Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-519/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 9 de outubro de 2025 (1)

Processo C‑519/24

Nitrogénművek Vegyipari Zrt.

contra

Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Veszprémi törvényszék (Tribunal Regional de Veszprém, Hungria)]

« Reenvio prejudicial — Proteção do meio ambiente — Diretiva 2003/87/CE — Sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — CELE — Objetivos da Diretiva 2003/87 — Licenças de emissão a título gratuito — Fuga de carbono — Taxa nacional sobre o dióxido de carbono produzido em resultado da utilização de licenças de emissão a título gratuito »

I. Introdução

1. O sistema de comércio de licenças de emissão estabelecido pela Diretiva 2003/87/CE (2) (a seguir «CELE») é um dos instrumentos através dos quais a União Europeia procura alcançar os seus objetivos ambientais. A diretiva destina‑se a descarbonizar a economia da União Europeia através da regulamentação das emissões de gases com efeito de estufa (a seguir «emissões de GEE»). Ao mesmo tempo, e tendo em conta os interesses económicos da União Europeia, procura alcançar reduções em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes (3)

2. O presente processo suscita a questão de saber de que modo os Estados‑Membros podem complementar este sistema estabelecido a nível da União.

II. Factos no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

3. Na sequência da pandemia de COVID‑19 e devido à guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, a Hungria adotou em 17 de julho de 2023 um jelentős térítésmentes kibocsátásiegység‑kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023 (VII. 17) Kormányrendelet (Decreto do Governo n.° 320/2023, de 17 de julho de 2023, relativo a determinadas regras de emergência respeitantes aos operadores de instalações que beneficiam de uma atribuição de licenças de emissão a título gratuito significativa; a seguir «Decreto do Governo»).

4. Com o presente reenvio prejudicial, o Veszprémi törvényszék (Tribunal Regional de Veszprém, Hungria; a seguir «órgão jurisdicional de reenvio») pretende que o Tribunal de Justiça esclareça sobre o direito da União relevante, a fim de se pronunciar sobre a compatibilidade deste Decreto do Governo com os objetivos e as disposições da Diretiva 2003/87.

5. No órgão jurisdicional de reenvio, a Nitrogénművek Vegyipari Zrt., uma sociedade produtora de adubos azotados com sede na Hungria (a seguir «recorrente»), impugna uma decisão da Autoridade Nacional Tributária, que a declarou devedora de uma taxa sobre o carbono nos termos do Decreto do Governo.

6. O Decreto do Governo impõe uma taxa sobre o carbono, calculada em função da quantidade de emissão, aos «operador[es] de uma instalação que beneficiam de uma atribuição significativa de licenças de emissão a título gratuito». A taxa é devida aos operadores que (i) tiverem produzido emissões anuais certificadas de dióxido de carbono nos três anos anteriores ao ano em causa e superiores a 25 000 toneladas e (ii) tiverem recebido no ano anterior em causa a atribuição de licenças de emissão a título gratuito equivalentes a, pelo menos, 50 % da média das suas emissões totais certificadas de dióxido de carbono nos três anos anteriores a esse ano (4).

7. O Decreto do Governo define o seu âmbito ratione personae como sendo aplicável apenas aos operadores de uma instalação que possa beneficiar de uma atribuição significativa de licenças de emissão a título gratuito e que disponha de uma «subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos» ou de uma «subinstalação com emissões de processo», na aceção do Regulamento Delegado 2019/331 da Comissão (5).

8. A recorrente, uma vez que está abrangida por esse âmbito de aplicação, a recorrente foi considerada devedora da taxa sobre as emissões de dióxido de carbono.

9. No entanto, a recorrente considerou que o Decreto do Governo, no qual assenta o encargo fiscal, era contrário tanto à Magyarország Alaptörvénye (Lei Fundamental húngara), como ao direito da União e, por conseguinte, apresentou à Autoridade Tributária um pedido para que permitisse a retificação da sua declaração fiscal.

10. A Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó‑ és Vámigazgatósága (Autoridade Nacional Tributária e Aduaneira) — Direção Tributária e Aduaneira, província de Veszprém, Hungria) (a seguir «Autoridade Tributária de primeiro grau») indeferiu o pedido de retificação da declaração fiscal da recorrente, apresentada em 21 de dezembro de 2023, considerando que as disposições do Decreto do Governo estavam em vigor e eram aplicáveis à recorrente.

11. A recorrente interpôs então um recurso administrativo da decisão da Autoridade Tributária de primeiro grau na Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (Administração Nacional Tributária e Aduaneira — Direção de Recursos, Hungria) (a seguir «Autoridade Tributária de segundo grau» ou «recorrida»).

12. A Autoridade Tributária de segundo grau confirmou a decisão da Autoridade Tributária de primeiro grau. Precisou que, enquanto autoridades responsáveis pela aplicação da lei, as Autoridades Tributárias não se podem pronunciar sobre a legalidade de uma norma jurídica com base na sua pretensa incompatibilidade com as disposições da Constituição húngara ou do direito da União. Considerou que havia que decidir quanto ao mérito de uma violação do direito da União no âmbito de processos de fiscalização jurisdicional da legalidade.

13. Na sequência dessa decisão, a recorrente interpôs recurso no órgão jurisdicional de reenvio, alegando que tanto a decisão da Autoridade Tributária de primeiro grau, como a decisão da Autoridade Tributária de segundo grau (a seguir «decisões impugnadas») deviam ser alteradas para que o órgão jurisdicional de reenvio declarasse procedente o pedido de retificação da sua declaração fiscal. A título subsidiário, pediu a anulação das decisões impugnadas e a condenação da recorrida a dar início a um novo processo e a proferir uma nova decisão. A recorrente baseou as suas alegações no facto de as decisões impugnadas violarem a Lei Fundamental húngara e o CELE e serem contrárias aos objetivos da Diretiva 2003/87.

14. No que respeita a esta última, a recorrente alegou no órgão jurisdicional de reenvio que a taxa sobre o dióxido de carbono é incompatível com o objetivo de evitar a fuga de carbono, que a União Europeia procurou garantir ao introduzir a atribuição de licenças de emissão a título gratuito no CELE. Na prática, uma vez que a cobrança desta taxa está diretamente relacionada com as licenças de emissão a título gratuito recebidas ao abrigo da Diretiva 2003/87, tem por efeito esvaziar estas licenças do seu caráter de atribuição sem contrapartida.

15. A recorrente acrescentou que o Decreto do Governo constitui um entrave ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado e que a regulamentação em causa é discriminatória. A este respeito, a recorrente alegou que a definição do âmbito ratione personae do Decreto do Governo é arbitrária e discriminatória em relação aos operadores abrangidos pelo âmbito de aplicação desta lei relativamente aos que não estão abrangidos, bem como em relação aos operadores estabelecidos na Hungria abrangidos pelo seu âmbito de aplicação em comparação com os operadores de outros Estados‑Membros.

16. A recorrente também alegou que este Decreto do Governo é contrário tanto à liberdade de estabelecimento como à livre prestação de serviços, uma vez que contém uma restrição desproporcionada e que não é justificada por uma razão imperiosa de interesse geral e, por conseguinte, em violação do princípio da não discriminação, à luz do conceito de «operador» ao abrigo do artigo 3.°, alínea f), da Diretiva 2003/87. Além disso, ao conferir uma vantagem seletiva a outros operadores económicos, o Decreto do Governo também constitui um auxílio de Estado não notificado que viola os artigos 107.° e 108.° TFUE.

17. Por último, a recorrente alegou que o Decreto do Governo constitui uma restrição desproporcionada da propriedade e viola, assim, o artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e o artigo 1.° do Primeiro Protocolo Adicional à Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»). A este respeito, a recorrente afirma que qualquer restrição dos direitos fundamentais deve respeitar os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, o que significa que a restrição deve ser previsível e deve possibilitar um prazo suficiente para se proceder às alterações necessárias devido às alterações legislativas em causa. A inexistência de um período transitório viola estes princípios.

18. No órgão jurisdicional de reenvio, a recorrida pediu que fosse negado provimento ao recurso de fiscalização jurisdicional da legalidade e que fosse mantido o raciocínio jurídico exposto nas decisões impugnadas. Em especial, a recorrida alegou que o Decreto do Governo não viola a Diretiva 2003/87.

19. No que respeita aos seus pedidos relativos à (não conformidade) do Decreto do Governo com a Diretiva 2003/87, tanto a recorrente como a recorrida invocaram a mesma jurisprudência do Tribunal de Justiça, designadamente, Acórdão Iberdrola e o., (6), Acórdão ŠKO‑Energo (7)e Acórdão PPC Power (8).

20. Quanto ao argumento da recorrente relativo à liberdade de estabelecimento, a recorrida afirmou que não era claro de que modo essa liberdade pode ter sido violada, uma vez que a recorrente já tinha sede na Hungria e que o seu estabelecimento, ou o início ou a continuação das suas atividades, noutro Estado‑Membro não constitui, de nenhum ponto de vista, o objeto do presente processo (9). Por último, a recorrida referiu‑se ao Acórdão Adusbef e o (10), para sustentar o seu argumento segundo o qual a liberdade de empresa não constitui uma prerrogativa absoluta e pode ser sujeita a intervenções do poder público suscetíveis de estabelecer, no interesse geral, limitações ao exercício da atividade económica. A recorrida também alegou que o direito de propriedade não constitui uma prerrogativa absoluta e que o seu exercício pode ainda ser objeto de restrições.

21. Nestas condições, o Veszprémi törvényszék (Tribunal Regional de Veszprém, Hungria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem — ou podem — os objetivos e as disposições da [Diretiva 2003/87] — em especial, mas não exclusivamente, os seus artigos 1.°, 10.° e 11.° e os seus considerandos 5, 7 e 20 —, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma medida nacional ([D]ecreto do Governo) que:

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a um encargo fiscal (cobrança de uma taxa);

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito a um encargo fiscal (cobrança de uma taxa);

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito a um encargo fiscal (cobrança de uma taxa), que tem por efeito privar as licenças a título gratuito do seu valor e efeito compensatório;

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito a um encargo fiscal (cobrança de uma taxa) que tem por efeito dissuadir os operadores de reduzir as suas emissões, melhorar o seu desempenho em matéria ambiental ou investir em tecnologias mais respeitadoras do ambiente;

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito a um encargo fiscal (cobrança de uma taxa), cuja imposição tem uma finalidade não está relacionada com a proteção do ambiente ou com o sistema de comércio de licenças de emissão da União e os seus objetivos, tendo por objetivo e única justificação que serve de base à autorização para impor tal encargo, é na realidade, fazer face às consequências do conflito armado e da catástrofe humanitária que se verifica nas regiões vizinhas da Hungria?

2) À luz da proibição de discriminação prevista nos artigos 18.°, 49.° e 56.° [TFUE], no artigo 21.° da [Carta] e no artigo 14.° da [CEDH], deve — ou pode — o conceito de “operador” constante do artigo 3.°, alínea f), da [Diretiva 2003/87] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional ([Decreto do Governo]) que discrimina de forma injustificada e arbitrária e sem nenhuma razão imperiosa de interesse geral uma determinada categoria desses operadores em relação aos operadores não abrangidos pelo âmbito de aplicação dessa diretiva?

3) Devem — ou podem — os artigos 18.°, 49.° e 56.° TFUE ser interpretados no sentido de que se opõem a uma medida nacional ([Decreto do Governo]) que restringe o exercício dessas liberdades e que:

– discrimina de forma injustificada e arbitrária e sem nenhuma razão imperiosa de interesse geral uma determinada categoria de operadores, na aceção do artigo 3.°, alínea f), da [Diretiva 2003/87], sujeitando os a regras diferentes (mais onerosas);

– define um âmbito de aplicação pessoal de forma arbitrária e sem nenhuma razão imperiosa de interesse geral, e que não é adequado para alcançar os objetivos da autorização com base na qual foi instituída, e

– é introduzida de forma repentina e imprevisível, no prazo de apenas três dias entre a sua publicação e a sua entrada em vigor, ao mesmo tempo que impõe a posteriori obrigações retroativas relativamente a factos ocorridos antes da sua entrada em vigor?

4) Deve — ou pode — a proteção do direito de propriedade, tutelada pelo artigo 17.° da Carta e pelo artigo 1.° do primeiro protocolo adicional à CEDH, ser interpretada no sentido de que se opõe a uma medida nacional ([Decreto do Governo]) que corresponde a uma apropriação indevida e que priva totalmente os operadores abrangidos pelo seu âmbito de aplicação dos respetivos lucros num futuro próximo, constituindo assim uma ingerência desproporcionada e intolerável?»

22. A recorrente no processo principal, o Governo Húngaro e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.

23. Em 25 de junho de 2025 foi realizada uma audiência na qual as partes apresentaram alegações orais.

III. Análise

A. Quanto às questões prejudiciais

24. Impõem‑se algumas observações preliminares no que respeita à primeira questão prejudicial.

25. Primeiro, com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação, nomeadamente, do artigo 10.° da Diretiva 2003/87. Na versão inicial desta diretiva, a disposição relativa à atribuição de licenças de emissão a título gratuito era efetivamente o artigo 10.° No entanto, esta diretiva tem sido entretanto alterada várias vezes (11), pelo que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito passou a estar prevista no artigo 10.°‑A da mesma. Por conseguinte, há que entender a primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que exige a interpretação do artigo 10.°‑A desta diretiva e não do artigo 10.° da mesma.

26. Segundo, a primeira questão prejudicial diz respeito a diferentes situações apresentadas em cinco partes. A situação apresentada na primeira parte, que diz respeito à taxa sobre as emissões resultantes da utilização das licenças de emissão em geral, é hipotética, uma vez que esta situação não corresponde às circunstâncias do processo submetido ao órgão jurisdicional de reenvio. Pelo contrário, a taxa em causa no presente processo, imposta pelo Decreto do Governo, diz respeito a uma taxa sobre as emissões de dióxido de carbono produzidas pelas instalações às quais foram atribuídas uma quantidade significativa de licenças de emissão a título gratuito e apenas diz respeito a essas instalações. Por esta razão, o Tribunal de Justiça não pode responder a esta parte da primeira questão.

27. Os restantes elementos da primeira questão dizem respeito à taxa sobre as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito. Com efeito, estas partes da questão já qualificam a regulamentação nacional em causa como esvaziando as licenças de emissão a título gratuito do seu valor e do seu efeito compensatório, bem como de ter por efeito dissuadir os operadores de reduzir as suas emissões, de melhorar o seu desempenho em matéria ambiental e/ou investir em tecnologias mais respeitadoras do ambiente. Em seguida, interroga‑se sobre se esta regulamentação nacional, que produz tais efeitos, é autorizada ou proibida pela Diretiva 2003/87.

28. A questão de saber se a regulamentação nacional em causa tem realmente tais efeitos não é uma questão que o Tribunal de Justiça possa examinar no âmbito de um reenvio prejudicial. Uma vez que qualquer regulamentação nacional que afete especificamente os objetivos de uma diretiva é inevitavelmente excluída por essa diretiva, deve entender‑se das questões submetidas ao Tribunal de Justiça no presente processo que o órgão jurisdicional de reenvio está, na realidade, a pedir confirmação de que os objetivos por si referidos são efetivamente os prosseguidos pela Diretiva 2003/87 ao manter as licenças de emissão a título gratuito no CELE.

29. Assim, na minha análise, responderei à questão centrando‑me nos objetivos de manutenção das licenças de emissão a título gratuito no CELE, bem como no quadro jurídico através do qual esses objetivos são garantidos.

30. A última parte da primeira questão diz respeito à questão de saber se um encargo fiscal é excluído por não estar relacionado com a proteção do meio ambiente ou com o CELE e os seus objetivos, mas que tem por objetivo fazer face às consequências da pandemia de COVID‑19 e da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia. Na minha opinião, só é necessário responder a esta questão se a taxa em causa for contrária aos objetivos das licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE. Se for contrária, a Diretiva 2003/87 proíbe esta taxa independentemente da finalidade do orçamento nacional.

31. No que respeita à segunda, terceira e quarta questões prejudiciais, não considero que sejam relevantes. A Diretiva 2003/87 foi adotada com base no artigo 192.°, n.° 1, TFUE (então artigo 175.°, primeiro parágrafo, TCE), que constitui a base jurídica para a adoção de legislação no domínio do ambiente. No entanto, não abrigo do considerando 7 desta diretiva, as suas disposições são também consideradas necessárias para preservar a integridade do mercado interno e evitar distorções da concorrência. Por conseguinte, se a regulamentação nacional em causa for considerada contrária a esta diretiva, não será necessário determinar se também é contrária tanto à liberdade de estabelecimento como à livre prestação de serviços, uma vez que seria proibida pela própria diretiva.

32. Tendo em conta o que precede, abordarei os objetivos da atribuição de licenças de emissão a título gratuito a certos operadores do mercado. Se o órgão jurisdicional de reenvio concluir que o Decreto do Governo e as decisões adotadas com base nesse decreto são contrárias a esses objetivos, deve afastar a regulamentação nacional em causa.

B. Quanto aos objetivos das licenças de emissão a título gratuito

33. Tal como referido na parte introdutória e confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, o CELE visa reduzir substancialmente as emissões de GEE na União Europeia sem, no entanto, prejudicar o desenvolvimento económico, o emprego e a competitividade das indústrias da União (12).

34. Em geral, o sistema de CELE funciona com o objetivo de que cada emissão de GEE abrangida pelo regime corresponda à quantidade de licenças de emissão a atribuir. Até 30 de abril de cada ano, o operador de cada instalação deve devolver a quantidade de licenças de emissão correspondente às suas emissões de GEE nesse período (13).

35. As licenças de emissão podem ser adquiridas em leilão, ou seja, a título oneroso, ou atribuídas a título gratuito. Ao mesmo tempo, o limite máximo da quantidade global de emissões autorizadas é progressivamente reduzido.

36. O CELE, tal como existe atualmente, foi introduzido por etapas. Até à data, houve quatro períodos de comércio do CELE (14).

37. Durante o primeiro período de comércio, compreendido entre 2005 e 2007, a quase totalidade das licenças de emissão correspondentes às emissões das instalações incluídas no regime foram atribuídas a título gratuito com base na quantidade de emissões anteriores dessas indústrias. Para esse período, incumbia a cada Estado‑Membro fixar o limite máximo, o que significava que as autoridades nacionais estavam encarregadas de determinar o volume de licenças de emissão atribuídas a cada instalação com base no seu plano nacional de atribuição.

38. No segundo período de comércio, compreendido entre 2008 e 2012, a proporção de licenças de emissão atribuídas a título gratuito diminuiu para cerca de 90 %. Tal como no período anterior, a atribuição de licenças foi decidida a nível dos Estados‑Membros, o que conduziu a abordagens nacionais divergentes. Para evitar as discrepâncias que isso criava, o legislador da União adaptou o sistema pela terceira vez.

39. A grande alteração do sistema ocorreu durante o terceiro período de comércio, que se estendeu de 2013 a 2020. Desde o início deste período, os Estados‑Membros já não eram obrigados a elaborar planos nacionais de atribuição. Estes planos foram, no entanto, substituídos pela aplicação de um limite único para a União em matéria de licenças de emissão. Desde então, este limite foi reduzido anualmente, em consonância com a meta climática da União Europeia, assegurando que as emissões globais da União diminuem ao longo do tempo.

40. Durante esse terceiro período, a venda em leilão das licenças de emissão tornou‑se o sistema por defeito para a atribuição destas. No entanto, as licenças de emissão a título gratuito continuaram a ser atribuídas.

41. Por que razão, embora a atribuição de licenças de emissão a título gratuito se justificasse pela necessidade de lançar o novo mercado de licenças de emissão e de permitir que os operadores económicos participantes se preparassem para o mesmo, as licenças de emissão a título gratuito foram mantidas durante o terceiro e o quarto períodos de comércio?

42. A razão mais importante, também relevante nos dois primeiros períodos conforme confirmada pela jurisprudência relativa a esses períodos (15), é evitar a perda de competitividade entre as indústrias da União, o que pode conduzir ao chamado fenómeno de fuga de carbono (16).

43. Fuga de carbono refere‑se ao risco de deslocação da produção e, por conseguinte, das emissões de GEE além das fronteiras da União Europeia, motivado pelos encargos económicos impostos pela descarbonização na União (17).

44. Como referido, supra, a regulamentação e a gestão do CELE centralizaram‑se no terceiro período de comércio, o que exige regras harmonizadas da União. A distribuição de licenças de emissão a título gratuito baseou‑se, desde então, na avaliação do risco de fuga de carbono efetuada a nível da União. Com base na Diretiva 2003/87, a Comissão elabora uma lista de fuga de carbono (18) que enumera os setores e subsetores elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito devido à sua exposição a um risco significativo de fuga de carbono. As instalações e subinstalações que operam nestes setores podem receber licenças de emissão a título gratuito que abranjam até 100 % das suas emissões.

45. No entanto, a prevenção de fuga de carbono não é o único objetivo do sistema de licenças de emissão a título gratuito estabelecido ao abrigo do CELE. As licenças de emissão a título gratuito não devem prejudicar o principal objetivo desse regime, que é a descarbonização. Por conseguinte, o outro objetivo de atribuição de licenças a título gratuito é incentivar as instalações que recebem tais licenças a, não obstante, implementarem novas tecnologias mais limpas. Para alcançar este objetivo, a legislação da União prevê que as instalações elegíveis para uma cobertura de 100 % das suas emissões só podem receber essas licenças de emissão se obtiverem bons resultados em termos de descarbonização, o que é determinado com base em parâmetros de referência de desempenho ex ante harmonizados a nível da União. O número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação deixa de ser calculado apenas com base nas emissões anteriores, mas é determinado utilizando os parâmetros de referência relativos às emissões de GEE elaborados para cada produto. Tal como explicado pela Comissão, os parâmetros de referência são determinados com base em 10 % das instalações mais eficientes em termos de descarbonização a nível da União (19); ao fazê‑lo visa recompensar as instalações que se tornam mais limpas e incentivar outras a seguirem o mesmo caminho.

46. A fim de se alinhar com o projeto do Pacto Ecológico Europeu (20) e alcançar a meta climática da União Europeia para 2030 de redução de., pelo menos, 55 % das emissões líquidas em comparação com os níveis de 1990, o CELE foi adaptado uma quarta vez, com efeitos a partir de 2021 (21).

47. O caso em apreço refere-se ao quarto período de comércio, compreendido entre 2021 a 2030.

48. Quando comparado com o terceiro período de comércio, não se verificaram alterações significativas no que diz respeito aos objetivos de atribuição de licenças de emissão a título gratuito nem aos métodos essenciais para alcançar esses objetivos.

49. No quarto período, a venda em leilão de licenças de emissão continua a ser o principal método de distribuição e rege‑se pelo artigo 10.° da Diretiva 2003/87. No entanto, as licenças de emissão continuam a ser atribuídas a título gratuito e a sua atribuição é regida pelos artigos 10.°‑A e 10.°‑B da Diretiva 2003/87, o primeiro relativo às regras de estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante a nível da União, e o segundo relativo às regras de determinação dos setores expostos ao risco de fuga de carbono.

50. Além disso, durante esse período, o número de setores que beneficiam de licenças de emissão a título gratuito diminuiu para 63, o qual ainda representava uma grande parte das emissões na União Europeia, nomeadamente, 94 % (22). Todavia, mesmo que, em teoria, esses setores possam receber licenças de emissão a título gratuito para a cobertura de 100 % das suas emissões, devem ainda comprar as outras licenças de emissão no mercado para cobrir os seus custos de produção — se não tiverem um desempenho tão bom quanto o dos setores que representam 10 % das instalações mais eficientes. Por último, o sistema para calcular estes parâmetros de referência também foi parcialmente alterado no quarto período (23).

51. Não obstante algumas alterações introduzidas no quarto período de comércio em comparação com o terceiro, as principais razões para manter a atribuição de licenças de emissão a título gratuito mantiveram‑se as mesmas, por um lado, são utilizadas para manter a competitividade das indústrias da União e prevenir a fuga de carbono e por outro, visam incentivar os esforços de descarbonização nos setores elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito.

52. Estes dois objetivos podem necessitar de medidas diferentes, ou mesmo contraditórias. O sistema harmonizado da União para as licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE visa, por conseguinte, equilibrar estes dois objetivos.

53. Enquanto não forem tomadas medidas de descarbonização a nível mundial, a competitividade das indústrias da União abrangidas pelo CELE será afetada, uma vez que os produtos importados de outros países que não implementaram medidas ambientais equiparáveis poderão entrar no mercado da União a preços mais baixos. Tal pode vir a mudar com a introdução do Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (a seguir «CBAM»), que poderá, a prazo, eliminar as razões para a manutenção das licenças de emissão a título gratuito (24). No entanto, a introdução transitória do CBAM em 2023 não influenciou as circunstâncias em causa no presente caso, uma vez que a recorrente continuou a ser uma instalação com direito à cobertura integral das suas emissões através de licenças de emissões a título gratuito para a sua produção dentro dos limites dos parâmetros de referência.

C. Quanto às demais competências dos Estados‑Membros em matéria de atribuição de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE

54. A fim de alcançar os objetivos do sistema de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE, as regras para a sua atribuição estão plenamente harmonizadas a nível da União (25). O principal instrumento de harmonização é a Diretiva 2003/87, com base na qual a Comissão está habilitada a adotar atos de execução e determinados atos delegados que a podem completar. O artigo 10.°‑A, n.° 1, desta diretiva remete para as situações relativamente às quais a Comissão tem competência para completar as regras relativas à atribuição de licenças de emissão a título gratuito harmonizadas pelo legislador da União.

55. A Comissão adotou, assim, ao abrigo dos poderes que lhe foram conferidos, a Decisão Delegada 2019/708 que altera a lista dos setores e subsetores considerados expostos ao risco de fuga de carbono no período de 2021 a 2030 (26).

56. Outro domínio em que a Comissão tem competência para completar a Diretiva 2003/87 com atos delegados é o estabelecimento de parâmetros de referência para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito às instalações que figuram na lista de fuga de carbono, para o qual pode adotar regras comuns. O ato delegado que é relevante para o período de comércio em curso e para as instalações fixas, como a instalação da recorrente, é o Regulamento Delegado 2019/331. A Comissão adotou também os parâmetros de referência revistos entre 2021 e 2025 no Regulamento de Execução (UE) 2021/447 (27).

57. Com base nesses atos, no âmbito das medidas nacionais de execução, os Estados‑Membros apresentam à Comissão as suas listas nacionais de instalações e subinstalações com direito à atribuição de licenças de emissão a título gratuito em conformidade com as regras harmonizadas da União. Em seguida, a Comissão aprova essas listas caso sejam consideradas conformes com as regras harmonizadas da União previstas pela Decisão (UE) 2021/355 (28).

58. Mesmo que sejam adotadas regras detalhadas pela Comissão, o legislador da União fixou os critérios que permitem determinar o risco de fuga de carbono e estabelecer os parâmetros de referência, bem como a lista das instalações elegíveis e a quantidade de licenças de emissão a titulo gratuito que podem receber durante um determinado período. Estes critérios legislativos vinculam a Comissão quando esta estabelece regras de execução e complementares. Assim, como o Tribunal de Justiça explicou no Acórdão DK Recycling (29), a Comissão deve respeitar as regras previstas na Diretiva 2003/87 quando estabelece parâmetros de referência e a lista de fuga de carbono (30).

59. Por conseguinte, no que respeita à atribuição de licenças de emissão a título gratuito, a Diretiva 2003/87 estabeleceu uma plena harmonização a nível da União, permitindo ao legislador da União reduzir ao mínimo as distorções da concorrência no mercado interno (31).

60. Daqui resulta claramente que os Estados‑Membros não podem alterar unilateralmente as regras que regem a atribuição de licenças de emissão a título gratuito e que estão harmonizadas a nível da União.

61. Como explicou a Comissão na audiência, o processo de elaboração das listas dos setores expostos ao risco de fuga de carbono, e das listas que identificam os 10 % das instalações mais eficientes para estabelecer parâmetros de referência é complexo e moroso. Visa estabelecer um equilíbrio adequado entre as regras que, por um lado, garantem a manutenção da competitividade e evitam a fuga de carbono e, por outro, incentivam os operadores económicos a procurar formas de descarbonizar a sua produção.

62. Como salientei, supra, os Estados‑Membros têm um papel na conceção do sistema de licenças de emissão a título gratuito, ou seja, através de medidas de execução que devem adotar por força do artigo 11.° da Diretiva 2003/87. Os Estados‑Membros apresentam listas pormenorizadas das instalações que operam no seu território à Comissão, a qual as aceita ou rejeita após ter verificado a conformidade dessas instalações com as regras harmonizadas da União estabelecidas pelo CELE.

63. No entanto, uma vez estabelecidas as listas das instalações elegíveis e a quantidade de licenças de emissão a título gratuito a que têm direito a nível da União, os Estados‑Membros deixam de poder interferir com o sistema. É o que acontece mesmo que considerem que as regras harmonizadas da União não conduzem a uma descarbonização suficiente.

64. Existe apenas uma medida que os Estados‑Membros podem tomar em relação às licenças de emissão a título gratuito estabelecidas a nível da União. O artigo 10.°‑A, n.° 6, da Diretiva 2003/87 permite que os Estados‑Membros adotem medidas financeiras em benefício de determinados setores ou subsetores expostos a um risco elevado de fuga de carbono devido aos significativos custos indiretos da eletricidade, desde que essas medidas financeiras estejam em conformidade com as regras relativas aos auxílios de Estado e desde que não causem distorções indevidas da concorrência no mercado interno.

65. A justificação desta disposição pode ser encontrada analisando os efeitos que a exclusão do setor da eletricidade do sistema de licenças de emissão a título gratuito durante o terceiro período de comércio teve sobre outros participantes no CELE. As empresas do setor da eletricidade tiveram de começar a vender em leilão as suas licenças de emissão, o que conduziu a um aumento dos preços da eletricidade, uma vez que o custo dessa venda em leilão repercutiu‑se nos consumidores. O aumento dos preços da eletricidade representa custos indiretos para as instalações emissoras de carbono e não é coberto pelas licenças de emissão a título gratuito que recebem. Por conseguinte, a Diretiva 2003/87 permite — ou, pode mesmo dizer‑se, requer — que os Estados‑Membros introduzam subsídios para instalações que não estejam em condições de repercutir esses custos indiretos nos consumidores sem perder competitividade. Assim, o artigo 10.°‑A, n.° 6, da Diretiva 2003/78 permite que os Estados‑Membros tomem medidas para mitigar a fuga de carbono, que acrescem às licenças de emissão a título gratuito.

66. Na minha opinião, o facto de a própria Diretiva 2003/87 conferir competências aos Estados‑Membros para tomarem medidas adicionais para mitigar a fuga de carbono criada pelo regime do CELE sob a forma de subsídios financeiros constitui um argumento a favor da compreensão do sistema de licenças de emissão a título gratuito previsto por esta diretiva enquanto sistema plenamente harmonizado a nível da União. Os Estados‑Membros só podem interferir com este sistema se a regulamentação da União em causa lhes confira especificamente esse poder.

67. No entanto, o facto de a atribuição de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE ser totalmente harmonizada não significa que os Estados‑Membros não possam estabelecer metas de descarbonização adicionais e mais ambiciosas, através de instrumentos como a taxa sobre o carbono, impostas aos operadores económicos sob a sua jurisdição. Todavia, estas taxas não podem interferir com o sistema de atribuição de licenças de emissão a título gratuito estabelecido ao abrigo do CELE. Além disso, ainda que estas taxas não interfiram com o CELE, não podem criar entraves injustificados às liberdades garantidas no mercado interno da União.

68. Por conseguinte, na minha opinião, um Estado‑Membro pode introduzir uma taxa sobre o carbono — a qual aumentaria, em geral, o custo da produção — aplicável a cada empresa situada no seu território que emita gases com efeito de estufa e, portanto, também sobre as instalações que têm direito à atribuição de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE (32). Embora o preço de produção mais elevado possa dissuadir as empresas de estabelecerem instalações nesse Estado‑Membro, tal não afeta a liberdade de estabelecimento, do mesmo modo que, por exemplo, salários mínimos mais elevados num Estado‑Membro em comparação com outros não prejudicam essa liberdade. Além disso, uma tal taxa não impacta negativamente os objetivos do CELE, embora afete o efeito compensatório da atribuição de licenças de emissão a título gratuito. Uma empresa estabelecida num Estado‑Membro que imponha taxas sobre o carbono pode decidir transferir a sua produção para outro Estado‑Membro que não imponha taxas sobre o carbono paralelamente ao CELE, mas no qual continuará a beneficiar de licenças de emissão a título gratuito. Por conseguinte, uma tal taxa de aplicação geral não cria necessariamente um incentivo para abandonar o mercado interno da União e não é, portanto, contrário ao objetivo de prevenção de fuga de carbono.

69. Pelo contrário, se um encargo fiscal introduzido por um Estado‑Membro perturbar o equilíbrio alcançado ao nível da União no sistema de atribuição de licenças de emissão a título gratuito estabelecido ao abrigo do CELE, esse encargo fiscal é proibido pela Diretiva 2003/87.

D. Quanto à aplicação ao caso vertente

70. A análise que precede permite concluir que a Diretiva 2003/87 impede os Estados‑Membros de adotarem medidas, incluindo uma taxa sobre o carbono, que interfiram com o sistema harmonizado de atribuição de licenças de emissão a título gratuito e que sejam contrárias aos objetivos desse sistema.

71. Isto responde à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio.

72. Por conseguinte, esse órgão jurisdicional deve apreciar se a taxa instituída pelo Decreto do Governo interfere efetivamente com o sistema estabelecido para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito e se é contrária a um dos seus objetivos, nomeadamente o de preservar a competitividade dos operadores económicos estabelecidos na União Europeia e de os incentivar a descarbonizar a sua produção.

73. Ainda que deva ser o órgão jurisdicional nacional a proceder a essa apreciação, o Tribunal de Justiça pode fornecer algumas indicações a este respeito, a fim de auxiliar o órgão jurisdicional nacional na sua apreciação. Por conseguinte, irei explicar as razões pelas quais a Diretiva 2003/87 não permite impor encargos fiscais como os instituídos pelo Decreto Governamental.

74. Recorde‑se que a instalação da recorrente pertence ao grupo de setores e de subsetores que, por força do artigo 10.°‑B, n.° 1, da Diretiva 2003/87, são considerados expostos ao risco de fuga de carbono, conforme previsto no ponto 1 do anexo à Decisão Delegada 2019/708. As instalações aí enumeradas devem, para o período que termina em 2030, beneficiar de licenças de emissão a título gratuito a 100 % da quantidade correspondente aos parâmetros de referência determinada com base no artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87 e na regulamentação de execução da União.

75. O encargo fiscal instituído pelo Decreto do Governo afeta a atribuição de licenças de emissão a título gratuito à recorrente, à qual tinha direito ao abrigo do sistema de CELE. Uma vez que o encargo apenas se aplica aos operadores que beneficiam de uma atribuição significativa de licenças de emissões a título gratuito, esse decreto transformaria efetivamente essas licenças a titulo gratuito em licenças a título oneroso. Além disso, dado que o encargo fiscal é aplicável às emissões anteriores dos operadores afetados, a recorrente não tinha nenhuma possibilidade de incluir esse encargo no preço dos seus produtos para compensar esse custo. Por conseguinte, a imposição do encargo fiscal em causa é contrária ao objetivo de preservação da competitividade das indústrias com utilização intensiva de carbono na União Europeia, o qual é alcançado com a atribuição de licenças de emissão a título gratuito.

76. Além disso, o encargo fiscal instituído pelo Decreto do Governo não se aplica a todos os produtores de emissões de GEE, ainda que seja calculado com base na quantidade de gases com efeito de estufa produzida.

77. De facto, o encargo fiscal aplica‑se apenas aos produtores de emissões de GEE que tinham direito à cobertura total da sua produção através de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE. Por conseguinte, o encargo fiscal não aumenta, em geral, os custos das atividades económicas na Hungria, mas afeta exclusivamente os operadores económicos que foram considerados pelo legislador da União como tendo necessidade de proteção contra uma diminuição da competitividade e de fuga de carbono.

78. Além disso, parece que o encargo fiscal em causa faz uma distinção adicional entre os operadores que têm direito a licenças de emissão a título gratuito, excluindo os que as recebem de acordo com parâmetros de referência relativos ao calor e aos combustíveis. Na audiência, o Governo Húngaro foi convidado a explicar as razões desta diferenciação e afirmou que, em alguns setores, os objetivos de descarbonização não foram atingidos, razão pela qual o legislador decidiu reagir com a introdução do encargo fiscal.

79. No entanto, tal como explicado anteriormente, as instalações cujo direito a licenças de emissão a título gratuito tenha sido confirmado pelas decisões de execução da Comissão, com base nas informações apresentadas pelos Estados‑Membros, não podem ser privadas desse direito por medidas nacionais unilaterais. O encargo fiscal em causa interfere com a lista das instalações que podem beneficiar das licenças de emissão a título gratuito devido à existência de um risco elevado de fuga de carbono. Se o Estado‑Membro considerar que uma lista deve ser alterada, deve iniciar essa mudança a nível da União.

80. Ao elaborarem as listas que apresentaram posteriormente à Comissão, os Estados‑Membros tiveram de prestar especial atenção se um produto abrangido por um parâmetro de referência era produzido em mais do que uma instalação se vários produtos abrangidos por parâmetros de referência eram produzidos na mesma instalação, e também se houve troca de produtos intermédios entre instalações. Tal era importante, como sublinha o Regulamento Delegado 2019/331, para assegurar a igualdade de tratamento das instalações e evitar distorções da concorrência (33)

81. A lista em que figura a recorrente foi criada com base em todas estas informações.

82. Por conseguinte, ao interferir com o direito à atribuição de licenças de emissão a título gratuito da recorrente — ou com o direito de outras instalações que se encontram numa situação semelhante —, o encargo fiscal em causa irá perturbar o sistema da União para as licenças de emissão a título gratuito baseado na igualdade de tratamento de todos os operadores participantes.

83. A recorrida alega que o encargo fiscal em causa é calculado com base na quantidade de emissões de GEE produzidas, e não com base no valor das licenças de emissão atribuídas a título gratuito aos operadores sujeitos à contribuição. Baseando‑se no Acórdão Iberdrola e o., alega que a Diretiva 2003/87 autoriza a imposição de encargos fiscais à utilização das licenças de emissão atribuídas a título gratuito e apenas proíbe a imposição direta de encargos fiscais às atribuições de licenças de emissão a título gratuito.

84. No entanto, a situação no processo Iberdrola e o. era diferente; nesse processo, o Governo Espanhol instituiu encargos fiscais a fim de eliminar a prática que consistia em repercutir o valor das licenças de emissão nos consumidores da indústria da eletricidade. Essa indústria, que, nessa época (o segundo período de comércio), ainda era elegível para essas licenças, incluía e repercutia o valor dessas licenças nos preços a pagar pelos consumidores, ainda que estas fossem atribuídas a título gratuito. Quando as licenças de emissão são leiloadas e o seu preço é repercutido nos consumidores, o lucro que daí advém, criado pela emissão de gases com efeito de estufa, reverte para o Estado. Quando as licenças de emissão são atribuídas a título gratuito, mas o seu valor continua a ser repercutido nos consumidores, o lucro decorrente das emissões de carbono continua a pertencer ao operador económico produtor das emissões. Isto é manifestamente contrário ao princípio do poluidor‑pagador. Visto que o objetivo dos encargos fiscais nesse processo era impedir a realização de tais lucros que eram contrários aos objetivos da Diretiva 2003/87, o Tribunal de Justiça não considerou esses encargos fiscais contrários a esta diretiva.

85. No caso vertente, a regulamentação nacional em causa não apresenta tal correção do efeito da atribuição de licenças de emissão a título gratuito. Pelo contrário, o encargo fiscal em causa neutraliza o valor compensatório da atribuição dessas licenças e é, portanto, contrário ao objetivo de preservar a competitividade e de evitar a fuga de carbono.

86. É certo que o encargo fiscal em causa pode incentivar os operadores que a ele estão sujeitos a reduzir a quantidade das suas emissões de carbono, isto é, se a empresa conseguir resistir à diminuição da competitividade e decidir permanecer no Estado em causa. No entanto, o sistema da União para as licenças de emissão a titulo gratuito estabelece um equilíbrio entre esses dois objetivos. Por conseguinte, interferir com esse equilíbrio por meio da imposição seletiva de uma taxa sobre o carbono contraria o sistema harmonizado a nível da União.

87. O Tribunal de Justiça concluiu, em dois outros processos mencionados pela recorrida, que a regulamentação nacional em causa era contrária a um dos objetivos do sistema de atribuição de licenças de emissão a título gratuito. No processo ŠKO‑Energo, a imposição direta de encargos fiscais sobre o valor das licenças de emissão a título gratuito foi considerada contrária ao objetivo de preservar a competitividade, e no processo PPC Power, uma taxa eslovaca devida pelas atribuições de licenças a título gratuito não utilizadas foi considerada contrária ao objetivo de incentivar os esforços de descarbonização.

88. Por conseguinte, basta que as disposições nacionais contradigam apenas um dos objetivos do sistema de atribuição de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do CELE para concluir pela existência de uma medida nacional, como um encargo seletivo sobre o carbono, contrária à Diretiva 2003/87.

89. Por último, o raciocínio acima exposto é aplicável a qualquer medida nacional, independentemente do seu objetivo. Por conseguinte, ainda que, como resulta da última parte da primeira questão prejudicial, o encargo fiscal em causa não vise reduzir as emissões de carbono, mas antes fazer face aos efeitos da pandemia de COVID‑19 e da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, tal medida seria considerada contrária ao CELE conforme estabelecido pela Diretiva 2003/87, uma vez que seria contrário aos objetivos da atribuição de licenças de emissão a título gratuito e/ou prejudicaria o equilíbrio estabelecido a nível da União para alcançar esses objetivos.

IV. Conclusão

90. À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão prejudicial submetida pelo Veszprémi törvényszék (Tribunal Regional de Veszprém, Hungria) do seguinte modo:

Os objetivos e disposições da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho — conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 —, em particular os seus artigos 1.°, 10.°‑A e 11.°,

devem ser interpretados no sentido de que se opõem a um encargo fiscal imposto pelo direito nacional que:

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito a um encargo fiscal que tem por efeito esvaziar as licenças a título gratuito do seu valor e efeito compensatório; ou

– sujeita a posteriori as emissões resultantes da utilização de licenças de emissão a título gratuito a um encargo fiscal que tem por efeito dissuadir os operadores a reduzir as suas emissões, melhorar o seu desempenho em matéria ambiental ou investir em tecnologias mais respeitadoras do ambiente,

independentemente do objetivo proclamado de tal encargo fiscal nos termos do direito nacional.

1 Língua original: inglês.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32).

3 Artigo 1.° da Diretiva 2003/87. V., também considerandos 5 e 7 desta diretiva.

4 V. § 41, n.° 1, alíneas ba) e bb), do Decreto do Governo.

5 Regulamento Delegado da Comissão, de 19 de dezembro de 2018, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.°‑A da Diretiva 2003/87 (JO 2019, L 59, p. 8) (a seguir «Regulamento Delegado 2019/331»).

6 Acórdão de 17 de outubro de 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 e C‑640/11, a seguir «Acórdão Iberdrola e o.», EU:C:2013:660).

7 Acórdão de 26 de fevereiro de 2015 (C‑43/14, a seguir «Acórdão ŠKO‑Energo», EU:C:2015:120).

8 Acórdão de 12 de abril de 2018 (C‑302/17, a seguir «Acórdão PPC Power», EU:C:2018:245).

9 A recorrida fez referência aos Acórdãos de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140); de 3 de março de 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139); e ao Acórdão Iberdrola e o.

10 Acórdão de 16 de julho de 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).

11 Conforme introduzida pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, que altera a Diretiva 2003/87 a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO 2009, L 140, p. 63), e com a última redação que lhe foi dada pela Diretiva (UE) 2018/410 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87 para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3) (a seguir «Diretiva 2009/29»). Importa salientar que a Diretiva 2003/87 foi novamente alterada em 2023. No entanto, estas alterações são posteriores às circunstâncias do presente caso.

12 V., a este respeito, Acórdão de 22 de junho de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comissão (C‑540/14 P, a seguir «Acórdão DK Recycling», EU:C:2016:469, n.° 49).

13 O artigo 12.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87 prevê que «[o]s Estados‑Membros devem assegurar a devolução pelo operador de cada instalação, até 30 de abril de cada ano, de um número de licenças de emissão […] equivalente ao total das emissões provenientes dessa instalação durante o ano civil anterior, tal como verificadas nos termos do artigo 15.°, e a sua consequente anulação».

14 Para uma descrição concisa, mas clara, da evolução e das razões das diferentes fases do CELE, v. M. Sato e o., «Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System», WIREs Climate Change, vol. 13, n.° 5, 2022, pp. 1 a 19.

15 V. Acórdãos, Iberdrola e o., n.° 39, e ŠKO‑Energo, n.° 28.

16 V., a este respeito, considerando 10 da Diretiva 2018/410, a qual alterou a Diretiva de base 2003/87 referente ao quarto período de comércio.

17 Como explica M. Carević, «do ponto de vista ambiental, uma medida que visa reduzir as emissões de gases com efeito de estufa só pode ser eficaz se não conduzir simultaneamente a uma fuga de carbono que resulte no aumento das emissões noutros locais»; v. «Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement», Croatian Yearbook of European Law and Policy, vol. 11, 2016, pp. 47‑71, na p. 51.

18 A primeira dessas listas foi estabelecida por Decisão da Comissão, de 24 de dezembro de 2009, que estabelece, em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, uma lista dos setores e subsetores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono [notificada com o número C(2009) 10251] (JO 2010, L 1, p. 10). Até à data, a lista de setores expostos a um risco significativo de fuga de carbono foi alterada diversas vezes. A lista atual consta da Decisão Delegada (UE) 2019/708 da Comissão, de 15 de fevereiro de 2019, que complementa a Diretiva 2003/87 no respeitante à determinação dos setores e subsetores considerados expostos ao risco de fuga de carbono no período de 2021 a 2030 (JO 2019, L 120, p. 20).

19 V., a este respeito, o artigo 10.°‑A, n.° 2, da Diretiva 2003/87.

20 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social europeu e ao Comité das Regiões, «Pacto Ecológico Europeu», [COM(2019) 640 final].

21 Quanto ao quarto período de comércio, v., por exemplo, S. De Clara e K. Mayr, «The EU ETS fase IV Reform: implications for system functioning and for the carbon price signal», Oxford Energy Insight, vol. 38, 2018, pp. 1 to 18.

22 No terceiro período, 156 setores que representavam 98 % das emissões podiam beneficiar de licenças de emissão a título gratuito. V. M. Sato e o., nota 14, op. cit., p. 9.

23 Ibid.

24 O CBAM foi introduzido pelo Regulamento (UE) 2023/956 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de maio de 2023, que cria um mecanismo de ajustamento carbónico fronteiriço (JO 2023, L 130, p. 52). Ao abrigo deste mecanismo, os produtos importados de países que não são objeto de medidas de descarbonização são tributados à entrada no mercado interno da União protegendo assim a competitividade da produção da União e incentivando uma produção mais limpa em países terceiros. O período transitório de introdução da medida teve início em 2023 e deverá ser plenamente aplicável a partir de 2026.

25 V., a este respeito, considerando 23 da Diretiva 2009/29, que introduziu o artigo 10.°‑A na Diretiva 2003/87: «Deverá prever‑se a atribuição transitória de licenças de emissão a título gratuito a instalações mediante regras harmonizadas a nível da Comunidade (“parâmetros de referência [ex ante]”), a fim de reduzir ao mínimo as distorções da concorrência na Comunidade. […]» (o sublinhado é nosso).

26 V. nota 18 das presentes conclusões.

27 Regulamento de Execução da Comissão, de 12 de março de 2021, que determina os valores dos parâmetros de referência revistos para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito entre 2021 e 2025, nos termos do artigo 10.°‑A, n.° 2, da Diretiva 2003/87 (JO 2021, L 87, p. 29).

28 Decisão (UE) 2021/355 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2021, relativa às medidas nacionais de execução para a atribuição transitória a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 3, da Diretiva 2003/87 (JO 2021, L 68, p. 221).

29 N.° 52.

30 Foi por esta razão que, no Acórdão DK Recycling (n.° 55), o Tribunal de Justiça considerou que a Comissão não podia incluir uma instalação na lista com base no conceito de «dificuldades», que teria existido a nível nacional, uma vez que esta condição não foi fixada pelo legislador da União para o estabelecimento da lista de fuga de carbono.

31 Acórdão DK Recycling, n.° 53.

32 V., a este respeito, J. V. Nysten, «On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2», npj Climate Action, vol. 3, n.° 91, 2024, pp. 1 a 10.

33 V. considerandos 15 e 16 do Regulamento Delegado 2019/331.