Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-482/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

16 de outubro de 2025 (*)

« Incumprimento de Estado — Acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro — Regulamento (CE) n.° 1073/2009 — Artigo 2.°, n.os 4 e 7 e artigo 15.°, alínea b) — Operações de cabotagem em autocarro no âmbito de serviços ocasionais — Medidas nacionais de execução que introduzem um período máximo de sete dias consecutivos no mesmo mês civil — Margem de apreciação — Proporcionalidade »

No processo C‑482/23,

que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, proposta em 26 de julho de 2023,

Comissão Europeia, representada por P. Messina e C. Vang, na qualidade de agentes,

demandante,

apoiada por:

Órgão de Fiscalização da EFTA, representado por M. Brathovde, K. Isaksen, M.‑M. Joséphidès e I.O. Vilhjálmsdóttir, na qualidade de agentes,

interveniente,

contra

Reino da Dinamarca, representado inicialmente por D. Elkan, J. F. Kronborg e C. Maertens, na qualidade de agentes, e, em seguida, por D. Elkan e C. Maertens, na qualidade de agentes,

demandado,

apoiado por:

Islândia, representada por V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir e N. G. Sigurðardóttir, na qualidade de agentes,

Reino da Noruega, representado por T. Aalia e E. Eikeland, na qualidade de agentes,

intervenientes,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, F. Schalin, M. Gavalec e Z. Csehi (relator), juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: C. Strömholm, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 5 de dezembro de 2024,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 6 de março de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio da sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não autorizar as operações de cabotagem em autocarro no âmbito de serviços ocasionais, a menos que os transportes sejam efetuados no prazo de sete dias consecutivos no mesmo mês civil, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1073/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.° 561/2006 (JO 2009, L 300, p. 88).

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento (CE) n.° 1072/2009

2 O artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 1072/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (JO 2009, L 300, p. 72), com a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

6) “Operações de cabotagem”: transportes nacionais por conta de outrem efetuados a título temporário num Estado‑Membro de acolhimento, de acordo com o presente regulamento;

[...]»

3 O artigo 8.° desse regulamento, sob a epígrafe «Princípio geral», dispõe:

«1. Os transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem que sejam titulares de uma licença comunitária e cujos motoristas, quando nacionais de país terceiro, sejam titulares de certificados de motorista, ficam autorizados, nas condições fixadas no presente capítulo, a efetuar operações de cabotagem.

2. Uma vez efetuada a entrega das mercadorias transportadas à chegada de um transporte internacional com origem num Estado‑Membro ou de um país terceiro e com destino ao Estado‑Membro de acolhimento, os transportadores referidos no n.° 1 ficam autorizados a efetuar, com o mesmo veículo ou, tratando‑se de um conjunto de veículos acoplados, com o veículo trator desse mesmo conjunto, o máximo de três operações de cabotagem na sequência do referido transporte internacional. A última operação de descarga no quadro de uma operação de cabotagem, antes da saída do Estado‑Membro de acolhimento, deve ter lugar no prazo de sete dias a contar da última operação de descarga realizada no Estado‑Membro de acolhimento no quadro do transporte internacional com destino a este último.

No prazo referido no primeiro parágrafo, os transportadores rodoviários podem efetuar uma parte ou a totalidade das operações de cabotagem autorizadas nos termos do referido parágrafo em qualquer Estado‑Membro, na condição de se limitarem a uma operação de cabotagem por Estado‑Membro no prazo de três dias a contar da entrada sem carga no território desse Estado‑Membro.

[...]»

Regulamento n.° 1073/2009

4 Os considerandos 3, 4 e 10 do Regulamento n.º 1073/2009 enunciam:

«3) Para assegurar um enquadramento coerente do transporte internacional de passageiros em autocarro na Comunidade, o presente regulamento deverá aplicar‑se a todos os transportes internacionais efetuados no território comunitário. [...]

4) A liberdade de prestação de serviços constitui um princípio fundamental da política comum de transportes e exige que seja garantido aos transportadores de todos os Estados‑Membros o acesso aos mercados de transporte internacionais, sem discriminação em razão da nacionalidade ou do local de estabelecimento.

[...]

10) Deverá ser assegurado o acesso dos transportadores não residentes a serviços nacionais de transporte rodoviário de passageiros, mas deverão ser tidas em conta as características especiais de cada tipo de serviço. Sempre que sejam realizadas, essas operações de cabotagem deverão ficar sujeitas à legislação comunitária, como o Regulamento (CE) n.° 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários [(JO 2006, L 102, p. 1)], e à legislação nacional em vigor em domínios específicos no Estado‑Membro de acolhimento.»

5 O artigo 1.° do Regulamento n.° 1073/2009, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe, no n.° 4:

«O presente regulamento é aplicável aos serviços nacionais de transporte rodoviário de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por transportadores não residentes, conforme previsto no capítulo V.»

6 O artigo 2.° deste regulamento, sob a epígrafe «Definições», prevê:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

4. “Serviços ocasionais”: serviços que não correspondem à definição de serviços regulares, incluindo serviços regulares especializados, e cuja característica principal é assegurarem o transporte de grupos constituídos por iniciativa de um comitente ou do próprio transportador;

[...]

7. “Operações de cabotagem”:

– serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por um transportador num Estado‑Membro de acolhimento, ou

– a tomada e a largada de passageiros no mesmo Estado‑Membro, durante um serviço internacional regular, de acordo com as disposições do presente regulamento, desde que tal não seja o objetivo principal desse serviço;

[…]»

7 O capítulo V desse regulamento, sob a epígrafe «Cabotagem», inclui os seus artigos 14.° a 15.°

8 O artigo 14.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Princípio geral», tem a seguinte redação:

«Os transportadores rodoviários de passageiros por conta de outrem que sejam titulares de licença comunitária ficam autorizados, nas condições fixadas no presente capítulo e sem discriminação em razão da nacionalidade ou do local de estabelecimento, a efetuar as operações de cabotagem referidas no artigo 15.°»

9 O artigo 15.° do Regulamento n.° 1073/2009, sob a epígrafe «Operações de cabotagem autorizadas», dispõe:

«São autorizadas operações de cabotagem para os seguintes serviços:

[...]

b) Serviços ocasionais;

[...]».

Direito dinamarquês

10 Desde 1 de novembro de 2019, o Reino da Dinamarca aplica uma prática administrativa de as autoridades dinamarquesas interpretarem a expressão «a título temporário», utilizada na definição do conceito de «operações de cabotagem» que figura no artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009, no sentido de que não pode designar um período superior a «sete dias consecutivos no mesmo mês civil» (a seguir «prática administrativa controvertida»). Esta prática é descrita num comunicado de imprensa do Ministério dos Transportes de 11 de outubro de 2019, intitulado «Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotagem for Busser» («A Dinamarca reforça a interpretação das normas da União em matéria de cabotagem em autocarro»).

Procedimento pré‑contencioso

11 Segundo a Comissão, a prática administrativa controvertida que consiste em limitar a um transportador não residente os transportes de cabotagem em autocarro no território dinamarquês a um período de sete dias consecutivos no mesmo mês civil não é conforme com o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1073/2009 e viola o princípio da proporcionalidade.

12 Na sequência de contactos com o Governo Dinamarquês, a Comissão enviou ao Reino da Dinamarca, em 9 de junho de 2021, uma notificação para cumprir na qual expôs que, ao aplicar a prática administrativa controvertida, este Estado‑Membro não cumpria as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento n.° 1073/2009.

13 O Reino da Dinamarca respondeu à notificação para cumprir em 2 de agosto de 2021, alegando que esta prática está em conformidade com o Regulamento n.° 1073/2009. A este respeito, antes de mais, não existe uma interpretação comum das regras de cabotagem para o transporte de passageiros. Em seguida, a referida prática está em conformidade com o objetivo desse regulamento e com a expressão «a título temporário» que figura no Regulamento n.° 1072/2009. Por último, essa prática é proporcionada.

14 Em 19 de maio de 2022, a Comissão enviou ao Reino da Dinamarca um parecer fundamentado, ao qual este Estado‑Membro respondeu em 1 de julho de 2022. Nessa resposta, o referido Estado‑Membro manteve que a prática administrativa controvertida respeita o Regulamento n.° 1073/2009.

15 Considerando que a resposta do Reino da Dinamarca não era satisfatória, a Comissão decidiu intentar a presente ação.

Quanto à ação

Argumentos das partes

16 A Comissão, apoiada pelo Órgão de Fiscalização da EFTA, recorda que o Regulamento n.° 1073/2009 aprova as normas de execução do princípio, consagrado no direito primário, da livre prestação de serviços no setor dos transportes de passageiros em autocarro.

17 De acordo com as disposições desse regulamento, os transportadores da União Europeia são livres de prestar serviços ocasionais de transporte rodoviário de passageiros a título temporário nos Estados‑Membros que não o seu Estado‑Membro de estabelecimento, desde que sejam titulares de uma licença comunitária.

18 Ora, a prática administrativa controvertida implica a proibição de um transportador não residente efetuar dois transportes de cabotagem em autocarro na Dinamarca durante um mesmo mês civil se esses transportes ocorrerem com mais de uma semana de intervalo. Assim, um transportador que assegure uma operação de cabotagem na Dinamarca no primeiro dia de um mês, e depois novamente no dia 20 do mesmo mês, cometerá, segundo essa prática, uma infração ao Regulamento n.° 1073/2009, ainda que esses transportes sejam os únicos transportes efetuados por esse transportador na Dinamarca.

19 A Comissão sublinha que, uma vez que rege as condições da livre prestação de serviços de transportes internacionais de passageiros em autocarro, o Regulamento n.° 1073/2009 e, mais especificamente, a expressão «a título temporário» que figura no seu artigo 2.°, ponto 7, deve ser interpretado à luz das disposições relevantes do Tratado FUE relativas à livre prestação de serviços, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça.

20 Referindo‑se, nomeadamente, à jurisprudência resultante dos Acórdãos de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, n.° 27), e de 11 de dezembro de 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, n.os 31 e 32), considera que nem a duração, nem a frequência, nem a periodicidade, nem a continuidade de uma atividade podem ser utilizadas como único critério para determinar se essa atividade é abrangida pelas disposições do Tratado FUE relativas à livre prestação de serviços e pelas normas que regem a cabotagem que figuram no Regulamento n.° 1073/2009. Daí resulta que uma limitação automática das operações de cabotagem a um período predeterminado, como o que está em causa na prática administrativa controvertida, é contrária a este regulamento.

21 Com efeito, a redação desse regulamento, segundo a qual os transportadores têm o direito de efetuar transportes de passageiros em autocarro «a título temporário» num Estado‑Membro de acolhimento implica que se deva verificar caso a caso se a atividade do transportador em causa foi exercida a título temporário. Uma regra como a instituída pela prática administrativa controvertida não pode, portanto, substituir a margem de apreciação que decorre necessariamente dessa apreciação casuística.

22 A Comissão acrescenta que o Regulamento n.° 1073/2009 não autoriza expressamente os Estados‑Membros a adotarem medidas de execução no que respeita aos transportes ocasionais de cabotagem. Por outro lado, embora seja certo que, não obstante a sua aplicabilidade direta nos ordenamentos jurídicos nacionais, certas disposições de um regulamento podem necessitar, para a sua execução, da adoção de medidas de aplicação pelos Estados‑Membros, esta prática não preenche, no caso presente, os requisitos que devem ser preenchidos a este respeito, tal como resultam da jurisprudência, em especial do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, n.° 41).

23 Com efeito, primeiro, a prática administrativa controvertida não se limita a indicar a margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros, antes restringe excessivamente o direito de os transportadores efetuarem operações de cabotagem em autocarro na Dinamarca. Segundo, esta prática é contrária ao objetivo do Regulamento n.° 1073/2009, que é liberalizar a realização de certos tipos de transportes rodoviários de passageiros e fixar as condições em que os transportadores não residentes estão autorizados a efetuar transportes nacionais de passageiros num Estado‑Membro no âmbito da política comum de transportes da União. Em especial, a Comissão sublinha que, uma vez que o artigo 2.°, ponto 7, deste regulamento só prevê como restrição às operações de cabotagem o facto de serem efetuadas «a título temporário», o Reino da Dinamarca, ao instituir um regime geral conforme resulta da prática administrativa controvertida, não garante a margem de apreciação necessária à apreciação casuística acima referida. Terceiro, entende que a referida prática é desproporcionada.

24 Em resposta a estes argumentos, o Reino da Dinamarca, apoiado pelo Reino da Noruega, observa, antes de mais, que a prática administrativa controvertida foi introduzida para responder às dificuldades, constatadas pelas autoridades dinamarquesas, de determinar, em casos concretos, a legalidade ou não da cabotagem em autocarro.

25 Em seguida, os Estados‑Membros têm o direito de adotar medidas de execução para clarificar o alcance do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento n.° 1073/2009. Entende que, com efeito, não é possível, com base na redação deste regulamento, no objetivo por ele prosseguido ou no contexto em que se insere o referido regulamento, determinar o que significa exatamente a expressão «a título temporário», referida no artigo 15.°, alínea b), do mesmo regulamento, conjugado com o seu artigo 2.°, ponto 7. Nestas condições, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente resultante dos Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), e de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251), esses Estados podem adotar medidas de execução para clarificar o alcance das disposições em causa.

26 Ora, no caso, a prática administrativa controvertida permitiu precisamente identificar em que casos a atividade de uma empresa de transporte estrangeira na Dinamarca é exercida «a título temporário». Entende que está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.° 1073/2009, que consiste em assegurar a livre prestação de serviços no domínio dos transportes, não deixando de assegurar simultaneamente que as operações de cabotagem não sejam efetuadas de forma que constituam uma atividade permanente ou contínua.

27 No que respeita ao facto de essa prática se basear num período constituído por um número de dias e não num número de transportes, o Reino da Dinamarca alega que o legislador da União, para esclarecer o alcance da expressão «a título temporário», que figura no Regulamento n.° 1072/2009, relativo ao transporte de cabotagem de mercadorias, introduziu também uma regra que inclui uma referência a um período de sete dias. Ora, o transporte de cabotagem de mercadorias, por um lado, e o transporte de cabotagem em autocarro, por outro, baseiam‑se nos mesmos princípios.

28 Por último, afirma que a prática administrativa controvertida respeita o princípio da proporcionalidade. Esta prática constitui uma medida que permite garantir que a cabotagem em autocarro não se realiza de forma contínua e numa medida tal que, na realidade, a empresa não residente só muito raramente ou mesmo nunca abandonaria o território do Estado de acolhimento e, portanto, que a atividade perderia o seu caráter temporário.

29 O Reino da Noruega acrescenta que a prática administrativa controvertida é juridicamente clara, previsível e fácil de respeitar. Além disso, os termos, o contexto, o objeto e a génese do Regulamento n.° 1073/2009 não se opõem a uma interpretação que permita fixar um período máximo fixo para as operações de cabotagem poderem ser consideradas «temporárias». Pelo contrário, a inexistência de disposições precisas que regulem o alcance do conceito de «operação de cabotagem» neste regulamento deixa margem de apreciação aos Estados‑Membros para adotarem medidas nacionais de execução.

30 O Reino da Noruega sustenta, por outro lado, que, sem uma definição clara das normas que regulam o alcance das operações de cabotagem previstas no artigo 2.°, ponto 7, e no artigo 15.°, alínea b), do referido regulamento, a eficácia deste último seria entravada no sentido de que não seria possível controlar e fazer respeitar de forma coerente e previsível o alcance dos transportes autorizados.

31 De resto, no que respeita aos termos «a título temporário» que figuram no artigo 2.°, ponto 7, do mesmo regulamento, o Reino da Noruega duvida que devam ser interpretados à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao caráter temporário dos serviços na aceção dos artigos 56.° e 57.° TFUE.

Apreciação do Tribunal de Justiça

32 Com a sua ação, a Comissão acusa o Reino da Dinamarca de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento n.° 1073/2009, ao não autorizar as operações de cabotagem em autocarro no âmbito de serviços ocasionais, a menos que os transportes sejam efetuados no prazo de sete dias consecutivos no mesmo mês civil. Em todo o caso, entende que a prática administrativa controvertida não respeita o objetivo prosseguido por esse regulamento e viola o princípio da proporcionalidade.

33 Para decidir do mérito da causa, há que lembrar, em primeiro lugar, que, segundo jurisprudência constante, atento o artigo 288.° TFUE e a própria natureza dos regulamentos e a sua função no quadro das fontes do direito da União, as disposições dos regulamentos produzem, em geral, efeito imediato nos ordenamentos jurídicos nacionais, não sendo necessário que as autoridades nacionais adotem medidas de execução. No entanto, algumas destas disposições podem necessitar, para efeitos de implementação, a adoção de medidas de execução pelos Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de janeiro de 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, n.° 26; de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 27, e de 30 de maio de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 40).

34 Na medida em que a aplicação de determinadas disposições de um regulamento o exija, os Estados‑Membros podem adotar medidas de execução, desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, não dissimulem a sua natureza de ato de direito da União e esclareçam o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, não deixando de respeitar os limites das suas disposições (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, n.° 41; de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 28, e de 30 de maio de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 41).

35 A esse respeito, é com base nas disposições aplicáveis do regulamento em causa, interpretadas à luz dos seus objetivos, que se deve determinar se estas proíbem, impõem ou permitem que os Estados‑Membros aprovem certas medidas de execução, nomeadamente, neste último caso, se essa medida está abrangida pela margem de apreciação reconhecida a cada Estado‑Membro (v., neste sentido, no essencial, Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, n.° 43; de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 29, e de 30 de maio de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 42).

36 Refira‑se, a este respeito, que as disposições relevantes do Regulamento n.° 1073/2009, a saber, o seu artigo 15.°, alínea b), e o seu artigo 2.°, pontos 4 e 7, não autorizam expressamente os Estados‑Membros a adotarem medidas nacionais de execução no que diz respeito às operações de cabotagem.

37 Todavia, à semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou à luz de disposições comparáveis relativas ao conceito de cabotagem no âmbito dos transportes de mercadorias que figuram no artigo 2.°, ponto 6, e no artigo 8.° do Regulamento n.° 1072/2009, há que verificar se os Estados‑Membros dispõem de margem de apreciação para adotar medidas nacionais de aplicação do Regulamento n.° 1073/2009, ainda que este não os habilite expressamente a fazê‑lo (v., nomeadamente, Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 34).

38 Importa, em especial, verificar, como alega o Reino da Dinamarca, se o conceito de «operação de cabotagem», conforme autorizada pelo Regulamento n.° 1073/2009, é efetivamente impreciso, pelo que a adoção de medidas nacionais de execução destinadas a precisar o alcance deste conceito se revela justificada.

39 A esse respeito, refira‑se, por um lado, que o artigo 2.°, ponto 7, deste regulamento define o conceito de «operações de cabotagem», designadamente, como os «serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por um transportador num Estado‑Membro de acolhimento», sem, contudo, esclarecer de alguma forma esse requisito de temporalidade.

40 Por outro lado, o artigo 15.°, alínea b), do referido regulamento dispõe que as operações de cabotagem são autorizadas para os «serviços ocasionais». Todavia, embora o conceito de «serviços ocasionais» seja definido no artigo 2.°, ponto 4, do mesmo regulamento, não se pode deixar de observar que nenhuma dessas disposições delimita de forma precisa, seja em termos de duração ou de número, o caráter ocasional das prestações autorizadas.

41 Ora, o facto de uma disposição ser formulada em termos gerais ou imprecisos constitui uma indicação de que são necessárias medidas nacionais de execução (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 39).

42 Além disso, embora o objetivo do Regulamento n.° 1073/2009 consista, nos termos do seu considerando 3, em proporcionar um quadro coerente para o transporte internacional de passageiros em autocarro em toda a União, esse objetivo não obsta à adoção de certas medidas de execução desse regulamento por um Estado‑Membro. Com efeito, em particular no que respeita à cabotagem, o considerando 10 do referido regulamento esclarece que, embora os transportadores não residentes devam ser autorizados a prestar serviços nacionais de transporte rodoviário de passageiros, deverão ser tidas em conta as características especiais de cada modalidade de serviço, devendo a realização dessas operações de cabotagem ficar sujeita às disposições dos atos da União relativos à harmonização de determinadas disposições da legislação social no domínio dos transportes rodoviários e às disposições legislativas nacionais em vigor em certos domínios no Estado‑Membro de acolhimento.

43 Há que considerar, portanto, que os Estados‑Membros podem adotar medidas nacionais de execução do Regulamento n.° 1073/2009 e, mais especificamente, do seu artigo 2.°, pontos 4 e 7, e do seu artigo 15.°, alínea b), para esclarecer o alcance do conceito de «operação de cabotagem», na aceção do referido regulamento.

44 Em segundo lugar, há que lembrar que, quando os Estados‑Membros adotam medidas de execução de um regulamento, são obrigados a respeitar o princípio da proporcionalidade, que se impõe às suas autoridades legislativas e regulamentares quando aplicam o direito da União e que exige que os meios implementados através de uma disposição sejam adequados à realização do objetivo pretendido pela regulamentação da União em causa e não vão além do necessário para o alcançar (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, n.os 50 a 52; de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 50, e de 30 de maio de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 43).

45 Primeiro, no que respeita ao caráter adequado da prática administrativa controvertida para realizar o objetivo visado pelo Regulamento n.° 1073/2009, o Reino da Dinamarca sustenta que essa prática é suscetível de garantir a livre prestação de serviços no domínio dos transportes, não deixando de garantir que as operações de cabotagem não sejam efetuadas de forma que criem uma atividade permanente ou contínua no Estado‑Membro de acolhimento.

46 Refira‑se, a este respeito, que é certo que, como enuncia o considerando 4 do Regulamento n.° 1073/2009, a livre prestação de serviços constitui um princípio fundamental da política comum dos transportes e exige que o acesso aos mercados dos transportes internacionais seja garantido aos transportadores de todos os Estados‑Membros, sem discriminação em razão da nacionalidade ou do lugar de estabelecimento, em conformidade com o princípio geral enunciado no artigo 14.° desse regulamento.

47 Contudo, refira‑se também que tanto o artigo 1.°, n.° 4 como o artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009 evidenciam o caráter temporário da cabotagem. O considerando 10 deste regulamento recorda, aliás, que é tendo em conta as características especiais de cada modalidade de serviço que os transportadores não residentes deverão ser autorizados a prestar serviços nacionais de transporte rodoviário de passageiros.

48 Ora, como o advogado‑geral observa nos n.os 44 e 45 das suas conclusões, ao estabelecer um limite temporal para o transporte de cabotagem em autocarro no território dinamarquês durante um período de um mês civil, a prática administrativa controvertida evita que essa atividade saia do âmbito de uma atividade temporária e se torne permanente e contínua. Assim, é adequada para garantir a exigência de preservar o caráter temporário da cabotagem, bem como a previsibilidade e o respeito dessa exigência.

49 Daí resulta que a prática administrativa controvertida é adequada para realizar o objetivo prosseguido pelas disposições do Regulamento n.° 1073/2009 relativas à cabotagem.

50 Segundo, quanto à questão de saber se a prática administrativa controvertida não vai além do necessário para alcançar esse objetivo, refira‑se que essa prática limita as operações de cabotagem em autocarro a um período de sete dias consecutivos durante um mesmo mês civil.

51 Daí resulta que, embora a referida prática tenha por consequência que o transportador em causa deva observar um período de carência, cuja duração varia consoante o momento do mês civil em que essas operações de cabotagem são efetuadas, não tem por objeto proibir a realização de outras operações de transporte em autocarro, tais como operações de transporte internacional para o Estado‑Membro de estabelecimento ou para outros Estados‑Membros, seguidas, sendo caso disso, de operações de cabotagem em autocarro nesses outros Estados‑Membros. Assim, os transportadores podem, durante o período de carência, continuar a efetuar essas operações [v., por analogia, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote mobilidade), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.os 832, 833 e 852].

52 Por conseguinte, há que concluir que o período de carência resultante da prática administrativa controvertida não vai além do necessário para atingir o objetivo prosseguido por essa prática, que é garantir que os transportes de cabotagem em autocarro não sejam efetuados de forma que criem uma atividade permanente ou contínua no mesmo Estado‑Membro de acolhimento.

53 A este respeito, a Comissão afirma que este objetivo poderia ser atingido por meios menos restritivos do que esse período de carência. Contudo, há que observar que a Comissão não explica em que consistiriam esses meios.

54 Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, numa ação por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este verifique a existência desse incumprimento, não podendo a Comissão basear‑se numa qualquer presunção [v., neste sentido, Acórdãos de 25 de maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, EU:C:1982:192, n.° 6, e de 21 de dezembro de 2023, Comissão/Dinamarca (Duração máxima de estacionamento), C‑167/22, EU:C:2023:1020, n.° 47].

55 Por conseguinte, há que concluir que a prática administrativa controvertida não viola o princípio da proporcionalidade.

56 Nestas condições, há que declarar que a Comissão não demonstrou que, ao não autorizar as operações de cabotagem em autocarro no âmbito de serviços ocasionais, a menos que essas operações decorram durante um período de sete dias consecutivos no decurso de um mesmo mês civil, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento n.° 1073/2009.

57 Consequentemente, a ação da Comissão deve ser julgada improcedente.

Quanto às despesas

58 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Dinamarca pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida nos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1) A ação é julgada improcedente.

2) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: dinamarquês.