Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-5/16

1

Com a sua petição, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que anule a Decisão (UE) 2015/1814 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2015, relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União e que altera a Diretiva 2003/87/CE (JO 2015, L 264, p. 1, a seguir «decisão impugnada»).

2

A Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32), conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 (JO 2009, L 140, p. 63, a seguir «Diretiva 2003/87»), foi adotada com base no artigo 175.o, n.o 1, CE (atual artigo 192.o, n.o 1, TFUE).

3

A Diretiva 2003/87 criou um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa ao nível da União Europeia (a seguir «RCLE»).

4

O RCLE está em funcionamento desde 1 de janeiro de 2005 em todos os Estados do Espaço Económico Europeu e abrange cerca de 45% das emissões de gases com efeito de estufa. Nos termos do artigo 13.o, n.o 1, desta diretiva, o terceiro período de negociação, atualmente em curso, estende‑se por 8 anos, de 2013 a 2020 (a seguir «terceiro período de negociação»).

5

Os considerandos 5 e 22 da Diretiva 2003/87 enunciam:

[…]

6

Nos termos do artigo 1.o desta diretiva, com a epígrafe «Objeto»:

«A presente diretiva cria um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade […] a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes.

A presente diretiva prevê igualmente maiores reduções das emissões de gases com efeito de estufa a fim de contribuir para os níveis de reduções considerados cientificamente necessários para evitar alterações climáticas perigosas.

A presente diretiva estabelece igualmente disposições de avaliação e aplicação de um compromisso de redução mais rigoroso por parte da Comunidade, superior a 20%, a aplicar após a aprovação pela Comunidade de um acordo internacional sobre as alterações climáticas que conduza a uma redução das emissões de gases com efeito de estufa superior à exigida no artigo 9.o, conforme se reflete no compromisso de 30% aprovado pelo Conselho Europeu de março de 2007.»

7

O artigo 9.o da referida diretiva, com a epígrafe «Quantidade de licenças de emissão a nível comunitário», prevê, no seu n.o 1:

«A quantidade de licenças de emissão emitidas anualmente no conjunto da Comunidade a partir de 2013 deve diminuir de forma linear a partir do ponto médio do período de 2008 a 2012. A quantidade deve diminuir por um fator linear de 1,74% em comparação com a quantidade anual total média de licenças emitida pelos Estados‑Membros ao abrigo das decisões da Comissão relativas aos seus planos nacionais de atribuição para o período de 2008 a 2012.

[…]»

8

O artigo 29.o da mesma diretiva dispõe:

«Se, com base nos relatórios periódicos sobre o mercado do carbono referidos no n.o 5 do artigo 10.o, a Comissão tiver provas de que o funcionamento do mercado do carbono não é adequado, apresenta um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O relatório pode ser acompanhado, se for caso disso, de propostas destinadas a aumentar a transparência do mercado do carbono e medidas destinadas a melhorar o seu funcionamento.»

9

Os considerandos 3 a 5 da Diretiva 2009/29 enunciam:

10

Nos termos do considerando 3 do Regulamento (UE) n.o 176/2014 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2014, que altera o Regulamento (UE) n.o 1031/2010, nomeadamente para determinar os volumes de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a leiloar no período 2013‑2020 (JO 2014, L 56, p. 11):

«Torna‑se necessário ter em conta as alterações excecionais verificadas nos fatores que determinam o equilíbrio entre a oferta e a procura de licenças de emissão, nomeadamente o abrandamento económico persistente, bem como elementos temporários diretamente ligados à transição para a fase 3, incluindo a quantidade crescente de licenças de emissão válidas para o segundo período de negociação que não são utilizadas para dar cumprimento às obrigações nesse período, a quantidade crescente de reduções certificadas de emissões e de unidades de redução de emissões decorrente de projetos de redução de emissões no âmbito do mecanismo de desenvolvimento limpo ou das disposições relativas à aplicação conjunta, a que os operadores abrangidos pelo regime podem recorrer para efetuar devoluções, a monetarização das licenças de emissão da reserva para novos operadores no terceiro período de negociação, em apoio a projetos de demonstração no domínio da captura e fixação de carbono e no domínio das tecnologias inovadoras de aproveitamento de energias renováveis (“NER300”), em conformidade com a Decisão 2010/670/UE da Comissão [de 3 de novembro de 2010, que estabelece critérios e medidas para o financiamento de projetos de demonstração comercial tendo em vista a captura e o armazenamento geológico de CO2 em condições de segurança ambiental, bem como de projetos de demonstração de tecnologias inovadoras de aproveitamento de energias renováveis no contexto do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade estabelecido pela Diretiva 2003/87/CE (JO 2010, L 290, p. 39)], e a libertação de licenças de emissão desnecessárias na reserva para novos operadores destinada ao segundo período de negociação. Embora estes fatores estejam sujeitos a diferentes graus de incerteza, importa determinar a tempo as correções que se justifica efetuar aos volumes anuais a leiloar no período 2014‑2020.»

11

O artigo 1.o deste regulamento prevê:

«O Regulamento (UE) n.o 1031/2010 [da Comissão, de 12 de novembro de 2010, relativo ao calendário, administração e outros aspetos dos leilões de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, nos termos da Diretiva 2003/87/CE (JO 2010, L 302, p. 1),] é alterado do seguinte modo:

12

Em 23 e 24 de outubro de 2014, o Conselho Europeu adotou Conclusões sobre o quadro de ação relativo ao clima e à energia para 2030 (EUCO 169/14) (a seguir «Conclusões do Conselho Europeu de 2014»).

13

O ponto 2 destas conclusões enuncia:

«O Conselho Europeu aprovou uma meta europeia vinculativa de, pelo menos, 40% de redução interna de emissões de gases com efeito de estufa até 2030 em comparação com os valores de 1990. Para o efeito:

[…]

[RCLE]

[…]»

14

Em 6 de outubro de 2015, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotaram a decisão impugnada, que diz respeito à criação e ao funcionamento da reserva de estabilização do mercado (a seguir «REM»).

15

Os considerandos 1, 2, 4, 5 e 8 desta decisão enunciam:

[…]

[…]

16

O artigo 1.o da referida decisão, com a epígrafe «Reserva de estabilização do mercado», dispõe:

«1. É criada uma [REM] em 2018 e a inserção de licenças de emissão na [REM] tem efeito a partir de 1 de janeiro de 2019.

2. A quantidade de 900 milhões de licenças de emissão deduzida dos volumes de venda em leilão durante o período 2014‑2016, por força do Regulamento (UE) n.o 176/2014, nos termos do artigo 10.o, n.o 4, da Diretiva 2003/87/CE, não deve ser acrescentada aos volumes a leiloar em 2019 e 2020, mas deve, em vez disso, ser inserida na [REM].

3. As licenças de emissão não atribuídas a instalações nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 7, da Diretiva 2003/87/CE, e as licenças de emissão não atribuídas a instalações em virtude da aplicação do artigo 10.o‑A, n.os 19 e 20, da referida diretiva, são inseridas na [REM], em 2020. A Comissão procede à revisão da Diretiva 2003/87/CE no respeitante a essas licenças de emissão não atribuídas e, se for caso disso, apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

4. Até 15 de maio de cada ano, a Comissão publica o número total de licenças de emissão em circulação no ano anterior. […]

5. Anualmente, deduz‑se do volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87/CE, um número de licenças de emissão equivalente a 12% do número total de licenças de emissão em circulação, tal como previsto na mais recente publicação referida no n.o 4 do presente artigo, e insere‑se na [REM], por um período de 12 meses com início em 1 de setembro desse ano, salvo se o número de licenças de emissão a inserir na [REM] for inferior a 100 milhões. No primeiro ano de funcionamento da [REM] procede‑se também à inserção de 8% (correspondendo a 1% por cada mês de calendário) do número total de licenças de emissão em circulação entre 1 de janeiro e 1 de setembro desse ano, de acordo com a mais recente publicação.

Até 31 de dezembro de 2025, sem prejuízo do número total de licenças de emissão a ser deduzido nos termos do presente número, as licenças de emissão referidas no artigo 10.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2003/87/CE, não devem ser tidas em conta na determinação das quotas dos Estados‑Membros que contribuam para esse número total.

6. Se, num ano, o número total de licenças de emissão em circulação for inferior a 400 milhões, são retiradas da [REM] 100 milhões de licenças de emissão e adicionadas ao volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87/CE. Caso haja na [REM] menos de 100 milhões de licenças de emissão, são retiradas todas as licenças nela existentes ao abrigo do presente número.

7. Se, num ano, não for aplicável o disposto no n.o 6 do presente artigo e forem adotadas medidas nos termos do artigo 29.o‑A da Diretiva 2003/87/CE, são retiradas da [REM] 100 milhões de licenças de emissão e adicionadas ao volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87/CE. Caso haja na [REM] menos de 100 milhões de licenças de emissão, são retiradas todas as licenças de emissão nela existentes.

[…]»

17

Em novembro de 2012, a Comissão preparou um relatório para o Parlamento Europeu e o Conselho, intitulado «A situação do mercado europeu do carbono em 2012» [COM(2012) 652 final] (a seguir «relatório sobre a situação do mercado do carbono em 2012»), e constatou que, no início do terceiro período de negociação, o RCLE se caracterizava por um desequilíbrio estrutural crescente entre a oferta e a procura de licenças de emissão, que se traduziria num excedente que podia atingir cerca de 2 mil milhões de licenças de emissão.

18

Para corrigir este desequilíbrio, a Comissão apresentou, em 22 de janeiro de 2014, uma proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a Diretiva 2003/87/CE [COM(2014) 20 final] (a seguir «proposta da Comissão de 2014»).

19

Na avaliação de impacto que acompanhava a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a Diretiva 2003/87/CE [SWD(2014) 017 final] (a seguir «avaliação de impacto»), a Comissão afirmava que este excedente estrutural de licenças de emissão no RCLE, que se tinha acumulado a um ritmo rápido de 2008 a 2012, podia comprometer a capacidade do referido sistema para atingir os seus objetivos a longo prazo com uma boa relação custo‑eficácia, salvo se fossem tomadas medidas regulamentares.

20

A proposta da Comissão de 2014 foi analisada pelo Conselho e pelas suas instâncias preparatórias ao longo de uma série de reuniões que tiveram lugar do final de janeiro de 2014 a maio de 2015. As negociações entabuladas com o Parlamento Europeu conduziram à adoção da decisão impugnada em 6 de outubro de 2015.

21

A República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

22

O Parlamento e o Conselho pedem ao Tribunal de Justiça que se digne:

23

Por Decisão de 1 de junho de 2016, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República Francesa e a Comissão foram admitidos como intervenientes em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho. O Reino da Suécia foi admitido como interveniente em apoio dos pedidos do Conselho na mesma data.

24

A República da Polónia alega que a decisão impugnada viola o artigo 192.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE, na medida em que foi adotada em conformidade com o processo legislativo ordinário, apesar de constituir uma medida que afeta consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético, na aceção desta última disposição. Por força do artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, esta decisão devia ter sido adotada pelo Conselho por unanimidade, em conformidade com o processo legislativo especial.

25

Em primeiro lugar, este Estado‑Membro alega que resulta da redação do artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE que a escolha desta disposição como base jurídica deve basear‑se numa apreciação dos efeitos concretos que decorrem da aplicação das medidas ambientais previstas pelo ato legislativo em causa, e não dos objetivos prosseguidos pela adoção deste.

26

A República da Polónia observa que, de acordo com a sua redação, o artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE tem por objeto «[a]s medidas que afetem consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético» e não as medidas que visem ter uma influência considerável nessa escolha. Por conseguinte, defende que, se fosse admitido que a escolha desta disposição enquanto base jurídica pudesse não se fundar na avaliação dos efeitos concretos de uma medida, o processo especial previsto na referida disposição ficaria esvaziado de substância e o simples facto de o redator de um projeto de ato declarar que este não tem como objetivo afetar a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia bastaria para que fosse frustrada a necessidade de aplicar o processo legislativo especial.

27

Este Estado‑Membro alega que esta análise não é contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de escolha de uma base jurídica. Em especial, sustenta que resulta dos Acórdãos de 23 de fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho (C‑42/97, EU:C:1999:81, n.o 63), e de 12 de dezembro de 2002, Comissão/Conselho (C‑281/01, EU:C:2002:761, n.os 40 e 41), que os efeitos produzidos por um ato legislativo fazem parte dos elementos objetivos suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional.

28

Em segundo lugar, o Estado‑Membro recorrente alega que, tendo em conta o contexto energético global existente na Polónia, a decisão impugnada afeta consideravelmente a escolha das suas fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.

29

A este respeito, a República da Polónia alega que depende dos combustíveis fósseis a um nível particularmente elevado, de tal forma que mais de 83% da eletricidade que aí é produzida provém do carvão e da linhite. A implementação da REM levaria a um aumento dos preços das licenças de emissão que conduziria inevitavelmente a uma alteração do setor energético deste Estado‑Membro. No caso em apreço, a utilização do gás natural aumentaria até atingir, em 2035, 700% do nível de utilização atual. Em contrapartida, na inexistência da REM, o setor energético polaco continuaria a basear‑se principalmente na linhite e no carvão. Além disso, a utilização de gás natural ultrapassaria largamente o nível nacional atual de extração desta matéria‑prima, conduziria a um aumento do volume das importações e, por conseguinte, afetaria a segurança da República da Polónia em matéria de aprovisionamento energético.

30

Segundo este Estado‑Membro, a implementação da REM conduzirá a um aumento dos preços das licenças de emissão que conduzirá também a uma alteração da competitividade dos diferentes tipos de centrais e da estrutura da produção de eletricidade a nível nacional, bem como a uma redução da competitividade do setor energético e da economia polaca.

31

Para demonstrar a influência da decisão impugnada sobre o seu próprio cabaz energético, a República da Polónia apresentou em anexo à sua réplica um documento intitulado «Análise da influência do mecanismo de reserva de estabilização do mercado [em conformidade com a Decisão 2015/1814] sobre a constituição do cabaz energético da Polónia», elaborado pelo Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (Centro Nacional de Compensação e de Gestão das Emissões, Polónia).

32

Em terceiro lugar, a República da Polónia alega que, em todo o caso, resulta diretamente da avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão de 2014 que a luta contra o desequilíbrio entre a oferta e a procura no mercado das licenças de emissão é uma finalidade com caráter instrumental da decisão impugnada, que visa, na realidade, que o preço das licenças de emissão seja fixado a um nível correto. Este preço devia, em seguida, reorientar os Estados‑Membros para as energias renováveis ou para os combustíveis com emissões de carbono mais fracas e, assim, implicar uma alteração da estrutura do seu aprovisionamento energético, através da sua diversificação e da redução da quota de energia obtida a partir de combustíveis fósseis.

33

Daqui resulta que a correção do desequilíbrio existente no mercado, através de um aumento do preço das licenças de emissão, deveria permitir alcançar o objetivo principal da decisão impugnada, que consiste em fazer evoluir o cabaz energético dos Estados‑Membros, o que confirma que a decisão impugnada devia ter sido adotada com base no artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE.

34

Em resposta à argumentação do Conselho segundo a qual a alteração dos preços não impõe aos operadores a adoção de uma posição determinada, porquanto lhes deixa a escolha entre comprar licenças de emissão, reduzir as emissões, ou ainda repercutir os custos nos seus clientes, a República da Polónia contrapõe que, num mercado grossista de energia que funcione corretamente, o operador dispõe de possibilidades limitadas de repercutir os custos sobre o cliente. Esta repercussão é possível a curto prazo, mas, a mais longo prazo, o operador que utilize carvão deverá entrar em concorrência com outros operadores, que utilizarão, por exemplo, gás natural, obtendo custos de produção inferiores, ou renunciar à utilização do carvão em benefício de outras fontes de energia, para controlar o aumento dos custos de produção da energia.

35

Por último, a República da Polónia contesta os argumentos das instituições recorridas relativos à importância decrescente da quota reservada às instalações de combustão no conjunto dos Estados visados pelo RCLE, devido ao alargamento constante do âmbito de aplicação da Diretiva 2003/87. Os dados da Agência Europeia do Ambiente (AEA) demonstram que a quota das emissões de combustão não teve alterações significativas durante os primeiros anos do terceiro período de negociação e que o seu nível, na Polónia, é claramente superior à média verificada no conjunto desses Estados.

36

O Conselho e o Parlamento, apoiados pelos intervenientes, consideram que o primeiro fundamento deve ser afastado.

37

Para decidir sobre o presente fundamento, importa salientar, como bem recordam o Conselho e o Parlamento Europeu, que o Tribunal de Justiça foi levado a analisar, no seu Acórdão de 30 de janeiro de 2001, Espanha/Conselho (C‑36/98, EU:C:2001:64), a natureza da exceção prevista no artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, na interpretação que fez do artigo 130.o‑S, n.o 2, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Tratado CE, que corresponde ao artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), segundo travessão, TFUE.

38

Neste processo, o Tribunal de Justiça recordou que a escolha da base jurídica de um ato da União deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo desse ato (Acórdãos de 30 de janeiro de 2001, Espanha/Conselho, C‑36/98, EU:C:2001:64, n.os 58 e 59, e de 11 de junho de 2014, Comissão/Conselho, C‑377/12, EU:C:2014:1903, n.o 34 e jurisprudência referida).

39

Embora no processo que deu origem ao Acórdão de 30 de janeiro de 2001, Espanha/Conselho (C‑36/98, EU:C:2001:64), estivesse em causa a exceção que figura no artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE, o mesmo raciocínio deve ser seguido no que se refere ao disposto no artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE. Assim, resulta desta jurisprudência que a escolha do artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE, enquanto base jurídica, não se pode fundar em elementos diferentes dos que são tidos em conta pelo Tribunal de Justiça de maneira constante na sua jurisprudência.

40

O facto de, quando o Tribunal de Justiça proferiu esse acórdão, a redação do artigo 130.o‑S, n.o 2, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Tratado CE conter a expressão «medidas relativas», e não a expressão «que afetem», não põe em causa as conclusões que há que retirar para efeitos da resolução do presente litígio. Com efeito, resulta do raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no referido acórdão que este entendeu estas duas expressões como tendo um sentido largamente equivalente, como demonstra o n.o 52 do mesmo acórdão, no qual se precisa que o artigo 130.o‑S, n.o 2, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Tratado CE visa as medidas que afetam o território e os solos dos Estados‑Membros bem como os seus recursos hídricos enquanto tais.

41

Uma vez que, para conhecer os efeitos reais e concretos de uma medida legislativa, é necessário proceder à análise destes efeitos após a sua entrada em vigor, a escolha do legislador deve fundar‑se em hipóteses relativas ao impacto provável da referida medida, que, pela sua natureza, tenham um caráter especulativo e não constituam de forma alguma elementos objetivos suscetíveis de serem objeto de uma fiscalização jurisdicional, na aceção da jurisprudência referida no n.o 38 do presente acórdão.

42

Por conseguinte, há que constatar que a avaliação do efeito de um ato da União na política energética de um Estado‑Membro não constitui um elemento que deva ser apreciado fora do objetivo e do conteúdo desse ato, ou por derrogação destes.

43

Por outro lado, como salientou o Conselho, importa sublinhar que o artigo 192.o, n.o 2, TFUE deve ser lido em conjugação com o artigo 191.o TFUE, que visa conferir à União um papel na preservação do ambiente e na luta contra as alterações climáticas, designadamente contraindo e executando compromissos internacionais para este fim.

44

Uma vez que as medidas tomadas para este fim têm necessariamente efeitos no setor energético dos Estados‑Membros, uma interpretação ampla do artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE correria o risco de ter como efeito transformar em regra o recurso a um processo legislativo especial que tem o caráter de uma exceção prevista pelo Tratado FUE.

45

Ora, esta conclusão não é compatível com a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual as disposições que têm o caráter de uma exceção a um princípio devem ser interpretadas de forma estrita (v., por analogia, Acórdão de 10 de junho de 2010, Bruno e o., C‑395/08 e C‑396/08, EU:C:2010:329, n.o 35 e jurisprudência referida).

46

Daqui resulta que o artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE só pode constituir a base jurídica de um ato da União se decorrer do objetivo e do conteúdo deste que o resultado primeiro pretendido por esse ato consiste em afetar consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético.

47

No que se refere ao argumento da República da Polónia segundo o qual o processo legislativo especial previsto nesta disposição poderia ser contornado pelo redator de um projeto de ato que declarasse que o objetivo visado por este último não consiste em afetar a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia, cumpre recordar que não apenas o objetivo mas também o conteúdo do ato adotado constituem um elemento essencial para efeitos da fiscalização do mérito da base jurídica desse ato.

48

À luz do exposto, há que analisar o mérito da escolha da base jurídica da decisão impugnada à luz do objetivo e do conteúdo desta.

49

A título preliminar, importa notar que o ato impugnado está, na verdade, intrinsecamente ligado à Diretiva 2003/87. No entanto, por força de jurisprudência constante, a determinação da base jurídica de um ato deve ser feita tendo em atenção a sua finalidade e o seu conteúdo próprios, e não à luz da base jurídica adotada para outros atos da União que apresentem, eventualmente, características semelhantes (Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho, C‑178/03, EU:C:2006:4, n.o 55). Por conseguinte, como acertadamente alega a República da Polónia, a análise da base jurídica da decisão impugnada deve ser efetuada de maneira autónoma em relação à da base jurídica da Diretiva 2003/87.

50

No que diz respeito ao objetivo da decisão impugnada, importa recordar as razões que justificaram a sua adoção.

51

Conforme mencionado na exposição de motivos da proposta da Comissão de 2014, no início do terceiro período de negociação, o RCLE caracterizava‑se por um importante desequilíbrio entre a oferta e a procura de licenças de emissão, conforme foi recordado nos n.os 17 e 18 do presente acórdão.

52

Este desequilíbrio explica‑se essencialmente pela inadaptação entre a oferta de licenças de emissão que devem ser leiloadas, que é fixada de uma maneira rígida, e a procura de licenças, que é flexível e na qual têm influência os ciclos económicos, os preços dos combustíveis fósseis, bem como outros fatores. Assim, embora uma redução da procura vá geralmente a par com uma diminuição da oferta no mercado do carbono da União, o mesmo não acontece com a oferta de licenças que devem ser leiloadas, devido à regulamentação em vigor.

53

Como salienta esta proposta, bem como o considerando 4 da decisão impugnada, a existência de um excedente tão importante podia pôr em causa o efeito de incentivo que a criação de um RCLE operacional devia produzir e comprometer consideravelmente a capacidade deste sistema para atingir os seus objetivos nas fases posteriores.

54

Assim, o considerando 5 da decisão impugnada precisa que, «[a] fim de resolver esse problema e tornar o RCLE mais resiliente no que toca a desequilíbrios entre a oferta e a procura, para permitir que o RCLE funcione num mercado ordenado, deverá ser criada em 2018 uma [REM] […], a qual deverá estar operacional a partir de 2019».

55

O considerando 8 desta decisão salienta também que o objetivo da REM consiste em «resolver desequilíbrios estruturais entre a oferta e a procura».

56

Como salientou o advogado‑geral no n.o 22 das suas conclusões, foi portanto unicamente para responder a esse «desequilíbrio estrutural», identificado desde 2012, que a decisão impugnada foi adotada.

57

No que se refere ao conteúdo desta decisão, cumpre recordar que a REM está concebida como um mecanismo quantitativo com base no qual os volumes de licenças a leiloar são adaptados automaticamente, em função de um certo número de critérios, detalhados no artigo 1.o da mesma decisão.

58

Como resulta deste artigo 1.o, a REM pode atuar quer bloqueando a entrada das licenças no mercado quer, em caso de défice de oferta, libertando uma parte das licenças que tinham sido colocadas nessa reserva. A REM tem assim como efeito estabilizar a oferta de licenças no mercado, sem acrescentar licenças adicionais e sem as retirar definitivamente.

59

Por força do artigo 1.o, n.o 4, da decisão impugnada, o desencadeamento das transferências para a REM ou a partir desta é efetuado em função dos dados numéricos relativos ao nível anual da oferta de licenças no mercado, publicados pela Comissão.

60

Resulta assim tanto do objetivo como do conteúdo desta decisão que a REM foi concebida como uma ferramenta que deve, num primeiro momento, resolver os desequilíbrios atuais e, num segundo momento, tornar o RCLE mais resistente a qualquer evento futuro de grande amplitude suscetível de perturbar gravemente o equilíbrio entre a oferta e a procura de licenças.

61

Trata‑se, em substância, de uma intervenção pontual do legislador com vista a corrigir uma fragilidade estrutural do RCLE, que poderia impedir este sistema de cumprir a sua função de incentivar o investimento tendo em vista a redução das emissões de dióxido de carbono em condições economicamente eficazes e de ser um motor para a inovação com baixo teor de carbono, contribuindo para a luta contra as alterações climáticas.

62

À luz do exposto, não se conclui da análise da finalidade e do conteúdo da decisão impugnada que o resultado primeiro pretendido por esta decisão consista em afetar consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético, pelo que a escolha do artigo 192.o, n.o 1, TFUE como base jurídica desta seria incorreta à luz da base jurídica oferecida pelo artigo 192.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea c), TFUE.

63

No que respeita ao argumento da República da Polónia segundo o qual o objetivo principal da decisão impugnada consiste na realidade em fazer evoluir o cabaz energético dos Estados‑Membros através de um aumento do preço das licenças, há que salientar que, como resulta tanto das disposições como da economia da Diretiva 2003/87, o RCLE foi concebido como um instrumento quantitativo no qual uma quantidade predefinida de licenças de emissão é emitida para atingir o objetivo ambiental desejável que, nos termos do artigo 1.o desta diretiva, consiste em «promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes». Importa também salientar que este sistema não intervém diretamente para fixar um preço das licenças, sendo este último exclusivamente determinado pelas forças do mercado, com base, designadamente, na raridade das licenças, combinada com a flexibilidade oferecida pela possibilidade de as comercializar. É suposto o sinal de preço assim criado à escala da União influenciar as decisões operacionais e estratégicas dos investidores.

64

Ora, cumpre salientar, à semelhança das instituições recorridas, que, por um lado, o preço das licenças fixado pelo mercado não tem nenhuma influência no funcionamento da REM, que permanece, por definição, neutra quanto a esse ponto.

65

Por outro lado, tendo em conta as modalidades que regem o referido sistema e, nomeadamente, o facto de a REM poder bloquear a chegada de licenças ao mercado ou libertar uma parte destas, o seu efeito provável consistirá em estabilizar o preço das emissões e não em fazer com que este aumente.

66

Não obstante, devido ao facto de a quantidade total de licenças disponível no RCLE diminuir em função de um fator de redução linear anual, é inerente à lógica deste último que o preço das licenças aumente gradualmente ao longo do tempo.

67

Assim, na medida em que a decisão impugnada corrige uma fragilidade estrutural do RCLE, contribui para que o sistema emita um sinal de preço do carbono à escala da União que permita a esta última atingir os seus objetivos em matéria de reduções das emissões, e acarretará logicamente um aumento do preço das licenças no futuro.

68

No entanto, importa constatar que estes efeitos são apenas uma consequência indireta da ligação estreita existente entre a decisão impugnada e a Diretiva 2003/87.

69

Por conseguinte, como salientou o advogado‑geral no n.o 24 das suas conclusões, na medida em que a REM está concebida apenas como um complemento ou uma correção do RCLE, o legislador da União fundou corretamente a decisão impugnada no artigo 192.o, n.o 1, TFUE.

70

Nestas condições, não há que analisar os alegados efeitos da decisão impugnada no cabaz energético da República da Polónia.

71

À luz das considerações anteriores, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.

72

A República da Polónia alega, em substância, que as Conclusões do Conselho Europeu de 2014 fixaram a data de entrada em funcionamento da REM em 2021.

73

Ora, ao adiantar em dois anos essa data, conforme resulta do artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada, as instituições recorridas usurparam as prerrogativas do Conselho Europeu e puseram em causa a competência deste para definir as orientações políticas em matéria de implementação da legislação da União, conforme garantidas no artigo 15.o TUE.

74

A República da Polónia alega que a alteração da data de implementação da REM viola também o princípio da cooperação leal, uma vez que a decisão impugnada contém um elemento essencial contrário às conclusões do Conselho Europeu.

75

Os recorridos e os intervenientes contestam estes argumentos.

76

O segundo fundamento do recurso divide‑se em duas partes, relativas, respetivamente, à violação das competências do Conselho Europeu, conforme definidas no artigo 15.o TUE, e à violação do princípio da cooperação leal.

77

No âmbito da primeira parte, o Estado‑Membro recorrente baseia‑se, em substância, numa interpretação literal do ponto 2.3 das Conclusões do Conselho Europeu de 2014, segundo a qual este tinha fixado o ano de 2021 como data de entrada em vigor da REM.

78

A este respeito, há que precisar que o referido ponto 2.3 enuncia, na sua versão em língua francesa, o seguinte: «un [SEQE] efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de [l’Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d’émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74 % à 2,2 % à partir de [l’année] 2021» (em português: «O principal instrumento europeu para atingir esta meta será um [RCLE] operacional e reformado, dotado de um instrumento de estabilização do mercado, de acordo com a proposta apresentada pela Comissão. A partir de 2021, o fator anual de redução do limite máximo autorizado de emissões passará de 1,74% para 2,2%»).

79

Decorre da própria redação desse ponto que a referência expressa ao ano de 2021 remete não para a data de implementação do RCLE, mas para a data em que o fator anual de redução será alterado.

80

Esta conclusão é também corroborada pela análise de outras versões linguísticas, nas quais o sinal de pontuação utilizado para separar as duas frases do referido ponto é não um ponto e vírgula, como na versão francesa, mas um ponto.

81

Por conseguinte, há que constatar, à semelhança das instituições recorridas, que o Conselho Europeu não fixou expressamente, nas suas Conclusões de 2014, uma data de entrada em vigor da REM.

82

A República da Polónia retira igualmente um argumento do facto de o Conselho Europeu ter indicado que o RCLE devia ser acompanhado de um instrumento de estabilização do mercado «de acordo com a proposta apresentada pela Comissão», que, à data em que o Conselho Europeu assim se exprimiu, previa que a REM entraria em vigor durante o ano de 2021.

83

A este respeito, há que recordar que o artigo 15.o, n.o 1, TUE define a missão do Conselho Europeu como consistindo em dar «à União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e [em] [definir] as orientações e prioridades políticas gerais da União». Esta disposição precisa que este «não exerce função legislativa».

84

O poder legislativo reservado ao Parlamento e ao Conselho, no artigo 14.o, n.o 1, TUE e no artigo 16.o, n.o 1, TUE, que se inscreve no princípio da atribuição de poderes consagrado no artigo 13.o, n.o 2, TUE e, de modo mais amplo, no princípio do equilíbrio institucional, característico da estrutura institucional da União, implica, em contrapartida, que compete exclusivamente a estas instituições determinar o conteúdo de um ato legislativo (v., no que respeita ao poder de iniciativa legislativa reconhecido à Comissão, Acórdão de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho, C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631, n.o 146).

85

Ora, como salientou o advogado‑geral no n.o 33 das suas conclusões, o facto de interpretar a referência feita à proposta da Comissão de 2014 como constituindo uma imposição por parte do Conselho Europeu de só implementar a REM a partir de 2021 conduziria, por um lado, a considerar que o papel do Parlamento e do Conselho se limita ao registo das conclusões do Conselho Europeu e, por outro, a reconhecer a este último o poder de interferir diretamente no domínio legislativo, em violação do princípio da atribuição de poderes consagrado no artigo 13.o, n.o 2, TUE.

86

Por outro lado, a alegada incidência de natureza «política» das conclusões do Conselho Europeu sobre o poder legislativo do Parlamento e do Conselho não pode constituir um motivo de anulação da decisão impugnada pelo Tribunal de Justiça (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho, C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631, n.o 145).

87

A primeira parte do segundo fundamento deve, pois, ser julgada improcedente.

88

À luz das considerações precedentes, há que afastar igualmente a segunda parte do segundo fundamento.

89

Com efeito, como decorre do n.o 85 do presente acórdão, a interpretação feita pelo Estado‑Membro recorrente teria como consequência prejudicar as competências legislativas do Parlamento e do Conselho, em prol do respeito da vontade política expressa pelo Conselho Europeu.

90

Ora, segundo jurisprudência constante, a cooperação leal entre as instituições da União, prevista no artigo 13.o, n.o 2, TUE, é exercida no respeito dos limites dos poderes conferidos pelos Tratados a cada instituição. A obrigação que resulta desta disposição não é, portanto, suscetível de modificar os referidos poderes (v., neste sentido, designadamente, Acórdãos de 14 de abril de 2015, Conselho/Comissão, C‑409/13, EU:C:2015:217, n.o 64 e jurisprudência referida, e de 6 de outubro de 2015, Conselho/Comissão, C‑73/14, EU:C:2015:663, n.o 84 e jurisprudência referida). Por conseguinte, esta cooperação não pode prejudicar, em benefício de uma instituição da União, o exercício por outra instituição das suas competências.

91

Daqui decorre que o segundo fundamento de recurso deve ser julgado improcedente na íntegra.

92

Com o seu terceiro fundamento, a República da Polónia alega, em substância, que a data em que a REM foi instituída foi fixada em violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

93

Em primeiro lugar, alega que o legislador da União não podia validamente alterar os princípios de funcionamento do RCLE, nomeadamente o número de licenças disponíveis no mercado durante um determinado período de negociação, sem comprometer a previsibilidade deste sistema.

94

Com efeito, segundo o Estado‑Membro recorrente, a fixação, pela Diretiva 2003/87, de períodos de negociação não prossegue apenas um efeito administrativo, mas permite sobretudo às empresas definirem a sua estratégia precisamente em função da quantidade de licenças disponíveis para um determinado período.

95

Em segundo lugar, a República da Polónia defende que, com base nos compromissos assumidos anteriormente pela União, designadamente no Regulamento n.o 176/2014, bem como na proposta da Comissão de 2014, um operador prudente e avisado não teria, em nenhum caso, podido prever que o número de licenças de emissão disponíveis no mercado seria drasticamente limitado durante os últimos anos do período de negociação atual.

96

A este respeito, a República da Polónia observa que o Regulamento n.o 176/2014 previa que 900 milhões de licenças de emissão, retiradas do mercado durante os anos de 2014 e 2015, seriam leiloadas durante os anos de 2019 e 2020.

97

Além disso, a publicação deste regulamento paralelamente à publicação da proposta da Comissão de 2014, que fixava a entrada em vigor da REM em 2021, teria feito surgir nos atores do mercado a esperança fundada de que as soluções previstas por este regulamento seriam em seguida respeitadas.

98

A República da Polónia alega, tendo em conta os argumentos anteriores, que os atores do mercado esperavam legitimamente que as licenças temporariamente retiradas fossem reintroduzidas no mercado durante os anos de 2019 e 2020 e baseavam as suas previsões de atividade na confiança que tinham posto nessa reintrodução.

99

As instituições recorridas e os intervenientes contestam a argumentação da República da Polónia.

100

Para decidir sobre o terceiro fundamento, há que recordar que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da segurança jurídica, que tem como corolário o princípio da proteção da confiança legítima, exige, nomeadamente, que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando podem ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas (Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 46 e jurisprudência referida).

101

Ora, importa salientar, em primeiro lugar, que a decisão impugnada, adotada em 6 de outubro de 2015, prevê que a REM deve ser criada durante o ano de 2018, para estar operacional apenas a partir de 1 de janeiro de 2019.

102

Em seguida, a referida decisão descreve de uma maneira clara e precisa o funcionamento da REM, detalhando, nomeadamente, as condições e os procedimentos relativos à inserção de licenças na REM e à retirada destas da mesma.

103

O artigo 1.o da decisão impugnada prevê que, no primeiro ano de funcionamento da REM, 8% do número total de licenças em circulação são inseridos nessa reserva entre 1 de janeiro e 1 de setembro do referido ano. Em seguida, esta deve proceder a ajustamentos dos volumes anuais de licenças a leiloar.

104

Por força do referido artigo 1.o, a partir de 2019, deduz‑se do volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87, um número de licenças de emissão equivalente a 12% do número total de licenças de emissão em circulação, e insere‑se na reserva, por um período de 12 meses com início em 1 de setembro desse ano, salvo se o número de licenças de emissão a inserir na reserva for inferior a 100 milhões. Por outro lado, o referido artigo 1.o prevê que, se, num determinado ano, o número total de licenças de emissão em circulação for inferior a 400 milhões, são retiradas da reserva 100 milhões de licenças de emissão e adicionadas ao volume de licenças a leiloar pelos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87.

105

O número total de licenças de emissão em circulação é publicado pela Comissão, com base nos critérios estabelecidos no artigo 1.o, n.o 4, da decisão impugnada.

106

O artigo 3.o da referida decisão encarrega a Comissão de monitorizar a implementação da REM e os seus eventuais efeitos para a competitividade, bem como de rever regularmente o funcionamento da reserva.

107

Por último, está previsto que 900 milhões das licenças de emissão deduzidas da venda em leilão entre 2014 e 2016, por força do Regulamento n.o 176/2014, não serão adicionadas às licenças de emissão a leiloar em 2019 e 2020, mas serão inseridas na referida reserva, de forma a não comprometer o objetivo desta última.

108

Por conseguinte, a decisão impugnada estabelece um regime jurídico objetivo e transparente que permite às pessoas em causa estarem informadas de forma precisa e prevê um período transitório de uma duração suficiente para permitir aos operadores económicos adaptarem‑se ao novo sistema instituído.

109

Nestas condições, há que considerar que a República da Polónia não demonstrou nenhuma violação do princípio da segurança jurídica pela decisão impugnada.

110

Quanto à possibilidade de invocar o princípio da proteção da confiança legítima, resulta de jurisprudência constante que esta está aberta a qualquer operador económico a quem uma instituição tenha feito surgir esperanças fundadas. Na aceção desta jurisprudência, constituem garantias suscetíveis de fazer surgir tais esperanças, qualquer que seja a forma como são comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis (Acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, n.os 24, 25 e jurisprudência referida).

111

Em contrapartida, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima quando essa medida for adotada (Acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, n.o 26).

112

Por outro lado, no que respeita à invocação do princípio da proteção da confiança legítima em razão da ação do legislador da União, importa recordar que o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador um amplo poder de apreciação quando a sua ação implique escolhas de natureza política, económica e social e quando seja chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas (Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 57).

113

No caso em apreço, há que constatar que não foi dada nenhuma garantia aos operadores económicos participantes no RCLE que justificasse que estes últimos tivessem colocado uma confiança legítima no facto de que o número de licenças de emissão não seria alterado ao longo dos períodos de negociação.

114

Em primeiro lugar, como observam as instituições recorridas, várias disposições da Diretiva 2003/87 preveem expressamente que pode ser necessário adaptar as regras relativas ao RCLE.

115

O considerando 22 desta diretiva prevê, nomeadamente, que esta «[deve] ser revista à luz dos desenvolvimentos nesse contexto e por forma a tomar em consideração a experiência adquirida com a sua execução».

116

Nos termos da cláusula de reexame prevista no artigo 9.o, terceiro parágrafo, da referida diretiva, «[a] Comissão revê o fator linear e apresenta, se for caso disso, uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho, a partir de 2020, tendo em vista a aprovação de uma decisão até 2025».

117

O artigo 29.o da referida diretiva evoca expressamente a hipótese de o funcionamento do mercado não ser adequado, o que deve ser verificado pela Comissão no âmbito de um relatório apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho e que pode ser acompanhado, se for caso disso, de propostas de melhoria.

118

Ora, há que constatar que nenhuma destas disposições limita o poder de intervenção do legislador da União durante os períodos de negociação.

119

Em seguida, as diversas alterações introduzidas na Diretiva 2003/87 demonstram que, em várias ocasiões, atos legislativos e não legislativos, não contestados pela República da Polónia, alteraram a disponibilidade de licenças durante um período de negociação.

120

A título de exemplo, o artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2009/29, que altera o artigo 9.o da Diretiva 2003/87, deu início à diminuição linear anual das licenças de emissão «a partir do ponto médio do período de 2008 a 2012».

121

O artigo 1.o da Decisão n.o 1359/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de clarificar as disposições relativas ao calendário dos leilões de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO 2013, L 343, p. 1), que alterou o artigo 10.o, n.o 4, da Diretiva 2003/87, dispõe que, «[c]aso uma avaliação revele, para os setores industriais individualmente considerados, que não se espera um impacto importante nos setores ou subsetores expostos a um risco significativo de fuga de carbono, a Comissão pode adaptar, em circunstâncias excecionais, o calendário relativo ao período referido no artigo 13.o, n.o 1, com início em 1 de janeiro de 2013, a fim de assegurar o funcionamento correto do mercado».

122

Por último, o Regulamento n.o 176/2014 da Comissão tinha previsto, no seu artigo 1.o, uma redução do volume de licenças de emissão a leiloar num dado ano do período de 2014‑2016.

123

Por conseguinte, como salientou o advogado‑geral no n.o 42 das suas conclusões, não foi dada nenhuma garantia, nem aquando da adoção da Diretiva 2003/87 nem por ocasião da adoção da Diretiva 2009/29, que a alterou, de que o funcionamento do RCLE conforme originalmente descrito deveria permanecer inalterado ou que só poderia ser alterado no termo de um período de negociação de licenças de emissão.

124

Esta conclusão impõe‑se também devido às características próprias do RCLE.

125

Antes de mais, como foi recordado no n.o 112 do presente acórdão, o RCLE é um sistema complexo, no âmbito do qual o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador da União a faculdade de recorrer a uma abordagem por etapas e de proceder em função da experiência adquirida quando é chamado a reestruturá‑lo (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 57).

126

Em seguida, importa salientar, à semelhança das instituições recorridas, que o RCLE enquanto principal instrumento da política climática da União é um instrumento permanente, não limitado no tempo, que produz efeitos para lá dos períodos de negociação e no conjunto destes.

127

Os períodos de negociação, adotados para alinhar o RCLE com os prazos previstos pelos instrumentos internacionais pertinentes, não devem impedir o legislador de intervir sobre esse instrumento enquanto tal, se se verificar que este já não está em condições de atingir os objetivos para os quais foi instituído.

128

Por conseguinte, uma interpretação da Diretiva 2003/87 segundo a qual o legislador só pode adaptar as regras relativas ao RCLE no final de um período de negociação não só não encontra nenhum fundamento na própria referida diretiva como é também contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao RCLE.

129

Por último, em resposta aos argumentos suscitados pela República da Polónia e resumidos nos n.os 94 a 96 do presente acórdão, há que recordar que a proposta da Comissão de 2014 constitui um ato preparatório que, por definição, não pode ser considerado definitivo. Este ato não podia fazer surgir esperanças fundadas, uma vez que, tendo em conta a própria natureza do processo legislativo da União, uma proposta inicial será, por hipótese, objeto de alterações ao longo desse processo. Por conseguinte, esta proposta não pode fornecer uma garantia precisa e incondicional, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 110 do presente acórdão.

130

Quanto aos argumentos da República da Polónia relativos aos compromissos assumidos pela União ao abrigo do Regulamento n.o 176/2014, há que salientar que este foi adotado no âmbito do poder de execução de que a Comissão dispõe no domínio em causa e que não podia ser interpretado como constituindo uma garantia de que nenhuma intervenção legislativa faria caducar o seu conteúdo.

131

Por outro lado, tanto a proposta da Comissão de 2014 como o Regulamento n.o 176/2014 demonstram claramente que as instituições em causa estavam preocupadas com o desequilíbrio endémico que caracterizava o RCLE e pretendiam adotar medidas apropriadas.

132

A este respeito, o considerando 3 do Regulamento n.o 176/2014 enuncia, designadamente, que se «[torna] necessário ter em conta as alterações excecionais verificadas nos fatores que determinam o equilíbrio entre a oferta e a procura de licenças de emissão».

133

A proposta da Comissão de 2014 é acompanhada por uma avaliação de impacto que descreve o desequilíbrio estrutural encontrado pelo RCLE e assinala a necessidade de tomar medidas regulamentares. São aí estudadas várias opções de intervenção, algumas das quais mencionam uma data de entrada em funcionamento da REM anterior a 2021.

134

Além disso, um disfuncionamento grave do RCLE no que respeita à sua capacidade de criar um sinal de preço era conhecido pelo público, o mais tardar, desde a publicação do relatório sobre a situação do mercado do carbono em 2012. Este relatório incluía dois tipos de medidas para resolver os problemas identificados, a saber, por um lado, a revisão do calendário dos leilões enquanto medida a curto prazo e, por outro, a adoção de medidas estruturais, declinadas em seis opções, uma das quais consistia em retirar, a título permanente, uma certa quantidade de licenças de emissão durante o terceiro período de negociação do RCLE.

135

Ora, tendo em conta o exposto, há que constatar que um operador económico prudente e avisado não podia esperar que o quadro legislativo em causa permanecesse inalterado e que as instituições em causa não tomassem nenhuma medida para resolver o desequilíbrio estrutural que caracterizava o RCLE antes de 2020.

136

Nestas condições, há que julgar o terceiro fundamento improcedente.

137

Com o seu quarto fundamento, a República da Polónia sustenta que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade, na medida em que as medidas nela previstas não satisfazem o critério de necessidade e impõem às entidades que participam no RCLE encargos excessivamente pesados.

138

A criação de uma REM não é, no seu entender, indispensável para atingir o objetivo de redução das emissões em 20% até 2020, em conformidade com os compromissos internacionais da União.

139

O Estado‑Membro recorrente observa que o nível de redução previsto pelo RCLE foi fixado através da determinação do número total de licenças de emissão autorizado para o período de 2013‑2020. Por conseguinte, a retirada do mercado de licenças de emissão alocadas a esse período vincula a União e os seus Estados‑Membros a realizar um objetivo de redução mais elevado em relação aos que estão atualmente declarados a nível internacional no âmbito do segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas.

140

Daqui decorre que a decisão impugnada não satisfaz o critério de necessidade.

141

A decisão impugnada é também desproporcionada, na medida em que impõe às empresas encargos que não são indispensáveis para atingir o nível de redução das emissões em 20% fixado pela União, em conformidade com os seus compromissos internacionais.

142

Com o seu quinto fundamento, a República da Polónia alega que o impacto da decisão impugnada não foi devidamente analisado.

143

Em primeiro lugar, este Estado‑Membro defende que a avaliação de impacto que acompanhou a proposta da Comissão de 2014 era insuficiente no que respeita à avaliação das repercussões da decisão impugnada nos Estados‑Membros e no mercado das licenças de emissão. O referido Estado‑Membro alega que esta avaliação apresenta várias lacunas que dizem respeito a aspetos fundamentais, como os efeitos da decisão impugnada no mercado de trabalho, na competitividade das empresas e no nível de vida da sociedade.

144

Em segundo lugar, a República da Polónia sustenta que as avaliações realizadas durante as negociações prévias à adoção da decisão impugnada não foram tornadas públicas e não foram objeto de consulta pública.

145

Em terceiro lugar, a República da Polónia alega que, ao alterar significativamente a proposta da Comissão de 2014, sem ter feito uma análise adequada e completa das alterações pretendidas, as instituições recorridas violaram a obrigação que lhes incumbia de analisar devidamente esses efeitos.

146

As instituições recorridas e os intervenientes contestam a argumentação apresentada pela República da Polónia em apoio do quarto e quinto fundamentos.

147

Com o seu quarto fundamento, a República da Polónia alega, em substância, que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade, devido ao facto de ter como consequência a realização de objetivos mais elevados de redução das emissões do que os que resultam tanto dos compromissos internacionais que vinculam a União como da Diretiva 2003/87.

148

Com o seu quinto fundamento, este Estado‑Membro censura, por um lado, a Comissão de ter efetuado uma avaliação de impacto subjetiva e incompleta e, por outro, o Parlamento e o Conselho de não terem, por sua vez, analisado as consequências das medidas que se preparavam para adotar, que eram diferentes das propostas cujos efeitos tinham sido analisados pela Comissão. Além disso, censura o Parlamento e o Conselho de não terem organizado consultas públicas abertas no decurso do processo legislativo.

149

Há que analisar estes dois fundamentos em conjunto.

150

A título preliminar, há que sublinhar que, num quadro técnico complexo e de caráter evolutivo, o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, nomeadamente quanto à apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos, para determinar a natureza e o alcance das medidas que adota, ao passo que a fiscalização do juiz da União se deve limitar a examinar se o exercício desse poder de apreciação não foi viciado por erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se o legislador não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação. Em tal contexto, o juiz da União não pode efetivamente substituir pela sua própria apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica a apreciação realizada pelo legislador, a quem o Tratado conferiu esta tarefa (Acórdão de 8 de julho de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 28).

151

Além disso, o amplo poder de apreciação do legislador da União, que implica uma fiscalização jurisdicional limitada do seu exercício, não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adotar, mas também, em certa medida, ao apuramento dos dados de base (Acórdãos de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho, C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 121, e de 8 de julho de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 33).

152

Todavia, esta fiscalização jurisdicional, embora tenha um alcance limitado, requer que as instituições da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar ao Tribunal de Justiça que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, que pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular (Acórdão de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho, C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 122, e de 8 de julho de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 34).

153

Daqui resulta que essas instituições devem, pelo menos, poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas desse ato e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação (Acórdão de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho, C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 123).

154

A este respeito, importa salientar que o relatório sobre a situação do mercado do carbono em 2012 constituiu uma primeira base que permitiu compreender o problema relacionado com o excedente de licenças de emissão no âmbito do RCLE e examinou as respostas regulamentares possíveis. Esta análise foi seguida, em janeiro de 2014, pela avaliação de impacto, que acompanhou a proposta da Comissão de 2014.

155

Contrariamente ao que defende a República da Polónia, decorre da referida avaliação que a Comissão analisou em detalhe, no n.o 6 desta, as diferentes opções que permitiam resolver o desequilíbrio que caracteriza o RCLE, bem como subopções constituídas por variantes das referidas opções.

156

Além disso, importa salientar que, no que se refere em especial à opção que prevê a criação da REM, a Comissão também avaliou, no ponto 7.1.3. da avaliação de impacto, várias hipóteses que previam datas de entrada em funcionamento diferentes desta reserva, enquanto a análise dos critérios relativos à definição dos limiares para a colocação em circulação das licenças de emissão ou para a sua colocação na referida reserva foi objeto dos pontos 6.2.3.2 e 7. 1 dessa avaliação.

157

Além do mais, resulta também da referida avaliação que a Comissão examinou detalhadamente toda uma série de aspetos económicas e sociais conexos com as diferentes opções consideradas.

158

Assim, o ponto 7.2.3 desta mesma avaliação de impacto contém conclusões relativas ao efeito da REM na evolução do preço das licenças de emissão. Os pontos 7.3 e 7.4 desta avaliação expõem as considerações relativas às questões de colocação em leilão e de competitividade. O ponto 7.4.2 da referida avaliação visa, mais precisamente, os efeitos indiretos potenciais no preço da eletricidade, ao passo que o ponto 7.5 desta incide sobre os efeitos sociais e os efeitos no mercado de trabalho. Por último, o ponto 7.6 desta mesma avaliação aprecia o impacto no ambiente.

159

Por outro lado, há que recordar que o Tribunal de Justiça considerou que uma avaliação de impacto não vincula o Parlamento nem o Conselho (Acórdão de 8 de julho de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 57).

160

Resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que o legislador teve também em conta outros dados que ficaram disponíveis durante as negociações que precederam a adoção da decisão impugnada.

161

Nomeadamente, para clarificar os debates no Conselho e no Parlamento, a Comissão organizou, em 25 de junho de 2014, uma reunião de peritos consagrada às repercussões das medidas projetadas no mercado e no funcionamento da REM. Teve lugar, em 8 de setembro de 2014, um debate relativo a esta reserva, que juntou operadores do mercado e peritos nacionais. Por último, em 5 de novembro do mesmo ano, o Parlamento organizou um ateliê consagrado à REM, aberto ao público e no âmbito do qual também se procedeu a análises complementares que incidiram sobre a data de entrada em funcionamento dessa reserva.

162

Além disso, resulta igualmente dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que, nas reuniões do Conselho, várias delegações apresentaram a sua avaliação do impacto de diferentes opções, no decurso das reuniões do grupo «Ambiente». Assim, as deliberações consagradas à proposta de decisão foram alimentadas pela base factual na qual os delegados de todos os Estados‑Membros se apoiaram para definir a sua posição durante essas reuniões.

163

Resulta do exposto que, no decurso do processo legislativo, o Parlamento e o Conselho tiveram em conta os dados científicos disponíveis para exercerem efetivamente o seu poder de apreciação.

164

Como salientaram as instituições recorridas, um certo número de reuniões e de ateliês organizados pelas instituições da União a propósito da REM foram públicos ou, pelo menos, o conteúdo dessas reuniões e ateliês foi tornado público. Por outro lado, tiveram também lugar consultas públicas aquando da elaboração da proposta de decisão pela Comissão.

165

Em todo o caso, como alegam com razão o Conselho e o Parlamento, importa precisar que o caráter não público de certas consultas não pode pôr em causa a legalidade da decisão impugnada, uma vez que o legislador não é obrigado a ignorar os factos constantes de documentos não públicos ou mencionados em reuniões não públicas.

166

Acresce que, como salientou o advogado‑geral no n.o 54 das suas conclusões, não se pode acusar o Parlamento, o Conselho ou a Comissão de não terem tido em conta a situação alegadamente especial da República da Polónia no que diz respeito ao mercado do carbono.

167

Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o legislador não é obrigado a tomar em consideração a situação particular de um Estado‑Membro quando um ato da União tem impacto em todos os Estados‑Membros e pressupõe que seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo, tendo em conta os objetivos prosseguidos por esse ato. Consequentemente, a procura desse equilíbrio tomando em consideração não a situação particular de um Estado‑Membro, mas a de todos os Estados‑Membros da União, não pode ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade (v., por analogia, Acórdão de 18 de junho de 2015, Estónia/Parlamento e Conselho, C‑508/13, EU:C:2015:403, n.o 39).

168

Daqui decorre que o legislador dispunha de elementos suficientes, na aceção da jurisprudência recordada nos n.os 152 e 153 do presente acórdão, para efetuar as escolhas que figuram na decisão impugnada.

169

No que respeita mais concretamente ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, há que recordar que este princípio faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios implementados por uma disposição do direito da União sejam aptos a permitir a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (Acórdão de 17 de outubro de 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, n.o 34 e jurisprudência referida).

170

O Tribunal de Justiça esclareceu também que, no que respeita à fiscalização jurisdicional dessas condições, como foi afirmado no n.o 150 do presente acórdão, há, contudo, que reconhecer ao legislador da União um amplo poder de apreciação quando este é levado a intervir num domínio que implica, por sua parte, opções de natureza política, económica e social e em que é chamado a efetuar apreciações complexas. Assim, na sua fiscalização jurisdicional do exercício dessa competência, o Tribunal de Justiça não pode substituir a apreciação do legislador da União pela sua própria apreciação. Quando muito, só pode censurar a sua opção normativa se esta for manifestamente errada ou se os inconvenientes dela resultantes para certos agentes económicos forem desproporcionados em relação às vantagens que apresenta (Acórdão de 17 de outubro de 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, n.o 35 e jurisprudência referida).

171

Ora, como foi recordado no âmbito da apreciação do primeiro fundamento de recurso, a decisão impugnada tem por objetivo garantir o bom funcionamento do RCLE e melhorar a capacidade da Diretiva 2003/87 de permitir a realização dos objetivos por esta prosseguidos a partir da data de entrada em funcionamento da REM e sem limitação no tempo.

172

À luz deste objetivo, e tendo em conta os dados de que as instituições em causa dispunham à data em que atuaram, o conteúdo do ato adotado não pode ser validamente contestado.

173

Com efeito, o relatório sobre a situação do mercado do carbono em 2012 evidenciou o desequilíbrio estrutural que afetava o RCLE, que tornava necessária uma intervenção legislativa com vista ao restabelecimento do seu bom funcionamento. Para pôr fim a esse desequilíbrio, era essencial reduzir o número de licenças de emissão. Todavia, como mencionado no considerando 4 da decisão impugnada, uma alteração da trajetória linear apenas teria feito diminuir o excedente gradualmente, de modo que o mercado do carbono teria de continuar a funcionar durante mais de uma década com um excedente de cerca de 2 mil milhões de licenças de emissão.

174

A criação de uma REM, na qual as licenças de emissão excedentárias são colocadas de maneira temporária, constituía, por conseguinte, uma solução apropriada para reduzir o número de licenças de emissão, sem as suprimir. Esta solução permitiu igualmente, por um lado, tomar em consideração a hipótese em que o equilíbrio do sistema fosse ameaçado já não por um excedente, mas por um défice de licenças de emissão, uma vez que foi previsto que a reserva libertaria então no mercado as licenças de emissão que nela tinham sido colocadas provisoriamente, e, por outro, reforçar a resistência do RCLE face a eventos de grande amplitude suscetíveis de perturbar gravemente o equilíbrio entre a oferta e a procura de licenças de emissão.

175

O mecanismo previsto pela decisão impugnada revela‑se, portanto, adaptado à prossecução do objetivo que consiste em reduzir a volatilidade do mercado das licenças de emissão, sem ir além do que era necessário para o atingir.

176

Assim, a escolha normativa operada pelo legislador da União não se afigura manifestamente errada, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 170 do presente acórdão.

177

Por último, a República da Polónia não demonstrou que os inconvenientes que resultam dessa escolha são desproporcionados em relação às vantagens que esta apresenta, devido, por um lado, à inexistência de um nexo direto entre a REM e a determinação do preço das licenças de emissão e, por outro, ao facto de a estabilização do preço das licenças de emissão fazer manifestamente parte do objetivo da decisão impugnada.

178

Tendo em conta as considerações expostas, há que julgar também o quarto e quinto fundamentos improcedentes e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na sua totalidade.

179

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento e a Comissão pedido a condenação da República da Polónia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas efetuadas por essas duas instituições.

180

Além disso, em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Reino da Suécia e a Comissão suportarão, enquanto intervenientes, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide: