Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-51/21

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em representação de Aktsiaselts M.V.WOOL, por C. Ginter, A. Jõks e K. Kask, vandeadvokaadid,

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em representação do Põllumajandus‑ ja Toiduamet, por H. Noot e T. Pikamäe, vandeadvokaadid,

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em representação do Governo estónio, por N. Grünberg, na qualidade de agente,

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em representação do Governo belga, por S. Baeyens, M. Van Regemorter e L. Van den Broeck, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo checo, por J. Pavliš, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

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em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por L. Vignato, avvocato dello Stato,

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em representação do Governo neerlandês, por K. Bulterman e C. S. Schillemans, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por W. Farrell, I. Galindo Martín e E. Randvere, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento (CE) n.o 2073/2005 da Comissão, de 15 de novembro de 2005, relativo a critérios microbiológicos aplicáveis aos géneros alimentícios (JO 2005, L 338, p. 1, e retificação JO 2010, L 174, p. 54), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2019/229 da Comissão, de 7 de fevereiro de 2019 (JO 2019, L 37, p. 106) (a seguir «Regulamento n.o 2073/2005»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Aktsiaselts M.V.WOOL (a seguir «MVWOOL»), um fabricante de géneros alimentícios à base de peixe, ao Põllumajandus‑ ja Toiduamet (Instituto da Agricultura e Alimentação, Estónia) (a seguir «autoridade estónia») a respeito da legalidade de duas decisões dirigidas por esta autoridade a MVWOOL, em consequência da deteção da bactéria Listeria monocytogenes nos géneros alimentícios colocados no mercado por esta empresa.

3

O artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO 2002, L 31, p. 1), epigrafado «Outras definições», enuncia, no seu n.o 8:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]»

4

O artigo 14.o deste regulamento, epigrafado «Requisitos de segurança dos géneros alimentícios», dispõe, no seu n.o 8:

«A conformidade de um género alimentício com as disposições específicas que lhe são aplicáveis não impedirá as autoridades competentes de tomar as medidas adequadas para impor restrições à sua colocação no mercado ou para exigir a sua retirada do mercado sempre que existam motivos para se suspeitar que, apesar dessa conformidade, o género alimentício não é seguro.»

5

Nos termos dos considerandos 1 a 3 do Regulamento n.o 2073/2005:

6

O artigo 1.o do Regulamento n.o 2073/2005, epigrafado «Objeto e âmbito de aplicação», prevê:

«O presente regulamento estabelece os critérios microbiológicos para certos microrganismos e as regras de execução a cumprir pelos operadores das empresas do setor alimentar quando aplicarem as medidas de higiene gerais e específicas […]. A autoridade competente deve verificar o cumprimento das regras e critérios estabelecidos no presente regulamento […], sem prejuízo do seu direito de realizar outras amostragens e análises a fim de detetar e quantificar outros microrganismos, suas toxinas ou metabolitos, quer no quadro da verificação dos processos, quer em relação a géneros alimentícios suspeitos de serem perigosos, quer ainda no contexto de uma análise de riscos.

[…]»

7

O artigo 2.o deste regulamento contém as definições seguintes:

«[…]

[…]

[…]

[…]»

8

O artigo 3.o do referido regulamento, epigrafado «Requisitos gerais», dispõe, no seu n.o 1:

«Os operadores das empresas do setor alimentar devem assegurar que os géneros alimentícios cumprem os critérios microbiológicos pertinentes estabelecidos no anexo I. Para o efeito, em cada fase da produção, transformação e distribuição de alimentos, incluindo a venda a retalho, os operadores das empresas do setor alimentar devem tomar medidas, no quadro dos seus procedimentos baseados nos princípios do HACCP [(hazard analysis and critical control point)] e da aplicação de boas práticas de higiene, para garantir que:

[…]

9

O anexo I do mesmo regulamento contém um capítulo 1, intitulado «Critérios de segurança dos géneros alimentícios», que prevê, no seu ponto 1.2:

10

Em 2 de agosto de 2019, a autoridade estónia recolheu, num estabelecimento de retalho, amostras de certos produtos à base de salmão e de truta fabricados por MVWOOL. Tendo a análise dessas amostras detetado a presença de Listeria monocytogenes, a autoridade estónia, por Decisão de 7 de agosto de 2019, ordenou a esse fabricante que suspendesse o fabrico desses produtos, recolhesse todos os lotes e informasse os consumidores dessa recolha.

11

No mês de outubro de 2019, depois de ter detetado a presença de Listeria monocytogenes em alguns dos seus produtos, MVWOOL procedeu à desinfeção de duas instalações industriais. Apesar dessa medida, a presença de Listeria monocytogenes continuou a ser detetada em alguns produtos provenientes dessas instalações. Em consequência, a autoridade estónia, por Decisão de 25 de novembro de 2019, ordenou à MVWOOL que suspendesse a sua atividade nas referidas instalações até que apresentasse prova da eliminação dessa contaminação.

12

MVWOOL interpôs, no Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia) recurso destinado a obter a anulação dessas decisões, alegando que a autoridade estónia não podia aplicar, no que respeita às amostras recolhidas no estabelecimento de retalho, o limite que impõe a ausência de deteção de Listeria monocytogenes em 25 g do produto alimentar em questão, previsto no anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 (a seguir «limite de tolerância igual a zero»). Em seu entender, esse limite é inaplicável aos produtos já colocados no mercado. Para estes últimos, o limite aplicável é o limite, previsto na mesma disposição, de 100 ufc/g durante o período de vida útil do produto. MVWOOL afirma que nunca foi detetada nos seus produtos a presença de Listeria monocytogenes que excedesse esse limite.

13

A autoridade estónia considera que, uma vez que MVWOOL não demonstrou que os seus produtos não excediam o limite de 100 ufc/g de Listeria monocytogenes durante o seu período de vida útil, é aplicável o limite de tolerância igual a zero, e isto quer esses produtos estejam sob o controlo imediato do seu fabricante quer já tenham sido colocados no mercado. Esta interpretação é confirmada pela prática de outros Estados‑Membros, bem como pelo Codex Alimentarius da Organização das Nações Unidas para a alimentação e a agricultura e da Organização Mundial de Saúde.

14

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a interpretação das disposições que figuram no anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005, sobre a qual se opõem as partes no processo principal, tem incidência direta na legalidade das Decisões da autoridade estónia de 7 de agosto e de 25 de novembro de 2019.

15

Segundo este órgão jurisdicional, a interpretação preconizada por MVWOOL é corroborada pela economia do Regulamento n.o 2073/2005, da qual resulta que os casos de inaplicabilidade do limite de tolerância igual a zero estão previstos de modo exaustivo por esse regulamento. Esta interpretação, se fosse acolhida, acarretaria a ilegalidade das decisões impugnadas por MVWOOL.

16

Em contrapartida, a interpretação defendida pela autoridade estónia é, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, conforme com a finalidade do Regulamento n.o 2073/2005, que é garantir a segurança dos géneros alimentícios durante todo o seu período de vida útil e um nível elevado de proteção da saúde humana. Segundo esta interpretação, uma vez que MVWOOL colocou no mercado géneros alimentícios que não respeitavam o limite de tolerância igual a zero enquanto estavam sob o seu controlo imediato violou a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2073/2005.

17

Nestas circunstâncias, o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

18

Através das suas questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 ufc/g, o limite de tolerância igual a zero, quanto à presença de Listeria monocytogenes, aplica‑se aos géneros alimentícios que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil.

19

Resulta do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2073/2005 que os operadores do setor alimentar devem assegurar que os géneros alimentícios que são por eles fabricados cumprem os critérios microbiológicos pertinentes, na aceção do artigo 2.o, alíneas b) e l), deste regulamento, estabelecidos no anexo I deste, em cada fase da produção, transformação e distribuição desses alimentos, incluindo a venda a retalho, durante todo o período de vida útil dos produtos, na aceção do artigo 2.o, alínea f), do referido regulamento.

20

O anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 prevê, para a categoria de géneros alimentícios prontos a serem consumidos suscetíveis de permitir o desenvolvimento de Listeria monocytogenes, exceto os destinados a lactentes e a fins medicinais específicos, dois limites quanto à presença dessa bactéria.

21

O primeiro limite, fixado em 100 ufc/g, é aplicável aos produtos colocados no mercado durante o seu período de vida útil, se o fabricante puder demonstrar, a contento da autoridade competente, que esses produtos não excederão esse limite até ao fim de todo o seu período de vida útil, conforme se precisa na nota de rodapé n.o 5 dessa disposição.

22

O segundo limite, que estabelece a tolerância igual a zero, é aplicável, nos termos da referida disposição, «[a]ntes de o alimento deixar de estar sob o controlo imediato do operador da empresa do setor alimentar que o produziu» e, como a nota de rodapé 7 da mesma disposição precisa, se esse operador não puder demonstrar, a contento da autoridade competente, que esse produto não excederá o limite de 100 ufc/g até ao termo do seu período de vida útil.

23

Impõe‑se concluir que uma situação, como a que está em causa no processo principal, em que um produto alimentar, em relação ao qual o fabricante não pode demonstrar, a contento da autoridade competente, que esse produto não excederá o limite de 100 ufc/g durante o seu período de vida útil, já foi colocado no mercado não é visada por estas disposições.

24

Com efeito, embora o anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005, lido à luz da nota de rodapé 7, vise a hipótese na qual o fabricante não possa demonstrar, «a contento da autoridade competente», que os seus produtos não excederão o limite de 100 ufc/g até ao termo de todo o seu período de vida útil, impõe, no entanto, que se aplique a tal hipótese o limite de tolerância igual a zero quanto à presença de Listeria monocytogenes em relação a esses produtos que ainda continuam sob «o controlo imediato» do fabricante e, portanto, não foram colocados no mercado.

25

Daqui resulta que as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 ufc/g, o limite de tolerância igual a zero quanto à presença de Listeria monocytogenes não se aplica aos produtos alimentares que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil. Nesse caso, esse fabricante não deve colocar os referidos produtos no mercado.

26

A este respeito, recorde‑se que o Regulamento n.o 2073/2005 tem por objetivo garantir a segurança dos géneros alimentícios durante todo o seu período de vida útil, mas também um nível elevado de proteção da saúde humana, como resulta dos seus considerandos 1 a 3. Para esse efeito, o artigo 1.o deste regulamento deixa à autoridade competente uma margem de apreciação ampla para poder proceder a controlos mais aprofundados sobre os géneros alimentícios a fim de verificar o respeito das regras e dos critérios enunciados no referido regulamento (v., por analogia, Acórdão de 12 de setembro de 2019, A e o., C‑347/17, EU:C:2019:720, n.o 69). Porém, embora o Regulamento n.o 2073/2005 fixe os critérios microbiológicos que os géneros alimentícios devem respeitar em cada fase da cadeia alimentar, não contém disposições relativas às ações que a autoridade competente pode levar a cabo na sequência da colocação no mercado dos géneros alimentícios em violação desses critérios.

27

Neste contexto, deve ser feita referência ao Regulamento n.o 178/2002. Especialmente, o artigo 14.o, n.o 8, deste regulamento precisa que as autoridades nacionais competentes podem tomar «medidas adequadas» para impor restrições à colocação no mercado ou para exigir a retirada do mercado dos géneros alimentícios que, apesar da sua conformidade com as disposições específicas do direito da União que lhes são aplicáveis, deem a estas autoridades motivos objetivos para suspeitar que esses géneros não são seguros. Esta disposição, atendendo à sua importância para alcançar um elevado nível de proteção da saúde das pessoas e dos interesses dos consumidores, deve ser objeto de interpretação lata (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2022, Romega, C‑89/21, EU:C:2022:313, n.o 23).

28

A aplicação do limite de tolerância igual a zero aos produtos alimentares que foram colocados no mercado, sem que o fabricante tenha demonstrado, a contento da autoridade competente, que, durante o seu período de vida útil, esses produtos não excederiam o limite de 100 ufc/g, pode, assim, constituir uma «medida adequada» na aceção do artigo 14.o, n.o 8, do Regulamento n.o 178/2002.

29

Tendo em conta o que precede, há que responder às questões do órgão jurisdicional de reenvio que as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 ufc/g quanto à presença de Listeria monocytogenes, o limite que impõe a ausência de deteção de Listeria monocytogenes em 25 g do produto alimentar em questão, previsto no ponto 1.2 do referido anexo I, não se aplica aos géneros alimentícios que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil.

30

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

As disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento (CE) n.o 2073/2005 da Comissão, de 15 de novembro de 2005, relativo a critérios microbiológicos aplicáveis aos géneros alimentícios, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2019/229 da Comissão, de 7 de fevereiro de 2019, devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 unidades que formam a colónia/grama (g) quanto à presença de Listeria monocytogenes , o limite que impõe a ausência de deteção de Listeria monocytogenes em 25 g do produto alimentar em questão, previsto no ponto 1.2 do referido anexo I, não se aplica aos géneros alimentícios que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil.