Princípio da segurança jurídica Direitos de defesa Reenvio prejudicial Concorrencia Princípio da efetividade Diretiva 2005/29/CE Proteção dos consumidores Abuso de posição dominante Artigo 102.° TFUE Práticas comerciais desleais das empresas em relação aos consumidores no mercado interno Dotação das autoridades nacionais da concorrência dos meios necessários para a aplicação das regras de concorrência Diretiva (UE) 2019/1 Procedimentos nacionais destinados a verificar a existência de infrações no domínio do direito do consumo Fase prévia à instrução Observância do prazo razoável Regulamentação nacional que prevê a obrigação de iniciar um procedimento de instrução num prazo de caducidade de 90 dias Anulação da decisão sancionatória em caso de inobservância deste prazo
Sumário
Conclusões do advogado-geral Pikamäe apresentadas em 5 de setembro de 2024.
Texto da decisão
Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PRIIT PIKAMÄE
apresentadas em 5 de setembro de 2024 (1)
Processo C‑510/23
Trenitalia SpA
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
sendo interveniente:
Federconsumatori
Processo C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
sendo interveniente
Unione nazionale consumatori ‑ Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália)]
« Reenvio prejudicial — Proteção dos consumidores — Diretiva 2005/29/CE — Práticas comerciais desleais das empresas em relação aos consumidores no mercado interno — Concorrência — Artigo 102.° TFUE — Abuso de posição dominante — Dotação das autoridades nacionais da concorrência dos meios necessários para a aplicação das regras de concorrência — Diretiva (UE) 2019/1 — Procedimentos nacionais destinados a verificar a existência de infrações no domínio do direito do consumo — Fase prévia à instrução — Observância do prazo razoável — Regulamentação nacional que prevê a obrigação de iniciar um procedimento de instrução num prazo de caducidade de 90 dias — Anulação da decisão sancionatória em caso de inobservância deste prazo — Princípio da efetividade — Princípio da segurança jurídica — Direitos de defesa »
I. Introdução
1. Os presentes pedidos de decisões prejudiciais submetidos pelo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) ao abrigo do artigo 267.° TFUE têm por objeto a interpretação das regras da União em matéria de proteção dos consumidores e da concorrência. Enquanto, no processo C‑510/23, o órgão jurisdicional de reenvio pede que o Tribunal de Justiça interprete a Diretiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno e que altera a Diretiva 84/450/CEE do Conselho, as Diretivas 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n.° 2006/2004 («diretiva relativa às práticas comerciais desleais») (2), no processo C‑511/23, esse órgão jurisdicional pede que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a interpretação do artigo 102.° TFUE, à luz dos princípios da proteção da concorrência e da eficácia da ação administrativa.
2. Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem sociedades à Autorità Garante dela Concorrenza e del Mercato (Autoridade Reguladora da Concorrência e do Mercado, Itália) (a seguir «AGCM»), a propósito das sanções aplicadas a essas sociedades devido a uma prática comercial desleal e a um abuso de posição dominante. As referidas sociedades contestam as decisões da AGCM por esta as ter adotado após o prazo de 90 dias previsto na regulamentação nacional. Esta regulamentação prevê a caducidade do exercício do poder de verificação, de proibição e de aplicar sanções atribuído à AGCM no caso de esse prazo não ser respeitado, o que, de acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, pode ter efeitos negativos no funcionamento dessa autoridade pública. O órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, obter esclarecimentos sobre as exigências que o direito da União impõe ao quadro regulamentar nacional que rege as competências das autoridades responsáveis por garantir o respeito pelas regras do mercado interno nos domínios referidos supra.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Regras em matéria de proteção dos consumidores
a) Diretiva 2005/29
3. O artigo 1.° da Diretiva 2005/29, intitulado «Objetivo», prevê:
«A presente diretiva tem por objetivo contribuir para o funcionamento correto do mercado interno e alcançar um elevado nível de defesa dos consumidores através da aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas às práticas comerciais desleais que lesam os interesses económicos dos consumidores.»
4. O artigo 11.° desta diretiva, intitulado «Aplicação», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar a existência de meios adequados e eficazes para lutar contra as práticas comerciais desleais, a fim de garantir o cumprimento das disposições da presente diretiva no interesse dos consumidores.
Estes meios devem incluir disposições legais nos termos das quais as pessoas ou organizações que, de acordo com a legislação nacional, tenham um interesse legítimo em combater as práticas comerciais desleais, incluindo os concorrentes, possam:
a) Intentar uma ação judicial contra tais práticas comerciais desleais,
e/ou
b) Submetê‑las a uma autoridade administrativa competente para decidir as queixas ou para mover os procedimentos legais adequados.
[...]
2. No âmbito das disposições legais referidas no n.° 1, os Estados‑Membros devem conferir aos tribunais ou às autoridades administrativas as competências que os habilitem, no caso em que estes considerem que estas medidas são necessárias, tendo em conta todos os interesses em jogo e, em especial, o interesse geral:
a) A ordenar a cessação de uma prática comercial desleal ou a mover os procedimentos legais adequados para que seja ordenada a cessação dessa prática comercial desleal,
ou
b) A proibir uma prática comercial desleal ou a mover os procedimentos legais adequados para que seja ordenada a sua proibição nos casos em que esta prática não tenha ainda sido aplicada, mas essa aplicação esteja iminente,
mesmo na ausência de prova de ter havido uma perda ou prejuízo real, ou de uma intenção ou negligência da parte do profissional.
[...]»
5. O artigo 13.° da referida diretiva, intitulado «Sanções», prevê:
«Os Estados‑Membros devem determinar as sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais aprovadas em aplicação da presente diretiva e tomar todas as medidas necessárias para assegurar a aplicação das referidas disposições. Essas sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»
b) Regulamento (UE) 2017/2394
6. O artigo 1.° do Regulamento (UE) 2017/2394 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2017, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores e que revoga o Regulamento (CE) n.° 2006/2004 (3), intitulado «Objeto», dispõe:
«O presente regulamento estabelece as condições em que as autoridades competentes, que tenham sido designadas pelos respetivos Estados‑Membros como responsáveis pela aplicação da legislação da União de proteção dos interesses dos consumidores, cooperam e coordenam entre si e com a Comissão as suas ações, a fim de fazer cumprir essa legislação e de assegurar o bom funcionamento do mercado interno, e de reforçar a proteção dos interesses económicos dos consumidores.»
7. O artigo 2.° desse regulamento, intitulado «Âmbito de aplicação», enuncia:
«1. O presente regulamento aplica‑se às infrações intra‑União, às infrações generalizadas e às infrações generalizadas ao nível da União, mesmo que essas infrações tenham cessado antes de a aplicação da legislação ter começado ou ter sido concluída.
[...]»
8. O artigo 12.° do referido regulamento, intitulado «Pedido de medidas de aplicação», dispõe:
«1. A pedido da autoridade requerente, a autoridade requerida toma todas as medidas de aplicação necessárias e proporcionadas para fazer cessar ou proibir a infração intra‑União, para tal exercendo os poderes definidos no artigo 9.° e quaisquer outros poderes que lhe sejam conferidos nos termos do direito nacional. A autoridade requerida determina quais as medidas de aplicação necessárias para fazer cessar ou proibir a infração intra‑União, tomando‑as sem demora, no prazo de seis meses após a receção do pedido, salvo se apresentar motivos particulares para a prorrogação do prazo. Se for caso disso, a autoridade requerida aplica sanções, como coimas ou sanções pecuniárias temporárias, ao profissional responsável pela infração intra‑União. [...]
2. A autoridade requerida informa com regularidade a autoridade requerente sobre os passos e as medidas que tenha tomado e que tencione tomar. A autoridade requerida notifica sem demora a autoridade requerente, as autoridades competentes dos demais Estados‑Membros e a Comissão, através da base de dados eletrónica prevista no artigo 35.°, das medidas tomadas e do seu efeito sobre a infração intra‑União, incluindo as seguintes informações:
a) Se foram impostas medidas provisórias;
b) Se a infração cessou;
c) Quais as medidas tomadas e se essas medidas foram executadas;
d) Em que medida foram propostos compromissos de reparação aos consumidores afetados pela alegada infração.»
9. O artigo 17.° do Regulamento 2017/2394, intitulado «Início de uma ação coordenada e designação do coordenador», tem a seguinte redação:
«1. Caso haja uma suspeita razoável de infração generalizada, as autoridades competentes às quais a referida infração diga respeito dão início a uma ação coordenada com base num acordo entre si. Os serviços de ligação únicos aos quais a referida infração diga respeito e a Comissão são notificados, sem demora, do início da ação coordenada.
2. As autoridades competentes a que a infração generalizada de que há suspeita diz respeito designam de entre si uma autoridade competente a que a referida infração diga respeito como coordenador. Se essas autoridades competentes não conseguirem chegar a acordo a respeito da designação, a Comissão assume a função de coordenador.
3. Se a Comissão tiver uma suspeita razoável da ocorrência de uma infração generalizada ao nível da União, notifica sem demora as autoridades e os serviços de ligação únicos a que a alegada infração diz respeito, nos termos do artigo 26.° Na notificação, a Comissão indica os fundamentos que justificam a eventual ação coordenada. As autoridades competentes às quais a infração generalizada ao nível da União de que há suspeita diz respeito procedem às devidas investigações com base nas informações de que disponham ou a que tenham facilmente acesso. As autoridades competentes às quais a infração generalizada ao nível da União de que há suspeita diz respeito comunicam os resultados dessas investigações às outras autoridades competentes, aos serviços de ligação únicos a que a referida infração diz respeito e à Comissão nos termos do artigo 26.°, no prazo de um mês a contar da data de notificação da Comissão. Caso as investigações revelem a eventual ocorrência de uma infração generalizada ao nível da União, as autoridades competentes a que a infração diz respeito dão início à ação coordenada e tomam as medidas previstas no artigo 19.° e, se for caso disso, as medidas previstas nos artigos 20.° e 21.°
[...]
5. Uma autoridade competente associa‑se à ação coordenada se, durante esta última, se tornar manifesto que a infração generalizada ou a infração generalizada ao nível da União lhe diz respeito.»
2. Regras em matéria de concorrência
a) Regulamento (CE) n.° 1/2003
10. Por força do artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° e 102.° TFUE] (4), intitulado «Relação entre os artigos [101.° e 102.° TFUE] e as legislações nacionais em matéria de concorrência»:
«1. [...] Sempre que as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência ou os tribunais nacionais apliquem a legislação nacional em matéria de concorrência a qualquer abuso proibido pelo artigo [102.° TFUE], devem aplicar igualmente o artigo [102.° TFUE].
[...]»
11. O artigo 5.° desse regulamento, intitulado «Competência das autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência», prevê:
«As autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência têm competência para aplicar, em processos individuais, os artigos [101.° e 102.° TFUE]. Para o efeito, podem, atuando oficiosamente ou na sequência de denúncia, tomar as seguintes decisões:
— exigir que seja posto termo à infração,
— ordenar medidas provisórias,
— aceitar compromissos,
— aplicar coimas, sanções pecuniárias compulsórias ou qualquer outra sanção prevista pelo respetivo direito nacional.
Sempre que, com base nas informações de que dispõem, não estejam preenchidas as condições de proibição, podem igualmente decidir que não se justifica a sua intervenção.»
12. Nos termos do artigo 11.° do referido regulamento, intitulado «Cooperação entre a Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência»:
«1. A Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência aplicam as regras comunitárias de concorrência em estreita cooperação.
[...]
6. O início por parte da Comissão da tramitação conducente à aprovação de uma decisão nos termos do capítulo III priva as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência da competência para aplicarem os artigos [101.° e 102.° TFUE]. Se a autoridade de um Estado‑Membro responsável em matéria de concorrência já estiver a instruir um processo, a Comissão só dará início a um processo após ter consultado essa autoridade nacional responsável em matéria de concorrência.»
13. O artigo 9.° desse regulamento, intitulado «Compromissos», prevê:
«1. Quando a Comissão tencione aprovar uma decisão que exija a cessação de uma infração e as empresas em causa assumirem compromissos suscetíveis de dar resposta às objeções expressas pela Comissão na sua apreciação preliminar, esta pode, mediante decisão, tornar estes compromissos obrigatórios para as empresas.
[...]»
14. O artigo 22.° do Regulamento n.° 1/2003, intitulado «Investigações efetuadas pelas autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência», dispõe:
«1. A autoridade de um Estado‑Membro responsável em matéria de concorrência pode proceder, no seu território, a qualquer inspeção ou outra medida de inquérito em aplicação da respetiva legislação nacional em nome e por conta da autoridade de outro Estado‑Membro responsável em matéria de concorrência a fim de determinar a existência de uma infração aos artigos [101.° ou 102.° TFUE]. [...]
2. A pedido da Comissão, as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência procedem às inspeções que a Comissão considerar necessárias nos termos do n.° 1 do artigo 20.° ou que tenha ordenado mediante decisão tomada nos termos do n.° 4 do artigo 20.° Os funcionários das autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência incumbidos de proceder às inspeções e os agentes por elas mandatados exercem os seus poderes nos termos da respetiva legislação nacional.
A pedido da Comissão ou da autoridade responsável em matéria de concorrência do Estado‑Membro em cujo território se deve efetuar a inspeção, os funcionários e outros acompanhantes mandatados pela Comissão podem prestar assistência aos agentes da autoridade em causa.»
15. Por força dos artigos 23.° e 24.° desse regulamento, a Comissão pode aplicar às empresas e associações de empresas coimas e sanções pecuniárias compulsórias.
16. O artigo 25.° do referido regulamento, intitulado «Prescrição em matéria de aplicação de sanções», dispõe:
«1. Os poderes conferidos à Comissão por força dos artigos 23.° e 24.° estão sujeitos ao seguinte prazo de prescrição:
a) Três anos no que se refere às infrações às disposições relativas aos pedidos de informações ou à realização de inspeções;
b) Cinco anos no que se refere às restantes infrações.
2. O prazo de prescrição começa a ser contado a partir do dia em que foi cometida a infração. Todavia, no que se refere às infrações continuadas ou repetidas, o prazo de prescrição apenas começa a ser contado a partir do dia em que tiverem cessado essas infrações.
[...]»
17. O artigo 26.° desse regulamento, intitulado «Prescrição em matéria de execução», prevê:
«1. Os poderes da Comissão no que se refere à execução das decisões tomadas nos termos dos artigos 23.° e 24.° estão sujeitos a um prazo de prescrição de cinco anos.
2. O prazo de prescrição começa a ser contado a partir do dia em que a decisão se tornou definitiva.
[...]»
18. O artigo 35.° do Regulamento n.° 1/2003, intitulado «Designação das autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência», prevê, no seu n.° 1:
«Os Estados‑Membros devem designar a autoridade ou autoridades em matéria de concorrência responsáveis pela aplicação dos artigos [101.° e 102.° TFUE] de forma a que sejam efetivamente respeitadas as disposições do presente regulamento. [...]»
b) Diretiva (UE) 2019/1
19. O artigo 1.° da Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno (5), intitulado «Objeto e âmbito de aplicação», prevê:
«[...]
2. A presente diretiva abrange a aplicação dos artigos 101.° e 102.° [TFUE], bem como a aplicação paralela do direito nacional da concorrência. [...]
3. A presente diretiva estabelece um conjunto de regras em matéria de assistência mútua para garantir o bom funcionamento do mercado interno, bem como do sistema de estreita cooperação no âmbito da Rede Europeia da Concorrência.»
20. O artigo 3.° dessa diretiva, intitulado «Garantias», dispõe:
«1. Os processos relativos a infrações aos artigos 101.o ou 102.° [TFUE], incluindo o exercício da competência referida na presente diretiva pelas autoridades nacionais da concorrência, devem respeitar os princípios gerais do direito da União e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
2. Os Estados‑Membros asseguram que o exercício da competência referida no n.° 1 está sujeito a garantias adequadas no que respeita aos direitos de defesa das empresas, incluindo o direito a ser ouvido e o direito a uma ação perante um tribunal.
3. Os Estados‑Membros asseguram que os processos de aplicação perante as autoridades nacionais da concorrência são conduzidos dentro de um prazo razoável. Os Estados‑Membros asseguram que, antes da tomada de uma decisão nos termos do artigo 10.° da presente diretiva, as autoridades nacionais da concorrência adotam uma comunicação de objeções.»
21. O artigo 4.° da referida diretiva, intitulado «Independência», prevê:
«1. Para garantir a independência das autoridades administrativas nacionais da concorrência na aplicação dos artigos 101.° e 102.° [TFUE], os Estados‑Membros asseguram que essas autoridades exercem as suas atribuições e competência de forma imparcial e no interesse da aplicação eficaz e uniforme das referidas disposições, sob reserva da obrigação de prestar contas de forma adequada e sem prejuízo de uma estreita cooperação entre as autoridades da concorrência no âmbito da Rede Europeia da Concorrência.
[...]
5. As autoridades administrativas nacionais da concorrência têm competência para estabelecer as suas prioridades na execução das diligências para a aplicação dos artigos 101.° e 102.° [TFUE] a que se refere o artigo 5.°, n.° 2, da presente diretiva. Na medida em que sejam obrigadas a apreciar denúncias formais, essas autoridades dispõem de competência para rejeitar as denúncias que não considerem de execução prioritária, o que não prejudica a competência das autoridades administrativas nacionais da concorrência para rejeitar denúncias por outros motivos previstos no direito nacional.»
22. O artigo 5.° da Diretiva 2019/1, intitulado «Meios», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros asseguram pelo menos que as autoridades nacionais da concorrência dispõem de pessoal qualificado em número suficiente e dos meios financeiros, técnicos e tecnológicos suficientes necessários ao cumprimento efetivo das suas atribuições e ao exercício efetivo da sua competência para efeitos da aplicação dos artigos 101.° e 102.° [TFUE], tal como previsto no n.° 2 do presente artigo.
2. Para os efeitos do n.° 1, as autoridades nacionais da concorrência podem, no mínimo, proceder a investigações para efeitos da aplicação dos artigos 101.° e 102.° [TFUE], adotar decisões para aplicar essas disposições com base no artigo 5.° do Regulamento [n.° 1/2003] e cooperar estreitamente no âmbito da Rede Europeia da Concorrência para assegurar a aplicação eficaz e uniforme dos artigos 101.° e 102.° [TFUE].
[...]».
23. Os artigos 10.°, 12.°, 13.° e 16.° dessa diretiva regulam as competências das autoridades nacionais da concorrência no que diz respeito, respetivamente, à constatação e à cessação da infração, aos compromissos propostos pelas empresas e associações de empresas, às coimas aplicadas às empresas e associações de empresas e às sanções pecuniárias compulsórias.
24. De acordo com o seu artigo 36.°, a Diretiva 2019/1 entrou em vigor em 3 de fevereiro de 2019. Por força do seu artigo 34.°, n.° 1, os Estados‑Membros estavam obrigados a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a essa diretiva até 4 de fevereiro de 2021.
B. Direito italiano
1. Lei n.° 689/81
25. A Legge 24 novembre 1981, n. 689 — Modifiche al sistema penale (Lei n.° 689, de 24 de novembro de 1981, relativa às Alterações ao Sistema Penal) (a seguir «Lei n.° 689/81»), define o regime geral das sanções administrativas.
26. O artigo 12.° dessa lei, intitulado «Âmbito de aplicação», dispõe:
«Na medida em que sejam aplicáveis e salvo disposição em contrário, as disposições do presente capítulo regulam todas as infrações relativamente às quais esteja prevista uma sanção administrativa que consista no pagamento de um montante em numerário, mesmo que essa sanção não esteja prevista em substituição de uma sanção penal. Estas disposições não são aplicáveis às infrações disciplinares.»
27. O artigo 14.° da referida lei, intitulado «Comunicação de objeções e notificação», prevê:
«A infração deve, sempre que possível, ser comunicada imediatamente quer ao infrator quer à pessoa que esteja obrigada solidariamente ao pagamento do montante devido por essa infração.
No caso de não ter sido efetuada a comunicação imediata a todas ou a algumas das pessoas indicadas no parágrafo anterior, a descrição da infração deve ser objeto de notificação de todos os interessados residentes no território da República [Italiana] no prazo de noventa dias e dos residentes no estrangeiro no prazo de trezentos e sessenta dias a contar da verificação [da infração].
Quando os documentos relativos à infração forem transmitidos à autoridade competente por decisão da autoridade judicial, os prazos referidos na alínea anterior contam‑se a partir da data da receção [desses documentos].
[...]
A obrigação de pagar o montante devido pela infração extingue‑se relativamente à pessoa que não tiver sido notificada no prazo fixado.»
28. O artigo 28.° da mesma lei, intitulado «Prescrição», dispõe:
«O direito de cobrar os montantes devidos pelas infrações indicadas na presente lei prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que foi cometida a infração.
A interrupção da prescrição é regulada pelas normas do Código Civil.»
2. Regras em matéria de proteção dos consumidores
a) Código do Consumo
29. O artigo 1.° do decreto legislativo n. 206 — Codice del consumo (Decreto legislativo n.° 206, que institui o Código do Consumo), de 6 de setembro de 2005, na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Código do Consumo»), prevê, no seu n.° 1:
«No respeito pela Constituição e em conformidade com os princípios enunciados nos Tratados que instituem as Comunidades Europeias, no Tratado da União Europeia, na legislação da União, em especial no artigo 153.° [CE], bem como nos tratados internacionais, o presente código harmoniza e reorganiza as legislações relativas aos processos de compra e de consumo com vista a garantir um elevado nível de proteção dos consumidores e dos utilizadores.»
30. O artigo 27.° desse código, intitulado «Proteção administrativa e jurisdicional», dispõe:
«1. A [AGCM] exerce as atribuições reguladas pelo presente artigo em simultâneo com as de autoridade competente para a aplicação do [Regulamento n.° 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor («regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor») (JO 2004, L 364, p. 1)], nos limites das disposições legais.
1‑bis. Mesmo nos setores regulados, nos termos do artigo 19.°, n.° 3, a competência para intervir face às condutas de profissionais constitutivas de uma prática comercial desleal, sem prejuízo do cumprimento da legislação em vigor, cabe, em exclusivo, à [AGCM], que a exerce com base nos poderes previstos no presente artigo, mediante parecer da autoridade reguladora competente. [...]
2. A [AGCM], oficiosamente ou a pedido de qualquer pessoa ou organização interessada, proíbe a continuação das práticas comerciais desleais e anula os seus efeitos. Para esse fim, a [AGCM] exerce os poderes de investigação e executivos previstos no referido [Regulamento n.° 2006/2004], mesmo em relação às infrações não transfronteiriças. Para efeitos de execução das atribuições referidas no n.° 1, a [AGCM] pode recorrer à Guardia di Finanza (Inspeção de Finanças), que atua com os poderes que lhe são conferidas para a fiscalização da aplicação do imposto sobre o valor acrescentado e do imposto sobre o rendimento. A intervenção da Autoridade não depende da circunstância de os consumidores interessados se encontrarem no território do Estado‑Membro no qual o profissional está estabelecido ou noutro Estado‑Membro.
3. A [AGCM] pode ordenar, por decisão fundamentada, a suspensão provisória das práticas comerciais desleais em caso de especial urgência. Em todo o caso, comunica o início da instrução ao profissional.
[...]
8. Se a [AGCM] decidir que a prática comercial é desleal, proíbe a sua difusão, quando esta ainda não tenha sido divulgada a público, ou a sua manutenção, na medida em que a prática já tenha sido iniciada. A mesma decisão pode igualmente impor, a expensas do profissional, a publicação da decisão, também sob a forma de extrato, ou seja, de uma declaração retificativa específica, de modo a impedir que as práticas comerciais desleais continuem a produzir efeitos.
9. Com a decisão que proíbe a prática comercial desleal, a autoridade ordena a aplicação de uma coima de 5 000 euros a 5 000 000 euros, tendo em conta a gravidade e a duração da violação. No caso de práticas comerciais desleais na aceção do artigo 21.°, n.os 3 e 4, a coima não pode ser inferior a 50 000 euros.
[...]
11. A [AGCM], por regulamento próprio, regula o procedimento de instrução, de modo a assegurar o respeito pelo contraditório, o pleno conhecimento dos autos e o registo.
[...]
13. No que respeita às coimas aplicadas em consequência de violações do presente decreto, deve observar‑se, na medida em que sejam aplicáveis, as disposições do capítulo I, secção I, e dos artigos 26.°, 27.°, 28.° e 29.° da Lei [n.° 689/81], conforme alteradas. As coimas referidas no presente artigo devem ser pagas nos 30 dias seguintes à notificação da decisão da [AGCM] [...].»
b) Regulamento sobre os Procedimentos de Instrução em Matéria de Proteção dos Consumidores
31. O regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche comerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (Regulamento sobre os Procedimentos de Instrução em Matéria de Proteção dos Consumidores), foi aprovado pela D elibera AGCM 1 aprile 2015, n.25411 (Deliberação n.° 25411 da AGCM, de 1 de abril de 2015), adotada nos termos do artigo 27.°, n.° 11, do Código do Consumo.
32. Por força do artigo 6.°, n.° 1, e do artigo 5.°, n.° 1, alínea f), e n.° 2, desse regulamento, o procedimento de instrução deve ser iniciado com — entre outros — a comunicação de objeções, no prazo de 180 dias a contar da receção do pedido de intervenção, prazo esse que pode ser interrompido em caso de pedido de informações. Se o procedimento não for iniciado no prazo referido, a fase prévia à instrução é encerrada sem conhecimento do mérito, tendo a AGCM a faculdade de registar posteriormente nos autos o pedido de intervenção para proceder oficiosamente à instrução aprofundada baseada em novos elementos ou numa apreciação diferente das prioridades de intervenção.
33. Os artigos 10.° a 12.° do referido regulamento definem as garantias processuais previstas na fase de instrução, ou seja, a faculdade de as partes às quais tenha sido comunicado o início da instrução, bem como as outras partes em causa nos termos do artigo 10.° do mesmo regulamento, participarem na instrução e apresentarem observações, o acesso aos documentos e às informações detidas pela AGCM e a faculdade de requerer audiências.
3. Regras em matéria de concorrência
a) Lei n.° 287/90
34. O artigo 1.° da Legge 10 ottobre 1990, n.° 287 — Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Lei n.° 287, de 10 de outubro de 1990, que adota Normas para a Proteção da Concorrência e do Mercado), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.° 287/90»), intitulado «âmbito de aplicação e relação com o direito da União», dispõe:
«1. As disposições da presente lei, adotadas em conformidade com o artigo 41.° da Constituição para proteção e garantia do direito de iniciativa económica, aplicam‑se aos acordos, abusos de posição dominante e concentrações de empresas.
2. A [AGCM] aplica também, paralelamente, em relação ao mesmo caso, os artigos 101.° e 102.° [TFUE] e os artigos 2.° e 3.° da presente lei em matéria de acordos restritivos da livre concorrência e de abuso de posição dominante.
[…]
4. A interpretação das disposições constantes do presente título é efetuada com base nos princípios do direito da [União] aplicáveis em matéria de concorrência.»
35. O artigo 3.° dessa lei, intitulado «Abuso de posição dominante», prevê:
«1. É proibido o abuso por uma ou mais empresas de uma posição dominante no mercado nacional ou numa parte substancial deste, bem como:
a) impor direta ou indiretamente preços de aquisição ou de venda, ou outras cláusulas contratuais injustificadamente onerosas;
[...]»
36. O artigo 12.° da referida lei, intitulado «Poderes de investigação», dispõe:
«1. A [AGCM], uma vez avaliados os elementos de que dispõe e os que tenham sido levados ao seu conhecimento pelas entidades públicas ou por qualquer pessoa que tenha interesse nisso, incluindo as associações representativas dos consumidores, inicia a instrução a fim de verificar a existência de infrações às proibições previstas nos artigos 2.° e 3.°
[...]»
37. O artigo 14.° da mesma lei, intitulado «Instrução», prevê:
«1. A [AGCM], no caso de haver indícios de infração aos artigos 2.° ou 3.°, notifica as empresas e entidades em questão do início da instrução […]
[…]»
38. O artigo 15.° da Lei n.° 287/90, intitulado «Intimações e sanções», dispõe:
«1. Se, na sequência da instrução referida no artigo 14.°, a [AGCM] constatar a existência de infrações aos artigos 2.° ou 3.°, fixa o prazo em que as empresas e entidades em questão devem cessar essas infrações. Em caso de infrações graves, tendo em conta a gravidade e a duração da infração, ordena, além disso, a aplicação de uma coima que pode ascender a dez por cento do volume de negócios realizado por cada empresa ou organismo no último exercício anterior à data de notificação da intimação, fixando o prazo no qual a empresa deve proceder ao pagamento da coima.
[...]»
39. O artigo 31.° dessa lei, intitulado «Sanções», prevê:
«1. No que se refere às coimas decorrentes da inobservância da presente lei, cumprem‑se, na medida em que forem aplicáveis, as disposições do capítulo I, secções I e II, da Lei n.° [n.° 689/81].»
b) Regulamento aplicável aos Procedimentos de Instrução da Competência da AGCM
40. O Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (Decreto n.° 217 do Presidente da República, de 30 de abril de 1998) que aprova o Regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della concorrenza e del Mercato (Regulamento aplicável aos Procedimentos de Instrução da Competência da AGCM) foi adotado em execução do artigo 10.°, n.° 5, da Lei n.° 287/90, de acordo com o qual «são instituídos procedimentos de instrução que garantam às pessoas em questão o pleno conhecimento dos atos de instrução, o respeito pelo contraditório e o registo».
41. Os artigos 7.°, 13.° e 14.° desse regulamento definem as garantias processuais previstas na fase de instrução, ou seja, a faculdade de as partes às quais tenha sido comunicado o início da instrução, bem como as outras partes em causa nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento, participarem na instrução e apresentarem observações, o acesso aos documentos e às informações detidas pela AGCM e a faculdade de requerer audiências antes da comunicação dos resultados da instrução.
III. Factos na origem dos litígios, tramitação processual e questões prejudiciais
A. Processo C‑510/23 (Trenitalia)
42. A Trenitalia, uma sociedade pública totalmente controlada, através de outra sociedade, pelo Ministero dell’economia e delle finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália), é a principal sociedade de gestão do transporte ferroviário de passageiros a operar em Itália. Assegura quer os serviços regionais quer os serviços de média e longa distância, incluindo esta última categoria, nomeadamente, os designados comboios «do mercado», como o serviço de transporte de alta velocidade.
43. Entre 2011 e 2016, a AGCM recebeu denúncias e queixas por parte de consumidores, da Autorità di regolazione dei trasporti (Autoridade de Regulação dos Transportes, Itália) e da associação Federconsumatori, que diziam respeito às modalidades de venda de bilhetes de comboio pela Internet. Em 21 de outubro de 2016, a AGCM juntou aos autos os resultados de simulações de aquisição de bilhetes efetuadas pelos seus funcionários entre 26 de agosto e 30 de setembro de 2016.
44. Em 15 de novembro de 2016, a AGCM notificou a Trenitalia da decisão de iniciar um procedimento destinado a verificar a existência de uma infração em matéria de consumo e efetuou uma inspeção na sede dessa sociedade, onde foram recolhidos documentos. Os advogados da Trenitalia puderam consultar os autos de instrução e apresentar articulados de defesa. Por outro lado, a sociedade que forneceu o sistema informático utilizado pela Trenitalia foi igualmente objeto de uma inspeção.
45. Por Decisão de 3 de agosto de 2017, adotada em 19 de julho de 2017, a AGCM concluiu pela existência de uma prática comercial desleal da Trenitalia no âmbito da venda de bilhetes de comboio pela Internet. De facto, no que respeita às soluções de viagem propostas através do seu sistema informático de informação, pesquisa e aquisição de bilhete, essa sociedade indicava principalmente os resultados que implicavam a utilização de comboios «do mercado», omitindo os resultados que implicavam, para os mesmos horários, a utilização de comboios regionais muito menos onerosos. Consequentemente, a referida autoridade ordenou à Trenitalia que cessasse a prática ilegal, deu‑lhe um prazo para identificar as medidas necessárias para esse efeito e, tendo em conta a gravidade e a duração da infração, aplicou‑lhe uma coima de 5 milhões de euros.
46. No órgão jurisdicional de reenvio, a Trenitalia contesta a decisão da AGCM invocando, nomeadamente, a inobservância do prazo perentório de 90 dias previsto no artigo 14.° da Lei n.° 689/81 para dar início a um procedimento de verificação de uma infração em matéria de consumo. De facto, a fase que antecedeu a comunicação de objeções durou mais de quatro anos.
47. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que as sanções impostas pela AGCM, tanto pelas infrações em matéria de concorrência como pelas infrações em matéria de proteção dos consumidores, são do domínio «parapenal» (6). Por conseguinte, para garantir a igualdade de armas e evitar que o tempo decorrido possa prejudicar o acusado, é necessário respeitar os princípios consagrados no artigo 6.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH») e no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), que impõem a comunicação imediata das objeções.
48. De acordo com a jurisprudência do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que evoluiu recentemente nesse sentido, AGCM está obrigada, sob pena de caducidade do seu poder sancionatório, a iniciar um procedimento de instrução procedendo à comunicação de objeções no referido prazo de 90 dias após a conclusão da recolha dos elementos de facto necessários para a comunicação de objeções.
49. Para determinar o ponto de partida do referido prazo, o juiz administrativo deve proceder a uma apreciação retrospetiva, colocando‑se na situação em que a AGCM estava, e verificar a partir de que data os elementos disponíveis num determinado momento eram suficientes para formular a comunicação de objeções. Qualquer ultrapassagem deste mesmo prazo implica a anulação da decisão da AGCM na íntegra. Por outro lado, por força do princípio ne bis in idem, não é possível iniciar posteriormente um novo procedimento de instrução que incida sobre a mesma prática, mesmo que a empresa em causa nunca tenha posto termo a essa prática.
50. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, estas circunstâncias, por um lado, prejudicam a autonomia da AGCM ao obrigá‑la a iniciar a instrução com base num critério meramente cronológico. Além disso, a antecipação excessiva do início do procedimento aumenta o risco de essa autoridade não conseguir obter os elementos necessários para provar a existência da infração imputada. Importa ter em conta a grande complexidade da atividade da AGCM, em especial nas investigações que incidem sobre a atividade de grandes agentes económicos, nas quais tem de reunir elementos de informação sobre um grande número de factos num período contínuo para proceder a uma qualificação jurídica abstrata.
51. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio efetua uma comparação com as sanções adotadas em matéria de concorrência, em que a autoridade competente está obrigada a concluir o procedimento por infração num prazo razoável. Tal exigência aplica‑se igualmente, por analogia, em matéria de proteção dos consumidores.
52. Por outro lado, uma vez que a empresa em causa não tem necessidade de fazer a prova de um prejuízo sofrido devido ao início tardio do procedimento de instrução, daí resulta uma presunção inilidível de violação dos direitos de defesa dessa empresa se o procedimento for iniciado após o termo do prazo de 90 dias.
53. Em todo o caso, a aplicação de um prazo cujo ponto de partida varia em função do caso concreto não permite proteger de forma adequada a confiança legítima das empresas sancionadas. Para evitar a comunicação de acusações após um período excessivamente longo, o direito italiano prevê um prazo de prescrição de cinco anos a contar da data de cessação do comportamento ilícito.
54. Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 11.° da Diretiva [2005/29], à luz dos princípios da proteção dos consumidores e da efetividade da ação administrativa, ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional como a que resulta da aplicação do artigo 14.° da Lei [n.° 689] — conforme interpretada pela jurisprudência — que impõe à [AGCM] a obrigação de dar início a um processo de instrução para verificação de uma prática comercial desleal num prazo de caducidade de noventa dias a contar do momento em que a essa autoridade tenha conhecimento dos elementos essenciais da infração, os quais podem esgotar‑se na primeira denúncia da infração?»
B. Processo C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55. A Caronte & Tourist (a seguir «C&T») é uma sociedade que fornece um serviço de transporte, por ferry, no estreito de Messina, onde detém uma posição quase monopolística.
56. Em 24 de março de 2018, a AGCM recebeu uma denúncia de um consumidor que reclamava dos preços excessivamente elevados do serviço de transporte fornecido pela C&T e pedia a abertura de uma investigação. Na sequência dessa denúncia, em 23 abril de 2019, a AGCM enviou um pedido de informações à autoridade portuária de Messina, seguido, em 19 de novembro de 2019, de uma interpelação à qual essa autoridade respondeu em 26 de novembro de 2019.
57. Em 4 de agosto de 2020, a AGCM notificou a C&T da decisão de iniciar um procedimento destinado a verificar a existência de uma infração em matéria de concorrência.
58. Por Decisão de 11 de abril de 2022, adotada em 29 de março de 2022, a AGCM concluiu, com base no artigo 3.° da Lei n.° 287/90, pela existência de um abuso de posição dominante por parte da C&T devido à imposição de preços excessivos pelo serviço de transporte de veículos, por ferry, no estreito de Messina. Consequentemente, essa autoridade ordenou à C&T que, no futuro, se abstivesse de impor preços excessivos, pelo menos a partir do fim do estado de emergência causado pela crise pandémica, e, tendo em conta a gravidade da infração, aplicou‑lhe uma coima de 3 719 370 euros.
59. No órgão jurisdicional de reenvio, a C&T, apoiada pela Assarmatori e pela Confederazione Italiana Armatori (a seguir «Confitarma»), associações profissionais do setor marítimo, contesta a decisão da AGCM invocando, nomeadamente, a inobservância do prazo perentório de 90 dias previsto no artigo 14.° da Lei n.° 689/81 para dar início a um procedimento de verificação de uma infração em matéria de concorrência. De facto, a fase que antecedeu a comunicação de objeções durou, no total, 855 dias.
60. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio refere que, ainda que o processo principal diga respeito a um abuso de posição dominante limitado ao mercado nacional, existe um interesse real da União na aplicação uniforme das disposições legais para combater as infrações às regras da concorrência. Ora, uma vez que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão está obrigada a concluir os seus procedimentos num prazo razoável (7), existe uma divergência, no plano nacional e europeu, quanto às regras que regulam o início dos procedimentos em matéria de concorrência.
61. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio observa que as sanções aplicadas pela AGCM em matéria de concorrência são do domínio «parapenal». Por conseguinte, para garantir a igualdade de armas e evitar que o tempo decorrido possa prejudicar o acusado, é necessário respeitar os princípios consagrados no artigo 6.° da CEDH e no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais, que impõem a comunicação imediata das objeções.
62. O órgão jurisdicional de reenvio explica que, por força de jurisprudência mais antiga do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), o artigo 14.° da Lei n.° 689/81 não se aplicava aos procedimentos conduzidos pela AGCM em matéria de concorrência, pelo que o início da instrução pela comunicação de objeções não estava sujeito a um prazo específico. Contudo, na sequência de uma alteração dessa jurisprudência, a AGCM passou a estar obrigada, sob pena de caducidade do seu poder sancionatório, a iniciar o procedimento de instrução efetuando essa comunicação no prazo controvertido após a conclusão da recolha dos elementos de facto necessários para a comunicação de objeções.
63. O órgão jurisdicional de reenvio explica as consequências que esta alteração da jurisprudência implica, descritas supra, designadamente a necessidade de o juiz administrativo proceder a uma apreciação retrospetiva para determinar o ponto de partida exato do prazo de 90 dias, a anulação da decisão da AGCM caso o prazo controvertido seja ultrapassado e a aplicação do princípio ne bis in idem, que impede o início de um novo procedimento de instrução que incida sobre a mesma prática.
64. As outras declarações efetuadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, exprimindo dúvidas quanto à conformidade da regulamentação nacional com o direito da concorrência da União, correspondem, no essencial, às que foram apresentadas supra relativamente ao processo C‑510/23, no que diz respeito ao direito da proteção dos consumidores.
65. Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 102.° TFUE, à luz dos princípios da proteção da concorrência e da efetividade da ação administrativa, ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional como a que resulta da aplicação do artigo 14.° da Lei [n.° 689/81] — conforme interpretada pela jurisprudência — que impõe à [AGCM] a obrigação de dar início a um processo de instrução para verificação de um abuso de posição dominante num prazo de caducidade de noventa dias a contar do momento em que essa autoridade tenha conhecimento dos elementos essenciais da infração, os quais podem esgotar‑se na primeira denúncia da infração?»
IV. Processos no Tribunal de Justiça
66. As decisões de reenvio nos processos C‑510/23 e C‑511/23, datadas, respetivamente, de 2 de agosto de 2023 e de 1 de agosto de 2023, deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de agosto de 2023.
67. No processo C‑510/23, as partes no processo principal, o Governo Italiano e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas no prazo previsto no artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
68. No processo C‑511/23, foram apresentadas observações escritas pelas partes no processo principal, pela Assarmatori, pela Confitarma, pela UNC Sicilia, pelos Governos Italiano, Grego, Húngaro e Eslovaco, bem como pela Comissão, em conformidade com a disposição referida supra.
69. Em 14 de maio de 2024, o Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência de alegações, nos termos do artigo 76.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.
V. Análise jurídica
A. Considerações preliminares
70. Antes de mais, é importante esclarecer que os presentes processos não dizem respeito à interpretação de disposições do direito material, mas sim de regras e princípios do direito da União que fixam limites à autonomia processual dos Estados‑Membros. Como aconteceu frequentemente na jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio da efetividade desempenhará um papel crucial na análise das questões submetidas. Na medida em que a regulamentação nacional controvertida é a mesma nos dois processos, será necessário analisá‑la do ponto de vista respetivo das regras da União em matéria de proteção dos consumidores e de concorrência. Como veremos, certas considerações aplicam‑se igualmente aos dois domínios do direito devido aos múltiplos elos que os unem. Em última análise, há que não esquecer que o bem‑estar dos consumidores é precisamente o objetivo final da ação pública que visa proteger a concorrência (8). É por esta razão que o futuro acórdão do Tribunal de Justiça se revestirá de uma importância transversal.
71. Por uma questão de clareza, importa descrever sucintamente a forma como se desenrolam os procedimentos conduzidos pela AGCM destinados a verificar a existência de práticas comerciais desleais e anticoncorrenciais. Como decorre dos autos dos processos, esses procedimentos desenrolam‑se, essencialmente, em duas fases: 1) uma fase prévia à instrução, durante a qual a AGCM recolhe os elementos de investigação necessários à formulação de objeções contra o interessado; 2) uma fase de instrução (ou fase decisória), que se desenrola a partir da comunicação de objeções ao interessado e na qual se aplicam todas as garantias próprias do procedimento administrativo. Esta fase é encerrada, se for o caso, com a adoção de uma decisão que declara a existência de uma prática comercial desleal ou anticoncorrencial e que aplica sanções.
72. O órgão jurisdicional de reenvio considera que a regulamentação nacional em causa, que rege os procedimentos descritos supra, põe em causa a aplicação efetiva do direito da União. Em apoio da sua afirmação, o iudex a quo salienta determinados aspetos dessa regulamentação que, na sua opinião, se afiguram problemáticos. Um desses aspetos é o prazo previsto para a fase prévia à instrução. Decorre das decisões de reenvio que a regulamentação em causa prevê, para os procedimentos sancionatórios que dão origem a uma condenação no pagamento de um montante em dinheiro, um prazo de caducidade de 90 dias para a comunicação de objeções. De acordo com a jurisprudência do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), na qualidade de órgão jurisdicional supremo em matéria administrativa, esse prazo começa a contar a partir do momento em que a AGCM toma conhecimento dos elementos essenciais da infração, os quais podem esgotar‑se na primeira denúncia da infração. Essa disposição aplica‑se igualmente aos procedimentos sancionatórios em matéria de práticas comerciais desleais e da concorrência.
73. Por outro lado, decorre dos autos que a caducidade opera ipso jure, independentemente da verificação concreta da afetação dos direitos de defesa da empresa. Devido à unicidade da medida, a caducidade aplica‑se à decisão no seu todo, tanto no que diz respeito à verificação e às medidas de proibição como no que diz respeito à aplicação da sanção. Por último, a caducidade tem impacto nas infrações permanentes, mesmo antes de estas terem terminado, e conjuga‑se com o princípio ne bis in idem, impedindo uma nova verificação, mesmo que a infração continue após a decisão sancionatória. Na análise da conformidade desta regulamentação com o direito da União, será necessário ter em conta a articulação de todos estes aspetos no seu conjunto.
74. Por força do princípio da efetividade, os Estados‑Membros não podem tornar impossível ou excessivamente difícil, na prática, a aplicação do direito da União e, especificamente, no domínio do direito da concorrência, devem assegurar que as regras que estabelecem ou aplicam não prejudiquem a aplicação efetiva dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE (9). Em especial, as autoridades nacionais da concorrência, designadas de acordo com o artigo 35.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003, devem assegurar a aplicação eficaz desses artigos no interesse geral (10). Neste contexto, importa observar que o direito derivado contém disposições que estabelecem a exigência de assegurar a aplicação efetiva do direito da União que dizem respeito a obrigações específicas. O mesmo se aplica no domínio contíguo da proteção dos consumidores. Tendo em conta a aplicação prioritária do direito derivado, será necessário, para efeitos da análise, identificar as disposições pertinentes do direito derivado. É com base nessas disposições que se deve averiguar se a regulamentação nacional em causa satisfaz a exigência de eficácia.
B. Quanto à admissibilidade
75. Contudo, há que analisar, antes de mais, se o pedido de decisão prejudicial no processo C‑511/23 é admissível. A C&T, a Assarmatori e a Confitarma consideram que é inadmissível, uma vez que a infração imputada à C&T apenas dizia respeito a uma violação da proibição do abuso de posição dominante prevista no artigo 3.° da Lei n.° 287/90, e não do artigo 102.° TFUE, tendo a AGCM optado, assim, em conformidade com o Regulamento n.° 1/2003, por aplicar exclusivamente o direito nacional da concorrência. Além disso, o artigo 14.° da Lei n.° 689/81, que prevê o prazo controvertido, é uma disposição abrangida apenas pela autonomia processual dos Estados‑Membros, sem ligação ao direito material da concorrência.
76. Todavia, estes argumentos não se afiguram convincentes, pelas razões que passo a expor.
77. Em primeiro lugar, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, numa situação em que um operador económico tenha sido punido apenas com base no direito nacional da concorrência, o Tribunal de Justiça é, todavia, competente para decidir um pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação do artigo 102.° TFUE quando esta disposição tenha passado a ser aplicável pelo direito nacional em virtude de uma remissão operada por este para o conteúdo deste artigo 102.° TFUE. Quando o direito nacional deva ser aplicado em conformidade com o artigo 102.° TFUE, existe, de facto, um interesse manifesto da União em que essa disposição seja interpretada de modo uniforme (11).
78. No caso em apreço, é ponto assente que o artigo 1.°, n.° 4, da Lei n.° 287/90 dispõe que a interpretação das disposições do título I desta lei é efetuada com base nos princípios do direito da União aplicáveis em matéria de concorrência. Além disso, o artigo 3.°, n.° 1, alínea a), desta lei, que faz parte do mesmo título, tem uma redação quase idêntica à do artigo 102.°, segundo parágrafo, alínea a), TFUE. Acresce que o órgão jurisdicional de reenvio sublinha expressamente que «o artigo 3.° da Lei [n.° 287/90] constitui a transposição para o ordenamento nacional do artigo 102.° TFUE, tendo estas duas disposições um alcance normativo em substância equivalente». Nestas condições, afigura‑se possível concluir que as disposições do título I da Lei n.° 287/90 estão em conformidade, nas soluções que preveem para situações puramente internas, com as acolhidas pelo direito da União, nomeadamente por força do artigo 102.° TFUE.
79. Em segundo lugar, no que diz respeito, precisamente, às disposições do título I da Lei n.° 287/90, importa recordar que o Tribunal de Justiça já adotou um raciocínio análogo no acórdão proferido no processo que deu origem ao Acórdão C‑280/06, ETI e o. (12), e declarou‑se, assim, competente para apreciar um pedido de decisão prejudicial relativo ao artigo 81.° CE (atual artigo 101.° TFUE), apesar de, no processo principal, a AGCM ter aplicado exclusivamente as disposições nacionais que proíbem os acordos. Contrariamente ao que sustenta a C&T nas suas observações, não vejo por que motivo a entrada em vigor do Regulamento n.° 1/2003 pode ter modificado de algum modo essa apreciação, que se baseia na existência de uma remissão direta e incondicional do direito nacional para o direito da União.
80. Em terceiro lugar, considero que o facto de o presente processo não dizer respeito à interpretação de disposições materiais do direito nacional da concorrência, constantes do título I da Lei n.° 287/90, mas à interpretação da disposição processual constante do artigo 14.° da Lei n.° 689/81, não tem nenhum impacto na admissibilidade do pedido. De facto, por um lado, como refere o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 14.° da Lei n.° 689/81 é aplicável às sanções administrativas decorrentes da inobservância da Lei n.° 287/90 por força do artigo 31.°, n.° 1, desta (13). Por outro, o mero facto de uma disposição de direito nacional ser abrangida pela autonomia processual dos Estados‑Membros não a exime das exigências estabelecidas pelo direito da União: na medida em que tal disposição enquadre a aplicação das disposições de direito nacional que devem dar cumprimento às disposições equivalentes do direito da União, deve estar em conformidade, pelo menos, com os princípios da efetividade e da equivalência.
81. Atendendo ao exposto, considero que há que declarar admissível o pedido de decisão prejudicial no processo C‑511/23.
C. Quanto ao mérito
1. Objetivos das disposições aplicáveis em matéria de concorrência e de proteção do consumidor
82. As obrigações pertinentes dos Estados‑Membros para efeitos da presente análise decorrem de uma grande variedade de disposições que serão apresentadas infra, num primeiro momento, antes de apreciar, num segundo momento, se a regulamentação nacional em causa constitui a aplicação correta destas obrigações. É no âmbito desta segunda fase que será necessário avaliar se a regulamentação nacional em causa contribui efetivamente para a realização dos objetivos estabelecidos pelo direito da União.
a) Garantias fundamentais estabelecidas pela Diretiva 2019/1 e questão da aplicabilidade desta ao processo C‑511/23
83. No que diz respeito ao domínio do direito da concorrência, salientaremos as obrigações impostas pela Diretiva 2019/1, que, de acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, lido em conjugação com os seus considerandos 1, 6 e 8, estabelece determinadas garantias fundamentais para efeitos de aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE pelas autoridades nacionais da concorrência, destinadas a permitir que essas autoridades possam ser plenamente eficazes na aplicação efetiva destas disposições, nomeadamente com o objetivo de garantir mercados concorrenciais equitativos e abertos, proteger os consumidores e as empresas de práticas anticoncorrenciais, bem como evitar que tais práticas fiquem impunes (14).
84. A Diretiva 2019/1 impõe uma série de obrigações importantes, tais como assegurar que os processos de aplicação conduzidos pelas autoridades da concorrência sejam concluídos num prazo razoável, assegurar que as objeções sejam comunicadas às empresas antes da adoção, ao abrigo do artigo 10.° da Diretiva 2019/1, de uma decisão que declara uma infração e que impõe a sua cessação, bem como garantir a independência das autoridades nacionais administrativas da concorrência, reconhecendo‑lhes competência para estabelecer as suas prioridades na execução das diligências necessárias para a aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE. Estas obrigações afiguram‑se especialmente pertinentes no caso em apreço para a análise da conformidade das regras nacionais com o direito da União em matéria de concorrência.
85. A condução de tal análise pressupõe, logicamente, que a Diretiva 2019/1 seja aplicável ao processo C‑511/23. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio considera que tal não é o caso, pois esta diretiva só foi transposta para o direito italiano em 2021, ou seja, após o início da instrução; acrescenta que a referida diretiva apenas procedeu, de resto, à codificação de um «princípio geral da ordem jurídica».
86. Pela minha parte, estou relutante em negar à Diretiva 2019/1 qualquer pertinência nestas circunstâncias, dado que, segundo jurisprudência constante, durante o prazo de transposição de uma diretiva, os Estados‑Membros destinatários desta devem abster‑se de adotar disposições suscetíveis de comprometer seriamente a realização do resultado prescrito por essa diretiva (15). Decorre de tal obrigação de abstenção, nomeadamente, que os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros devem abster‑se, na medida do possível, de interpretar o direito interno de um modo que possa comprometer seriamente, depois do termo do prazo de transposição de uma diretiva, a realização do objetivo prosseguido por essa diretiva (16).
87. Como decorre do artigo 36.° da Diretiva 2019/1, esta entrou em vigor em 3 de fevereiro de 2019, ficando os Estados‑Membros obrigados, de acordo com o seu artigo 34.°, n.° 1, a dar cumprimento a essa diretiva até 4 de fevereiro de 2021. No caso em apreço, decorre dos autos, por um lado, que a decisão da AGCM de iniciar um procedimento de instrução foi adotada em 4 de agosto de 2020, ou seja, durante o período de transposição da Diretiva 2019/1. Por outro lado, afigura‑se constante que a linha jurisprudencial do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) a favor da aplicação da regulamentação em causa aos procedimentos conduzidos por força da Lei n.° 287/90 já existia antes da data de início do procedimento de instrução.
88. Nestas condições, considero que, para apreciar se a decisão da AGCM de iniciar um procedimento de instrução era tardia face ao prazo de caducidade previsto no artigo 14.° da Lei n.° 287/90, o órgão jurisdicional de reenvio deverá ter igualmente em conta as disposições da Diretiva 2019/1. Consequentemente, será necessário indicar‑lhe se, e em que medida, a aplicação dessa regulamentação nacional é suscetível de comprometer seriamente a realização dos objetivos prosseguidos por esta diretiva.
b) Exigências impostas pela Diretiva 2005/29
89. De acordo com o seu artigo 1.°, a Diretiva 2005/29 tem como objetivo contribuir para o funcionamento correto do mercado interno e alcançar um elevado nível de defesa dos consumidores através da aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas às práticas comerciais desleais que lesam os interesses económicos dos consumidores.
90. Se é verdade que a Diretiva 2005/29 protege expressamente os interesses económicos dos consumidores contra as práticas comerciais desleais das empresas face a estes, não é menos verdade que protege também, indiretamente, os interesses legítimos das empresas contra os concorrentes que não respeitam as regras estabelecidos por essa diretiva e garante, assim, a concorrência leal no domínio por ela coordenado, como decorre do considerando 8 da referida diretiva. Tal realça o nexo estreito entre o direito da proteção dos consumidores e o direito da concorrência, que referi anteriormente.
91. Por força do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2005/29, os Estados‑Membros devem assegurar a existência de meios adequados e eficazes para lutar contra as práticas comerciais desleais, a fim de garantir o cumprimento das disposições dessa diretiva no interesse dos consumidores. O n.° 2 desse artigo especifica que os Estados‑Membros devem conferir às autoridades administrativas competências que as habilitem, no caso de estas considerarem que essas medidas são necessárias tendo em conta todos os interesses em jogo e, em especial, o interesse geral, a ordenar a cessação de uma prática comercial desleal.
92. Acresce que resulta do artigo 13.° da Diretiva 2005/29 que os Estados‑Membros devem determinar as sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais aprovadas em aplicação desta diretiva e tomar todas as medidas necessárias para assegurar a aplicação das referidas disposições, devendo essas sanções ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. De acordo com o Tribunal de Justiça, a Diretiva 2005/29 deixa aos Estados‑Membros uma margem de apreciação relativamente à escolha das medidas nacionais destinadas a lutar, em conformidade com os artigos 11.° e 13.° desta diretiva, contra as práticas comerciais desleais, na condição de essas medidas serem adequadas e eficazes e de as sanções assim previstas serem eficazes, proporcionadas e dissuasivas (17).
93. Ainda que o órgão jurisdicional de reenvio não tenha incluído expressamente o artigo 13.° da Diretiva 2005/29 no seu pedido de interpretação, considero necessário ter igualmente em conta esta disposição no âmbito da análise, pois os presentes processos dizem respeito, nomeadamente, à competência da AGCM para aplicar sanções por infrações. De facto, as ações intentadas pela Trenitalia e pela C&T têm por objeto as coimas que lhes foram aplicadas. A este respeito, importa salientar que as sanções, incluindo as coimas, fazem parte dos instrumentos frequentemente utilizados na luta contra as violações do direito da União, seja qual for o domínio em causa (18). Por conseguinte, para dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido, o Tribunal de Justiça deverá chamar a sua atenção para a pertinência dessa disposição (19).
2. Aspetos relacionados com a regulamentação nacional que podem comprometer a efetividade do direito da União
94. Esboçadas as obrigações impostas pelo direito da União, importa examinar, em seguida, se e, se necessário, em que medida a regulamentação nacional é suscetível de prejudicar os objetivos prosseguidos pelo legislador da União. Para tal, há que efetuar uma análise sistemática, decompondo essa regulamentação nos seus diferentes elementos para os avaliar isoladamente e no seu conjunto.
95. Esta análise centrar‑se‑á numa série de aspetos relacionados com a referida regulamentação que se afiguram problemáticos do ponto de vista jurídico, designadamente a brevidade do prazo fixado para concluir a fase prévia à instrução, a incerteza quanto ao ponto de partida deste prazo, as consequências jurídicas de não ser dado início a um procedimento formal no referido prazo, bem como a aplicação do princípio ne bis in idem. A análise mostrará que cada aspeto é, por si só, suscetível de comprometer a eficácia do direito da União. Considerados no seu conjunto, prejudicam gravemente as funções da AGCM enquanto autoridade nacional encarregada de verificar a existência de infrações e de aplicar sanções por essas infrações nos domínios do direito do consumo e da concorrência.
96. Dito isto, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito do processo previsto no artigo 267.° TFUE, baseado numa clara separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, este não é competente para interpretar o direito nacional e cabe exclusivamente ao juiz nacional determinar e apreciar os factos do litígio no processo principal (20). Em contrapartida, o Tribunal de Justiça é competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação do direito da União que lhe permitam apreciar a compatibilidade de normas de direito interno com a legislação da União (21).
a) Brevidade do prazo para concluir a fase prévia à instrução
97. Considero que o aspeto mais marcante da regulamentação nacional em causa é o prazo de 90 dias que esta impõe à AGCM para concluir a fase prévia à instrução. Este prazo é problemático não só devido à sua brevidade, mas também pela sua inflexibilidade, pois aplica‑se em todos os casos, independentemente da complexidade do processo ou do volume de trabalho da AGCM.
98. A este respeito, importa observar, antes de mais, que nenhum dos atos de direito derivado referidos nos números anteriores prevê tal prazo. Por outro lado, há que recordar que, no sistema descentralizado de aplicação das regras do direito da concorrência da União, no qual as autoridades nacionais da concorrência aplicam diretamente tais regras, a determinação das regras de prescrição em matéria de aplicação de sanções por essas autoridades incumbe, desde que respeitados os princípios da equivalência e da efetividade, aos Estados‑Membros. Daqui decorre que não pode ser deduzida nenhuma exigência jurídica para os Estados‑Membros dos artigos 25.° e 26.° do Regulamento n.° 1/2003, que fixam os prazos de prescrição que enquadram os poderes da Comissão no que se refere à imposição e à execução de sanções aplicadas sob a forma de coima ou de sanção pecuniária compulsória. De facto, o Tribunal de Justiça já decidiu que esses prazos não são impostos, em princípio, às autoridades nacionais da concorrência, uma vez que estas estão sujeitas às regras nacionais de prescrição (22).
99. Além disso, o Tribunal de Justiça decidiu que, na falta de uma regulamentação vinculativa da União nesta matéria, cabe aos Estados‑Membros estabelecer e aplicar, no respeito pelo direito da União e, em especial, pelos princípios da equivalência e da efetividade, as regras processuais em matéria de aplicação de sanções pelas autoridades nacionais competentes (23). Decorre igualmente da jurisprudência que o estabelecimento e a aplicação de tais regras devem ser efetuados no respeito pelo direito da União, o qual exige a fixação de prazos razoáveis que protejam o interessado e a administração em causa (24).
100. No que toca, concretamente, ao estabelecimento dos prazos processuais que regem a ação das autoridades nacionais da concorrência, importa recordar que, na medida em que um Estado‑Membro aplique o direito da União em matéria de concorrência, as exigências decorrentes do princípio da boa administração, enquanto princípio geral do direito da União, nomeadamente o direito de todas as pessoas a que os seus assuntos sejam tratados de forma imparcial e num prazo razoável, são aplicáveis no âmbito do procedimento conduzido pela autoridade nacional competente (25). Tal exigência decorre igualmente da disposição referida no artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1, que enuncia algumas das garantias fundamentais referidas anteriormente (26).
101. Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que as regras nacionais que fixam os prazos de prescrição devem ser concebidas de modo a estabelecer um equilíbrio entre, por um lado, os objetivos de garantir a segurança jurídica e de assegurar a tramitação dos processos num prazo razoável enquanto princípios gerais do direito da União e, por outro, a aplicação efetiva e eficaz dos artigos 101.° e 102.° TFUE, a fim de respeitar o interesse público em evitar que o funcionamento do mercado interno seja distorcido por acordos ou práticas anticoncorrenciais (27). De acordo com o Tribunal de Justiça, para determinar se um regime nacional de prescrição estabelece tal equilíbrio, há que considerar todos os elementos desse regime, entre os quais podem figurar, nomeadamente, a data a partir da qual o prazo de prescrição começa a correr, a duração desse prazo, bem como as modalidades de suspensão ou de interrupção deste (28). Afigura‑se adequado aplicar estes princípios jurisprudenciais, mutatis mutandis, ao presente processo.
102. Quanto à brevidade do prazo previsto na regulamentação nacional em causa, como sublinhou o Tribunal de Justiça, deve ser apreciada tomando em consideração as especificidades dos processos abrangidos pelo direito da concorrência e, mais concretamente, a circunstância de esses processos tornarem necessária, em princípio, a realização de uma análise factual e económica complexa (29). De facto, como explica a Comissão nas suas observações escritas, antes de adotar uma decisão de iniciar um procedimento que implica uma intensa atividade de investigação contraditória às empresas em causa, bem como uma mobilização significativa de recursos, uma autoridade responsável em matéria de concorrência deve proceder a análises complexas, tanto de natureza factual como económica.
103. Durante a fase que antecede o início formal do procedimento, uma autoridade responsável em matéria de concorrência deve, igualmente, em muitos casos, preparar uma série de atos de instrução preliminares. Em especial, as investigações em matéria de concorrência tornam frequentemente necessárias inspeções aos escritórios das empresas em causa, que, por norma, são efetuadas antes do início do procedimento ou paralelamente, para evitar que essas empresas possam destruir ou esconder elementos de prova que lhes sejam desfavoráveis. Para serem eficazes, essas inspeções devem ser cuidadosamente preparadas, o que implica a deteção de indícios suficientes para as justificar e a identificação o mais rigorosa possível dos elementos de prova a procurar. As referidas inspeções tornam geralmente necessária a intervenção de forças da ordem, decorrem com frequência, simultaneamente, em vários locais da empresa e, por vezes, exigem uma coordenação com as autoridades da concorrência de outros Estados‑Membros ou da Comissão, ou de ambos, o que tem consequências evidentes nos prazos de preparação necessários.
104. Decorre de jurisprudência constante que o caráter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias específicas de cada processo, como a complexidade deste e o comportamento das partes (30). O prazo fixado pela regulamentação nacional em causa não só não tem em conta a complexidade dos processos em matéria de concorrência, como parece basear‑se numa premissa que ignora completamente que as autoridades nacionais da concorrência requerem, muitas vezes, a cooperação das empresas em causa, por exemplo, nos pedidos de informação. Ora, o comportamento pouco cooperante de uma empresa pode, em determinadas circunstâncias, ter um efeito dilatório (31), ou mesmo levar a que este prazo seja ultrapassado sem que a autoridade nacional da concorrência possa ser considerada responsável. No entanto, por força dessa regulamentação nacional, as consequências jurídicas serão as mesmas, quer os atrasos sejam imputáveis à empresa quer o sejam à AGCM.
105. Além disso, há que ter em conta que, geralmente, antes do início formal do procedimento, as autoridades nacionais da concorrência coordenam‑se entre si e com a Comissão para assegurar uma repartição otimizada dos processos entre as diferentes autoridades no âmbito da rede prevista no Regulamento n.° 1/2003 (rede europeia de concorrência). Essa coordenação é necessária, nomeadamente, em caso de denúncias ou de pedidos de clemência dirigidos a várias autoridades nacionais da concorrência. Por outro lado, em certos casos, antes de iniciar o procedimento formal, uma autoridade nacional da concorrência pode considerar necessário esperar pela decisão de outra autoridade, nomeadamente para avaliar a eventual aplicação do princípio ne bis in idem, de um órgão jurisdicional nacional ou da União.
106. Tendo em conta a extensão dessas atividades preliminares, considero, à semelhança da Comissão, que, em muitos casos, é extremamente difícil, ou mesmo impossível, a AGCM exercer as suas atividades no prazo de apenas 90 dias. A possibilidade de tomar as medidas necessárias no prazo fixado pela regulamentação nacional torna‑se também mais difícil pelo facto de esta não permitir a suspensão ou o adiamento do prazo.
107. A fixação de um prazo uniforme obriga a AGCM a tratar de forma indiferenciada todas as infrações que lhe são comunicadas. Tal faz com que o seu trabalho se torne meramente mecânico, no sentido de que as diferentes infrações a analisar devem ser tratadas seguindo a ordem cronológica pela qual são registadas e não em função da sua complexidade ou gravidade. Ora, o facto de o cumprimento do prazo se tornar imperativo impede a AGCM de organizar livremente o seu trabalho, como exige o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva 2019/1, ou seja, de estabelecer as suas prioridades na execução das diligências para a aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE. Consequentemente, o facto de a autoridade não dispor de tempo suficiente para tratar as infrações mais complexas e provavelmente menos evidentes, mesmo quando estas exijam uma investigação mais aprofundada, pode comprometer a sua independência.
108. A obrigação de analisar as infrações num prazo irrazoavelmente curto poderia pressionar a AGCM até ao limite das suas capacidades. A este respeito, importa recordar que, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2019/1, os Estados‑Membros asseguram, pelo menos, que as autoridades nacionais da concorrência disponham de pessoal qualificado em número suficiente e de meios financeiros, técnicos e tecnológicos suficientes, necessários ao cumprimento efetivo das suas funções e ao exercício efetivo da sua competência, para efeitos de aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE. Uma utilização excessiva dos recursos da AGCM sem o fornecimento do reforço necessário para garantir o seu correto funcionamento de forma continua poderia, por isso, eventualmente, ser considerada uma violação da disposição referida supra.
109. Por último, o prazo de 90 dias previsto na regulamentação nacional em causa poderia incentivar a AGCM a dar prioridade à investigação dos casos mais simples em detrimento dos mais complexos, em relação aos quais o prazo, muito provavelmente, não seria respeitado devido à sua duração insuficiente, pelo que determinadas práticas anticoncorrenciais, incluindo, seguramente, práticas muito prejudiciais para os interesses económicos dos concorrentes, nunca poderiam ser verificadas nem, consequentemente, objeto de sanções.
110. As considerações tecidas supra afiguram‑se, na sua maioria, transponíveis para o domínio conexo da proteção dos consumidores. Embora a Diretiva 2005/29 não preveja nenhum prazo para os procedimentos destinados a verificar a existência de eventuais práticas comerciais desleais, a verdade é que os artigos 11.° e 13.° dessa diretiva devem ser interpretados à luz do objetivo desta, que é garantir um elevado nível de proteção dos consumidores através da aproximação das disposições dos Estados‑Membros relativas às práticas comerciais desleais que lesam os interesses económicos dos consumidores (32).
111. Assim, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro estabelecer as regras processuais destinadas a assegurar a existência de meios adequados e eficazes para lutar contra as práticas comerciais desleais e aplicar sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas por essas práticas, como previsto nos artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29. Contudo, essas regras processuais não devem ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes sujeitas ao direito interno e não devem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União.
112. Quanto ao princípio da efetividade, cujo respeito é objeto da análise, resulta de jurisprudência constante que cada caso em que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa no processo, visto como um todo, a tramitação deste e as suas particularidades perante as várias instâncias nacionais (33). Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, se necessário, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como a proteção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e a correta tramitação do processo (34).
113. Embora o direito da União não se oponha, em princípio, à fixação de prazos processuais no interesse da segurança jurídica (35), esses prazos não podem pôr em causa a realização dos objetivos que a Diretiva 2005/29 visa proteger (36). Importa, por isso, analisar se, numa situação como a que está em causa no processo principal, o prazo de 90 dias previsto na regulamentação nacional em causa pode tornar excessivamente difícil ou impossível, na prática, a existência de meios adequados e eficazes para lutar contra as práticas comerciais desleais e aplicar sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas por essas práticas, como previsto, respetivamente, nos artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29.
114. A este respeito, importa sublinhar que a AGCM, enquanto autoridade encarregada pela República Italiana de aplicar a Diretiva 2005/29, deve poder dispor de um prazo razoável para sustentar os elementos fornecidos pelas denúncias dos consumidores individuais ou verificar as informações obtidas oficiosamente nos casos individuais em questão. Um prazo imperativo de 90 dias para a duração da fase prévia à instrução pode ser razoável em casos relativamente simples, mas afigura‑se demasiado curto noutros casos que tenham, por exemplo, uma maior complexidade de facto ou de direito. Daqui decorre que existe o risco não negligenciável de a AGCM não dispor do tempo e dos meios necessários para combater as práticas comerciais desleais e aplicar sanções por essas práticas, na aceção dessa diretiva. A AGCM estaria, assim, numa situação tão crítica como a descrita nos números anteriores, relacionada com a luta contra as práticas anticoncorrenciais.
115. Além disso, um prazo de 90 dias pode ter impacto na cooperação que existe entre a AGCM e as suas homólogas dos outros Estados‑Membros, bem como a Comissão, por força do Regulamento 2017/2394, que se aplica, de acordo com o seu artigo 2.°, n.° 1, «às infrações intra‑União, às infrações generalizadas e às infrações generalizadas ao nível da União, mesmo que essas infrações tenham cessado antes de a aplicação da legislação ter começado ou ter sido concluída». O capítulo IV desse regulamento regula os mecanismos de investigação coordenada e de aplicação relativamente a infrações generalizadas ao nível da União. Em especial, os artigos 17.° e 19.° do referido regulamento regulam, respetivamente, o Início de uma ação coordenada e as medidas de investigação que podem ser desenvolvidas no âmbito dessas ações. Por força destas disposições, a autoridade de um Estado‑Membro pode ser chamada a atuar quando seja notificada pela autoridade de outro Estado‑Membro ou pela Comissão.
116. O prazo estabelecido pela regulamentação nacional em causa pode não ser razoável para permitir uma cooperação eficaz entre as autoridades, pelas mesmas razões que as invocadas supra no contexto do direito da concorrência. Em especial, não se pode excluir que um volume de trabalho significativo conjugado com um prazo demasiado curto possa forçar a AGCM a eximir‑se, na totalidade ou em parte, a essa cooperação. Por conseguinte, as consequências da caducidade que resulta do incumprimento do prazo de 90 dias podem repercutir‑se na aplicação das regras de proteção dos consumidores para além do Estado‑Membro no qual as infrações são cometidas, e podem chegar ao nível da União.
117. Considero que esse prazo é demasiado curto, tanto mais que a ordem jurídica italiana já prevê um prazo de prescrição de cinco anos, o que tem suficientemente em conta o interesse da segurança jurídica. Findo este prazo de prescrição de cinco anos, as empresas em causa não devem, em princípio, esperar uma intervenção da AGCM relativamente a uma determinada infração. Por essa razão, um prazo de 90 dias afigura‑se inútil, sob reserva da apreciação do órgão jurisdicional de reenvio. Sendo o referido prazo de prescrição razoavelmente longo, não origina, na minha opinião, qualquer dúvida quanto ao respeito pelo princípio da efetividade. Em termos comparativos, importa observar que os artigos 25.° e 26.° do Regulamento n.° 1/2003 preveem prazos de prescrição de três a cinco anos, o que mostra que o prazo previsto na ordem jurídica italiana se aproxima do limite superior aplicável aos procedimentos conduzidos pela Comissão.
118. Por último, importa analisar o argumento apresentado pela C&T de que o prazo controvertido se justifica pela proteção da confiança legítima das empresas em causa. Este argumento baseia‑se na premissa de que a inércia da AGCM no exercício da sua competência para aplicar sanções origina uma confiança legítima por parte da empresa que é objeto da investigação. De acordo com a C&T, o incumprimento de um prazo razoável para iniciar um procedimento em matéria de concorrência constitui uma violação não só dos princípios do caráter adequado e eficaz da ação administrativa, mas também do interesse do operador que exerce a sua atividade no mercado em que as objeções lhe sejam comunicadas de forma célere, para poder defender‑se eficazmente num momento não muito distante daquele em que ocorreu o comportamento imputado e, se for o caso, alterar, ele próprio, esse comportamento.
119. O referido argumento parece assentar numa compreensão errada do papel da autoridade nacional encarregada de verificar a existência de infrações e de aplicar sanções por essas infrações nos domínios do direito do consumo e da concorrência; de facto, a inação desta autoridade não tem como efeito declarar a conformidade de uma prática comercial com as regras do mercado interno. Por outras palavras, não é juridicamente possível deduzir a legalidade da prática comercial em causa da não intervenção da referida autoridade, equiparável a um consentimento tácito. Consequentemente, não existe nenhuma presunção de legalidade de uma prática comercial que uma empresa possa invocar nestas circunstâncias. Se assim não fosse, o sistema de supervisão seria reduzido ao absurdo, pois uma empresa poderia apoiar‑se na inação da autoridade, mesmo que a prática comercial em questão estivesse em contradição flagrante com o direito da União. A aplicação efetiva das regras do direito do consumo e da concorrência ficaria seriamente comprometida. Por estas razões, considero que o argumento em questão deve ser rejeitado.
b) Incerteza quanto ao ponto de partida do prazo
120. Outro aspeto que suscita dúvidas quanto ao respeito pelo princípio do prazo razoável enquanto princípio geral do direito da União que rege o procedimento administrativo diz respeito à incerteza relacionada com o ponto de partida do prazo controvertido. Como referi anteriormente, este aspeto constitui, de acordo com o Tribunal de Justiça, um dos critérios a ter em conta na apreciação da brevidade de um prazo processual (37). Como decorre das decisões de reenvio, a regulamentação nacional em causa impõe à AGCM a obrigação de dar início ao procedimento de instrução para verificação da existência de um abuso de posição dominante ou de uma prática comercial desleal no prazo de 90 dias «que começa a correr a partir do momento em que a Autoridade tenha conhecimento dos elementos essenciais da infração, os quais podem esgotar‑se na primeira denúncia da infração».
121. A forma como o ponto de partida do prazo é descrito nas questões prejudiciais mostra que a ocorrência do evento desencadeador pode variar em função das circunstâncias do caso concreto. Tal depende da questão de saber se uma denúncia contém todas as informações de que a AGCM precisa para identificar uma infração. Essa situação deveria, presumivelmente, ser a mais simples para uma determinação precisa do ponto de partida do prazo. Contudo, como explica o órgão jurisdicional de reenvio, na prática, não se afigura que o cenário seja sempre esse. De facto, decorre dos autos que a opinião das partes no processo principal diverge quanto ao ponto de partida exato do prazo nos processos correspondentes. Tal deve‑se, nomeadamente, à falta de clareza dos requisitos legais a cumprir. O próprio órgão jurisdicional de reenvio admite que o ponto de partida do prazo não pode ser identificado ex ante de forma inequívoca.
122. Na sua descrição das modalidades de desencadeamento do prazo controvertido, o órgão jurisdicional de reenvio utiliza várias formulações análogas. Assim, esse prazo começa a correr a partir do momento em que a AGCM tenha «conhecimento dos elementos essenciais da infração». Para determinar o ponto de partida do referido prazo, o juiz administrativo italiano deve determinar ex post a partir de que momento os elementos de que essa autoridade dispunha num dado momento eram «suficientes para formular a comunicação de objeções», se tal comunicação «podia razoavelmente ser efetuada» ou, ainda, a partir de que momento «a recolha dos elementos de facto necessários para a comunicação de objeções ficou concluída». Esse momento pode, mas não deve necessariamente, coincidir com o da primeira denúncia da infração de que é dado conhecimento à AGCM.
123. A margem dada, assim, à interpretação faz com que o ponto de partida do prazo se torne aleatório, como confirmam as observações escritas submetidas nos presentes processos. A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante, quando os Estados‑Membros adotam medidas através das quais aplicam o direito da União, estão obrigados, por força do princípio da segurança jurídica, que visa garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito da União, a assegurar que as regras jurídicas sejam claras e precisas (38).
124. Ora, considero que uma regulamentação como a que está em causa não cumpre os requisitos de segurança jurídica, nomeadamente se se tiver em conta o interesse de todas as partes em saber se as decisões adotadas pela AGCM estão em conformidade com a lei ou se os direitos das empresas em causa foram violados. A resposta a essa questão deveria ser clara e afigura‑se inaceitável, do ponto de vista objetivo, exigir que tenha de ser esclarecida por um órgão jurisdicional, tanto mais que o cálculo de um prazo constitui uma questão fundamental nas trocas de informação entre a Administração e o cidadão no âmbito de um procedimento administrativo.
125. Na medida em que os critérios referidos supra não permitem determinar o ponto de partida do prazo com a certeza necessária, existe o risco de a AGCM adotar decisões que podem ser consideradas feridas de ilegalidade e, por isso, impugnáveis nos órgãos jurisdicionais nacionais, o que reduz a sua eficácia enquanto autoridade nacional encarregada de garantir o respeito pelas regras do mercado interno no seu domínio de competência.
c) Consequências graves de não ser dado início a um procedimento formal no prazo previsto
126. O efeito dessa regulamentação nacional é acrescido pelo facto de haver consequências jurídicas graves relacionadas com o incumprimento do prazo, designadamente a caducidade do exercício do poder de verificação, de proibição e de aplicar sanções atribuído à AGCM. Como refere o órgão jurisdicional de reenvio, o início tardio do procedimento de instrução tem como efeito «invalidar» a medida final adotada pela AGCM. Assim, quando o juiz nacional é chamado a pronunciar‑se sobre a legalidade de uma medida adotada nessas circunstâncias, a sua decisão incide tanto sobre a coima como sobre eventuais outras disposições (por exemplo, injunções de cessação ou obrigações de abstenção), «eliminando, assim, a intervenção da AGCM». Por outras palavras, a inobservância do prazo controvertido tem como consequência automática a anulação integral da decisão da AGCM.
127. Por conseguinte, nesta fase da análise, importa considerar que a ordem jurídica italiana pune de forma particularmente severa a violação de uma regra processual, o que coloca a questão da justificação legal de tal abordagem. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação nacional em causa «estabelece uma presunção inilidível de violação dos direitos de defesa da empresa, relacionada com o termo do prazo de caducidade». Na medida em que a regulamentação nacional em causa aplica o direito da União, esta deve ser submetida a uma análise rigorosa. Antes de mais, há que verificar se está em conformidade com as exigências do direito da União. Mais concretamente, há que analisar se essa regulamentação nacional tem devidamente em conta os direitos de defesa.
128. Decorre da jurisprudência que, no exercício da sua autonomia processual, um Estado‑Membro deve garantir não apenas a plena efetividade do direito da União, mas igualmente o respeito pelos direitos fundamentais, entre os quais, nomeadamente, os direitos de defesa das empresas que são objeto de procedimentos de infração (39). O Tribunal de Justiça já decidiu, de resto, que a duração excessiva da primeira fase do procedimento administrativo pode ter impacto nas possibilidades futuras de defesa das empresas em causa, nomeadamente diminuindo a eficácia dos direitos de defesa quando estes são invocados na segunda fase do procedimento (40). A este propósito, pode ser pertinente recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de concorrência, a fase do inquérito preliminar começa a partir do momento em que a autoridade competente toma medidas que implicam a arguição de uma infração e que têm repercussões importantes na situação das empresas em causa (41).
129. No que toca ao direito derivado, importa chamar a atenção para o artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2019/1, que impõe expressamente a obrigação de assegurar que, nos processos relativos a infrações ao artigo 102.° TFUE, as autoridades nacionais da concorrência respeitem os direitos de defesa das empresas, incluindo o direito de ser ouvido. De igual modo, o artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1 exige que, antes de tomar uma decisão que declara uma infração e que impõe a sua cessação, essas autoridades nacionais adotem uma comunicação de objeções.
130. No caso em apreço, à semelhança da Comissão, não vislumbro de que modo a regulamentação nacional controvertida pode permitir proteger os direitos de defesa. A este respeito, importa, em primeiro lugar, chamar a atenção para o facto de os direitos de defesa das empresas que são acusadas de ter adotado uma prática anticoncorrencial ou comercial desleal não serem afetados pelo decurso do prazo de 90 dias, uma vez que, em todo o caso, a AGCM não pode aplicar nenhuma sanção sem ter levado a cabo uma fase de instrução durante a qual as empresas em causa dispõem das garantias necessárias e podem invocar os seus direitos de defesa. De facto, por força da regulamentação nacional aplicável, essas empresas podem ter acesso aos autos e apresentar requerimentos escritos e documentos (42).
131. Em segundo lugar, importa salientar que não se afigura necessário, para efeitos de proteção dos direitos de defesa, exigir que a empresa exerça, em todas as situações, os seus direitos numa fase prévia à instrução. Assim, o Tribunal de Justiça já decidiu que, embora seja verdade que há que evitar que os direitos de defesa de uma empresa possam ficar irremediavelmente comprometidos durante a fase preliminar de um procedimento por infração levado a cabo pela Comissão, não é necessário, em todos os casos, avisar essa empresa da própria possibilidade das medidas de instrução ou das acusações baseadas no direito da concorrência da União (43). Consequentemente, basta, em princípio, assegurar o exercício desses direitos antes de a AGCM adotar uma decisão, como prevê a regulamentação nacional referida supra.
132. Estas considerações afiguram‑se tanto mais pertinentes quanto, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a ultrapassagem do prazo razoável pela Comissão na aplicação das regras de concorrência só pode constituir um motivo de anulação das decisões que declarem infrações quando se tenha demonstrado que a violação do princípio do prazo razoável lesou os direitos de defesa das empresas em causa. Se assim não for, o incumprimento, por parte da Comissão, da obrigação de decidir num prazo razoável não afeta a validade do procedimento por infração (44). Na minha opinião, esta jurisprudência mostra que a garantia de um prazo razoável não é um fim em si mesma, mas constitui um corolário dos direitos de defesa. Portanto, a ultrapassagem do prazo razoável só pode ferir uma decisão administrativa de ilegalidade se tiver provocado uma violação concreta dos direitos de defesa. O Tribunal de Justiça sublinhou várias vezes que o ónus da prova desse prejuízo incumbe à empresa que alega uma violação dos seus direitos e deve ser satisfeito de forma específica, e não através de meras afirmações genéricas (45). A meu ver, a aplicação por analogia da referida jurisprudência aos procedimentos conduzidos pelas autoridades nacionais da concorrência impõe‑se sempre que estas atuem com base no artigo 102.° TFUE.
133. Como afirmei nos números anteriores, tal violação dos direitos de defesa está longe de ser evidente no caso em apreço. Por conseguinte, na medida em que a ultrapassagem do prazo controvertido implica uma presunção inilidível de violação dos direitos de defesa das empresas em causa, segundo as palavras do órgão jurisdicional de reenvio, considero que a regulamentação nacional em causa não estabelece um equilíbrio adequado entre a aplicação efetiva do artigo 102.° TFUE e os direitos de defesa destas empresas, como exige a jurisprudência do Tribunal de Justiça (46). A sanção de nulidade prevista nessa regulamentação parece‑me claramente desproporcionada em relação ao objetivo que esta afirma prosseguir.
134. Por outro lado, afigura‑se que a regulamentação nacional em causa é antes passível de ter um impacto negativo nos direitos de defesa. De facto, como explica o órgão jurisdicional de reenvio, a impossibilidade de obter as provas relevantes para sustentar a hipótese de incriminação na fase prévia à instrução devido a um prazo demasiado curto obrigaria a AGCM a proceder a uma «pesca às informações» durante a instrução contraditória, obtendo indiferenciadamente todos os elementos relacionados, em maior ou menor medida, com a atividade da empresa, o que tornará consideravelmente mais pesados os encargos para as duas partes. Ora, tal cenário, em que a empresa se sujeita a ficar exposta a medidas potencialmente mais intrusivas, poderia ser facilmente evitado se a AGCM dispusesse de tempo suficiente para recolher os elementos de investigação necessários para a formulação de objeções contra o interessado.
135. As consequências graves de não ser dado início a um procedimento formal no prazo previsto põem, assim, em causa a realização efetiva das funções atribuídas à AGCM. Resulta da análise efetuada supra que tal ineficácia na aplicação do artigo 102.° TFUE, bem como dos artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29, não pode ser aceite em contrapartida de uma pretensa proteção dos direitos de defesa.
d) Aplicação do princípio ne bis in idem
136. Tal constatação já seria suficiente para concluir que a regulamentação nacional em causa, tal como interpretada pelo órgão jurisdicional supremo em matéria administrativa, não satisfaz as exigências do direito da União. Contudo, falta ainda analisar um último aspeto relacionado com essa regulamentação, aspeto esse que, na minha opinião, enfraquece significativamente o funcionamento do sistema de supervisão instituído nos domínios da concorrência e da proteção dos consumidores, a ponto de a identificação das infrações e a aplicação de sanções por essas infrações se poderem tornar ilusórias; trata‑se da aplicação do princípio ne bis in idem.
137. Na prática, a aplicação deste princípio significa que, se o prazo tiver terminado sem que a AGCM tenha formalmente comunicado o início do procedimento de instrução ao profissional, esta fica totalmente impedida de investigar a prática comercial num momento posterior e de tomar qualquer medida destinada a proteger os consumidores, por exemplo, emitindo uma injunção de cessação do comportamento ou de proibição da sua execução. O mesmo se aplica a medidas destinadas a proteger a livre concorrência.
138. Ora, na minha opinião, tal consequência possibilitaria quer a prossecução de uma prática comercial desleal e anticoncorrencial já existente quer a implementação de tal prática comercial. Acresce que tal prática comercial nunca seria objeto de sanções, criando assim um sentimento de impunidade no mundo dos negócios (47). Outras empresas poderiam, por seu turno, concluir erradamente que tal prática comercial é lícita e invocar de forma inadmissível os princípios da segurança jurídica e da igualdade de tratamento para justificar a imitação dessas práticas comerciais. Muitas das referidas práticas comerciais poderiam perpetuar‑se, ou mesmo propagar‑se, com graves consequências para o mercado único.
139. A AGCM, incapaz de atuar contra essas derivas, poderia ver a sua autoridade seriamente posta em causa. Também não estaria em condições de cooperar com as autoridades suas homólogas de outros Estados‑Membros e com a Comissão no quadro das redes criadas para esse efeito. Tal resultado seria manifestamente contrário ao objetivo de proteção dos consumidores e das empresas contra eventuais comportamentos abusivos de operadores económicos.
140. As consequências deste aspeto da regulamentação controvertida dependem, evidentemente, da interpretação que é dada ao princípio ne bis in idem na ordem jurídica italiana. Sobretudo, o alcance normativo deste conceito é crucial para avaliar o impacto no funcionamento do sistema de supervisão. As considerações precedentes baseiam‑se nas informações constantes dos autos. Por conseguinte, compete ao juiz nacional, que possui um conhecimento aprofundado do direito interno, apreciar se essa regulamentação compromete os objetivos do direito da União.
D. Considerações finais
141. Com base na análise efetuada supra, é possível afirmar que a conjugação de vários aspetos que caracterizam essa regulamentação nacional, que fixa um prazo para a conclusão de uma fase do procedimento administrativo, constitui um obstáculo significativo ao trabalho da AGCM, que não pode, em caso algum, ser justificado por considerações como a segurança jurídica, a confiança legítima ou os direitos da defesa, enquanto princípios do direito da União. O prazo controvertido não pode ser qualificado como «razoável» de acordo com os critérios estabelecidos na jurisprudência. Nestas condições, há que concluir que a regulamentação nacional em causa não cumpre os requisitos do princípio da efetividade, uma vez que torna excessivamente difícil ou mesmo impossível, na prática, a aplicação das regras da União em matéria de proteção dos consumidores e da concorrência.
142. Mais concretamente, nas presentes conclusões, concluiu‑se que a AGCM pode ficar impedida de ordenar a cessação de práticas anticoncorrenciais e desleais, nomeadamente nos processos mais complexos, e de aplicar sanções por essas práticas, o que é contrário ao que exigem o artigo 102.° TFUE e os artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29. Além disso, a AGCM pode igualmente ficar enfraquecida na sua capacidade de organizar o seu trabalho de forma independente, como exige o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva 2019/1. Por último, a sua capacidade de cooperar de forma eficaz com as autoridades suas homólogas e com a Comissão pode ficar seriamente comprometida. Tal acarretaria o fracasso dos mecanismos de supervisão do mercado interno da União no território da República Italiana e colocaria, assim, em risco uma das principais realizações da integração europeia, expressamente referida no artigo 3.°, n.° 3, TUE.
143. Esta conclusão suscita a questão de saber se, no caso em apreço, é, todavia, possível interpretar o direito nacional de forma que os objetivos prosseguidos pelas disposições do direito da União em causa possam ser alcançados. A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a obrigação dos Estados‑Membros, decorrente de uma diretiva, de alcançar o resultado nela previsto, assim como o seu dever, por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE e do artigo 288.o TFUE, de tomar todas as medidas gerais ou especiais adequadas para assegurar o cumprimento dessa obrigação, impõem‑se a todas as autoridades dos Estados‑Membros, incluindo, no âmbito das suas competências, às autoridades judiciais (48).
144. Tendo em vista executar esta obrigação, o princípio da interpretação conforme exige que as autoridades nacionais façam tudo o que for da sua competência, tomando em consideração todo o direito interno e aplicando os métodos de interpretação por este reconhecidos, a fim de garantir a plena efetividade do direito da União e de alcançar uma solução conforme com o objetivo por ele prosseguido (49). Todavia, este princípio da interpretação conforme do direito nacional tem certos limites. Assim, a obrigação de o juiz nacional se basear no conteúdo do direito da União quando procede à interpretação e à aplicação das regras pertinentes do direito interno está limitada pelos princípios gerais do direito e não pode servir de fundamento a uma interpretação contra legem do direito nacional (50).
145. No caso em apreço, é ao órgão jurisdicional nacional que cabe determinar, tendo em conta as considerações precedentes, se pode efetuar uma interpretação conforme com o direito da União da regulamentação nacional, afastando, se for o caso, a aplicação da regulamentação em causa nos procedimentos de infração conduzidos pela AGCM nos domínios da proteção dos consumidores e da concorrência. Sem prejuízo da apreciação a efetuar pelo juiz nacional, não se afigura que tal opção se depare, a priori, com obstáculos intransponíveis, na medida em que decorre das decisões de reenvio que a jurisprudência atual do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) só é considerada assente há alguns anos (51). Assim, o órgão jurisdicional nacional parece dispor de uma margem de apreciação suficientemente ampla no que respeita à interpretação que pode dar às disposições nacionais em causa nos litígios no processo principal. Nestas condições, afigura‑se possível regressar à jurisprudência original, por força da qual a regulamentação em causa não é aplicável a esses tipos de procedimento (52).
146. Pelas razões apresentadas nas presentes conclusões, considero que há que responder às questões prejudiciais que o artigo 102.° TFUE, o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva 2019/1 e os artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29, lidos à luz do princípio da efetividade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a disposições nacionais, como o artigo 14.° da Lei n.° 689/81, que preveem prazos de caducidade curtos e, desse modo, não permitem às autoridades nacionais responsáveis pela aplicação dos atos normativos da União referidos supra providenciar os meios adequados e eficazes para combater as práticas comerciais anticoncorrenciais e desleais no mercado único e aplicar sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas por essas práticas.
VI. Conclusão
147. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) do seguinte modo:
O artigo 102.° TFUE, o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva (UE) 2019/1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados‑Membros competência para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno, bem como os artigos 11.° e 13.° da Diretiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2005, relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno e que altera a Diretiva 84/450/CEE do Conselho, as Diretivas 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n.° 2006/2004 («diretiva relativa às práticas comerciais desleais»), lidos à luz do princípio da efetividade,
devem ser interpretados no sentido de que:
se opõem a disposições nacionais, como o artigo 14.° da Legge 24 novembre 1981, n. 689 — Modifiche al sistema penale [Lei n.° 689, de 24 de novembro de 1981, relativa às Alterações ao Sistema Penal], que preveem prazos de caducidade curtos e, desse modo, não permitem que as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação dos atos normativos da União acima referidos implementem os meios adequados e eficazes para combater as práticas comerciais anticoncorrenciais e desleais no mercado único e aplicar sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas por essas práticas.
1 Língua original: francês.
2 JO 2005, L 149, p. 22.
3 JO 2017, L 345, p. 1.
4 JO 2003, L 1, p. 1.
5 JO 2019, L 11, p. 3.
6 Quanto a este aspeto, o órgão jurisdicional de reenvio baseia‑se nos «critérios Engel». V., neste sentido, Acórdão do TEDH de 8 de junho de 1976, Engel e o. c. PaísesBaixos (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, §§ 82 e 83).
7 Referência ao Acórdão de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
8 V., a este respeito, Albæk, S., «Consumer Welfare in EU Competition Policy», Aims and Values in Competition Law (DJØF Publishing 2013), pp. 67 e segs.; Martenet, V. e Heinemann, A., Droit de la concurrence, 2.ª Edição, Schulthess, Genebra 2021, pp. 2 e segs; Pitruzzella, G. «Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?», Quaderni costituzionali 3 (2019), pp. 601 e 607; e Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4.ª Edição, C.H. Beck, Munique 2023, n.os 5 e segs.
9 V. Acórdãos de 14 de junho de 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, n.° 24), e de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 46).
10 V. Acórdãos de 7 de dezembro de 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, n.° 56), e de 14 de junho de 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, n.° 19).
11 V. neste sentido, Acórdãos de 11 de dezembro de 2007, ETI e o. (C‑280/06, EU:C:2007:775, n.os 21 a 26), e de 30 de janeiro de 2020, Generics (UK) e o. (C‑307/18, EU:C:2020:52, n.os 24 e 26 a 29 e jurisprudência referida). De forma análoga para o artigo 101.° TFUE, v. Acórdão de 26 de outubro de 2023, EDP — Energias de Portugal e o. (C‑331/21, EU:C:2023:812, n.os 39 e 41 a 44).
12 Acórdão de 11 de dezembro de 2007 (C‑280/06, EU:C:2007:775).
13 V. n.° 39 das presentes conclusões.
14 V., em especial, artigo 1.°, n.° 1, e considerandos 1, 6 e 8 da Diretiva 2019/1.
15 Acórdãos de 18 de dezembro de 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, n.° 45), e de 5 de maio de 2022, BPC Lux 2 e o. (C‑83/20, EU:C:2022:346, n.os 65 e 66).
16 Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o. (C‑212/04, EU:C:2006:443, n.° 123), e de 23 de abril de 2009, VTB‑VAB e Galatea (C‑261/07 e C‑299/07, EU:C:2009:244, n.° 39).
17 V. Acórdãos de 19 de setembro de 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, n.° 31), e de 2 de fevereiro de 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Contratos tipo de seguro enganosos) (C‑208/21, EU:C:2023:64, n.° 79).
18 V. as Conclusões que apresentei em 11 de abril de 2024 no processo C‑768/21, Land Hessen (Obrigação de atuar da autoridade de proteção de dados) (C‑768/21, EU:C:2024:291), relativo à aplicação de coimas previstas no domínio da proteção de dados pessoais, bem como em matéria de direito da concorrência.
19 Acórdão de 10 de março de 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Cobertura extensa de seguro de doença) (C‑247/20, EU:C:2022:177, n.° 48).
20 Acórdão de 28 de abril de 2022, SeGEC e o. (C‑277/21, EU:C:2022:318, n.° 21).
21 Acórdão de 30 de setembro de 2020, CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:75n9, n.° 24).
22 Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 37).
23 Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 45).
24 Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 48).
25 Acórdãos de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, n.os 181, 184, 199 e 230), de 21 de setembro de 2006, Technische Unie/Comissão (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, n.° 40), de 19 de dezembro de 2012, Heineken Nederland e Heineken/Comissão (C‑452/11 P, não publicado, EU:C:2012:829, n.° 97), e de 30 de janeiro de 2024, Agentsia «Patna infrastruktura» (Financiamento europeu de infraestruturas rodoviárias) (C‑471/22, EU:C:2024:99, n.° 41).
26 V. n.° 83 e segs das presentes conclusões.
27 Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 49).
28 Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 50).
29 Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 51).
30 Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão (C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.° 82).
31 Acórdão de 12 de janeiro de 2017, Timab Industries e CFPR/Comissão (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, n.° 169).
32 Acórdão de 19 de setembro de 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, n.° 29).
33 Acórdão de 22 de setembro de 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723, n.° 35).
34 Acórdão de 1 de outubro de 2015, ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, n.° 51).
35 Acórdão de 8 de julho de 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, n.° 36).
36 Acórdão de 29 de outubro de 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, n.° 40).
37 V. n.° 101 das presentes conclusões.
38 Acórdão de 15 de abril de 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e o. (C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, n.° 41).
39 Acórdão de 7 de dezembro de 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, n.° 63).
40 Acórdão de 21 de setembro de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comissão (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, n.° 49).
41 Acórdão de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, n.° 182).
42 O Regulamento sobre os Procedimentos de Instrução em Matéria de Proteção dos Consumidores e o Regulamento aplicável aos Procedimentos de Instrução da Competência da AGCM definem as garantias processuais previstas na fase de instrução (V. n.os 33 e 41 das presentes conclusões).
43 Acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.os 117 e 120).
44 Acórdão de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, n.° 32).
45 Acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.os 129 e 130).
46 V. n.° 101 das presentes conclusões.
47 V. Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.os 56, 57 e 65).
48 V. Acórdão de 19 de setembro de 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, n.° 59).
49 V. Acórdão de 19 de setembro de 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, n.° 60). V., nomeadamente, Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.° 60), relativo à interpretação das disposições nacionais à luz do direito da União e, especialmente, da letra e da finalidade do artigo 101.o TFUE.
50 V. Acórdão de 19 de setembro de 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, n.° 61).
51 V. n.os 48 e 62 das presentes conclusões.
52 V., a título de comparação, a situação descrita no Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, n.os 24 e 64), na qual existiam duas correntes jurisprudenciais a nível nacional, a primeira das quais era favorável a uma interpretação estrita das regras nacionais que estabelecem os prazos de prescrição, enquanto a segunda privilegiava uma interpretação flexível dessas regras, estando apenas esta última em conformidade com as exigências do direito da União.