Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-490/10

1.

Por recurso que deu entrada em 12 de outubro de 2010, o Parlamento Europeu pede ao Tribunal de Justiça a anulação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 617/2010 do Conselho, de 24 de junho de 2010, relativo à notificação à Comissão de projetos de investimentos em infraestruturas energéticas na União Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.o 736/96 ( 2 ) (a seguir «regulamento impugnado»).

2.

Quanto ao mérito, o processo impõe a determinação correta da base jurídica do regulamento impugnado, estando em causa, por um lado, os artigos 337.° TFUE e 187.° TCEEA, que constituem as disposições gerais previstas pelos respetivos Tratados em matéria de recolha de informações e nas quais o regulamento impugnado se baseou, e por outro, o artigo 194.o TFUE, introduzido pelo Tratado de Lisboa, que diz respeito à política da União em matéria de energia e cuja aplicação é pedida pelo Parlamento Europeu.

3.

Trata-se de decidir se, no caso vertente, são aplicáveis os artigos 337.° TFUE e 187.° TCEEA, com base nos quais o Conselho delibera respetivamente por maioria simples e qualificada, ou o artigo 194.o TFUE, que impõe o recurso ao processo legislativo ordinário e, portanto, atribui ao Parlamento Europeu o poder de participar na adoção do ato nos modos previstos para a aplicação desse processo.

4.

A matéria da recolha de informações sobre projetos de investimento nos diversos sectores energéticos foi regulamentada pelo Regulamento (CEE) n.o 1056/72 ( 3 ), alterado, por sua vez, pelo Regulamento (CEE) n.o 1215/76 do Conselho ( 4 ), de 4 de maio de 1976, posteriormente substituído pelo Regulamento (CE) n.o 736/96 do Conselho, de 22 de abril de 1996 ( 5 ).

5.

Em 17 de julho de 2009, a Comissão enviou ao Conselho uma proposta de regulamento destinada a substituir o Regulamento n.o 736/96, indicando como bases jurídicas respetivas os artigos 284.° CE e 187.° TCEEA.

6.

Em 1 de dezembro de 2009, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Comissão adotou uma comunicação ao Parlamento e ao Conselho relativa às consequências da entrada em vigor do Tratado de Lisboa sobre os processos decisórios interinstitucionais em curso ( 6 ).

7.

Em especial, a Comissão indicou as propostas para as quais as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa implicavam também uma alteração da base jurídica que não se limitava a uma simples substituição da numeração dos artigos.

8.

Em 2 de dezembro de 2009, a Comissão comunicou que considerava necessária apenas uma nova numeração da base jurídica da proposta de regulamento em questão, que foi baseada, portanto, no artigo 337.o TFUE e no artigo 187.o TCEEA.

9.

Em 24 de junho de 2010, o Conselho adotou o regulamento impugnado, mencionando como base jurídica os artigos 337.° TFUE e 187.° TCEEA.

10.

Em 21 de setembro de 2010, a Comissão adotou o Regulamento (UE, Euratom) n.o 833/2010, de execução do regulamento impugnado ( 7 ), a fim de definir a forma e as outras características técnicas da notificação à Comissão dos dados e das informações sobre os projetos de investimentos no sector da energia.

11.

O Parlamento, que interpôs o presente recurso, pede que o Tribunal de Justiça se digne:

12.

O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:

13.

O Parlamento declara igualmente que não se opõe a uma decisão do Tribunal de Justiça que, no caso de o recurso ser julgado procedente, mantenha os efeitos do regulamento impugnado, nos termos do artigo 264.o, n.o 2, TFUE. Por sua vez, o Conselho avança, a título subsidiário, na sua contestação, o pedido expresso de que, na hipótese de anulação do ato impugnado, sejam mantidos os seus efeitos até ao momento da adoção de um novo processo.

14.

Por despacho de 5 de abril de 2011, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a intervenção da Comissão e da República Francesa em apoio dos pedidos do Conselho.

15.

Em 5 de dezembro de 2011, o Tribunal de Justiça pediu que as partes esclarecessem por escrito se, em sua opinião, as diferenças entre os procedimentos previstos no artigo 194.o TFUE e no artigo 187.o TCEEA são suscetíveis de impedir a utilização conjunta das duas disposições como bases jurídicas de um ato da União.

16.

Tal como referem nos respetivos articulados, as partes principais e os intervenientes não estão de acordo sobre a determinação da base jurídica escolhida para o regulamento impugnado.

17.

Segundo o Parlamento, devia ter sido referido o artigo 194.o TFUE, introduzido pelo Tratado de Lisboa e que diz respeito especificamente à matéria da energia e, designadamente, devia ser respeitado o disposto no n.o 2 do referido artigo, em virtude do qual, para a adoção das medidas necessárias à realização dos objetivos a que se refere o n.o 1, o Parlamento Europeu e o Conselho deliberam de acordo como o processo legislativo ordinário, após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.

18.

Isto na medida em que o regulamento impugnado era um instrumento necessário para a realização da política energética da União Europeia, mediante a recolha de informações sobre os projetos de investimentos relativos às infraestruturas a realizar neste sector.

19.

O Conselho, apoiado pela Comissão e pela República Francesa, sustenta, pelo contrário, que escolheu corretamente os artigos 337.° TFUE e 187.° TCEEA, que reconhecem à Comissão, para a execução das missões que lhe são confiadas, o poder de recolher todas as informações necessárias, mediante deliberação prévia apenas do Conselho, uma vez que se tratava de uma simples atividade de obtenção de informações (ainda que no âmbito dos investimentos em infraestruturas energéticas, entre as quais a energia nuclear).

20.

A solução do litígio exige, portanto, uma reanálise das relações entre as disposições referidas, isto é, os artigos 194.° TFUE, 337.° TFUE e 187.° TCEEA.

21.

Em primeiro lugar, analisaremos os artigos 194.° TFUE e 337.° TFUE, como disposições inseridas no mesmo Tratado, e em seguida confrontar-se-ão os artigos 194.° TFUE e 187.° TCEEA.

22.

O artigo 194.o TFUE (cuja formulação atual se deve ao Tratado de Lisboa), está inserido no título XXI do Tratado, relativo à energia, e dispõe o seguinte:

«1. No âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente, a política da União no domínio da energia tem por objetivos, num espírito de solidariedade entre os Estados-Membros:

2. Sem prejuízo da aplicação de outras disposições dos Tratados, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, estabelecem as medidas necessárias à realização dos objetivos a que se refere o n.o 1. Essas medidas são adotadas após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.

Não afetam o direito de os Estados-Membros determinarem as condições de exploração dos seus recursos energéticos, a sua escolha entre diferentes fontes energéticas e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético, sem prejuízo da alínea c) do n.o 2 do artigo 192.o

[…]»

23.

Este artigo é uma disposição ditada expressamente para regulamentar a política da União no sector da energia, da qual constitui a disposição geral de referência.

24.

Como resulta do n.o 2 do artigo 194.o TFUE, os atos que constituem a realização dos objetivos indicados no n.o 1 do mesmo artigo devem ser adotados segundo o processo legislativo ordinário.

25.

O caráter geral do artigo 194.o TFUE decorre igualmente da expressão, contida no mesmo n.o 2, «[s]em prejuízo da aplicação de outras disposições dos Tratados». Esta expressão, garantindo a aplicação de disposições especiais que introduzam processos diferentes de adoção dos atos nessa matéria, implica que o processo do artigo 194.o TFUE deve aplicar-se de um modo geral.

26.

Por sua vez, o artigo 337.o TFUE (que antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa era o artigo 284.o CE), inserido na parte VII do TFUE, dedicada às disposições gerais e finais do Tratado, dispõe:

«Para o desempenho das funções que lhe são confiadas, a Comissão pode recolher todas as informações e proceder a todas as verificações necessárias, dentro dos limites e condições fixadas pelo Conselho, deliberando por maioria simples, nos termos dos Tratados.»

27.

Este último artigo, como se deduz também da sua inserção entre as disposições gerais e finais do Tratado, é uma disposição fundamental, que pode ser definida como geral no sentido de que, quando não se apliquem disposições mais específicas, reconhece a existência de um poder próprio da Comissão de recolher as informações necessárias para o desempenho das funções que lhe são confiadas pelos Tratados.

28.

O artigo 337.o TFUE, portanto, é lido em estreita correlação quer com as outras disposições do Tratado, sendo instrumental relativamente ao exercício das diversas competências reconhecidas à União, quer com o poder de iniciativa da Comissão por força das disposições do Tratado que lhe confiam funções específicas.

29.

Como se deduz da expressão «nos termos dos Tratados» contida no artigo em questão «o direito de recolher informações está subordinado e é acessório, na aceção de que a Comissão cumprirá sem dúvida mais eficazmente as suas funções em todos aqueles domínios se tiver acesso a informações precisas» ( 8 ).

30.

O Tribunal de Justiça afirmou, a respeito do artigo 213.o do Tratado CEE (a que hoje corresponde, em substância, o atual artigo 337.o TFUE), que o referido artigo pode bem constituir um fundamento jurídico autónomo para a adoção de um ato do Conselho ( 9 ).

31.

Designadamente, é reconhecido ao Conselho ( 10 ) o poder de adotar um único ato legislativo que regule o direito da Comissão de recolher informações relevantes para mais de um sector de atividade, sem o obrigar a aprovar uma série de atos normativos com base nas normas recorrentemente aplicáveis.

32.

Isto porque as informações obtidas pela Comissão relativamente a determinada matéria podem ser relevantes em vários âmbitos e «seria pelo menos ilógico que o Conselho fosse obrigado a adotar uma série de atos relativos à recolha de informações com base em normas processuais diferentes, sobretudo quando determinados tipos de informações abrangem diversas áreas de atividade da Comissão» ( 11 ).

33.

A diferença entre as duas disposições em análise consiste em que, ao passo que o artigo 194.o TFUE é uma disposição geral apenas no domínio da energia e, portanto, refere-se uma competência que se pode definir como sectorial porque diz respeito a uma só matéria na sua totalidade, o artigo 337.o TFUE pode aplicar-se sempre que a Comissão tenha competência para atuar nos termos dos Tratados.

34.

O facto de as duas disposições em análise, ainda que ambas sejam de caráter geral, terem um alcance diferente, pode conduzir ao surgimento em concreto de um conflito entre elas quando um ato vise regular, como no caso vertente, a obtenção de informações no sector da energia.

35.

Não é possível ultrapassar esta diferença recorrendo ao tradicional critério de resolução das antinomias normativas segundo o qual a norma especial derroga a norma geral.

36.

Com efeito, esse critério aplica-se quando se trata de disposições que regulam a mesma matéria, a determinar tendo em conta o interesse jurídico protegido, diferenciando-se na medida em que a norma especial sujeita uma parte da matéria regulada pela norma geral a uma regulamentação diferente.

37.

Os artigos em análise, pelo contrário, são ambos de caráter geral e têm um objeto diferente, pelo que não é possível identificar uma norma que seja de caráter especial relativamente à outra.

38.

Não deve ser acolhida a argumentação do Conselho segundo a qual a cláusula inserida no n.o 2 do artigo 194.o TFUE, que ressalva as outras disposições do Tratado, permite aplicar regras diferentes no sector da energia e, portanto, qual lex specialis, permite aplicar igualmente o artigo 337.o TFUE, que poderia constituir, deste modo, a base jurídica do regulamento impugnado.

39.

Com efeito, essa ressalva refere-se apenas às disposições que introduzem uma regulamentação diferente da do artigo 194.o, n.o 2, TFUE, na medida em que visam regulamentar âmbitos específicos da matéria da energia ou, de qualquer modo, matérias diferentes que têm, no entanto, pontos de contacto significativos com a da energia, a ponto de não permitir uma distinção fácil entre os respetivos âmbitos ( 12 ), circunstância que não ocorre no caso vertente ( 13 ).

40.

Não existindo no caso em apreço uma norma especial, há que determinar, portanto, a base jurídica exata do regulamento impugnado, analisando nesse regulamento, segundo o ensinamento do Tribunal de Justiça, os elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, nomeadamente, a finalidade e o conteúdo ( 14 ).

41.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça esclareceu também que se um ato comunitário prossegue duas finalidades ou tem duas componentes, e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como principal ou preponderante, o ato deve assentar na base jurídica exigida por esta última ( 15 ).

42.

Apenas o ato que prossegue simultaneamente vários objetivos, que se encontram ligados de forma indissociável, sem que um seja secundário e indireto em relação ao outro, deverá assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes ( 16 ).

43.

No caso vertente, há que ter em consideração, antes de mais que, nos termos do artigo 194.o, n.o 2, TFUE, o Parlamento Europeu e o Conselho deliberam segundo o processo legislativo ordinário quando estabelecem as medidas necessárias à realização dos objetivos a que se refere o n.o 1, isto é, os objetivos da política energética da União.

44.

O artigo 337.o TFUE, ao invés, diferencia-se porque faz referência à atividade genérica de recolha de informações e de realização pela Comissão das verificações necessárias para o desempenho das funções que lhe são confiadas, sem exigir que as medidas eventualmente adotadas pelo Conselho por maioria simples sejam necessárias à realização dos objetivos de uma determinada política da União.

45.

Portanto, o regulamento impugnado entra no âmbito de aplicação do artigo 194.o TFUE se puder ser considerado, em razão do seu conteúdo e das suas finalidades, uma das «medidas necessárias à realização dos objetivos a que se refere o n.o 1» do artigo 194.o TFUE ( 17 ), ou seja, um ato instrumental da política energética da União e da realização dos seus fins.

46.

Pelo contrário, a base jurídica correta do regulamento impugnado será o artigo 337.o TFUE, na hipótese de a atividade de recolha de informações não estar diretamente relacionada com a prossecução dos objetivos da política energética da União e, portanto, não poder ser qualificada como medida necessária à sua realização.

47.

Há que apreciar, portanto, analisando o texto do regulamento impugnado, designadamente o título e os artigos que o compõem, se a recolha e a notificação das informações em questão são ou não necessárias e estreitamente conexas com a realização dos objetivos referidos no artigo 194.o, n.o 1, TFUE.

48.

Em primeiro lugar, observa-se que alguns dos artigos do regulamento impugnado que, objetivamente, não podem ser considerados funcionais em relação aos objetivos da política energética da União e não são, portanto, necessários à sua realização.

49.

Trata-se do artigo 4.o, que indica a fonte (as empresas) de dados a enviar aos Estados interessados, do artigo 7.o, relativo aos prazos para a adoção de disposições de execução do regulamento impugnado, do artigo 8.o, que diz respeito ao tratamento dos dados, e do artigo 9.o, que se refere à proteção das pessoas singulares relativamente à gestão dos dados pessoais.

50.

As disposições referidas são típicas de um regulamento relativo à atividade de recolha de informações, tendo em conta que visam determinar os sujeitos que as devem enviar e o responsável pelo tratamento dos dados respetivos (a Comissão), bem como o sistema de proteção de dados relativos a pessoas singulares e os prazos de adoção das disposições de execução que se referem à forma e a outras características técnicas da comunicação em questão.

51.

O título e as disposições seguintes do regulamento impugnado, ao invés, estão estreitamente relacionados com a política energética da União e não constituem a expressão de uma simples atividade de recolha de informações genéricas.

52.

Antes de mais, o título menciona explicitamente os projetos de investimento relativos às infraestruturas energéticas na União Europeia, que são essenciais para assegurar o funcionamento e a segurança do aprovisionamento energético da União.

53.

O artigo 1.o refere-se, em seguida, à notificação de dados e informações relativos a projetos de investimento nas infraestruturas que dizem respeito a praticamente todos os sectores energéticos, circunstância que apenas se pode explicar pela necessidade de se exercer uma atividade de programação em larga escala destinada a assegurar o funcionamento do mercado da energia, a segurança do aprovisionamento energético da União e o desenvolvimento de energias novas e renováveis.

54.

O artigo 2.o fornece, portanto, definições que estão ligadas, de modo evidente, à necessidade de realizar os mesmos objetivos do artigo 1.o, designadamente quando menciona o organismo específico encarregado de preparar e adotar planos plurianuais de desenvolvimento de redes e de investimento em infraestruturas de energia a nível da União.

55.

O artigo 3.o esclarece, igualmente, que os dados em questão devem ser comunicados de forma agregada, exceto aqueles que se relacionem com os projetos transfronteiriços de transporte e, desse modo, demonstra que visam uma atividade de programação complexa, como a acima referida, que ultrapassa a mera recolha de informações genéricas e não agregadas, como se deduz também da remissão para o organismo específico referido no artigo 2.o

56.

Além disso, o artigo 5.o, define o conteúdo da comunicação das informações em questão de forma ampla e pormenorizada. A necessidade de obter dados extremamente complexos e até observações pertinentes sobre os atrasos ou os obstáculos encontrados na realização dos projetos de investimento, que a referida disposição manifesta, encontra a sua explicação mais razoável na exigência de atingir os objetivos referidos no artigo 194.o, n.o 1, TFUE.

57.

O artigo 6.o diz respeito à qualidade da atividade de recolha e comunicação das informações e, ao referir-se às observações dos Estados-Membros, à publicação de forma agregada dos dados e às análises referidas no artigo 10.o, n.o 3, refere-se a atividades que são demasiado complexas para respeitarem apenas a uma simples obtenção de informações genéricas e que, ao invés, podem ser reconduzidas a uma atividade de programação mais articulada, visando atingir os objetivos da política energética da União.

58.

O artigo 10.o estabelece, enfim, que, com base nos dados e nas informações transmitidos e, consoante o caso, em quaisquer outras fontes de dados, a Comissão envia ao Parlamento, ao Conselho e ao Comité Económico e Social — e publica, de dois em dois anos — uma análise transectorial da evolução estrutural e das perspetivas do sistema energético da União, que visa:

59.

Este último artigo, ao prever a realização da referida análise transectorial da evolução estrutural e das perspetivas do sistema de energia da União, refere-se a um instrumento complexo de reelaboração das informações em questão que deve considerar-se que ultrapassa uma mera atividade de recolha dos dados e é redigido de forma a prosseguir os objetivos que visam assegurar o funcionamento do mercado da energia.

60.

Uma apreciação de todos os artigos do regulamento impugnado acima referidos, à luz do seu título e efetuada comparando e equilibrando entre si as referidas disposições, demonstra que o conteúdo do ato controvertido não visa uma atividade genérica de recolha de simples dados, mas é necessário à realização dos objetivos da política energética da União.

61.

Com efeito, os artigos 4.°, 7.°, 8.° e 9.°, que não estão diretamente relacionados com essa política e efetivamente dizem respeito à simples atividade de recolha de informações, desempenham, em razão do seu caráter extremamente técnico, um papel secundário e acessório na economia do regulamento.

62.

As referidas disposições não qualificam de modo especial o regulamento impugnado, podendo ser consideradas normas típicas de qualquer ato relativo à obtenção de informações.

63.

Ao contrário, os outros artigos analisados (1.°, 2.°, 3.°, 5.°, 6.° e 10.°) e o título do regulamento impugnado caraterizam-se como elementos essenciais deste ato, visto que definem a sua característica principal, ou seja, a previsão de uma série de atividades complexas de recolha, notificação e análise relacionadas de modo evidente com uma atividade articulada de programação em praticamente todos os âmbitos e sectores da política energética da União e que têm por objeto a realização dos objetivos referidos no artigo 194.o, n.o 1, TFUE.

64.

Daí resulta que, na apreciação do regulamento impugnado a fim de determinar a sua base jurídica correta, é necessário, após a ponderação dos elementos que o compõem, referida anteriormente, dar prevalência à parte do regulamento (o título e os artigos 1.°, 2.°, 3.°, 5.°, 6.° e 10.°) que o caracteriza de modo evidente relativamente a outros eventuais atos relativos à recolha de informações, na medida em que define de modo especial o seu objeto (as informações em matéria de investimentos em infraestruturas energéticas) e o torna um instrumento necessário à prossecução dos objetivos de uma política sectorial da União como a política energética.

65.

Assumem menor relevo as outras disposições referidas (os artigos 4.°, 7.°, 8.° e 9.°) que, pela sua natureza acentuadamente técnica, não têm um caráter de qualificação e não permitem a identificação de uma ligação com uma política específica da União, mas podem ser abrangidas em qualquer regulamento sobre recolha de informações.

66.

As observações anteriores e, em especial, as considerações do n.o 64 supra, são, aliás, confirmadas pela análise dos considerandos que antecedem a parte dispositiva do regulamento impugnado.

67.

Antes de mais, observa-se que o primeiro, o quinto e o décimo quinto considerandos precisam, em substância, que os dados em questão devem ser recolhidos para que a Comissão possa desempenhar as funções que lhe cabem no domínio da energia e apresentar propostas no que respeita ao futuro equilíbrio entre a oferta e a procura de energia, igualmente através da identificação de eventuais lacunas em termos de infraestruturas e de investimento, esclarecendo deste modo que o regulamento impugnado visa assegurar o funcionamento do mercado da energia.

68.

Além disso, o segundo, o terceiro e o quarto considerando demonstram no seu conjunto a necessidade de assegurar o funcionamento do mercado da energia e a segurança do aprovisionamento energético na União, bem como a promoção das economias de energia, da eficiência energética e do desenvolvimento de energias novas e renováveis, todos objetivos da política energética da União, na aceção do artigo 194.o, n.o 1, TFUE.

69.

Confirma-se, portanto, que o regulamento impugnado tem por finalidade atingir os objetivos da política energética da União e não uma atividade genérica de recolha de simples dados.

70.

Tendo em consideração as observações precedentes, não pode ser acolhida a afirmação do Conselho (apoiado pela República Francesa) de que se deve excluir uma relação do regulamento impugnado com os objetivos do artigo 194.o, n.o 1, TFUE, porque, de qualquer modo, o único objeto do ato em questão é a notificação de informações, como se deduz do facto de os artigos 1.° e 3.° a 9.° ( 18 ) dizerem respeito unicamente a aspetos relativos ao envio de dados.

71.

Quanto a este ponto, além de recordar o exposto, observa-se que a análise dos artigos não pode limitar-se à sua leitura formal e separada, sem proceder a uma apreciação global e coordenada.

72.

O regulamento impugnado tem por objeto não uma recolha genérica de dados, mas dados de especial natureza, como sejam os dados sobre os investimentos nas infraestruturas energéticas, que se enquadram num sector (a energia) especificamente considerado pelos Tratados.

73.

A tese do Conselho, pelo contrário, conduz a ignorar a verdadeira natureza dos dados de quibus, designadamente o seu conteúdo específico, concentrando-se apenas no aspeto formal e incontestado da notificação material dos dados e não no caráter instrumental desta notificação relativamente à política energética da União.

74.

O Conselho sustenta igualmente que da análise do artigo 10.o do regulamento impugnado se deduzem os objetivos específicos confiados à Comissão e as modalidades relativas ao uso e à transmissão dos próprios dados, designadamente, a elaboração dos dados transmitidos e a realização de análises sobre a evolução e as perspetivas dos investimentos nas infraestruturas energéticas.

75.

Esses objetivos decorrem de forma genérica do artigo 17.o TUE, com base no qual a Comissão promove o interesse geral da União, apresenta propostas, fiscaliza a aplicação dos Tratados e das medidas adotadas pelas instituições.

76.

A finalidade do regulamento impugnado é, portanto, segundo o Conselho, permitir à Comissão dispor regularmente de dados atualizados, criando um sistema uniforme de recolha e transmissão de dados a fim de atingir os seus objetivos «na medida em que a posse de informações fiáveis é essencial para que a Comissão possa fazer o seu trabalho» ( 19 ).

77.

Quanto a este ponto, reforça-se a necessidade de uma análise de conjunto do texto do regulamento impugnado que não seja meramente formal, mas permita determinar a sua finalidade efetiva por meio de uma avaliação coordenada das normas e dos seus considerandos e da natureza das informações em questão.

78.

Com base na referida apreciação, a finalidade da obtenção das informações de quibus adequa-se claramente, conforme o exposto, à realização dos objetivos do artigo 194.o, n.o 1, TFUE, e não se reconduz genericamente ao artigo 17.o TUE.

79.

Deve afirmar-se, portanto, que, à luz quer do conteúdo quer da finalidade do regulamento impugnado, tal como decorrem de uma análise do título e dos seus artigos e considerandos, o ato controvertido constitui uma medida necessária para atingir os objetivos da política energética da União, explicitados no artigo 194.o, n.o 1, TFUE.

80.

Isto deduz-se do facto de o objetivo do regulamento ser a obtenção não de dados de caráter genérico, mas de dados e informações qualificados por dizerem respeito às infraestruturas energéticas que, justamente em razão da sua particularidade, tornam esta atividade de recolha de informações ao contrário do que sustenta a Comissão nos seus articulados, um pressuposto necessário para a realização de todas as intervenções posteriores mais complexas tendo em vista alcançar os objetivos do artigo 194.o, n.o 1, TFUE e para a execução concreta da política energética da União, que constitui, portanto, a finalidade do regulamento impugnado.

81.

O próprio Conselho reconhece implicitamente a especificidade das informações em questão e a sua ligação com o artigo 194.o TFUE ao afirmar que estas são necessárias no quadro de uma política prevista pelo Tratado e que o regulamento impugnado se reconduz a uma política da União, no caso vertente a política da energia ( 20 ).

82.

Com efeito, a necessidade de tais informações no quadro da política da energia não constitui, ao contrário do que sustenta o Conselho, «uma condição sine qua non para a aplicação do artigo 337.o» ( 21 ), mas, pelo contrário, e como já foi salientado nos n.os 43 a 47 das presentes conclusões, é justamente o requisito exigido pelo artigo 194.o, n.o 2, TFUE, para a adoção, de acordo com o processo legislativo ordinário, das medidas destinadas à realização dos objetivos do artigo 194.o, n.o 1, TFUE ( 22 ).

83.

As considerações expostas acima são, em seguida, reforçadas pela circunstância de que, se a tese do Conselho fosse acolhida, a participação do Parlamento no processo legislativo da União, seria reduzida, contrariando a relevância que lhe é atribuída pela jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 23 ), e, além disso, não seria tida em conta a tendência mais recente da União que, com o Tratado de Lisboa, instituiu como processo legislativo ordinário o do artigo 194.o, n.o 2, TFUE, que prevê um poder de participação plena do Parlamento Europeu no exercício da função legislativa, e tornou definitivamente residuais os casos (como o do artigo 337.o TFUE) em que o Conselho adota regulamentos por maioria simples.

84.

Os outros argumentos expostos pelo Conselho, pela Comissão e pela República Francesa não podem infirmar as conclusões já desenvolvidas com base no conteúdo e na finalidade do regulamento impugnado.

85.

O Conselho, a Comissão e a República Francesa sustentam, nos seus articulados, que, no caso concreto, o regulamento impugnado, ainda que possa ser reconduzido ao sector da energia, tem, em relação ao seu objeto principal, uma incidência indireta e acessória sobre a respetiva política, que constitui apenas o seu contexto, até porque para realizar diretamente os objetivos da política energética seriam necessárias medidas bem mais importantes que uma simples recolha de dados.

86.

Esta tese não pode ser acolhida porque, uma vez verificada, pelas razões supramencionadas, a ligação clara e necessária da regulamentação em questão com os fins da política energética da União referidos no artigo 194.o, n.o 1, TFUE, e com a realização das infraestruturas energéticas, deve excluir-se que o regulamento impugnado apenas diga respeito de modo indireto e acessório à referida política.

87.

Também não deve ser acolhida a observação de que o artigo 337.o TFUE é esvaziado de qualquer efeito se já não puder constituir a base jurídica dos atos adotados para recolher informações em todos os casos em que esteja em questão uma política sectorial da União.

88.

O artigo 337.o TFUE pode bem continuar a ser aplicado como base jurídica única fora dos casos expressamente regulados por normas que, como no caso vertente, prevejam o recurso ao processo legislativo ordinário ou, de qualquer modo, a processos especiais, mas não pode ser utilizado para intervir num sector regulado de modo completo e geral por disposições dos Tratados em derrogação do processo aí previsto.

89.

Com efeito, ao contrário do que afirmam o Conselho e a Comissão, não está em questão, no caso vertente, o direito da Comissão de usar livremente os dados obtidos em conformidade com a legislação também para desempenhar funções (indicadas pelos Tratados) relativas a políticas diferentes daquelas para as quais foram obtidas, mas a obrigação de adotar os atos que regulam esse direito com fundamento na base jurídica correta e, sobretudo, no processo previsto pelos Tratados quando se trata de matérias que são objeto de uma regulamentação sectorial completa.

90.

Também não deve ser acolhida a tese segundo a qual o artigo 337.o TFUE é uma base jurídica suficiente para o regulamento impugnado, porque a disposição imediatamente seguinte do artigo 338.oTFUE, que diz respeito às medidas relativas à elaboração de estatísticas, sempre que necessário, para a realização das atividades da União, é a base jurídica adequada em que deve ser fundada a elaboração dessas estatísticas em qualquer sector, incluindo o da energia.

91.

Segundo essa tese, o artigo 338.o TFUE, por estar inserido entre as disposições gerais e finais do Tratado, tem um alcance geral que o torna aplicável em todos os domínios de competência da União, e deve chegar-se à mesma conclusão a respeito do artigo 337.o TFUE, dada a sua inserção entre as mesmas disposições gerais e finais do Tratado e tem um alcance geral idêntico.

92.

Independentemente da irrelevância do artigo 338.o TFUE no presente litígio, devem ser confirmadas, em primeiro lugar, as considerações já desenvolvidas segundo as quais, quando uma matéria é objeto de uma regulamentação sectorial completa nos Tratados, as respetivas normas constituem, em princípio, a base jurídica correta dos atos que regulam a referida matéria, que deverão ser adotados, quando estiver previsto, seguindo o processo indicado nessas disposições.

93.

Além disso, o artigo 338.o TFUE impõe, ao contrário do artigo 337.o TFUE ( 24 ), o recurso ao processo legislativo ordinário, justamente como o artigo 194.o, n.o 2, TFUE ( 25 ).

94.

Daí deduz-se que, para as estatísticas em matéria de energia, o artigo 194.o TFUE constitui a base jurídica correta, a que pode eventualmente juntar-se o artigo 338.o TFUE, visto que o processo a seguir para a aprovação é idêntico e, portanto, não se vislumbra nenhum prejuízo para a posição do Parlamento.

95.

Ao contrário do artigo 338.o TFUE, no que respeita ao artigo 337.o TFUE não pode sequer perspetivar-se a possibilidade de o indicar como base jurídica concomitante, juntamente com o artigo 194.o TFUE, porque segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, essa solução não é praticável quando, como no caso vertente, as duas bases jurídicas são incompatíveis ( 26 ) e, em qualquer caso, a sua cumulação implica uma lesão dos direitos do Parlamento ( 27 ) (ao qual não foi permitido invocar o seu poder de participar plenamente no exercício da função legislativa).

96.

Portanto, em conclusão, no que se refere à relação entre o artigo 194.o TFUE e o artigo 337.o TFUE, sugiro que o Tribunal de Justiça declare o recurso procedente e anule o regulamento impugnado.

97.

O artigo 187.o TCEEA está inserido no título V deste Tratado, que contém as respetivas disposições gerais, e dispõe:

«Para o desempenho das funções que lhe são confiadas, a Comissão pode recolher todas as informações e proceder a todas as verificações necessárias, dentro dos limites e condições fixados pelo Conselho, nos termos do Tratado.»

98.

No que respeita à relação entre o artigo 187.o TCEEA e o artigo 194.o TFUE, já referido, recordam-se, antes de mais, as considerações expostas anteriormente a respeito do artigo 337.o TFUE.

99.

Há que acrescentar, aliás, que no Tratado Euratom estão contidas algumas disposições especiais em matéria de energia que são abrangidas pela ressalva do artigo 194.o, n.o 2, TFUE e que, portanto, derrogam essa norma limitadamente ao sector nuclear.

100.

Em especial, o artigo 41.o TCEEA, conjugado com os artigos 42.° TCEEA a 44.° TCEEA que precisam o respetivo processo, regula, no que se refere ao presente litígio, a comunicação dos «projetos de investimento que digam respeito a novas instalações, bem como à substituição ou modificações que correspondam aos critérios de natureza e de importância que o Conselho definirá, deliberando sob proposta da Comissão […]».

101.

Tais comunicações têm, segundo o artigo 40.o TCEEA, a finalidade de fomentar a iniciativa das pessoas e empresas e de facilitar o desenvolvimento coordenado dos seus investimentos no domínio nuclear e, por este motivo, a Comissão publica periodicamente programas de natureza indicativa que incidem nomeadamente sobre os objetivos de produção de energia nuclear e sobre os investimentos de qualquer natureza que a sua realização implique.

102.

As disposições acima referidas do TCEEA, apesar do seu caráter especial relativamente ao artigo 194.o, n.o 2, TFUE, podem constituir, no seu âmbito de competência ( 28 ), a base jurídica sobre a qual deve ser fundada a adoção de regulamentos relativos à obtenção das informações em questão.

103.

O artigo 187.o TCEEA poderá eventualmente ser indicado como base jurídica ulterior e complementar, não levantando problemas processuais ( 29 ), tendo em consideração o facto de que, nos termos do artigo 41.o TCEEA, o Conselho delibera por maioria qualificada.

104.

Não pode ser acolhida a tese do Conselho, da Comissão e da República Francesa segundo a qual o artigo 187.o TCEEA constitui, ao invés, a regra geral na qual se deve basear toda a atividade de recolha de informações exercida pela Comissão para atingir os objetivos referidos no Tratado Euratom.

105.

Segundo essa tese, os artigos 40.° TCEEA a 44.° TCEEA têm um alcance mais restrito que o artigo 187.o TCEEA, porque com base nos primeiros a empresa interessada deve notificar apenas uma vez as informações relativas a um projeto individual na sua fase inicial.

106.

O artigo 187.o TCEEA deve ser utilizado, em razão do seu âmbito de aplicação mais amplo que o dos artigos 40.° TCEEA a 44.° TCEEA, quando, como no caso vertente, seja exigida a transmissão regular de dados agregados por parte não apenas das empresas privadas, mas também dos Estados-Membros, transmissão essa não destinada em exclusivo ao desenvolvimento coordenado dos investimentos no sector nuclear, mas à sua utilização para qualquer análise considerada pela Comissão como necessária ou adequada no quadro das missões que lhe são confiadas.

107.

Quanto a esse ponto, sublinha-se que o artigo 187.o TCEEA é uma disposição necessariamente relacionada, tal como o artigo 337.o TFUE ( 30 ), com as normas dos Tratados que confiam funções específicas à Comissão.

108.

O artigo 187.o TCEEA, portanto, pode constituir a base jurídica dos atos adotados em matéria de recolha de informações relativas aos investimentos em infraestruturas no sector da energia nuclear, em lugar do artigo 194.o TFUE, apenas na condição de poder relacionar-se com disposições do Tratado Euratom que derroguem esta norma em virtude da ressalva referida no artigo 194.o, n.o 2, TFUE, como, é o caso, justamente, dos artigos 40.° TCEEA a 44.° TCEEA.

109.

O artigo 187.o TCEEA, ao invés, não sendo uma norma especial em relação ao artigo 194.o TFUE, não pode derrogar diretamente este; por conseguinte, na medida em que, no caso vertente, se está de fora do âmbito de aplicação dos artigos 40.° TCEEA a 44.° TCEEA, a base jurídica correta do regulamento é sempre o artigo 194.o TFUE.

110.

No caso concreto, a comunicação de informações em questão tem, com efeito, um alcance mais amplo que a dos artigos 40.° TCEEA a 44.° TCEEA, porque se dirige aos Estados-Membros (aos quais as empresas devem comunicar as informações), é de caráter contínuo e refere-se na sua maior parte a dados agregados e não a projetos individuais ( 31 ).

111.

Isso explica que as informações em análise não visam simplesmente dar conhecimento à Comissão de projetos individuais de determinadas empresas em matéria de investimentos no domínio nuclear ( 32 ), mas servem para permitir a obtenção de dados mais complexos destinados a serem utilizados para a realização dos objetivos de política energética referidos no artigo 194.o, n.o 1, TFUE, com a consequência de que este artigo constitui a base jurídica mais adequada.

112.

Aliás, admitindo ainda que o regulamento impugnado tem uma dupla componente, a parte do mesmo que pode ter como base jurídica, nos limites acima referidos, os artigos 40.° TCEEA a 44.° TCEEA (a que se pode acrescentar o artigo 187.o TCEEA) não é a principal ou preponderante em relação àquela que pode ser reconduzida ao artigo 194.o TFUE.

113.

O regulamento impugnado deve basear-se, portanto, em qualquer caso, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida na nota 15 das presentes conclusões, sempre no artigo 194.o TFUE, que é o fundamento legal exigido pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante.

114.

Enfim, salienta-se que o Tribunal de Justiça colocou às partes ( 33 ) uma questão sobre a possibilidade de utilizar conjuntamente os artigos 194.° TFUE e 187.° TCEEA como bases jurídicas do regulamento impugnado quando os processos neles previstos possam considerar-se compatíveis apesar das suas diferenças.

115.

A este respeito, observa-se que a eventual compatibilidade entre as duas disposições não assume qualquer relevância se se entender que o artigo 194.o TFUE é a única norma a aplicar com base nas considerações precedentes.

116.

Quando, pelo contrário, se pretende afirmar que o regulamento impugnado tem uma dupla componente ou uma dupla finalidade e que não é possível determinar a componente ou a finalidade prevalecente ( 34 ), ainda que os processos em análise sejam compatíveis entre si, em abstrato (o que é afirmado, nas suas respostas, pelo Parlamento, pelo Conselho e pela República Francesa, mas negado pela Comissão) ( 35 ), de qualquer modo, no caso concreto, deveria ter sido seguido o processo do artigo 194.o TFUE, visto que o artigo 187.o TCEEA não prevê qualquer participação do Parlamento.

117.

Tendo em conta a exposição precedente, o regulamento impugnado não podia ser adotado pelo Conselho utilizando como bases jurídicas os artigos 337.° TFUE e 187.° TCEEA em lugar do artigo 194.o TFUE e sem respeitar o processo previsto por esta última disposição.

118.

O Conselho pediu na sua contestação para manter, em caso de anulação, os efeitos do regulamento impugnado até ao momento da adoção de um novo ato. O Parlamento não se opôs ao acolhimento desse pedido.

119.

Nos termos do artigo 264.o, n.o 2, TFUE, aplicável igualmente no âmbito do Tratado Euratom na medida em que é referido no artigo 106.o-A, n.o 1, TCEEA, o Tribunal de Justiça indica, quando o considerar necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes.

120.

No caso vertente, observo que as informações em questão servem de base à realização de projetos de investimento relativos a infraestruturas energéticas e necessárias para executar a política energética da União. Designadamente, são fundamentais para uma atividade válida de programação plurianual das intervenções.

121.

Além disso, o próprio Parlamento, ainda que tenha pedido a anulação do regulamento impugnado, não se opôs ao pedido do Conselho (a que aderiu também a Comissão), afirmando não ser contrário à finalidade do ato controvertido e aos instrumentos escolhidos para esse fim considerados no seu conjunto.

122.

Entendo, portanto, que existem razões válidas, devido à importância da política da União em questão e ao facto de as alegações das partes se terem referido, em substância, apenas à escolha do processo de aprovação do regulamento impugnado, para que o Tribunal de Justiça mantenha os efeitos deste até à adoção de um novo ato.

123.

Sugiro, portanto, que o Tribunal de Justiça declare o recurso procedente e anule o regulamento impugnado, mantendo os seus efeitos até à adoção de um novo ato.

124.

Entendo que o Conselho, como parte vencida, deve ser condenado nas despesas, nos termos do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, como pediu o Parlamento.

125.

Em conformidade com o artigo 69.o, n.o 4, do Regulamento de Processo, a República Francesa e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

126.

À luz das considerações precedentes, sugiro que o Tribunal de Justiça se digne decidir o seguinte: