Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-51/20

1.

Nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, se a Comissão considerar que um Estado‑Membro não tomou as medidas necessárias à execução de um acórdão que declara verificado um incumprimento nos termos do n.o 1 desse mesmo artigo, pode submeter o caso ao Tribunal de Justiça pedindo a aplicação de sanções pecuniárias a esse Estado‑Membro, sanções essas que consistem no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa, a primeira destinada a punir a prossecução da infração após o acórdão que declarou verificado o incumprimento, a segunda para induzir o Estado‑Membro a não reincidir ( 2 ). Na ação com que obriga um Estado‑Membro a comparecer perante o Tribunal de Justiça, intentada ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, a Comissão indica o montante dessas sanções que considera adequado às circunstâncias. Para determinar esse montante, utiliza um método de cálculo exposto, pela última vez, numa comunicação de 12 de dezembro de 2005 ( 3 ) (a seguir «comunicação de 2005»). Esse método de cálculo tem em conta — conjuntamente com outros elementos, como a gravidade e a duração da infração — a capacidade financeira do Estado‑Membro em causa, expressa no denominado fator «n». Como melhor se verá adiante, o cálculo do fator «n» baseou‑se inicialmente em dois componentes, o produto interno bruto (PIB) do Estado‑Membro em causa, por um lado, e o número de votos de que esse Estado dispunha no Conselho para as votações por maioria qualificada. Após a entrada em vigor, em 1 de abril de 2017, do novo sistema de cálculo da maioria qualificada no Conselho, previsto no artigo 16.o, n.o 4, TUE, o Tribunal de Justiça declarou, no Acórdão de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia ( 4 ) (a seguir «Acórdão de 14 de novembro de 2018»), que a regra da dupla maioria, em que se baseava esse sistema, não era diretamente aplicável ao mecanismo de cálculo das sanções a aplicar aos Estados‑Membros no contexto dos processos por incumprimento e não podia, portanto, substituir o anterior sistema de votos ponderados em que até então se fundava o cálculo do fator «n». Por conseguinte, a Comissão adotou, em 2019, uma nova comunicação ( 5 ) (a seguir «comunicação de 2019»), por meio da qual alterou a componente do fator «n» não relacionada com o PIB, substituindo, no essencial, o critério constituído pelo número de votos no Conselho pelo critério diferente do número de lugares atribuído a cada Estado‑Membro para os seus representantes no Parlamento Europeu.

2.

Os montantes das sanções que a Comissão propõe ao Tribunal de Justiça que aplique à República Helénica no âmbito da presente ação, intentada ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, foram determinados utilizando o referido novo método de cálculo do fator «n».

3.

Nessa ação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, pois não adotou todas as medidas necessárias à execução do Acórdão de 9 de novembro de 2017, Comissão/Grécia ( 6 ) (a seguir, «acórdão de incumprimento»). A Comissão pede igualmente ao Tribunal de Justiça que condene a República Helénica no pagamento, por um lado, de uma sanção pecuniária compulsória diária no montante de 26697,89 euros a contar do dia da prolação do acórdão no presente processo até à integral execução do acórdão de incumprimento e, por outro, de uma quantia fixa cujo montante resulta da multiplicação de um montante diário de 3709,23 euros pelo número de dias decorridos entre a data da prolação desse acórdão e o dia da regularização da situação ou, se essa regularização não ocorrer, entre essa data e o dia em que no presente processo será proferido o acórdão. Por último, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que condene a República Helénica nas despesas.

4.

Na petição, a Comissão alega que, de acordo com o método de cálculo previsto na comunicação de 2005, a sanção pecuniária compulsória que propõe ao Tribunal de Justiça que aplique à República Helénica por cada dia de atraso na execução do acórdão de incumprimento é calculada multiplicando um montante fixo de base uniforme, fixado em 3116 euros ( 7 ), por um coeficiente de gravidade 7 — determinado tendo em conta a importância das disposições de direito da União objeto do incumprimento, as consequências desse incumprimento para os interesses públicos e privados, a sua comparação com incumprimentos semelhantes e outros fatores, atenuantes e agravantes — e por um coeficiente de duração 2,4, correspondente aos 24 meses decorridos entre 9 de novembro de 2017, data da prolação do acórdão de incumprimento, e 27 de novembro de 2019, data em que a Comissão submeteu o caso ao Tribunal de Justiça. O montante assim obtido foi multiplicado pelo fator «n», calculado de acordo com o método exposto na comunicação de 2019 e fixado, para a República Helénica, em 0,51 ( 8 ).

5.

Quanto à quantia fixa, a Comissão refere que, de acordo com o método de cálculo previsto na comunicação de 2005, o seu montante foi determinado a partir de um montante diário correspondente a uma quantia fixa de base uniforme, fixada em 1039 euros ( 9 ), multiplicado por um coeficiente de gravidade 7 e para o fator «n» de 0,51. Com base no proposto pela Comissão, o montante total da quantia fixa a aplicar à República Helénica não deve ser inferior a um montante mínimo que, para esse Estado‑Membro, é fixado em 135820824,35 euros ( 10 ).

6.

Na sua petição, a Comissão insiste na necessidade de definir as sanções pecuniárias a aplicar ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE tendo em conta não apenas a capacidade de pagamento do Estado‑Membro inadimplente e, portanto, o seu PIB, mas também o seu peso institucional na União. Segundo a Comissão, o critério que o Tribunal de Justiça invalidou no Acórdão de 14 de novembro de 2018, baseado no número de votos que cada Estado‑Membro dispõe no Conselho, deve ser substituído por um novo critério que funcione como corretivo da aplicação de um método de cálculo fundado apenas no PIB, com o objetivo quer de manter o equilíbrio entre a capacidade de pagamento e o peso institucional do Estado‑Membro inadimplente, quer de evitar que diferenças excessivas entre os coeficientes atribuídos a cada Estado‑Membro criem desigualdades de tratamento injustificadas.

7.

Na sua contestação, a República Helénica pede ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente a ação e condene a Comissão nas despesas. No que respeita às sanções pecuniárias propostas por esta, a República Helénica considera que nem se justificam nem são proporcionadas. Todavia, para o caso de o Tribunal de Justiça considerar ser necessário punir o incumprimento, concorda com a Comissão que o fator «n», e em geral o montante das sanções, deve refletir, além da capacidade económica do Estado‑Membro em causa, também o seu peso institucional. De acordo com a República Helénica, o critério adotado pela Comissão na comunicação de 2019, baseado no número de lugares no Parlamento, permite ter em devida conta este último elemento.

8.

A Comissão e a República Helénica foram convidadas pelo Tribunal de Justiça, a título de medidas de organização do processo, a responder por escrito a algumas questões, relativas, nomeadamente, ao método de determinação do fator «n», conforme definido na comunicação de 2019.

9.

As presentes conclusões versam apenas sobre a questão da pertinência, para efeitos da aplicação de sanções dissuasoras e proporcionadas, do elemento representado pelo peso institucional do Estado‑Membro em causa na União, conforme expresso, em especial, pelo número de lugares no Parlamento Europeu atribuídos a esse Estado‑Membro.

10.

O fator «n» surgiu pela primeira vez na comunicação da Comissão de 28 de fevereiro de 1997, relativa ao cálculo da sanção pecuniária compulsória ( 11 ) (a seguir «comunicação de 1997»). A comunicação de 2005 alargou a sua aplicação também ao cálculo da quantia fixa ( 12 ). Definido como «um fator fixo por país» ( 13 ), o fator «n» encontrava‑se regulado, na comunicação de 2005, como anteriormente na comunicação de 1997, numa secção própria, sob a epígrafe «Tomada em consideração da capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa» ( 14 ). A sua finalidade está relacionada com a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção. Na perspetiva da Comissão, permite fixar a sanção pecuniária compulsória e a quantia fixa a um nível suficientemente elevado para o Estado‑Membro se sentir pressionado a, por um lado, pôr termo ao incumprimento ( 15 ) e, por outro, a não reincidir ( 16 ).

11.

Na comunicação de 2005, como já anteriormente na comunicação de 1997, o fator «n» era descrito como a «média geométrica baseada, por um lado, no Produto Interno Bruto (PIB) do Estado‑Membro em causa e, por outro lado, na ponderação dos votos no seio do Conselho». Era obtido através do cálculo da raiz quadrada do produto de dois fatores, sendo o primeiro constituído pela relação entre o PIB do Estado‑Membro em causa e o PIB do Luxemburgo e o segundo pela relação entre o número de votos que cada Estado‑Membro dispunha no Conselho, de acordo com a ponderação definida no artigo 148.o do Tratado CE, e o número de votos do Luxemburgo ( 17 ). A aplicação dessa fórmula permitia, segundo a Comissão, obter uma diferença razoável entre os coeficientes atribuídos a cada Estado‑Membro, compreendida entre 0,36 e 25,40 ( 18 ).

12.

A Comissão reservava‑se o direito de adaptar o fator «n» caso se verificassem diferenças significativas em relação à situação real ou em caso de alteração da ponderação dos votos no Conselho, e também de o ajustar periodicamente, fundamentalmente tendo em conta o crescimento proporcionalmente mais elevado do PIB previsto para os novos Estados‑Membros ( 19 ). As regras com base nas quais a atualização dos dados é efetuada de acordo com a evolução do PIB e da inflação em cada Estado‑Membro figuram numa comunicação 2010 ( 20 ). De acordo com essa comunicação, a partir de 2011 essa atualização passou a ocorrer anualmente ( 21 ).

13.

A iniciativa da Comissão de definir orientações para determinar o método de cálculo das sanções pecuniárias a aplicar em caso de incumprimento foi desde o início positivamente acolhida pelo Tribunal de Justiça, que sublinhou que essas «regras indicativas» contribuem para garantir que a atuação da Comissão se pauta por critérios de transparência, previsibilidade e segurança jurídica ( 22 ). O Tribunal de Justiça também aprovou quanto ao mérito os princípios em que essas orientações se inspiram, identificando, de acordo com o que resulta das comunicações subsequentes da Comissão, na duração da infração, no grau de gravidade e na capacidade financeira do Estado‑Membro em causa os critérios fundamentais a atender para garantir a natureza coerciva, a adequação às circunstâncias e a proporcionalidade à infração cometida das sanções pecuniárias impostas, para efeitos da aplicação uniforme e eficaz do direito da União ( 23 ).

14.

No que respeita, em especial, ao fator «n», o Tribunal de Justiça aprovou, logo na sua primeira formulação na comunicação de 1997, quer a finalidade quer os critérios de cálculo, esclarecendo que «a proposta da Comissão de ter em conta simultaneamente o [PIB] do Estado‑Membro em causa e o número de votos de que dispõe no Conselho mostra‑se pertinente na medida em que permite refletir a capacidade de pagamento deste Estado‑Membro, mantendo ao mesmo tempo um afastamento razoável entre os diversos Estados‑Membros» ( 24 ). Em alguns casos, sobretudo esporádicos e não posteriores a 2009, ao recalcular o montante da sanção pecuniária compulsória a aplicar ao Estado‑Membro inadimplente à luz das conclusões a que chegou acerca da duração e gravidade da infração, o Tribunal de Justiça aplicou o fator multiplicador correspondente ao fator «n» atribuído pela Comissão a esse Estado‑Membro ( 25 ), eventualmente adaptando‑o, para ter em conta dados mais atuais, relativos, em especial, à evolução do PIB nesse Estado ( 26 ). De um modo mais geral, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente referido, perante as críticas dos Estados‑Membros inadimplentes acerca da apreciação que a Comissão faz da sua capacidade financeira ou mesmo independentemente dessas críticas, a necessidade de ter em conta a evolução da inflação e do PIB do Estado‑Membro em causa «como se apresentava na data da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça» ( 27 ). O Tribunal de Justiça teve igualmente em conta a diminuta capacidade de pagamento invocada pelo Estado‑Membro em causa num contexto de crise económica ( 28 ).

15.

Com referido anteriormente, no Acórdão de 14 de novembro de 2018, o Tribunal de Justiça examinou o impacto da alteração do sistema de votação por maioria qualificada no Conselho na determinação do fator «n» com base nas regras constantes da comunicação de 2005. A República Helénica, chamada ao Tribunal de Justiça pela Comissão no processo que deu origem a esse Acórdão, alegou, designadamente, que, devido a essa alteração, que, como se afirmou, introduziu um sistema de dupla maioria para o cálculo da maioria qualificada em substituição do anterior sistema de votos ponderados ( 29 ), os Estados‑Membros com um PIB e uma população comparáveis aos seus tinham sofrido uma grave perda de influência no Conselho. Por seu lado, a Comissão alegou que a ponderação dos votos no Conselho, conforme prevista antes da reforma, continuava a constituir um parâmetro de referência razoável, se bem que agora «histórico», especialmente na medida em que permitia manter uma diferenciação aceitável entre os Estados‑Membros.

16.

Associando‑se neste ponto à Conclusões do advogado‑geral M. Wathelet ( 30 ), o Tribunal de Justiça considerou que o novo sistema de dupla maioria não fornecia critérios satisfatórios para adequadamente se determinar a capacidade financeira dos Estados‑Membros e que importava para esse efeito tomar por base o PIB como «fator predominante» ( 31 ). O Tribunal de Justiça também referiu que, na sua jurisprudência posterior a 1 de abril de 2017, apenas o PIB do Estado‑Membro em causa tinha sido tomado em consideração, sublinhando assim a sua intenção de dar maior importância a esse parâmetro a partir da reforma do sistema de cálculo da maioria qualificada no Conselho ( 32 ).

17.

Na sequência do convite feito pelo advogado‑geral M. Wathelet nas conclusões que apresentou no processo que esteve na origem do Acórdão de 14 de novembro de 2018 ( 33 ) e para o executar, a Comissão adotou a comunicação de 2019. Nessa comunicação, explica que só a combinação entre a capacidade financeira e o «peso institucional» do Estado‑Membro em causa, ou seja, o seu «valor intrínseco […] no quadro institucional da União Europeia» ( 34 ), permite garantir um equilíbrio entre o efeito dissuasor e a proporcionalidade das sanções que propõe no contexto das ações por incumprimento a que se refere o artigo 260.o, n.os 2 e 3, TFUE. Segundo a Comissão, esse equilíbrio seria perturbado se o PIB fosse utilizado como único elemento de cálculo, pois é um parâmetro que apenas reflete a dimensão económica dos Estados‑Membros. A utilização exclusiva do PIB significaria, em especial, que a diferença entre o fator «n» mais alto e o mais baixo passaria de 55 para 312 e que, para mais de um terço dos Estados‑Membros, haveria um aumento substancial do valor das sanções propostas ( 35 ). O objetivo principal da Comissão na comunicação de 2019 é, portanto, manter os montantes das sanções propostas dentro de valores o mais perto possível dos obtidos com o anterior método de cálculo.

18.

Com base nestas considerações, a Comissão expõe o novo método de cálculo do fator «n», que consiste em tomar em consideração dois elementos: o PIB e número de lugares atribuído a cada Estado‑Membro para os seus representantes no Parlamento ( 36 ). Este novo método de cálculo comporta o abandono do fator «n» do Luxemburgo como valor de referência ( 37 ) e a sua substituição pela média dos dois parâmetros utilizados (PIB e número de representantes no Parlamento Europeu). O fator «n» corresponde, portanto, à média geométrica obtida calculando a raiz quadrada do produto de dois fatores, sendo o primeiro constituído pela relação entre o PIB do Estado‑Membro em causa e o PIB médio da União ( 38 ) e o segundo pela relação entre o número de lugares do referido Estado‑Membro no Parlamento e o número de lugares de todos os Estados‑Membros ( 39 ).

19.

A Comissão refere, no entanto, que a utilização dos novos parâmetros sem qualquer ajustamento leva à obtenção de um valor de referência para o fator «n» notavelmente menor ao até agora utilizado. Com o objetivo de garantir que os montantes propostos ao Tribunal de Justiça permanecem proporcionados e suficientemente dissuasores, entende ser necessário aplicar aos montantes fixos padrão utilizados para o cálculo, respetivamente, da sanção pecuniária compulsória diária e da quantia fixa, bem como ao montante das quantias fixas mínimas por Estado‑Membro, um coeficiente de ajustamento 4,5 ( 40 ).

20.

O referido método de cálculo foi aplicado pela Comissão a partir da data de publicação da comunicação de 2019 ( 41 ).

21.

Após o Acórdão de 14 de novembro de 2018, o Tribunal de Justiça proferiu nove acórdãos em que foram aplicadas sanções pecuniárias ao abrigo do artigo 260.o, n.os 2 ou 3, TFUE. No primeiro desses acórdãos, o Tribunal de Justiça limita‑se a mencionar a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa entre os critérios a considerar para garantir o caráter coercivo da sanção pecuniária compulsória, sem fazer qualquer menção à forma como essa capacidade foi determinada ( 42 ). Nos outros, refere, como em numerosos outros acórdãos anteriores, a exigência de ter em consideração, para efeitos da apreciação dessa capacidade de pagamento, a evolução recente do PIB do mencionado Estado‑Membro, conforme se apresenta à data da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça ( 43 ).

22.

É importante sublinhar que, apenas nos processos que estiveram na origem dos dois últimos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça em ações intentadas após a data de publicação da comunicação de 2019 ( 44 ), o fator «n» das sanções propostas pela Comissão foi calculado com base no método exposto nessa comunicação. Em especial, no processo que esteve na origem do Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva dados pessoais — Domínio penal) ( 45 ), relativo a uma ação intentada ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, o Reino de Espanha suscitou expressamente a questão da validade do método de cálculo utilizado na comunicação de 2019, alegando que o coeficiente que lhe foi atribuído nessa comunicação o colocava na quarta posição entre os Estados‑Membros em termos de capacidade de pagamento, enquanto se essa capacidade fosse calculada apenas com base no PIB ficaria colocado na décima‑quarta posição ( 46 ). Porém, conforme referido, o Tribunal de Justiça não abordou expressamente esta questão.

23.

Deve recordar‑se, nesta fase, que o Tribunal de Justiça goza de um amplo poder discricionário no que toca à decisão de aplicar, ou não, sanções pecuniárias ao Estado‑Membro inadimplente e em sede da determinação quer do montante quer da forma dessas sanções. O artigo 260.o TFUE não estabelece quaisquer restrições ao exercício desse poder discricionário — exceto no que respeita à obrigação de não exceder os montantes propostos pela Comissão no contexto das ações por incumprimento ao abrigo do n.o 3 do referido artigo ( 47 ) —, limitando‑se a enunciar o tipo de sanções aplicáveis.

24.

Desde os seus primeiros acórdãos, relativos à interpretação do artigo 171.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado CE (que passou a artigo 228.o, n.o 2, CE e, posteriormente, a artigo 260.o, n.o 2, TFUE), o Tribunal de Justiça, por um lado, sublinhou o caráter não vinculativo das propostas apresentadas pela Comissão, as quais apenas constituem um «ponto de referência útil» ( 48 ), reivindicando o poder quer de decidir aplicar sanções quando não haja uma proposta explicita da Comissão nesse sentido ( 49 ) ou de não as aplicar quando exista uma tal proposta ( 50 ), quer de modificar o montante proposto, reduzindo‑o ou agravando‑o ( 51 ), ou ainda de adaptar as formas de cobrança às circunstâncias de cada caso, em especial no que respeita à periodicidade da sanção pecuniária compulsória, ao caráter constante ou decrescente do montante ( 52 ) e à data em que se torna exigível ( 53 ).

25.

Por outro lado, o Tribunal de Justiça esclareceu não estar vinculado pelas orientações constantes das comunicações da Comissão ( 54 ), embora, como se viu, sublinhando a sua importância em termos de transparência, previsibilidade e segurança jurídica da atuação dessa instituição. No que respeita ao método de cálculo da sanção pecuniária compulsória, o Tribunal de Justiça tem sistematicamente afirmado que lhe cabe a si, no exercício do seu poder discricionário, fixar essa sanção «de modo a que ela seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa» ( 55 ). No que respeita à quantia fixa, o Tribunal de Justiça especificou que tanto a condenação no pagamento dessa sanção como a determinação do seu eventual montante «devem, em cada caso, depender de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento verificado como com a atitude do Estado‑Membro demandado» no processo por incumprimento ( 56 ). Com base nestas indicações, os elementos em que o Tribunal de Justiça se baseia para determinar em concreto o montante da sanção pecuniária compulsória e da quantia fixa são, como já se referiu, a gravidade do incumprimento, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro, à luz das circunstâncias pertinentes de cada caso ( 57 ). Em termos mais gerais, o Tribunal de Justiça esclareceu que «a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária de montante progressivo e/ou de uma sanção de montante fixo não se destina a compensar um dano em concreto causado pelo Estado‑Membro em causa, mas a exercer sobre este uma pressão económica que o incite a pôr termo ao incumprimento declarado. As sanções pecuniárias aplicadas devem, portanto, ser adotadas em função do grau de persuasão necessário para que o Estado‑Membro em causa modifique o seu comportamento» ( 58 ).

26.

Os diversos fatores envolvidos no cálculo dos montantes das sanções, incluindo a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, que permite garantir que as sanções são fixadas a um nível suficientemente dissuasivo, são, portanto, objeto de livre apreciação pelo Tribunal de Justiça ( 59 ).

27.

Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça não é obrigado, embora já o tenha feito no passado ( 60 ), a aplicar os coeficientes propostos pela Comissão a título do fator «n», nem a utilizar o método de cálculo que esta definiu nas suas comunicações. Também não é obrigado a tomar posição sobre a legalidade desse método, ou sobre a sua correta aplicação pela Comissão. Consequentemente, no presente processo, como de resto já o fez no Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva dados pessoais — Domínio penal) ( 61 ), o Tribunal de Justiça pode decidir não se pronunciar sobre a pertinência do elemento constituído pelo «peso institucional» do Estado‑Membro em causa na determinação do fator «n», nem sobre a idoneidade do critério adotado na comunicação de 2019 para refletir esse elemento, apesar de ter sido expressamente instado a fazê‑lo pela Comissão.

28.

As considerações que seguem apenas são apresentadas para o caso de o Tribunal de Justiça decidir pronunciar‑se.

29.

Ao contrário dos outros fatores envolvidos no cálculo das sanções propostas pela Comissão ao abrigo do artigo 260.o TFUE, o fator «n» tem natureza subjetiva e é independente das características do incumprimento em causa. A partir da comunicação de 1997, a Comissão, como se viu, entendeu ser necessário calcular esse fator de forma que tenha simultaneamente em conta a dimensão económica e política do Estado‑Membro em causa, refletida nos dois componentes do PIB e no número de votos que cabem a esse Estado‑Membro de acordo com o sistema do denominado voto ponderado. Este sistema previa, para efeitos do cálculo da maioria qualificada no Conselho, a atribuição a cada Estado‑Membro de um conjunto convencional de votos diretamente previsto nos Tratados e relacionado fundamentalmente com o seu peso demográfico, segundo o critério definido «da raiz quadrada», que garantia a cada Estado‑Membro um número de votos inferior ao proporcional à sua população, com um rácio entre votos atribuídos e população em princípio mais favorável aos Estados‑Membros mais pequenos.

30.

No comunicado de imprensa que acompanhou a adoção da comunicação de 1997 ( 62 ), a Comissão esclareceu que o número de votos no Conselho tinha sido tomado em consideração para assegurar a proporcionalidade do montante da sanção pecuniária compulsória, enquanto critério passível de refletir a influência de cada Estado‑Membro na aprovação da norma comunitária objeto do incumprimento. Nesse sentido, o «peso institucional» do Estado‑Membro inadimplente para efeitos da determinação do fator «n» estava de algum modo, embora de forma aproximativa e imperfeita, relacionado com a sua influência nos processos decisórios ( 63 ).

31.

Esta relação, por si só não isenta de críticas ( 64 ), não figura no novo método de cálculo proposto pela Comissão. Embora, na comunicação de 2019, a Comissão afirme que o novo critério baseado no número de lugares de que cada Estado‑Membro dispõe no Parlamento Europeu, permite obter a «representação mais fiel do peso institucional dos Estados‑Membros ora possível à luz do Tratados da UE», esse critério é manifestamente inadequado para refletir a influência que cada Estado‑Membro pode exercer nos processos decisórios da União.

32.

Com efeito, como a doutrina corretamente sublinhou, os deputados europeus, além de, em conformidade com o disposto no artigo 14.o, n.o 2, TUE, serem representantes dos cidadãos da União, e não dos Estados‑Membros, são eleitos em cada Estado‑Membro com base nas suas filiações políticas, pelo que os seus votos no Parlamento, que se processam com base nessa filiação, dificilmente refletem na sua totalidade a posição defendida pelo Estado‑Membro «de eleição» nas negociações legislativas na União ( 65 ).

33.

Em termos mais gerais, cabe perguntar se, como sustenta a Comissão, a apreciação da capacidade financeira do Estado‑Membro inadimplente necessária para assegurar o efeito dissuasor das sanções que lhe são impostas deve necessariamente tomar em consideração o seu «peso institucional».

34.

O método que consiste em atender, para efeitos do cálculo do fator «n», designadamente, ao número de votos de que dispõe o Estado‑Membro inadimplente nas votações por maioria qualificada no Conselho foi, como se viu, considerado «adequado» pelo Tribunal de Justiça para assegurar o caráter simultaneamente dissuasivo e proporcional das sanções propostas pela Comissão. Todavia, esse entendimento não significa, como a Comissão parece sustentar, que o Tribunal de Justiça tenha considerado absolutamente necessário medir a capacidade financeira do Estado‑Membro inadimplente também por referência ao seu «peso institucional», nem que tenha a priori considerado inadequado um método de cálculo apenas baseado no PIB. Pelo contrário, por um lado, tem constantemente declarado, mesmo durante a vigência do método de cálculo do fator «n» baseado no sistema de votos ponderados, que é essencial avaliar a referida capacidade financeira com base em valores atualizados do PIB, e, por outro lado, ao declarar a não adequação do novo sistema de cálculo da maioria qualificada, longe de afirmar a necessidade de encontrar um critério de substituição suscetível de refletir o «peso institucional» do Estado‑Membro em causa, limitou‑se a considerar que o PIB era o principal critério ( 66 ).

35.

Por meu lado, considero que o objetivo de definir sanções que sejam suficientemente dissuasoras no contexto de processos ex artigo 260.o TFUE não exige necessariamente que se tenham em consideração parâmetros diferentes do PIB (simples, per capita ou comparativo), passíveis de por si só fornecerem uma indicação adequada da capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Em especial, não considero que a prossecução desse objetivo obrigue a que se atenda ao «peso institucional» desse Estado‑Membro na União, entendido no sentido da influência que este pode exercer nos processos decisórios ou, de uma forma mais genérica e abstrata, no sentido do seu «valor intrínseco» na estrutura institucional da União ( 67 ). De qualquer modo, esse critério é efetivamente irrelevante para efeitos da fixação do montante das sanções pecuniárias a aplicar a um Estado‑Membro inadimplente num nível que permita assegurar o exercício de uma pressão suficiente para obrigar esse Estado a modificar o seu comportamento (atual e futuro).

36.

Todavia, uma análise mais profunda da comunicação de 2019 (v. n.o 17 das presentes conclusões) e das explicações dadas ao Tribunal de Justiça em resposta às questões que por escrito colocou, revela que a Comissão continua a considerar necessário combinar o PIB com um critério passível de espelhar o «peso institucional» dos Estados‑Membros na União, essencialmente, se não exclusivamente, com o objetivo de manter a diferença entre os coeficientes aplicados a cada Estado «dentro de um intervalo razoável» ( 68 ). Esta preocupação, genericamente associada à necessidade de assegurar a igualdade de tratamento entre Estados‑Membros ( 69 ), conduziu também a Comissão a introduzir no novo método de cálculo, um coeficiente de ajustamento de 4,5, que só se explica pela necessidade de alinhar os montantes obtidos aplicando os atuais fatores «n» considerados não suficientemente dissuasivo com os anteriormente propostos, mantendo constante a diferença entre eles.

37.

A este propósito, limito‑me a sublinhar que o objetivo de manter uma certa proporção entre os coeficientes aplicados aos diversos Estados‑Membros pode ser alcançado através de métodos diferentes dos até agora aplicados, utilizando por exemplo o PIB per capita, em vez de um PIB «comparativo» ( 70 ) ou utilizando um critério demográfico que permita relativizar os resultados decorrentes da tomada em consideração do PIB, simples ou comparativo ( 71 ).

38.

Com base no conjunto das considerações que precedem, sugiro ao Tribunal de Justiça, caso considere adequado pronunciar‑se sobre o critério de determinação do fator «n» constituído pelo número de lugares atribuído a cada Estado‑Membro no Parlamento Europeu, que declare que esse critério não é adequado para revelar a capacidade de pagamento do Estado‑Membro inadimplente com o objetivo de definir sanções simultaneamente dissuasivas e proporcionadas, e confirme a pertinência, para esse efeito, de um critério fundado no produto interno bruto do Estado‑Membro inadimplente.