelevante para a discussão jurídica. Além disso, é preciso reconhecer que, devido ao desfecho iminente do processo 10/65 e dada a semelhança entre as taxas a que se referiam esse processo e as taxas referidas na directiva em causa, poderia justificar-se o adiamento da adopção da segunda directiva. Consequentemente, não me parece que do exame das datas em que as directivas foram adoptadas se possam deduzir argumentos contra a Comissão.

Uma outra acusação de natureza essencialmente formal parece-me também pouco significativa: o Governo alemão sustenta que a Comissão não discutiu a fundo com todos os Estados-membros a documentação que reuniu a partir de 1960 através de uma circular geral, e que, assim, não chegou a uma definição objectiva dos «encargos de efeito equivalente». A Comissão ter-se-ia limitado a, no dia 27 de Maio de 1964, ouvir os representantes da República Federal a propósito de alguns encargos alemães e, no fim dessa reunião, teria deixado a impressão que não existiam mais objecções ao ponto de vista do Governo federal. Sem dúvida que, no tratamento de questões tão delicadas como é a questão da definição dos encargos de efeito equivalente, é desejável e oportuno associar os Estados-membros, tanto quanto possível, aos trabalhos preparatórios. No entanto, o Tratado não impõe à Comissão o dever jurídico de ir além das consultas a que procedeu antes de adoptar as directivas em causa. Assim, deve ser afastada a acusação da violação de formalidades essenciais. Na medida em que se reprova à Comissão ter entrado em contradição com a sua tomada de posição na reunião de 27 de Maio de 1964 (venire contra factum proprium), não só é controverso que tenha existido um verdadeiro acordo sobre a apreciação jurídica dos encargos em questão, como alega o Governo recorrente, mas também, e muito mais decisivo, é importante saber se esse acordo tem importância jurídica, uma vez que, quanto mais não fosse devido à qualidade das pessoas que participaram na reunião, poderia não ter a força de um acordo obrigatório.

Em contrapartida, muito mais importante é uma outra acusação: a Comissão, ao regulamentar os encargos de efeito equivalente, teria procedido de forma selectiva, pois, apesar da existência de factos análogos em França e Itália, não dirigiu directivas a esses Estados-membros, ou, pelo menos, essas directivas não eram completas. Parece correcto admitir, como faz o Governo federal, que as disposições do Tratado relativas à supressão progressiva dos direitos aduaneiros contêm um princípio segundo o qual esta supressão deve ser efectuada de forma uniforme para todos os direitos aduaneiros, no que respeita ao seu calendário e à sua proporção, a fim de estabelecer a união aduaneira uniformemente em todos os Estados-membros. Este princípio resulta do artigo 14.o do Tratado e, além disso, deve ser considerado como a base implícita de qualquer união aduaneira. Dado que, no que respeita à supressão dos encargos de efeito equivalente, o artigo 13.o remete para o artigo 14.o, é lógico que neste domínio é necessário proceder da mesma forma. Consequentemente, ao exercer a competência para fixar a data da supressão dos encargos de efeito equivalente, a Comissão tem obrigação, em princípio, de o fazer de forma uniforme para todos os Estados-membros e para todos os encargos de efeito equivalente comparáveis. Assim, parece que neste aspecto a Comissão violou um princípio essencial do Tratado, uma vez que renunciou provisoriamente a exigir a supressão em França e em Itália de determinados encargos de efeito equivalente, que também podem ser considerados taxas administrativas. A questão de saber se este argumento deve proceder (em meu entender, pelo menos a título subsidiário) só poderá ser resolvida depois da análise dos fundamentos da Comissão.

O argumento mais importante da Comissão consiste na distinção que efectua entre dois grupos de encargos: uns que incidem apenas sobre certos produtos específicos e outros que incidem sobre todas as importações. As taxas alemãs em causa estariam incluídas no grupo que, em primeiro lugar, foi objecto de uma série de directivas, enquanto que alguns encargos franceses e italianos estariam compreendidos no segundo grupo. Os efeitos dos encargos incluídos no primeiro grupo podem mais dificilmente e em menor medida ser compensados através da fixação de valores cambiais, tendo em conta o conjunto dos preços de importação e exportação, que os do segundo grupo. Por esta razão, a supressão dos encargos do primeiro grupo ter-se-ia revelado mais urgente, tendo em conta a sua capacidade para influenciar as condições da concorrência. No entanto, esta explicação só é suficiente na aparência. A este propósito, o Governo federal sustenta que pelo menos a segunda das directivas em causa diz respeito às taxas cobradas sobre todos os produtos agrícolas, isto é, sobre uma variedade muito grande de produtos, pelo que se justifica perguntar se a Comissão não as deveria ter classificado no segundo grupo. Além disso, não nos parece muito convincente afirmar que os encargos do segundo grupo têm menos influência sobre as condições da concorrência, e que constituem um obstáculo menor ao comércio do que os encargos do primeiro grupo. Tal como o Governo federal observa, seria plausível admitir que o ponto de vista contrário é correcto, uma vez que os encargos do segundo grupo se aplicam a todas as importações, e isso com um efeito tanto mais sensível quanto é certo que os direitos aduaneiros aplicáveis no comércio entre Estados-membros serão diminuídos. Dado que estes encargos constituem formalmente um acessório dos direitos aduaneiros, parece particularmente urgente exigir a sua supressão em primeiro lugar. Perante esta tese, absolutamente admissível, sou de opinião que a teoria dos valores cambiais avançada pela Comissão, numa só frase, não constitui um argumento convincente. Quanto às taxas alemãs que estão em causa neste processo, o Governo federal é de opinião que a teoria da Comissão não tem importância, dado que o montante dessas taxas é tão pequeno que não pode influenciar os valores cambiais. Além disso, parece-me supérfluo proceder a um exame mais pormenorizado deste problema (em relação ao qual a Comissão chegou a solicitar uma peritagem), porquanto não se vislumbra qualquer necessidade resultante do calendário de tratar de forma diferente a questão dos encargos de efeito equivalente. Se, como se afirmou sem ter sido contestado, a Comissão se ocupou desde 1960 do inventário, classificação e avaliação dos encargos de efeito equivalente, pode supor-se que em 1965 se encontrava em condições de resolver este problema de forma uniforme no que respeita a todas as taxas administrativas que se incluem nessa definição, e isso em relação a todos os Estados-membros. Consequentemente, pode pelo menos afirmar-se que, atentas estas circuntâncias que contra ela militam, a Comissão não conseguiu justificar de forma satisfatória esta diferença de tratamento.

Em especial, direi que o facto de terem sido intentados os dois actuais processos certamente não justifica o comportamento da Comissão. Recordo-me que a Comissão declarou ter já preparadas directivas relativas a outros casos de encargos de efeito equivalente, mas que adiou a sua decisão, por respeito ao princípio da certeza jurídica, até que dos recursos pendentes resultasse um conceito de encargos de efeito equivalente. Através deste argumento, a Comissão não pode subtrair-se à acusação de actuação discriminatória, visto que, por um lado, fez pesar unilateralmente sobre os Estados-membros aos quais tinha dirigido directivas o risco da insegurança jurídica e o ónus de agir perante o Tribunal a fim de obter uma definição precisa do conceito contestado. Também não é possível acolher a objecção da Comissão de que só mais tarde teria tomado a decisão de protelar para data posterior as restantes directivas e de que no direito administrativo não existe o conceito de desvio de poder com efeito retroactivo. Deveria bastar ao Tribunal a constatação de que foi intencionalmente que a Comissão não adoptou as directivas que afirma ter preparadas. Esta actuação só pode ser interpretada como uma tentativa de resolver primeiro alguns casos-tipo e fazer depender da sua resolução a conduta a adoptar posteriormente. Ora, considero que isso constitui um exercício inadmissível do poder discricionário da Comissão no momento em que adoptou as directivas em causa.

Finalmente, não pode aceitar-se a argumentação da Comissão segundo a qual o Governo recorrente não invoca realmente uma violação da proibição de discriminação, antes tenta subtrair-se à obrigação que lhe incumbe por força do Tratado, e isso através da excepção non adimpleti contractus, desconhecida no direito da CEE. Se o Governo federal considera que a Comissão também deveria ter actuado em relação a outros Estados-membros, teria sempre à sua disposição, ao abrigo do Tratado, uma acção por omissão nos termos do artigo 175 o Em minha opinião, a excepção non adimpleti contractus só poderia estar em causa em relação a outros Estados-membros, na medida em que estes tivessem introduzido, após a entrada em vigor do Tratado, encargos de efeito equivalente, uma vez que, assim, o artigo 12.o seria directamente aplicável. Em contrapartida, relativamente aos encargos existentes no momento da entrada em vigor do Tratado, aplica-se a regra segundo a qual a Comissão deve fixar o calendário da sua supressão. Consequentemente, é indispensável uma actividade da Comissão para concretizar esta particular obrigação imposta pelo Tratado. Ora, a acção da Comissão deve ser criticada por ter ignorado princípios fundamentais do Tratado, como o da realização uniforme da união aduaneira. Desta feita, não se trata de comparar as mercadorias às quais, nos diversos Estados-membros, se aplicam encargos «de efeito equivalente», mas sim, como já demonstrei, de integrar nas directivas relativas à supressão todos os encargos do mesmo tipo. Interpretando desta forma as obrigações da Comissão decorrentes do Tratado, é um facto que o exercício discriminatório da sua competência para adoptar directivas ao abrigo do artigo 13.o se inclui no âmbito do recurso de anulação e não no da acção por omissão intentada contra a Comissão. Isto resulta especialmente claro se nos dermos conta de que, em certas circunstâncias, da acção por omissão não pode resultar um tratamento absolutamente idêntico de todos os Estados-membros interessados. A Comissão exige que o Governo recorrente adopte as primeiras medidas de supressão dos encargos «de efeito equivalente» com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1966. É certo que, intentando uma acção por omissão imediatamente após ter recebido as directivas que lhe dizem respeito, o Governo não teria podido alcançar o mesmo resultado para os outros Estados-membros interessados, se se considerarem os prazos da acção por omissão, o processo judicial que se segue e a necessidade de conceder à Comissão e aos outros Estados-membros um prazo razoável para a execução do acórdão. Ora, no caso presente, importa sobretudo evitar qualquer discrirninação ratione temporis. Além disso, não é necessário sublinhar especialmente que o facto de obrigar o recorrente a desempenhar o papel de recorrente «chefe de fila» dos restantes Estados-membros deve ser considerado um ónus especial e discriminatório.

Consequentemente, as directivas em causa devem ser anuladas por violação dos princípios gerais do Tratado, um dos quais consiste na aplicação uniforme a todos os Estados-membros das disposições relativas aos direitos aduaneiros, mesmo se a sua legalidade não estivesse já posta em causa com base na definição do conceito de encargo de «efeito equivalente».

III — Resumo

Depois do que foi dito, concluo que:

Os recursos que o Governo federal submeteu ao Tribunal de Justiça nos processos 52/65 e 55/65 são admissíveis e têm fundamento. As directivas em causa, de 16 de Junho de 1965 e de 28 de Julho de 1965, devem ser anuladas. As despesas devem ser suportadas pela Comissão, nos termos do artigo 69 o, n.o 2, do Regulamento Processual do Tribunal de Justiça.

( *1 ) Língua original: alemão.