Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-500/20

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 3 de fevereiro de 2022(1)

Processo C‑500/20

ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft

contra

Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria)]

«Reenvio prejudicial — Acordos internacionais — Transporte ferroviário — Convenção Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF) — Regras uniformes relativas ao contrato de utilização da infraestrutura em tráfego internacional ferroviário (CUI) — Competência do Tribunal de Justiça — Despesas em que o transportador incorreu ao alugar locomotivas de substituição devido aos danos causados às suas locomotivas — Extensão, pelas partes contratantes, da sua responsabilidade com base no direito nacional»

I. Introdução

1. Em 15 de julho de 2015, um comboio composto por seis locomotivas descarrilou na estação de Kufstein (Áustria), tendo duas locomotivas ficado danificadas. A reparação das locomotivas demorou seis e oito meses, respetivamente, e, durante este período, o transportador alugou locomotivas de substituição. A base e o alcance da responsabilidade pelas despesas de locação daí resultantes são as questões centrais deste litígio.

2. O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria) diz respeito à interpretação da parte da Convenção Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, conforme alterada pelo Protocolo de Vílnius de 3 de junho de 1999, respeitante à responsabilidade do gestor da infraestrutura ferroviária. A título prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a competência do Tribunal de Justiça para interpretar as disposições da COTIF celebradas tanto pela União como pelos seus Estados‑Membros no domínio dos transportes, em que exercem uma competência partilhada. Esta não é a primeira vez que o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a sua própria competência em matéria de acordos mistos (2). Tendo em conta a complexidade subjacente ao facto de se tratar de uma ação externa de natureza mista (3), também não será, muito provavelmente, a última.

3. Além disso, caso a competência do Tribunal de Justiça venha a ser declarada, este é chamado a interpretar o alcance da responsabilidade dos gestores da infraestrutura ferroviária por força das regras uniformes relativas ao contrato de utilização da infraestrutura em tráfego internacional ferroviário (a seguir «regras uniformes CUI») (4), bem como as suas eventuais derrogações. O Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de interpretar as regras uniformes CUI.

II. Quadro jurídico

4. Todos os Estados‑Membros da União Europeia, com exceção da República de Chipre e da República de Malta, são partes na COTIF, que institui a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF). A União Europeia ratificou a COTIF com efeitos a partir de 1 de julho de 2011 (5).

A. Regras uniformes CUI

5. As regras uniformes CUI (6) aplicam‑se a todos os contratos de utilização da infraestrutura ferroviária para efeitos de transporte internacional, como é o caso do contrato celebrado entre as partes no processo principal.

6. O artigo 4.o das regras uniformes CUI, sob a epígrafe «Direito vinculativo», tem a seguinte redação:

«Salvo cláusula em contrário nas presentes Regras Uniformes, é nula e de efeito nulo qualquer estipulação que, direta ou indiretamente, derrogue estas Regras Uniformes. A nulidade de tais estipulações não acarreta a nulidade de outras disposições do contrato de transporte. Não obstante, as Partes no contrato podem assumir responsabilidades e obrigações mais pesadas do que as previstas nas presentes Regras Uniformes ou fixar um montante máximo de indemnização para os danos materiais.»

7. O artigo 8.o das regras uniformes CUI, sob a epígrafe «Responsabilidade do gestor», prevê, nos seus n.os 1 e 4:

«1. O gestor é responsável por:

a) Danos corporais (morte, ferimentos ou qualquer ofensa à integridade física ou psíquica);

b) Danos materiais (destruição ou avaria de bens móveis e imóveis);

c) Prejuízos pecuniários decorrentes de indemnização devida pelo transportador em virtude das Regras Uniformes CIV e das Regras Uniformes CIM;

causados ao transportador ou aos seus auxiliares durante a utilização da infraestrutura e cuja ocorrência teve origem na infraestrutura.

[…]

4. As Partes no contrato podem convencionar se, e em que medida, o gestor é responsável pelos danos causados ao transportador por motivos de atraso ou de perturbação na exploração.»

8. O artigo 19.o das regras uniformes CUI, sob a epígrafe «Outras ações», prevê, no seu n.o 1:

«Em todos os casos em que se apliquem as presentes Regras Uniformes, qualquer ação de responsabilidade, seja a que título for, só pode ser movida contra o gestor ou contra o transportador nas condições e dentro dos limites destas Regras.»

B. Acordo de Adesão

9. O Acordo de Adesão (7) estabelece, nomeadamente, a articulação entre as obrigações decorrentes do direito da União e as que resultam da COTIF e dos seus apêndices. Mais precisamente, o seu artigo 2.o dispõe:

«Sem prejuízo do objeto e da finalidade da Convenção de promover, melhorar e facilitar o transporte ferroviário internacional e sem prejuízo da sua plena aplicação, em relação às outras Partes na Convenção, nas suas relações mútuas, as Partes na Convenção que são Estados‑Membros da União devem aplicar as regras da União, e não, por conseguinte, as regras decorrentes da presente Convenção, exceto na medida em que não existam regras da União que regulem a matéria particular em causa.»

10. Além disso, o artigo 7.o do Acordo de Adesão descreve o método para determinar o âmbito da competência da União:

«O âmbito da competência da União é descrito, em termos gerais, numa declaração por escrito apresentada pela União por ocasião da celebração do presente Acordo. Essa declaração pode ser alterada, se necessário, mediante notificação da União Europeia à OTIF. A declaração não substitui nem limita de forma alguma as matérias que possam ser objeto de notificações de competência da União anteriores à tomada de decisões, em sede da OTIF, por votação formal ou outro procedimento.»

C. Decisão 2013/103 (8)

11. No seu segundo considerando, a Decisão 2013/103 prevê:

«A União dispõe de competência exclusiva, ou de competência partilhada com os seus Estados‑Membros, nos domínios abrangidos pela Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Vílnius, de 3 de junho de 1999 […]»

12. Além disso, o anexo I da Decisão 2013/103 contém a declaração da União Europeia relativa ao exercício da competência (a seguir «declaração») referida no artigo 7.o do Acordo de Adesão. A declaração inclui um apêndice que contém uma lista de diplomas legais relativamente aos quais, até à data, a União tem exercido a sua competência.

D. Direito austríaco

13. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, os §§ 1293 e seguintes do Código Civil austríaco (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch, a seguir «ABGB») codificam um regime de responsabilidade pelos danos causados culposamente pelo autor. Em matéria contratual, incumbe ao devedor provar que não teve culpa no não cumprimento das suas obrigações contratuais (§ 1298 do ABGB). O devedor responde pelo comportamento culposo dos seus auxiliares (§ 1313a do ABGB). Nos termos do direito nacional, se uma conduta culposa for imputável ao requerido, as despesas de locação das locomotivas de substituição são indemnizáveis.

III. Factos na origem do litígio e questões prejudiciais

14. Em dezembro de 2014, a Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, uma empresa privada de transporte ferroviário com sede na Alemanha (a seguir «Lokomotion») e a ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft, uma empresa de infraestrutura ferroviária austríaca (a seguir «ÖBB‑Infrastruktur») celebraram um contrato de utilização da infraestrutura ferroviária para o transporte internacional mediante remuneração paga pela Lokomotion.

15. As condições gerais do contrato de utilização da infraestrutura da ÖBB‑Infrastruktur (a seguir «CGC») são parte integrante deste contrato.

16. As CGC remetem a regulação da responsabilidade para o ABGB, o Unternehmensgesetzbuch (Código das Sociedades Comerciais), a Eisenbahn‑ und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetz (Lei Relativa à Responsabilidade Civil dos Caminhos de Ferro e dos Veículos Rodoviários) e as regras uniformes CUI, salvo se as respetivas disposições forem contrárias às CGC.

17. Na sequência do descarrilamento de seis locomotivas da Lokomotion em 15 de julho de 2015, duas locomotivas danificadas não estiveram operacionais durante o período da reparação. A Lokomotion alugou duas locomotivas para as substituir, incorrendo, assim, em despesas.

18. A Lokomotion pede à ÖBB‑Infrastruktur o montante de 629 110 euros (acrescido de juros e despesas), a título de despesas de locação das locomotivas de substituição alugadas devido ao acidente. Segundo a Lokomotion, o acidente deveu‑se a um defeito da infraestrutura ferroviária disponibilizada pela ÖBB‑Infrastruktur. A Lokomotion afirma que esta incumpriu, de forma ilegal e culposa, as suas obrigações de construção, de controlo, de manutenção, de conservação e de reparação dos carris previstas na regulamentação ferroviária. As despesas de locação das locomotivas de substituição devem ser consideradas danos materiais na aceção do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

19. Por outro lado, segundo a ÖBB‑Infrastruktur, a causa do acidente foi um engate desconectado nas locomotivas descarriladas que já estava bastante usado antes do descarrilamento, pelo que a culpa cabe à Lokomotion. A ÖBB‑Infrastruktur alega que os danos sofridos são puramente pecuniários e, por conseguinte, não são indemnizáveis nos termos do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

20. Com a sua sentença interlocutória, o órgão jurisdicional de primeira instância negou provimento ao pedido da Lokomotion, ao considerar que as regras uniformes CUI substituem como único regime de responsabilidade as disposições em matéria de responsabilidade do ABGB. Seguidamente, o órgão jurisdicional de primeira instância concordou com a ÖBB‑Infrastruktur no sentido de que as despesas de locação não podem constituir «danos materiais» no âmbito do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

21. Contudo, o tribunal de recurso anulou a sentença interlocutória da primeira instância e remeteu‑lhe o processo para que proferisse nova decisão após ter efetuado diligências complementares. Considerou que o artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI deve ser interpretado em sentido amplo e englobar igualmente «danos materiais derivados».

22. A ÖBB‑Infrastruktur interpôs recurso da referida decisão perante o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça) e requereu que a mesma fosse anulada.

23. Nestas condições, o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para interpretar as regras uniformes [CUI]?

2. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:

Deve o artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das [regras uniformes CUI] ser interpretado no sentido de que a responsabilidade do gestor pelos danos materiais, que é objeto dessa disposição, abrange igualmente as despesas em que o transportador incorreu ao alugar locomotivas de substituição que foram necessárias devido aos danos causados às suas locomotivas?

3. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão e de resposta negativa à segunda questão:

Devem o artigo 4.o e o artigo 19.o, n.o 1, das [regras uniformes CUI] ser interpretados no sentido de que as partes no contrato podem validamente alargar a sua responsabilidade através de uma remissão geral para o direito nacional, segundo o qual o alcance da responsabilidade é mais amplo, mas, em derrogação à responsabilidade objetiva prevista nas [regras uniformes CUI], a culpa é um requisito da constituição da responsabilidade?»

24. Foram apresentadas observações escritas pelas partes no processo principal e pela Comissão Europeia.

IV. Análise

A. Primeira questão prejudicial: o Tribunal de Justiça é competente para interpretar as regras uniformes CUI?

25. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Tribunal de Justiça é competente para interpretar as regras uniformes CUI que fazem parte da COTIF, um acordo internacional celebrado como acordo misto.

26. Os acordos mistos são acordos internacionais celebrados simultaneamente pela União e pela totalidade ou parte dos seus Estados‑Membros (9). Não sendo expressamente previstos nos Tratados, os acordos mistos são a criação da realidade política e jurídica da União Europeia. Refletem a singularidade e a complexidade da construção de uma Europa integrada (10).

27. Quando um acordo internacional regula domínios tanto no âmbito das competências atribuídas à União como fora dele, a União não dispõe do necessário poder constitucional para celebrar esse acordo na sua totalidade. É por esta razão que os Estados‑Membros devem aderir como partes, a par da União, para assegurar que o acordo é legitimamente concluído no que respeita às matérias da competência exclusiva dos Estados‑Membros. A designada «natureza mista obrigatória» (11) do acordo é resultado da aplicação do princípio da atribuição (12), que rege as competências da União tanto no âmbito da sua ação interna como externa (13).

28. Todavia, noutros casos, a natureza mista do acordo é uma opção. A designada «natureza mista facultativa» (14) ocorre quando o princípio da atribuição é respeitado na totalidade do acordo. Isto significa que a União dispõe de competências necessárias em relação a todas as disposições de um acordo internacional, mesmo que algumas dessas competências ainda não tenham sido exercidas e sejam, assim, meramente potenciais. Por conseguinte, a natureza mista facultativa do acordo não resulta da aplicação do princípio da atribuição como sucede com a natureza mista obrigatória, mas sim do exercício das competências atribuídas.

29. Se a União partilha competências com os seus Estados‑Membros nos domínios abrangidos pelo acordo, este pode ser celebrado, como foi confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, quer enquanto acordo misto quer exclusivamente pela União (15). Como explicarei mais pormenorizadamente no título 2, infra, isto significa igualmente que a União pode exercer a sua competência partilhada, não apenas mediante a adoção de legislação interna, mas também pela celebração de um acordo internacional sobre uma matéria na qual ainda não existe legislação interna.

30. Os acordos mistos facultativos são, assim, consequência de uma opção política sobre o exercício das competências partilhadas atribuídas.

31. O acordo em causa no presente processo é um acordo misto facultativo em matéria de política de transportes, domínio em que a União partilha competências com os seus Estados‑Membros (16). Nenhuma parte do acordo em causa pertence a um domínio de competência exclusiva dos Estados‑Membros nem isso é contestado no presente processo. Por outras palavras, todos os domínios abrangidos pela COTIF podem ser regulados pela União Europeia. Várias matérias foram amplamente reguladas internamente, mesmo antes da adesão da União à COTIF (17).

32. Contudo, as regras uniformes CUI abrangem um domínio que, no momento da adesão da União à COTIF, pertencia a competências partilhadas potenciais (18). Isto significa que a competência legislativa neste domínio foi atribuída à União, mas (ainda) não se concretizou a possibilidade de a exercer. Numa formulação mais precisa, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio pretende, assim, saber se o Tribunal de Justiça é competente para interpretar algumas partes de um acordo misto numa matéria cuja competência é atribuída pelos Tratados à União mas relativamente à qual a União ainda não legislou internamente.

33. Esta questão ainda não tem uma resposta clara.

34. A competência do Tribunal de Justiça em matéria de acordos mistos tem sido discutida num número surpreendentemente limitado de decisões, por diversos motivos (19). A jurisprudência do Tribunal de Justiça ainda não deu uma resposta genérica quanto à justificação e aos limites da competência do Tribunal de Justiça em matéria de acordos mistos. Contrariamente, vários advogados‑gerais (20), bem como a doutrina (21), têm sublinhado as dificuldades resultantes da abordagem do Tribunal de Justiça em matéria de competência, alegando, em substância, que cria incerteza jurídica relativamente ao padrão aplicável.

35. Isto resulta igualmente do conjunto de respostas dadas pelas partes no presente processo em relação à primeira questão. A Lokomotion contesta a competência do Tribunal de Justiça alegando que as regras uniformes CUI não pertencem aos Tratados na medida em que não configuram um ato de uma instituição da União e que, em todo o caso, o Tribunal de Justiça não é competente uma vez que nunca interpretou as regras uniformes CUI. Em contrapartida, a ÖBB‑Infrastruktur e a Comissão entendem que o Tribunal de Justiça tem competência para interpretar as regras uniformes CUI. Contudo, apresentam argumentos diferentes e invocam jurisprudência divergente. Por um lado, a ÖBB‑Infrastruktur remete para o Acórdão COTIF I (22) e conclui que o Tribunal de Justiça é competente para interpretar as regras uniformes CUI em razão da competência da União em matéria respeitante à COTIF. Por outro lado, a Comissão considera que não é suficiente que a União disponha de competência, mas o Tribunal de Justiça pode determiná‑la uma vez que as regras uniformes CUI dizem respeito a um domínio amplamente abrangido pela legislação da União. A este respeito, a Comissão apoia‑se, sobretudo, no Acórdão Lesoochranárske zoskupenie (23).

36. Na minha opinião, a complexidade da repartição constitucional das competências que está na origem de acordos mistos deve ser tomada em conta na resposta à questão da competência do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, a resposta à questão de saber se o Tribunal de Justiça é competente em relação a uma cláusula específica de um acordo misto deve ter em conta as razões pelas quais a União se tornou parte nesse acordo. No meu entender, o Tribunal de Justiça só é competente relativamente às disposições de um acordo misto em cuja adoção a União exerceu a sua competência.

37. Não obstante a falta de justificação explícita neste contexto, creio que a jurisprudência existente pode ser entendida no sentido de se concluir que o Tribunal de Justiça não dispõe de competência automática sobre todas as disposições de um acordo misto, podendo apenas interpretar as disposições em relação às quais a União tenha exercido a sua competência. Analisarei esta questão no título 1.

38. Na minha opinião, não só esse entendimento é possível por força da jurisprudência existente como é também a única justificação admissível na repartição constitucional das competências prevista nos Tratados. Todavia, isto levanta a questão de saber como pode a União exercer uma competência no plano externo e qual é a consequência do exercício de uma competência partilhada. Abordarei estas questões no título 2.

39. Seguidamente, no título 3, irei aplicar este raciocínio ao presente processo para concluir que o Tribunal tem competência para interpretar as regras uniformes CUI na medida em que, ao aderir à COTIF, a União exerceu a sua competência quanto às regras nela previstas, incluindo as relativas à responsabilidade do gestor da infraestrutura ferroviária.

1. Reanálise da jurisprudência relativa à competência do Tribunal de Justiça para interpretar acordos mistos

40. A justificação das competências do Tribunal de Justiça para interpretar os acordos internacionais teve início no Acórdão Haegeman em 1974 (24). Este processo atinha por objeto a competência do Tribunal de Justiça para, de um modo mais geral, interpretar acordos internacionais e não apenas acordos mistos. A questão foi suscitada porque o artigo 177.o do Tratado CEE (atual artigo 267.o TFUE) não menciona expressamente os acordos internacionais como atos suscetíveis de interpretação pelo Tribunal de Justiça. O Tribunal de Justiça declarou a sua competência para interpretar o Acordo de Adesão entre a CEE e a Grécia por ter sido celebrado pelo Conselho pelo que, por conseguinte, faz parte integrante do direito da União (25). Todavia, como salienta Timmermans, a «integração de um acordo misto na ordem jurídica da União não implica […] uma competência ilimitada do Tribunal de Justiça relativamente à totalidade do acordo» (26).

41. A questão da competência do Tribunal de Justiça para interpretar acordos mistos pelo facto de fazerem parte do direito da União, ou porque a competência da União abrange a interpretação de determinada disposição foi suscitada pela primeira vez no Acórdão Demirel (27). Os Governos alemão e do Reino Unido alegaram que a competência do Tribunal de Justiça não incide sobre as disposições do acordo misto com a Turquia em relação às quais os Estados‑Membros exerceram as suas competências próprias (28). O Tribunal de Justiça respondeu a estes argumentos explicando que a questão em causa não era da competência exclusiva dos Estados‑Membros e rejeitou o argumento segundo o qual a União ainda não tinha exercido a sua competência potencial por ser irrelevante sem, todavia, explicar a razão desse entendimento (29).

42. Por conseguinte, embora o Acórdão Demirel pudesse ser interpretado no sentido de que o Tribunal de Justiça determinou a sua competência para interpretar todas as disposições de um acordo misto, com exceção das respeitantes a um domínio que ainda pertence à competência exclusiva dos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça não declarou claramente nem explicitou essa posição. Não se pode, assim, considerar que este primeiro acórdão representa uma tomada de posição final sobre a questão geral da competência do Tribunal de Justiça para interpretar acordos mistos (30).

43. Os acórdãos posteriores relativos à competência interpretativa do Tribunal de Justiça podem, em minha opinião, ser divididos em dois grupos de base. O primeiro é constituído por acórdãos que propõem uma ampla interpretação da competência do Tribunal de Justiça pelo facto de os acordos mistos fazerem parte do conjunto do direito da União e, como tal, necessitarem de uma interpretação uniforme. Deste grupo fazem parte vários acórdãos relativos ao Acordo sobre os Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio (a seguir «Acordo ADPIC»), como o Acórdão Hermès (31) e o Acórdão Dior (32), o Acórdão Lesoochranárske zoskupenie (33), relativo à Convenção de Aarhus, e o recente Acórdão República da Moldávia (34) sobre o Tratado da Carta da Energia (TCE). O segundo grupo de processos adota uma abordagem mais reservada e interroga‑se sobre a ligação entre a disposição cuja interpretação é pedida e o exercício da competência da União a fim de determinar a competência do Tribunal de Justiça. Deste grupo faz parte o Acórdão Merck (35), igualmente relativo ao Acordo ADPIC, bem como vários acórdãos resultantes de ações por incumprimento, como o Acórdão Comissão/Irlanda (36), relativo à Convenção de Berna para a proteção das obras literárias e artísticas; o Acórdão Etang de Berre (37), sobre a Convenção para a proteção do mar Mediterrâneo contra a poluição; ou o Acórdão MOX Plant (38), relativo à Convenção da ONU sobre o direito do mar.

44. A questão da competência foi suscitada nesses acórdãos por diferentes motivos, pelo que não podem ser devidamente entendidos fora dos seus contextos particulares. Todavia, na minha opinião, é possível interpretar todos esses acórdãos no sentido de que permitem concluir que o Tribunal de Justiça estabelece uma ligação entre a sua competência relativamente a uma determinada disposição de um acordo misto e o exercício das competências da União.

45. Esta interpretação não é de imediato evidente, sobretudo à luz do primeiro grupo de acórdãos. Passo, assim, a explicar a minha afirmação com base no Acórdão Hermès (39). Neste processo, o Tribunal de Justiça foi confrontado com uma situação em que não era claro se uma medida provisória nacional relativa a uma marca Benelux estava abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 50.o do Acordo ADPIC, que estabelece as medidas provisórias. A única legislação da União no domínio abrangido pela disposição pertinente do Acordo ADPIC era um regulamento sobre as marcas comunitárias (40). Contudo, o litígio dizia respeito a uma marca Benelux e não a uma marca comunitária. O Tribunal de Justiça, todavia, declarou‑se competente com base no facto de o artigo 50.o do Acordo ADPIC poder ser aplicado igualmente às situações relativas ao direito da União. O Tribunal de Justiça declarou que a sua interpretação uniforme foi claramente no interesse da União (41).

46. A invocação pelo Tribunal de Justiça do «interesse na interpretação uniforme» poderia conduzir a que se considerasse que este interesse constituía a principal justificação para que a competência para a interpretação do artigo 50.o do Acordo ADPIC fosse declarada.

47. Todavia, neste caso, bem como noutros pertencentes ao primeiro grupo, o Tribunal de Justiça teve de responder a duas questões diferentes relativas à sua competência, as quais devem ser separadas. A primeira consiste em saber se o Tribunal de Justiça é, em princípio, competente para interpretar uma determinada disposição de um acordo misto (artigo 50.o do Acordo ADPIC no Acórdão Hermès). A segunda questão consiste em saber se o Tribunal de Justiça pode interpretar as disposições pertinentes do acordo misto quando esta interpretação deva ser aplicada no âmbito de um litígio submetido ao juiz nacional fora do âmbito do direito da União.

48. Na sua resposta à primeira questão, foi o exercício das competências pela União em relação a uma disposição de um acordo misto cuja interpretação foi pedida ao Tribunal de Justiça que lhe permitiu declarar a sua competência. Com a adesão ao Acordo ADPIC, o artigo 50.o deste acordo passou a fazer parte do direito da União no domínio das marcas comunitárias. Assim, a adesão da União ao Acordo ADPIC tornou o seu artigo 50.o parte do direito da União.

49. O Tribunal de Justiça só se baseou no «interesse na interpretação uniforme» para justificar a segunda questão relativa à sua competência. Isto impunha‑se porque o litígio no processo principal não dizia respeito à Comunidade, mas à marca Benelux. Por conseguinte, nesse processo, o artigo 50.o do Acordo ADPIC devia ser aplicado enquanto direito nacional, e não como direito da União. Citando e aplicando a linha de jurisprudência desenvolvida nos Acórdãos Dzodzi (42), Loer Blom (43) e Giloy (44), o Tribunal de Justiça justificou a sua competência para interpretar o direito da União em situações não abrangidas pelo seu âmbito de aplicação na necessidade de impedir que se desenvolvessem interpretações em sentido divergente do direito da União caso o Tribunal de Justiça não assistisse os juízes nacionais em situações internas. Contudo, isto só foi possível, desde logo, porque o artigo 50.o do Acordo ADPIC passou a fazer parte do direito da União.

50. Um raciocínio semelhante foi aplicado em todos os processos pertencentes ao primeiro grupo que mencionei. Em todos eles, a razão implícita que justifica a competência do Tribunal de Justiça para interpretar o artigo 50.o do Acordo ADPIC, o artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus ou as disposições relativas aos investimentos estrangeiros diretos do TCE, respetivamente, consiste na opção da União de tornar essas disposições parte do direito da União ao aderir aos respetivos acordos mistos.

51. Esta lógica foi desenvolvida de forma mais clara no segundo grupo de processos, no qual o Tribunal de Justiça estabeleceu uma ligação mais direta entre o teor do acordo e o exercício das competências da União. A competência foi declarada porque a questão abrangida por um acordo misto era regulada por normas da União existentes ou porque, caso não fosse, se considerou que fazia parte de um domínio amplamente abrangido pelas regras da União. Contudo, quando essa ligação não foi estabelecida, o Tribunal de Justiça concluiu que não tinha competência interpretativa ainda que existisse competência partilhada potencial por força dos Tratados.

52. Era esta a situação no processo que deu origem ao Acórdão Merck (45). O Tribunal de Justiça foi novamente chamado a interpretar o Acordo ADPIC, desta vez o seu artigo 33.o, que regula a duração da proteção das patentes. O Tribunal de Justiça declarou que a sua competência depende da questão de saber se a União tinha exercido a sua competência no domínio em causa do Acordo ADPIC. Após ter concluído que não (ou só pontualmente) existia regulamentação da União no domínio das patentes, o Tribunal de Justiça declarou que cabia ao órgão jurisdicional nacional decidir sobre a questão do eventual efeito direto do artigo 33.o do Acordo ADPIC. Nas palavras do próprio Tribunal de Justiça, «importa concluir que, uma vez que o artigo 33.o do Acordo [ADPIC] integra um domínio em que, no estádio atual de evolução do direito comunitário, os Estados‑Membros continuam a ser, em primeira linha, competentes, tais Estados podem reconhecer, ou não, efeito direto a essa disposição» (46).

53. Traduzido para uma linguagem em matéria de competência, isso implicava que o Tribunal de Justiça não era competente para interpretar o artigo 33.o do Acordo ADPIC porque a União ainda não tinha exercido a sua competência partilhada no domínio da proteção da patente.

54. Vários acórdãos enumerados no n.o 43 das presentes conclusões proferidos no âmbito de ações por incumprimento e não em processos prejudiciais estabeleceram igualmente uma ligação entre a competência do Tribunal de Justiça e o exercício da competência da União. Estes acórdãos suscitaram a questão da competência de um modo ligeiramente diferente. Nesses processos o Tribunal de Justiça foi chamado a decidir a título preliminar sobre se a disposição de um acordo misto alegadamente violada era ou não parte do direito da União. Só no primeiro caso se poderia imputar a um Estado‑Membro o «incumprimento da obrigação que lhe incumbe por força dos Tratados». Estes acórdãos introduziram um critério aparentemente novo: a competência é declarada se o domínio em questão já estiver amplamente abrangido pela legislação da União (47).

55. A conclusão de que um domínio em matéria de políticas já está amplamente abrangido pelo direito da União deve ser entendida como uma indicação que permite ao Tribunal de Justiça considerar que a União, ao aderir a um acordo misto, optou igualmente por exercer a sua competência partilhada relativamente à questão específica que não faz parte da sua legislação interna. O exercício da competência concretizou‑se com a celebração do acordo misto em causa (48). Tal despoletou a competência do Tribunal de Justiça.

56. Ao serem interpretadas na forma proposta, as duas linhas jurisprudenciais permitem concluir que a competência do Tribunal de Justiça para interpretar uma disposição de um acordo misto relativamente à qual a União ainda não exerceu as suas competências no plano interno depende da confirmação de que a União exerceu a sua competência sobre esta questão específica através da celebração do acordo misto.

57. Explicarei seguidamente por que razão esta conclusão é necessária e a única possível em virtude da atual ordem constitucional da União.

2. Ligação necessária entre a disposição cuja interpretação é pedida e o exercício das competências da União

58. O exercício das competências que a União partilha com os seus Estados‑Membros é regulado pelos Tratados. A opção constitucional de organizar competências é simultaneamente uma justificação e um limite à competência do Tribunal de Justiça para interpretar os acordos mistos.

a) Quanto ao modo como as regras do Tratado FUE relativas ao exercício das competências justificam a competência do Tribunal de Justiça

59. As competências da União podem ser exercidas no plano interno mediante a adoção de legislação interna, ou no plano externo, pela própria adesão ao acordo internacional que regula domínios de competência partilhada. A capacidade para celebrar um acordo misto num domínio de competência partilhada não está condicionada ao facto de essa competência já ter sido exercida internamente. Pode ser exercida pela primeira vez através da celebração de um acordo internacional.

60. Esta posição já foi proposta por advogados‑gerais. No processo MOX Plant, o advogado‑geral M. Poiares Maduro considerou que «a conclusão de uma convenção internacional pode, em si mesma, ser uma forma de exercer uma competência não exclusiva da Comunidade, independentemente da adoção prévia de regulamentação comunitária interna» (49).

61. Duas decisões recentes do Tribunal de Justiça, o Acórdão COTIF I (50) e o Acórdão Antártida APM (51) confirmam que uma competência partilhada pode ser exercida pela primeira vez através da celebração de um acordo internacional (52). No Acórdão COTIF I, o Tribunal de Justiça dissipou as dúvidas criadas por uma declaração constante do parecer 2/15 (53), e confirmou que a União pode sempre optar (54) por celebrar um acordo internacional apenas no domínio das competências partilhadas (55). Isto significa que a União pode exercer pela primeira vez a sua competência partilhada ao assinar um acordo internacional.

62. Por conseguinte, sempre que seja possível concluir que a União, ao aderir a um acordo internacional, optou por exercer (até então apenas potenciais) competências partilhadas, as disposições pertinentes deste acordo integram, a partir do momento da sua celebração, as competências exercidas pela União e, deste modo, uma parte do direito da União.

63. Existe algum mau entendimento aparente quando se confunde a questão do exercício de competências partilhadas no plano externo (através da celebração de um acordo internacional) com a questão de saber se as competências externas são exclusivas. Isto resulta do modo como a doutrina AETR (56) foi consagrado no atual artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Este artigo prevê que a União dispõe de competência «exclusiva» para celebrar acordos internacionais se esse acordo for suscetível de afetar ou alterar as competências já exercidas por regras comuns.

64. Ao contrário das relações externas da União, o Tratado FUE refere‑se, nas situações internas, a competências exclusivas ou partilhadas. As competências exclusivas impedem os Estados‑Membros de agir, mas, de forma semelhante, as competências partilhadas obstam igualmente à ação do Estado‑Membro uma vez exercidas pela União. Contudo, na esfera interna, tal não é designado por competências exclusivas; é designado por preempção (mesmo que o Tratado FUE não utilize essa expressão). A preempção está prevista no artigo 2.o, n.o 2, TFUE.

65. É igualmente resultado da preempção a impossibilidade de os Estados‑Membros celebrarem acordos internacionais se, em resultado disso, as regras comuns forem afetadas. Todavia, na organização dos Tratados, a preempção está incluída na disposição relativa às competências exclusivas (artigo 3.o, n.o 2, TFUE). Esta pode ser a razão que justifica que o exercício de competências em matéria de relações externas seja muitas vezes considerado e descrito de forma diferente do exercício de competências em matéria de relações internas.

66. Além disso, o artigo 3.o, n.o 2, TFUE refere‑se à preempção numa situação em que a competência partilhada é primeiramente exercida no plano interno. Determina que cabe à União e não os Estados‑Membros celebrar o acordo relativo ao domínio em as competências dos Estados‑Membros tenham efeito preclusivo. Todavia, o artigo 3.o, n.o 2, TFUE não resolve a questão das consequências que advêm do exercício de uma competência partilhada pela primeira vez no plano externo.

67. Quando é utilizada uma terminologia mais adequada da preempção (57), a situação torna‑se clara. O artigo 2.o, n.o 2, TFUE prevê que, no domínio das competências partilhadas, os Estados‑Membros podem exercer as suas competências na medida em que a União não tenha exercido as suas. Pelo contrário, os Estados‑Membros estão impedidos de exercer as suas competências (em razão do respetivo efeito preclusivo) se a União tiver exercido as suas competências relativamente a uma questão específica. Por conseguinte, se a União exerceu uma competência partilhada no plano interno, os Estados‑Membros não podem agir no sentido de afetar regras comuns quer adotando uma legislação interna quer celebrando um acordo internacional. Esta é a razão subjacente à inclusão do princípio AETR no artigo 3.o, n.o 2, TFUE.

68. O mesmo deverá acontecer se a União exercer uma competência partilhada através da celebração de um acordo internacional ou se legislar no quadro da sua ordem jurídica: os Estados‑Membros não podem unilateralmente alterar essa regra. Por conseguinte, é irrelevante a este respeito que a União tenha exercido a sua competência no plano interno ou externo. A razão que impede os Estados‑Membros de alterar unilateralmente as disposições de um acordo internacional na sua ordem jurídica interna é a mesma que obsta a que alterem unilateralmente as medidas adotadas no quadro da ordem jurídica da União: assegurar a aplicação coerente e uniforme do direito da União.

69. Invocar o conceito de preempção permite resolver outra confusão comum que ocorre no âmbito das relações externas da União, ou seja, a competência externa implícita da União ser confundida com a exclusividade da sua competência externa (58). Mais concretamente, a União tem competência externa implícita em todos os domínios em que dispõe de competência interna (exclusiva ou partilhada). O exercício de uma competência prevista internamente como partilhada impede os Estados‑Membros de exercerem essa competência no plano interno ou externo (59).

70. Parece ainda resultar do que precede que a identificação de regras internas existentes no quadro jurídico da União ou a avaliação da questão de saber se um domínio já está amplamente abrangido pelas regras da União servem para determinar o efeito preclusivo das tentativas dos Estados‑Membros de regulamentar a questão em causa. Tal justifica igualmente a competência interpretativa do Tribunal de Justiça.

71. As regras comuns podem ser afetadas não só em resultado da adoção de regras ou alterações contrárias no seu texto, mas também da sua interpretação. Uma interpretação autónoma das regras comuns pelas autoridades dos Estados‑Membros seria suscetível de as afetar ou alterar. Cabe ao Tribunal de Justiça a autoridade final para, na ordem jurídica da União, interpretar as disposições de um acordo internacional que se tornam regras comuns na medida em que a União exerceu a sua competência partilhada ao aderir a um acordo internacional.

72. Declarar que o Tribunal de Justiça é competente para interpretar disposições de um acordo internacional através das quais a União tenha exercido a sua competência partilhada equivale, por conseguinte, a declarar que o Tribunal de Justiça dispõe de competência para interpretar um regulamento ou uma diretiva adotados pelas instituições da União. As partes em causa desse acordo internacional revestem a mesma natureza para a ordem jurídica da União que o direito derivado interno. A competência do Tribunal de Justiça é disso uma consequência lógica.

b) Quanto ao modo como as regras do Tratado FUE relativas ao exercício das competências limitam a competência do Tribunal de Justiça

73. O reconhecimento do poder da União para exercer pela primeira vez a sua competência partilhada no plano internacional é uma questão delicada do ponto de vista constitucional, uma vez que esta opção influencia a capacidade regulamentar dos Estados‑Membros no domínio em causa. Isto resulta do efeito preclusivo de grande parte das competências partilhadas previstas nos Tratados: após a União ter regulado uma determinada matéria, os Estados‑Membros estão impedidos de legislar sobre a mesma por sua própria iniciativa enquanto a legislação da União estiver em vigor.

74. É apelativa a ideia de simplificar a questão da competência do Tribunal de Justiça alargando‑a ao conjunto das disposições de um acordo misto pelo facto de esse acordo se ter tornado parte do direito da União e porque reforça a interpretação uniforme do mesmo (60). Todavia, como assinalou corretamente o advogado‑geral G. Cosmas (61), este interesse da União não pode justificar a abolição da atual repartição de competências entre a União e os seus Estados‑Membros. Esta repartição foi acordada nos Tratados, a carta constitucional do sistema jurídico e político da União. Por conseguinte, ainda que a ligação do exercício das competências da União à competência do Tribunal de Justiça signifique que este «fica refém da complexidade da primeira» (62), esta problemática não pode, por si só, justificar que se ignorem as opções constitucionais relativas à forma como as competências da União e dos seus Estados‑Membros são delimitadas.

75. É por isso que o Tribunal de Justiça só pode declarar a sua competência em relação às disposições de um acordo misto no qual a União exerceu a sua competência regulamentar. Numa legislação interna adotada num domínio relativo a competências partilhadas, é sempre evidente que a União visava regulamentar todos os aspetos que faziam parte de tais atos. Em contrapartida, isso não é óbvio por si mesmo, mas deve ser confirmado através da análise de cada acordo em concreto no seu próprio contexto.

76. A decisão sobre se a competência partilhada que impede os Estados‑Membros de agir deve ser exercida pela União ou não é uma opção de natureza política (63). Contudo, essa opção rege‑se pelos princípios constitucionais da União. Em primeiro lugar, a União só pode agir no sentido de alcançar os objetivos das políticas da União (64). Em segundo lugar, só pode exercer uma competência partilhada no respeito pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Estes princípios regulam o exercício das competências da União, tanto internas como externas (65).

77. A subsidiariedade protege as decisões tomadas ao nível dos Estados‑Membros. Isto torna‑se particularmente importante se se tiver em conta que as competências partilhadas, uma vez exercidas ao nível da União, impedem a ação dos Estados‑Membros. Se a União exerce a sua competência no plano externo, o princípio da subsidiariedade não é assegurado por processos semelhantes aos aplicáveis ao processo decisório interno (66). Este princípio deve, contudo, ser respeitado. Assim, a sua violação pode ser invocada como fundamento para questionar a conformidade de um acordo internacional com os Tratados ex ante, no âmbito do processo previsto no artigo 218.o, n.o 11, TFUE, ou posteriormente, no âmbito de um processo de anulação ou de uma decisão prejudicial de apreciação de validade.

78. O advogado‑geral G. Cosmas sublinhou outra característica constitucional que não deve ser negligenciada na determinação da competência do Tribunal de Justiça em matéria de acordos mistos. Diz respeito à delimitação de competências no eixo horizontal entre o Tribunal de Justiça e outras instituições da União. Como salientou o advogado‑geral, ainda que o trabalho de criação de direito seja conforme ao papel do Tribunal de Justiça em geral, tal não significa que o Tribunal tome a iniciativa de legislar (67). A decisão de harmonizar as legislações nacionais num determinado domínio, como no caso em apreço no que respeita à responsabilidade do gestor da infraestrutura ferroviária, cabe às instituições políticas da União e ao processo decisório nos termos previstos nos Tratados. Se o Tribunal de Justiça concluísse automaticamente que todas as disposições de um acordo misto resultam do exercício das competências da União (decorrente da determinação automática da competência do Tribunal de Justiça), estaria efetivamente a substituir a sua própria apreciação pela avaliação das instituições políticas competentes da União quanto à necessidade ou não de proceder à harmonização de um domínio.

79. No processo COTIF I, a República Federal da Alemanha argumentou que o exercício da competência partilhada no plano externo sem que previamente seja exercida no plano interno cria o risco de impedir a participação do Parlamento Europeu, bem como o da subtração do processo legislativo ordinário (68). Este argumento é válido à luz da ordem constitucional da União.

80. Todavia, o processo previsto no artigo 218.o TFUE assegura que as instituições da União gozam de competências semelhantes tanto quando são exercidas no âmbito das relações externas como no âmbito de processos legislativos internos. A jurisprudência do Tribunal de Justiça tem confirmado este entendimento. Declarou que o artigo 218.o, n.o 6, alínea a), v), TFUE (69) prevê o processo aplicável no caso dos acordos que abranjam domínios aos quais é aplicável o processo legislativo ordinário. (70). Considerou que os dois processos asseguram um equilíbrio institucional semelhante (71). A Comissão goza do poder de iniciativa nos dois processos, o Conselho decide por maioria qualificada e é obrigatória a aprovação do Parlamento Europeu.

81. Tendo em conta a importância constitucional de estabelecer uma ligação entre a competência do Tribunal de Justiça para interpretar um acordo misto e o exercício das competências da União na adoção de tal acordo, é forçoso concluir que é necessária a apreciação dos motivos pelos quais um acordo foi celebrado como acordo misto, bem como as circunstâncias da respetiva celebração antes de se decidir sobre a existência da competência interpretativa do Tribunal de Justiça. Isto pressupõe, evidentemente, que o Tribunal de Justiça seja competente para interpretar todo o acordo a fim de determinar, de entre o seu articulado, as disposições que pertencem ao direito da União. Tal competência interpretativa já foi, aliás, confirmada pelo Tribunal de Justiça (72).

82. O dever de determinar quais as disposições de um acordo misto relativamente às quais a União exerceu a sua competência partilhada é complexo e só pode ser cumprido numa base casuística. O que se pode concluir a partir do próprio facto de um acordo ter sido celebrado como acordo misto? Poderia alegar‑se que os Estados‑Membros participam num tal acordo porque foi decidido que apenas algumas das competências partilhadas são exercidas pela União, enquanto outras continuam a ser da responsabilidade regulamentar dos Estados‑Membros.

83. Que outra razão poderia existir para os Estados‑Membros aderirem ao acordo? Na minha opinião, os Estados‑Membros podem ter outras razões para aderir a um acordo internacional como partes na União, mesmo que tal acordo implique a preempção da sua ação unilateral em todos os seus domínios. Por exemplo, os Estados‑Membros poderiam querer manter o controlo das negociações desse acordo, mesmo que o perdessem após a sua celebração. Os Estados‑Membros poderiam também simplesmente querer manter‑se visíveis no plano internacional. Por último, o direito internacional (por oposição ao direito da União) poderia ter ditado a sua participação. Não creio, portanto, que nenhuma conclusão muito útil se possa extrair do simples facto de um acordo ser celebrado como acordo misto.

84. Os acordos mistos que a União celebra como parte podem ser muito diferentes (73). Podem ser bilaterais ou multilaterais, negociados como novos acordos ou ter existido antes da data em que a União adquiriu competência para deles se tornar membro. As circunstâncias em torno da celebração de cada acordo podem ser individualmente diferentes. É particularmente difícil responder à questão de saber se a União exerceu a sua competência partilhada no que diz respeito a acordos multilaterais em que os Estados‑Membros eram partes antes de a União aderir aos mesmos. Na minha opinião, a competência do Tribunal de Justiça para interpretar um acordo misto não pode, assim, ser determinada antecipadamente como regra geral aplicável a todos os acordos.

85. O Tribunal de Justiça deve avaliar as circunstâncias que envolvem a participação da União num determinado acordo, a fim de concluir se esta exerceu a sua competência partilhada relativamente a uma disposição específica desse acordo. Se foi esse o caso, o Tribunal de Justiça tornou‑se competente para interpretar essa disposição do acordo misto para efeitos da sua aplicação na ordem jurídica da União.

86. É concebível que o Tribunal de Justiça não possa inferir dos documentos preparatórios, do processo que conduz à celebração, do texto de um acordo misto ou de outra circunstância pertinente que a União tenha tencionado exercer uma parte das suas competências partilhadas mediante a adesão ao acordo em causa. Sou de opinião que o Tribunal de Justiça deveria então concluir que, a fim de respeitar a organização constitucional das competências, estas permaneceram na esfera dos Estados‑Membros. Nesse caso, o Tribunal de Justiça deveria declarar‑se incompetente. Todavia, não é o que se passa no caso em apreço.

3. Competência do Tribunal de Justiça para interpretar as regras uniformes CUI

87. Como ficou exposto anteriormente nas presentes conclusões, a COTIF, incluindo as regras uniformes CUI, é um acordo internacional misto no domínio dos transportes, relativamente ao qual os Tratados preveem que a União partilha a competência com os seus Estados‑Membros. Todas as matérias abrangidas pela COTIF eram da competência, exclusiva ou partilhada, da União no momento da adesão. Não existe, portanto, nenhum domínio em que os Estados‑Membros disponham de competência exclusiva.

88. Vinte e cinco Estados‑Membros da União eram partes na COTIF antes de a União ter aderido em 2011. É evidente que a União assumiu a responsabilidade pelas partes da COTIF nas quais tinha competência externa exclusiva em virtude da legislação interna (através de preempção) (74). Uma lista de atos legislativos da União passou a constar de anexo à declaração (75).

89. Todavia, a declaração não pode ser entendida como uma lista exaustiva dos domínios em que a União exercia a sua competência no momento da adesão à COTIF, uma vez que o exercício de competências internas pela União está em constante evolução (76). Por conseguinte, não exclui uma interpretação segundo a qual a União exerceu as suas competências partilhadas (pela primeira vez) através do próprio ato de adesão à COTIF.

90. As regras uniformes CUI, como parte da COTIF, abrangem uma área da política de transportes da União que ainda não (ou só marginalmente (77)) estava regulada no plano interno. As regras uniformes CUI dizem respeito aos contratos de utilização da infraestrutura ferroviária e à responsabilidade tanto do transportador como do gestor da rede ferroviária pelos danos eventualmente causados durante essa utilização.

91. Ao aderir às regras uniformes CUI como parte da COTIF, a União exerceu a sua competência partilhada no domínio dos transportes e impediu os Estados‑Membros de regulamentar contratos de utilização da infraestrutura ferroviária e a correspondente responsabilidade por danos causados no âmbito de questões contratuais no plano interno da União? Em caso afirmativo, o Tribunal de Justiça tem efetivamente competência interpretativa relativamente às disposições pertinentes das regras uniformes CUI.

92. Pode considerar‑se que as regras uniformes CUI, ao harmonizarem a celebração de contratos de utilização da infraestrutura ferroviária e a responsabilidade das partes no transporte transfronteiriço intra‑União, contribuem para os objetivos da União relativos à política de transportes.

93. A regulamentação harmonizada da responsabilidade elimina a divergência na exploração transfronteiriça do transporte ferroviário, contribuindo assim para a supressão dos entraves ao bom funcionamento dos transportes transfronteiriços, objetivo que não pode ser facilmente alcançado se for deixado à diversidade das legislações dos Estados‑Membros. A ação ao nível da União pode, assim, ser justificada por fazer parte de um dos objetivos da política de transportes e respeitar o princípio da subsidiariedade.

94. O artigo 2.o do Acordo de Adesão tem a seguinte redação: «[s]em prejuízo do objeto e da finalidade da Convenção de promover, melhorar e facilitar o transporte ferroviário internacional e sem prejuízo da sua plena aplicação, em relação às outras Partes na Convenção, nas suas relações mútuas, as Partes na Convenção que são Estados‑Membros da União devem aplicar as regras da União, e não, por conseguinte, as regras decorrentes da presente Convenção, exceto na medida em que não existam regras da União que regulem a matéria particular em causa» (78).

95. Interpreto o artigo 2.o do Acordo de Adesão como a expressão da vontade da União de regular a responsabilidade relativa à execução de contratos de utilização de redes ferroviárias no transporte transfronteiriço intra‑União, sendo aplicáveis as regras uniformes CUI às relações daí decorrentes. Por outras palavras, a União decidiu regular a responsabilidade do gestor da rede ao aceitar as regras uniformes CUI igualmente nas situações internas da União.

96. Além disso, o anexo II da Decisão 2013/103 (79) precisa o sentido da frase sublinhada do seguinte modo: «[a] expressão “regulem a matéria particular em causa” deve ser entendida no sentido de se aplicar ao caso específico que é regulado por uma disposição da Convenção, incluindo os seus apêndices, e que não é regulado por legislação da União Europeia».

97. Na minha opinião, a redação «exceto na medida em que não existam regras da União que regulem a matéria particular em causa» deve ser interpretada no sentido de que a COTIF é um regime que a União aplica a título próprio ao transporte intra‑União. Assim, a União aplica esta convenção nos domínios que ainda não regulou internamente, a fim de abranger igualmente as situações internas da União em relação às quais dispõe de uma competência partilhada.

98. Esta Convenção inclui as regras uniformes CUI, o que significa que a União decidiu aplicar essas regras à responsabilidade dos gestores da infraestrutura ferroviária em situações internas da União. Ao mesmo tempo, é evidente que, com esta opção, a União não se colocou na impossibilidade de alterar essas regras em matéria de transporte intra‑União. Por conseguinte, as regras uniformes CUI só se aplicam às relações internas da União se e enquanto esta não adotar regulamentação diferente. Mas, até à adoção de tal regulamentação, as regras uniformes CUI fazem igualmente parte do direito da União.

99. Por esta razão, considero que a União exerceu a competência que partilha com os seus Estados‑Membros no domínio da política de transportes para aplicar o regime de responsabilidade dos gestores da infraestrutura ferroviária igualmente nas situações internas da União, conforme previsto pelas regras uniformes CUI. Tal resultou na preempção das competências regulamentares dos Estados‑Membros neste domínio. O Tribunal de Justiça é, por conseguinte, competente para interpretar as regras uniformes CUI.

B. Segunda questão prejudicial: os danos causados pela locação de locomotivas de substituição são abrangidos pelas regras uniformes CUI?

100. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI inclui as despesas de locação em que o transportador incorreu ao alugar locomotivas de substituição durante o período de reparação das locomotivas danificadas. O Tribunal de Justiça é, assim, convidado a interpretar o conceito de danos materiais na aceção desta disposição. Como já foi mencionado na parte introdutória, o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de interpretar as regras uniformes CUI.

101. A ÖBB‑Infrastruktur alegou que as despesas de locação das locomotivas de substituição abrangem os danos causados aos ativos da Lokomotion e não os danos causados às próprias locomotivas e, por conseguinte, devem ser distinguidas das despesas que destes decorrem. Além disso, alegou que a estrutura das regras uniformes CUI assenta na responsabilidade objetiva do gestor da infraestrutura ferroviária, o que deveria implicar uma interpretação restritiva do alcance da responsabilidade previsto no artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI. A ÖBB‑Infrastruktur sublinhou que, contrariamente ao disposto no artigo 15.o das regras uniformes CUI (80), que permite que os limites da responsabilidade em caso de culpa sejam ultrapassados, a exigência de responsabilidade objetiva decorrente do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI impõe uma interpretação restritiva do conceito de «danos materiais».

102. A Comissão concordou com esta interpretação, salientando que da estrutura da COTIF e das regras uniformes CUI resulta uma distinção entre danos materiais e pecuniários, sendo que apenas os primeiros estão abrangidos pelo artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

103. A Lokomotion, pelo contrário, argumentou que as despesas de locação das locomotivas de substituição estão incluídas nas despesas resultantes de danos materiais nos termos do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI, dado que contribuem igualmente para a reposição das locomotivas ao seu estado original.

104. Não concordo.

105. Ao interpretar uma disposição de um tratado internacional, o Tribunal de Justiça tinha anteriormente invocado (81) o artigo 31.o da Convenção de Viena, de 23 de maio de 1969, sobre o direito dos Tratados (82), e o artigo 31.o da Convenção de Viena, de 21 de março de 1986, sobre o direito dos Tratados entre Estados e organizações internacionais ou entre organizações internacionais (83), que exprimem o direito internacional consuetudinário. Segundo estas disposições, um tratado deve ser interpretado de boa‑fé, segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado no seu contexto, e à luz dos respetivos objeto e fim (84).

106. Em primeiro lugar, e contrariamente ao que sustenta a Lokomotion, nada na estrutura e no quadro do artigo 8.o, n.o 1, das regras uniformes CUI sugere que o seu objetivo é restabelecer plenamente a situação original do transportador, incluindo a supressão de todo e qualquer impedimento ao regular funcionamento da sua atividade causado pelos danos materiais.

107. Pelo contrário, o artigo 8.o, n.o 1, alínea a), das regras uniformes CUI refere‑se aos danos corporais (morte, ferimentos ou qualquer ofensa à integridade física ou psíquica). Por exemplo, em caso de lesão corporal do pessoal do transportador, não me parece coerente com esta disposição que um transportador possa reclamar despesas relacionadas com a contratação de pessoal suplementar devido a essa lesão.

108. No mesmo sentido, a meu ver, as despesas de reparação em que a Lokomotion incorreu são as que devem ser indemnizadas nos termos do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI. Na minha opinião, o aluguer de locomotivas de substituição não integra o conceito de danos materiais, constituindo antes uma despesa adicional resultante da intenção da Lokomotion de continuar a prestar o seu serviço sem perturbação.

109. O artigo 8.o, n.o 1, alínea c), das regras uniformes CUI é a única disposição que menciona as despesas pecuniárias (ou seja, as que ultrapassam os danos corporais ou materiais em concreto) que o transportador pode imputar ao gestor da infraestrutura.

110. Além disso, a redação do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI enuncia que o gestor (neste caso, a ÖBB‑Infrastruktur) «é responsável», estabelecendo, assim, uma responsabilidade objetiva. Concordo com a ÖBB‑Infrastruktur e a Comissão no sentido em que a responsabilidade objetiva exige uma interpretação restritiva do conceito «danos materiais».

111. Por último, considero igualmente pertinente o artigo 8.o, n.o 4, das regras uniformes CUI na interpretação restritiva do alcance da responsabilidade do gestor nos termos do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), destas regras. Em especial, esta disposição permite o alargamento do alcance da responsabilidade do gestor pelos «danos causados ao transportador por motivos de atraso ou de perturbação na exploração». Esses danos são causados ao transportador em resultado da impossibilidade deste de utilizar em tempo útil e de forma regular o veículo extraviado ou danificado.

112. Não proponho que as despesas em que a Lokomotion incorreu sejam abrangidas por esta disposição, dado que, segundo as informações disponíveis, a sua exploração não sofreu atraso ou perturbação. Todavia, as despesas indemnizáveis para além dos próprios danos materiais por força do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI estão expressamente enumeradas no sistema dessas regras.

113. O artigo 8.o, n.o 1, alínea c), das regras uniformes CUI refere‑se, por último, aos «[p]rejuízos pecuniários decorrentes de indemnização devida pelo transportador em virtude das Regras Uniformes CIV [(85)] e das Regras Uniformes CIM» (86). Os prejuízos pecuniários indemnizáveis a título de responsabilidade objetiva são os devidos pelo transportador em resultado da sua impossibilidade de cumprir a obrigação de transporte nos termos das regras uniformes CIV e CIM. Esses prejuízos pecuniários podem, por conseguinte, ser imputados ao gestor da infraestrutura.

114. A meu ver, esta interpretação é compatível com o relatório explicativo das regras uniformes CUI (87), segundo o qual os prejuízos pecuniários não estão incluídos no artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

115. É certo que dificilmente se concebe uma situação em que o aluguer das locomotivas de substituição dê origem aos prejuízos pecuniários enumerados no artigo 8.o, n.o 1, alínea c), ou no artigo 8.o, n.o 4, das regras uniformes CUI. Contudo, isto não significa que esses danos sejam abrangidos pelo artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

116. Por conseguinte, sou de opinião que as despesas de locação das locomotivas de substituição não são abrangidas pelo conceito de danos materiais na aceção do artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI.

C. Terceira questão prejudicial: as partes no contrato podem alargar a sua responsabilidade através de uma remissão geral para o direito nacional?

117. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, caso o artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI não seja aplicável às despesas em que a Lokomotion incorreu na substituição das locomotivas danificadas, uma remissão geral para o ABGB contratualmente prevista constitui um pressuposto válido de uma responsabilidade mais ampla do que a prevista nas regras uniformes CUI, na aceção dos seus artigo 4.o e artigo 19.o, n.o 1.

118. Esta questão exige que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre o equilíbrio adequado entre a liberdade contratual e o caráter imperativo das regras uniformes CUI em matéria de responsabilidade (88).

119. Como foi exposto supra, as partes acordaram em incluir as CGC nos seus contratos de utilização da infraestrutura ferroviária (89). Estas remetem para várias fontes, entre as quais o ABGB, que, por sua vez, prevê a culpa como requisito da responsabilidade, por um lado, mas permite alargar o âmbito dos pedidos ao incluir, como no presente processo, as despesas de locação.

120. Neste contexto, pode concluir‑se que as partes, ao incluírem a aplicação subsidiária do ABGB, contraíram uma responsabilidade mais ampla conforme permitido pelo artigo 4.o das normas uniformes CUI?

121. Na minha opinião, a resposta a esta questão é afirmativa.

122. O artigo 4.o das regras uniformes CUI permite que as partes assumam uma responsabilidade mais ampla e obrigações mais onerosas que as previstas nas regras uniformes CUI.

123. Antes de mais, não considero que esta disposição imponha quer um fundamento quer um alcance da responsabilidade mais amplos que os previstos nas regras uniformes CUI. Pelo contrário, entendo que o artigo 4.o das regras uniformes CUI concede às partes a liberdade de contratar uma responsabilidade mais ampla.

124. Esta interpretação está alinhada com o relatório explicativo relativo ao artigo 4.o das regras uniformes CUI, segundo o qual este artigo tem por objeto permitir às partes no contrato «assumir uma responsabilidade […] mais onerosa[s]» (90). O relatório explicativo não faz qualquer distinção entre o fundamento e o alcance da responsabilidade.

125. Assim, as partes podem prever no contrato uma responsabilidade mais ampla do gestor de rede pelos danos causados ao transportador ao alugar locomotivas de substituição durante o período de reparação das que foram danificadas. Do mesmo modo, essa responsabilidade pode basear‑se na culpa.

126. A ÖBB‑Infrastruktur invocou o argumento de que uma remissão geral para diversas disposições legislativas nacionais nas suas CGC constitui uma lista exemplificativa e não exaustiva, o que a torna demasiado imprecisa para ser considerada uma derrogação ao abrigo do artigo 4.o das regras uniformes CUI. A ÖBB‑Infrastruktur alegou igualmente que as CGC remetem para diversas leis nacionais aplicáveis à situação em causa, o que torna necessária a aplicação das regras uniformes CUI como instrumento único que regula a responsabilidade decorrente do contrato.

127. O artigo 4.o das regras uniformes CUI não limita a forma como uma responsabilidade mais ampla pode ser contratada pelas partes. Nada indica que isto não poderia ser alcançado através de uma remissão geral para as regras de um sistema nacional. Cabe ao juiz nacional determinar se foi essa efetivamente a vontade das partes nos termos do contrato.

128. Esta conclusão não é posta em causa pelo artigo 19.o, n.o 1, das regras uniformes CUI, que prevê a aplicação obrigatória destas regras a outras ações em matéria de responsabilidade. O relatório explicativo relativo ao artigo 19.o, n.o 1, das regras uniformes CUI (91) afirma que o seu objetivo é «proteger, através da limitação dos direitos extracontratuais de terceiros, o regime de responsabilidade». Todavia, considero que o litígio no processo principal diz respeito a direitos contratuais (alargamento da responsabilidade) estipulados ao abrigo do artigo 4.o das regras uniformes CUI. Daqui se conclui que o artigo 19.o, n.o 1, das regras uniformes CUI não é aplicável no presente processo.

129. Assim, considero que o Tribunal de Justiça deve responder à terceira questão no sentido de que, segundo o artigo 4.o e o artigo 19.o, n.o 1, das regras uniformes CUI as partes no contrato podem alargar a sua responsabilidade através de uma remissão geral para o direito nacional. Este alargamento pode determinar uma responsabilidade mais ampla, mas está, todavia, subordinado à prova da existência de culpa.

V. Conclusão

130. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça, Áustria) do seguinte modo:

1) O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para interpretar as regras uniformes relativas ao contrato de utilização da infraestrutura em tráfego internacional ferroviário [CUI; apêndice E da Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF)].

2) O artigo 8.o, n.o 1, alínea b), das regras uniformes CUI deve ser interpretado no sentido de que não abrange as despesas em que o transportador incorreu ao alugar locomotivas de substituição que foram necessárias devido aos danos causados às suas locomotivas.

3) O artigo 4.o e o artigo 19.o, n.o 1, das regras uniformes CUI devem ser interpretados no sentido de que permitem que as partes no contrato alarguem validamente a sua responsabilidade através de uma remissão geral para o direito nacional, mesmo que tal implique uma responsabilidade mais ampla, mas em que a culpa é um requisito da constituição da responsabilidade.

1 Língua original: inglês.

2 O Tribunal de Justiça definiu os acordos mistos como os «assinado[s] e celebrado[s] tanto pela União como por cada um dos seus Estados‑Membros». V. Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre entre a União Europeia e a República de Singapura) de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376, n.o 29).

3 Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2.a ed., Oxford University Press, Oxford, 2011, p. 278.

4 Apêndice E à COTIF de 9 de junho de 1999.

5 V. n.os 9 a 11, infra.

6 V. nota 4, supra.

7 Acordo entre a União Europeia e a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários sobre a Adesão da União Europeia à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Vílnius, de 3 de junho de 1999 (JO 2013, L 51, p. 8; a seguir «Acordo de Adesão»).

8 A COTIF foi ratificada para efeitos da ordem jurídica da União pela Decisão 2013/103/UE do Conselho, de 16 de junho de 2011, relativa à assinatura e celebração do Acordo com a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários sobre a Adesão da União Europeia à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Vílnius, de 3 de junho de 1999 (JO 2013, L 51, p. 1).

9 Um número significativo de acordos internacionais nos quais a União é parte são celebrados sob a forma de acordos mistos. Allan Rosas citou um estudo realizado em 2001 que concluiu pela existência de 154 acordos mistos. Este número é provavelmente mais elevado hoje. V. Rosas, A., «Mixity Past, Present and Future: Some Observations», em Chamon, M., e Govaere, I. (eds), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, pp. 8‑18, p. 4.

10 A este respeito, Allan Rosas considerou que «os acordos mistos apresentam uma ilustração reveladora do caráter específico do projeto de integração europeia». V. Rosas (nota n.o 9, supra), p. 8.

11 Prete, L., «The Constitutional Limits to the Choice of Mixity after EUSFTA, COTIF I, MPA Antarctic and COTIF II: Towards a More Constructive Discourse?» European Law Review, 45(1), 2020, pp. 113‑127, p. 114.

12 Artigo 5.o, n.o 2, TUE.

13 Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:296, n.o 63).

14 O termo foi cunhado por Allan Rosas, «Mixed Union — Mixed Agreements», em Koskenniemi M. (ed.), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leiden, 1998, p. 131. V., igualmente, Chamon, M. e Govaere, I., «Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?» em Chamon, M. e Govaere, I. (eds), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, p. 2; Govaere, I., «“Facultative” and “Functional Mixity” in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral», College of Europe Research Paper em Law 03/2019; Hillion, C. e Chamon, M., «Facultative Mixity and Sincere Cooperation.» em Chamon, M., and Govaere, I. (eds), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, p. 86.

15 Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.o 66); Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (Antártida APM) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 126).

16 O artigo 4.o, n.o 2, alínea g), TFUE enumera a política de transportes de entre as competências partilhadas.

17 V. declaração da União Europeia relativa ao exercício da competência, n.o 12, supra.

18 O termo foi utilizado pelo advogado‑geral G. Cosmas nas suas Conclusões nos processos apensos Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, n.o 32). Foi igualmente utilizado pelo advogado‑geral M. Szpunar nas suas Conclusões no processo Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:296, n.o 93); e na doutrina: por exemplo, J Heliskoski, «The Jurisdiction of the European Court of Justice to Give Preliminary Rulings on the Interpretation of Mixed Agreements» (2000) 69 Nordic Journal of International Law 395‑412, p. 409.

19 O mais recente foi o Acórdão de 2 de setembro de 2021, República da Moldávia (C‑741/19, EU:C:2021:655). Todavia, a principal razão da apreciação da competência nesse processo não foi o facto de a convenção em causa ser uma convenção mista (que era), mas o litígio na origem da questão de interpretação envolver duas partes fora da União Europeia cuja decisão competia a um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro.

20 V., em especial, Conclusões do advogado‑geral G. Tesauro no processo Hermès (C‑53/96, EU:C:1997:539, n.os 20 a 21); Conclusões do advogado‑geral G. Cosmas nos processos apensos Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, n.os 40 e 41); Conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, n.os 47 a 54); e Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2010:436, n.os 50 a 56).

21 Heliskoski, J., nota 18, supra; Koutrakos, P., «Interpretation of Mixed Agreements», em Hillion, C. e Koutrakos, P. (eds), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, London: Hart Publishing, 2010, pp. 116‑137; Prete, L., nota 11, supra.

22 Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935; a seguir «Acórdão COTIF I»).

23 Acórdão de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125).

24 Acórdão de 30 de abril de 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41).

25 Acórdão de 30 de abril de 1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, n.os 3 a 6). Este argumento foi igualmente aplicado para justificar a competência para interpretar atos adotados com base num acordo internacional no qual a União é parte [v. Acórdão de 20 de setembro de 1990, Sevince (C‑192/89, EU:C:1990:322)]. A tese Haegeman passou a ser a justificação padrão da competência do Tribunal de Justiça para interpretar acordos internacionais no âmbito de processos prejudiciais, reiterada em todos os casos desta natureza. V., recentemente, Acórdão de 2 de setembro de 2021, República da Moldávia (C‑741/19, EU:C:2021:655, n.o 23 e jurisprudência referida).

26 Timmermans, CWA, «The Court of Justice and Mixed Agreements»; em: Court of Justice of the European Union (eds) The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case‑law — La Cour de Justice et la Construction de l’Europe: Analyses et Perspectives de Soixante Ans de Jurisprudence. 2013, T.M.C. Asser Press, The Hague, The Netherlands, p. 667.

27 Acórdão de 30 de setembro de 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400).

28 Ibidem, n.o 8.

29 Ibidem, n.os 9 e 10.

30 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral G. Cosmas no processo Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, n.os 37 a 38).

31 Acórdão de 16 de junho de 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292; «Acórdão Hermès»).

32 Acórdão de 14 de dezembro de 2000, Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:688, n.os 35 e 39)

33 Acórdão de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125).

34 Acórdão de 2 de setembro de 2021, República da Moldávia (C‑741/19, EU:C:2021:655).

35 Acórdão de 11 de setembro de 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496).

36 Acórdão de 19 de março de 2002, Comissão/Irlanda (C‑13/00, EU:C:2002:184).

37 Acórdão de 7 de outubro de 2004, Comissão/França (C‑239/03, EU:C:2004:598).

38 Acórdão de 30 de maio de 2006, Comissão/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:345).

39 Acórdão de 16 de junho de 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292).

40 Regulamento (CE) n.o 40/94 do Conselho, de 20 de dezembro de 1993, sobre a marca comunitária (JO 1994, L 11, p. 1).

41 Acórdão de 16 de junho de 1998, Hermès (C‑53/96, EU:C:1998:292, n.o 32).

42 Acórdão de 18 de outubro de 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360).

43 Acórdão de 17 de julho de 1997, Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369).

44 Acórdão de 17 de julho de 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372).

45 Acórdão de 11 de setembro de 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496).

46 Acórdão de 11 de setembro de 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, n.o 47).

47 Por exemplo, Acórdãos de 19 de março de 2002, Comissão/Irlanda (C‑13/00, EU:C:2002:184, n.o 16); e de 7 de outubro de 2004, Comissão/França (C‑239/03, EU:C:2004:598, n.o 29).

48 V., a este respeito, explicação nas Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro apresentadas no processo Comissão/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:42, n.o 33).

49 Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Comissão/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:42, n.o 33). Nesta base, concluiu que o Acórdão proferido no anterior processo Etang de Berre (Acórdão de 7 de outubro de 2004, Comissão/França, C‑239/03, EU:C:2004:598) podia ser lido no sentido de que, nas circunstâncias do referido processo, «o Tribunal considerou que, em matéria de descargas de água doce e de limos no meio marinho, a Comunidade, ao concluir a Convenção, exerceu a sua competência não exclusiva».

50 Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.o 66).

51 Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (Antártida APM) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 126).

52 Uma leitura deste tipo jurisprudência é igualmente proposta pela doutrina. V. Neframi E, «Article 216(1) TFEU and the Union’s shared external competence in the light of mixity: Germany v Council (COTIF)» (2019) 56 Common Market Law Review, vol. 56, 2019, pp. 489‑520, a pp. 506‑507.

53 Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre UE‑Singapura) de 16 de maio de 2017 (EU:C:2017:376).

54 Como esclareceu o Tribunal de Justiça, a afirmação no Parecer 2/15 segundo a qual, num domínio de competência partilhada mas não exercida, «[d]o acordo projetado não pode ser aprovad[o] apenas pela União» [Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre UE‑Singapura), de 16 de maio de 2017, EU:C:2017:376, n.o 244] era apenas a reafirmação do quadro factual da decisão de celebrar o acordo com Singapura enquanto acordo misto (Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho, C‑600/14, EU:C:2017:935, n.o 68). O Tribunal de Justiça precisou o enquadramento político subjacente à assinatura deste acordo: optou‑se pela natureza mista do acordo devido à falta de maioria necessária no Conselho para o celebrar sem a participação dos Estados‑Membros. Mais do que uma necessidade jurídica, foram sobretudo as circunstâncias políticas que ditaram a natureza mista do acordo.

55 Isto é verdade no que diz respeito ao direito da União. Se, evidentemente, o direito internacional obstar a que a União celebre um acordo internacional sem a participação da totalidade ou de parte dos seus Estados‑Membros, tal acordo deve ser celebrado sob a forma de acordo misto para ser conforme com o direito internacional. Para esse efeito, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (Antártida APM) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.os 127 a 133).

56 V. Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32, n.o 17).

57 A advogada‑geral J. Kokott discutiu igualmente a preempção em duas conclusões: Conclusões no processo Comissão/Conselho (Antártida APM) (C‑626/15, EU:C:2018:362, n.os 111 a 117) e Conclusões no processo Comissão/Conselho (C‑13/07, EU:C:2009:190, n.o 76).

58 Sobre a confusão, v. um excelente artigo de Cremona, M., «Defining Competence in EU External Relations: Lessons from the Treaty Reform Process», em Dashwood, A., e Maresceau, M. (eds), Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, pp. 34‑69.

59 Isto é verdade em domínios de competências partilhadas com efeito preclusivo, mas não em domínios de competências partilhadas paralelas. Ainda que a maioria das competências partilhadas previstas pelos Tratados tenham efeito preclusivo, existem igualmente certas competências partilhadas que, sendo paralelas, não têm esse efeito. Isto significa que tanto a União como os Estados‑Membros podem exercê‑las ao mesmo tempo. É o caso das competências em matéria de ajuda humanitária e de cooperação para o desenvolvimento. V., a este respeito, artigo 4.o, n.o 4, TFUE.

60 Conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, n.os 54 a 60).

61 Conclusões do advogado‑geral G. Cosmas nos processos apensos Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, n.o 44).

62 Conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:48, n.o 52) e Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2010:436, nota 31 do n.o 47).

63 V. Conclusões do advogado geral N. Wahl no Parecer 3/15 (Tratado de Marraquexe para facilitar o acesso a obras publicadas, EU:C:2016:657, n.o 119).

64 O artigo 216.o, n.o 1, TFUE prevê, nomeadamente, que a União pode celebrar acordos internacionais quando a celebração seja necessária para alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados.

65 Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:296, n.o 118).

66 De Baere, G., «Subsidiarity as a Structural Principle Governing the use of EU External Competences», em Cremona, M. (ed), Structural Principles in EU External Relations Oxford, Hart Publishing, 2018, pp. 93‑116, a pp. 112‑114.

67 Conclusões do advogado‑geral G. Cosmas no processo Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:378, n.o 48).

68 Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:935, n.o 70).

69 Este processo foi respeitado na adesão da União à COTIF, incluindo as regras uniformes CUI. V. preâmbulo da Decisão 2013/103.

70 Acórdão de 26 de novembro de 2014, Parlamento e Comissão/Conselho (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, n.o 84).

71 O Tribunal de Justiça, no Acórdão de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho (C‑658/11, EU:C:2014:2025, n.o 56), concordou com o advogado‑geral Y. Bot que os processos de ação interna e externa são simétricos.

72 Nos Acórdãos de 14 de dezembro de 2000, Dior e o. (C‑300/98 e C‑392/98, EU:C:2000:688, n.o 33); e de 11 de setembro de 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, EU:C:2007:496, n.o 33); e de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, n.o 31).

73 V. Rosas, A., op. cit., nota 9, supra, p. 12.

74 V. n.os 64 a 67, supra.

75 V. artigo 7.o do Acordo de Adesão e apêndice ao anexo I da Decisão 2013/103, intitulado «Declaração da União Europeia relativa ao exercício da competência».

76 De um modo semelhante, o Tribunal de Justiça declarou relativamente à adesão da União à Convenção sobre o Direito do Mar de 10 de dezembro de 1982 (CNUDM) e à declaração de competência da Comunidade no âmbito dessa adesão, que constitui uma base de referência útil, mas não pode ser considerada exaustiva. V. Acórdão de 30 de maio de 2006, Comissão/Irlanda (C‑459/03, EU:C:2006:345, n.o 109). V., igualmente, Govaere, I., «Beware of the Trojan Horse: Dispute Settlement in (Mixed) Agreements and the Autonomy of the EU Legal Order», em Hillion, C., e Koutrakos, P. (eds), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Londres, Hart Publishing, 2010, pp. 187‑207, p. 194.

77 Pela Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32), que substituiu várias diretivas enumeradas na declaração (v. n.o 12, supra). A Comissão invoca, nomeadamente, esta diretiva para determinar a competência do Tribunal de Justiça. Todavia, na minha opinião, esta diretiva não é suficiente para fundamentar a competência exclusiva da União ao abrigo do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Alemanha/Conselho (C‑600/14, EU:C:2017:296, n.os 154 e 155).

78 O sublinhado é meu.

79 Declaração da União Europeia a respeito do artigo 2.o do Acordo, aditada ao anexo II da Decisão 2013/103.

80 O artigo 15.o das regras uniformes CUI tem a seguinte redação: «[o]s limites da responsabilidade previstos nas presentes regras uniformes, bem como nas disposições do direito nacional, que limitam a indemnização a um determinado montante, não se aplicam se se provar que os danos resultam de um ato ou de uma omissão cometidos pelo autor dos danos com a intenção de os causar ou de forma imprudente e com consciência de que tais danos se poderiam vir a verificar».

81 Recentemente, por exemplo, no Acórdão de 19 de novembro de 2020, Ministère public et Conseil national de l’ordre des pharmaciens [Comercialização de canabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938, n.o 66).

82 Recueil des traités des Nations unies, vol. 1115, p. 331.

83 Documents officiels de la Conférence des Nations unies sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, vol. II, p. 91.

84 V., neste sentido, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, n.o 40).

85 Regras uniformes relativas ao contrato de transporte internacional ferroviário de passageiros e bagagens (CIV). Apêndice A à Convenção Relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980. Mais precisamente, o artigo 26.o, n.o 1, das regras uniformes CIV dispõe: «[o] transportador é responsável pelo prejuízo resultante de morte, de ferimento ou de qualquer outro dano causado à integridade física ou psíquica de um passageiro por motivo de acidente relacionado com a exploração ferroviária ocorrido durante a permanência do passageiro nos veículos ferroviários, à entrada para ou à saída dos mesmos em qualquer infraestrutura utilizada».

86 Regras uniformes relativas ao contrato de transporte ferroviário internacional de mercadorias. Apêndice B à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980. Mais precisamente, o artigo 23.o, n.o 1, das regras uniformes CIM dispõe: «[o] transportador é responsável pelos prejuízos resultantes da perda total ou parcial e da avaria da mercadoria ocorridas a partir da tomada da mercadoria até à sua entrega, bem como pelo prejuízo resultante do não cumprimento do prazo de entrega, qualquer que seja a infraestrutura ferroviária utilizada».

87 Assembleia Geral, relatório explicativo consolidado AG 12/13 Add. 8, 30.09.2015., p. 14, título III, n.o 2. O Tribunal de Justiça já tinha anteriormente referido o relatório explicativo relativo às regras uniformes CIV no Acórdão de 26 de setembro de 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, n.o 41). Embora seja certo que o relatório explicativo não é vinculativo para o Tribunal de Justiça no que diz respeito à interpretação das regras uniformes CUI, considero que pode ser utilizado como um elemento de interpretação.

88 Por exemplo, o relatório explicativo relativo às regras uniformes CUI indica que «[a]s regras uniformes relativas ao contrato de utilização da infraestrutura em tráfego internacional ferroviário (regras uniformes CUI) […] assentam na ideia fundamental de que é concedida às partes no contrato uma liberdade máxima na constituição das suas relações contratuais, cuja responsabilidade, todavia, deve ser regulada de forma uniforme e imperativa. Tal previne, em particular, os problemas que poderiam advir das nações com regimes de responsabilidade diferentes». P. 3, n.o 7.

89 V. n.os 15 e 16, supra.

90 Relatório explicativo relativo às regras uniformes CUI, p. 10, n.o 3. V. nota 87, supra.

91 Relatório explicativo relativo às regras uniformes CUI, p. 20, n.o 1 sobre o artigo 19.o das regras uniformes CUI. V. nota 87, supra.