Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-482/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 6 de março de 2025 (1)

Processo C‑482/23

Comissão Europeia

contra

Reino da Dinamarca

« Incumprimento de Estado — Regulamento (CE) n.° 1073/2009 — Acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro — Artigo 2.°, ponto 7 — Conceito de “operações de cabotagem” — Artigo 15.°, alínea b) — Operações de cabotagem no âmbito de serviços ocasionais — Medidas nacionais de aplicação — Operações a realizar durante um período de sete dias consecutivos no decurso de um mês civil — Margem de apreciação — Proporcionalidade »

Introdução

1. Na ação por incumprimento que intentou, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do direito da União relativas à livre prestação de serviços de transporte rodoviário enunciadas no artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 1073/2009 (2), que autoriza operações de cabotagem para os «serviços ocasionais», ao introduzir uma prática administrativa que, com o objetivo de clarificar o conceito de operações de cabotagem «a título temporário» que figura no artigo 2.°, ponto 7, deste regulamento, restringe as operações de cabotagem em autocarro no território dinamarquês a um período de sete dias consecutivos no decurso de um mês civil (a seguir «prática administrativa controvertida»).

2. O presente processo suscita a questão de saber se os Estados‑Membros têm a faculdade de adotar medidas de execução no que diz respeito ao conceito de operações de cabotagem «a título temporário», em conformidade com a definição constante do artigo 2.°, ponto 7, do referido regulamento e, em caso afirmativo, se a prática administrativa controvertida tem caráter proporcional.

Quadro jurídico

Direito da União

3. O artigo 1.° do Regulamento n.° 1073/2009, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», enuncia, no seu n.° 1:

«O presente regulamento aplica‑se aos transportes internacionais de passageiros em autocarro efetuados no território da Comunidade por transportadores por conta de outrem ou por conta própria estabelecidos num Estado‑Membro de acordo com a legislação desse Estado‑Membro e utilizando veículos matriculados nesse Estado‑Membro e destinados, pela sua construção e equipamento, ao transporte de mais de nove pessoas, incluindo o motorista, assim como às deslocações em vazio desses veículos no âmbito desses transportes.

A circunstância de o transporte ser interrompido por um trajeto efetuado noutro meio de transporte ou uma mudança de veículo não afetam a aplicação do presente regulamento.»

4. O artigo 2.° deste Regulamento, sob a epígrafe «Definições», prevê, nos seus pontos 4 e 7:

«4. “Serviços ocasionais”: serviços que não correspondem à definição de serviços regulares, incluindo serviços regulares especializados, e cuja característica principal é assegurarem o transporte de grupos constituídos por iniciativa de um comitente ou do próprio transportador;

[...]

7. “Operações de cabotagem”:

‑ serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por um transportador num Estado‑Membro de acolhimento, ou

‑ a tomada e a largada de passageiros no mesmo Estado‑Membro, durante um serviço internacional regular, de acordo com as disposições do presente regulamento, desde que tal não seja o objetivo principal desse serviço[.]»

5. O capítulo V do referido regulamento, relativo à cabotagem, inclui, nomeadamente, os artigos 14.° e 15.° O artigo 14.° do mesmo, sob a epígrafe «Princípio geral», tem a seguinte redação:

«Os transportadores rodoviários de passageiros por conta de outrem que sejam titulares de licença comunitária ficam autorizados, nas condições fixadas no presente capítulo e sem discriminação em razão da nacionalidade ou do local de estabelecimento, a efetuar as operações de cabotagem referidas no artigo 15.°»

6. O artigo 15.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Operações de cabotagem autorizadas», dispõe:

«São autorizadas operações de cabotagem para os seguintes serviços:

a) Serviços regulares especializados, desde que estejam cobertos por um contrato celebrado entre o organizador e o transportador;

b) Serviços ocasionais;

c) Serviços regulares efetuados durante um serviço regular internacional, nos termos do disposto no presente regulamento, por um transportador não residente no Estado‑Membro de acolhimento, com exceção dos serviços de transporte que satisfaçam as necessidades de um centro ou aglomeração urbanos ou as necessidades de transporte entre esse centro ou aglomeração e os arredores. As operações de cabotagem não podem ser executadas independentemente desse serviço internacional.»

Direito dinamarquês

7. Conforme resulta do comunicado de imprensa do Ministério dos Transportes dinamarquês, de 11 de outubro de 2019, intitulado «Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser» («A Dinamarca restringe a interpretação das regras da União Europeia em matéria de cabotagem de autocarros»), a partir de 1 de novembro de 2019, as autoridades dinamarquesas implementaram a prática administrativa controvertida, nos termos da qual a expressão «a título temporário», constante do artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009 (3), foi interpretada no sentido de que significa «por um período de sete dias consecutivos no decurso de um mês civil».

Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso

8. A Comissão, considerando que a prática administrativa controvertida, implementada a partir de 1 de novembro de 2019, constitui uma restrição à livre prestação de serviços de transporte, deu início a um procedimento de infração contra o Reino da Dinamarca.

9. Na sequência de uma reunião e de uma troca de correspondência entre a Comissão e o Governo Dinamarquês no decurso de 2020, a Comissão dirigiu ao Governo Dinamarquês uma carta de notificação para cumprir em 9 de junho de 2021 e um parecer fundamentado em 19 de maio de 2022, aos quais o Governo Dinamarquês respondeu por cartas de 2 de agosto de 2021 e 1 de julho de 2022.

Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

10. Por petição de 4 de março de 2022, a Comissão, não tendo ficado convencida pelos argumentos invocados pelo Governo Dinamarquês em cada fase do processo por incumprimento, intentou a presente ação por incumprimento.

11. Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça pelos Reinos da Dinamarca e da Noruega, bem como pela Comissão. Estas partes, bem como a República da Islândia e o Órgão de fiscalização da EFTA, também apresentaram observações orais na audiência de alegações realizada em 5 de dezembro de 2024.

12. A Comissão, apoiada pelo Órgão de fiscalização da EFTA, conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– declarar que, ao não autorizar as operações de cabotagem em autocarro no âmbito de serviços ocasionais, a menos que estas operações tenham lugar durante um período de sete dias consecutivos no decurso de um mês civil, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento n.° 1073/2009;

– condenar Reino da Dinamarca nas despesas.

13. O Reino da Dinamarca, apoiado pela República da Islândia e pelo Reino da Noruega, conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– julgar a ação improcedente;

– condenar a Comissão nas despesas.

Análise

14. Na ação por incumprimento que intentou, a Comissão acusa o Reino da Dinamarca de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do Regulamento n.° 1073/2009, ao adotar a prática administrativa controvertida que, com o objetivo de clarificar o conceito de operações de cabotagem «a título temporário» previsto no artigo 2.°, ponto 7, do referido regulamento, limita as operações de cabotagem em autocarro no território dinamarquês a um período de sete dias consecutivos no decurso de um mês civil.

15. Para responder a esta questão, começarei por esclarecer o conceito de operações de cabotagem «a título temporário» na aceção do referido regulamento, antes de examinar, em segundo lugar, se os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação que lhes permita adotar, com base no referido regulamento, medidas de execução destinadas a clarificar esse conceito e, em terceiro e último lugar, verificar o caráter proporcionado da prática administrativa controvertida.

Quanto ao conceito de operações de cabotagem «a título temporário» na aceção do Regulamento n.° 1073/2009

16. A título preliminar, recordo que a livre prestação de serviços no domínio dos transportes é regida, não pelo artigo 56.° TFUE, que diz respeito em geral à livre prestação de serviços, mas pela disposição específica do artigo 58.°, n.° 1, TFUE, nos termos do qual «[a] livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes». A aplicação do princípio da livre prestação de serviços deve, por conseguinte, ser realizada, segundo o Tratado FUE, através da execução da política comum dos transportes (4).

17. Com fundamento no artigo 71.°, n.° 1, alínea a), CE [atual artigo 91.°, n.° 1, alínea a), TFUE], que autorizava o Conselho da União Europeia a estabelecer, em conformidade com o procedimento previsto nesta disposição, regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais efetuados a partir de ou com destino ao território de um Estado‑Membro, ou que atravessem o território de um ou mais Estados‑Membros, o Conselho adotou o Regulamento (CEE) n.° 684/92 (5), que foi inicialmente alterado pelo Regulamento (CE) n.° 12/98 (6), e, em seguida, pelo Regulamento n.° 1073/2009, que é objeto do presente processo.

18. O artigo 14.° deste último regulamento enuncia, no essencial, que os transportadores rodoviários de passageiros por conta de outrem que sejam titulares de licença comunitária ficam autorizados a efetuar operações de cabotagem e, nomeadamente, operações de cabotagem para «serviços ocasionais», que são autorizadas pelo artigo 15.°, alínea b), do referido regulamento.

19. O artigo 2.°, ponto 7, do mesmo regulamento define «operações de cabotagem» como abrangendo, designadamente, os serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados «a título temporário» por um transportador num Estado‑Membro de acolhimento. Mais precisamente, a expressão empregada na versão em língua dinamarquesa do artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009 («durante um período limitado») é diferente da utilizada, em substância, em todas as outras versões linguísticas desta disposição («a título temporário») (7). No entanto, concordo com a Comissão que, tendo em conta todas as versões linguísticas desta disposição e a fim de assegurar a sua aplicação uniforme, a expressão «durante um período limitado» deve ser interpretada como sendo equivalente à de «a título temporário» (8).

20. No que respeita à interpretação da expressão «a título temporário», recordo que, em princípio, conforme resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de prestação de serviços, o caráter temporário de uma atividade na aceção do artigo 57.° TFUE deve ser apreciado não apenas em função da duração desta prestação, mas também em função da sua frequência, periodicidade ou continuidade (9) e que nenhuma disposição do Tratado permite determinar, de maneira abstrata, a duração ou a frequência a partir da qual o fornecimento de um serviço ou de um certo tipo de serviço noutro Estado‑Membro deixa de poder ser considerado uma prestação de serviços na aceção deste Tratado (10).

21. Dito isto, é necessário examinar a margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros no que se refere à interpretação e aplicação do conceito de operações de cabotagem efetuadas «a título temporário».

Quanto à existência de uma margem de apreciação que permite aos Estados‑Membros adotar medidas de execução relativamente ao conceito de operações de cabotagem «a título temporário» na aceção do Regulamento n.° 1073/2009

22. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, atento o artigo 288.° TFUE e a própria natureza dos regulamentos e a sua função no quadro das fontes do direito da União, as disposições destes regulamentos produzem, em geral, efeito imediato nos ordenamentos jurídicos nacionais, não sendo necessário que as autoridades nacionais adotem medidas de execução. No entanto, pode ser necessário, para efeitos de implementação de algumas destas disposições, que os Estados‑Membros adotem medidas de execução (11).

23. A este respeito, embora os Estados‑Membros não estejam, em geral, privados do poder de estabelecer regimes processuais para a aplicação das normas diretamente aplicáveis do direito da União, não deixa de ser verdade que este último os proíbe de estabelecer requisitos adicionais de aplicação de uma disposição de um regulamento ou de adotar medidas suplementares que afetem a substância de um regulamento. Neste contexto, a autonomia institucional e processual dos Estados‑Membros é limitada, em conformidade com o princípio da cooperação leal, pela necessidade de garantir o efeito útil do direito da União e, nomeadamente, a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros (12).

24. Por conseguinte, na medida em que a aplicação de determinadas disposições de um regulamento o exija, os Estados‑Membros podem adotar medidas de execução deste, desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, não dissimulem a sua natureza de ato de direito da União e esclareçam o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, não deixando de respeitar os limites das suas disposições (13).

25. Mais concretamente, a interpretação de conceitos indeterminados contidos em atos do direito da União deve ser feita no contexto da função e dos objetivos da disposição em causa (14). É, pois, com base nas disposições aplicáveis do Regulamento n.° 1073/2009, interpretadas à luz dos seus objetivos, que se deve determinar se estas proíbem, impõem ou permitem que os Estados‑Membros aprovem certas medidas de execução e, nomeadamente, neste último caso, se a medida em causa se insere no âmbito da margem de apreciação reconhecida a cada Estado‑Membro (15).

26. Nos números seguintes, analisarei o alcance das disposições pertinentes deste regulamento, tendo em conta, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quer os termos dessas disposições quer o seu contexto, quer ainda os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que estão integradas e, neste caso, a génese dessa regulamentação (16).

27. Em primeiro lugar, no que diz respeito à redação das disposições pertinentes do Regulamento n.° 1073/2009, a saber, no caso em apreço, o artigo 2.°, ponto 7, e os artigos 14.° e 15.° do mesmo, nenhuma delas autoriza expressamente os Estados‑Membros a adotarem medidas nacionais de aplicação relativamente à interpretação do conceito de «operações de cabotagem», nem proíbe, aliás, a adoção de tais medidas pelos mesmos.

28. Tal como foi recordado no n.° 19 das presentes conclusões, o artigo 2.°, ponto 7, deste regulamento define o conceito de «operações de cabotagem» como abrangendo, designadamente, os «serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por um transportador num Estado‑Membro de acolhimento» (17). Importa, por conseguinte, verificar se o conceito de «operações de cabotagem», tal como definido no referido regulamento, carece de precisão, nomeadamente no que respeita à questão de saber em que medida esse transporte é efetuado «a título temporário», para que se afigure necessária ou justificada a adoção de medidas nacionais de execução destinadas a clarificar o alcance desse conceito.

29. A este respeito, embora decorra da expressão «a título temporário» que as operações de cabotagem não podem ser efetuadas a título permanente, esta disposição não fornece nenhuma outra indicação, nomeadamente para retomar os critérios adotados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, referidos no n.° 20 das presentes conclusões, quanto à duração, frequência, periodicidade ou continuidade do serviço, que lhe permita respeitar os limites autorizados pelo referido regulamento.

30. Embora a legislação da União possa recorrer a conceitos indeterminados ou abertos, que devem ser aplicados caso a caso (18), o Tribunal de Justiça já declarou que o facto de uma disposição ser formulada em termos gerais ou imprecisos constitui uma indicação de que são necessárias medidas internas de execução (19). Por conseguinte, considero que o caráter genérico do artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009 pode, em princípio, permitir a adoção de medidas de execução, desde que essas medidas se justifiquem à luz do contexto ou dos objetivos do referido regulamento.

31. Em segundo lugar, no que diz respeito ao contexto em que se insere o Regulamento n.° 1073/2009, e à sua génese, importa sublinhar, nomeadamente, que este regulamento, que diz respeito aos transportes internacionais de passageiros em autocarro, foi adotado no âmbito do mesmo «pacote» legislativo que o Regulamento (CE) n.° 1072/2009 (20), que contém uma definição particularmente precisa do conceito de «cabotagem» no que respeita aos transportes rodoviários internacionais de mercadorias. Com efeito, o artigo 8.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do referido regulamento permite aos transportadores de mercadorias por conta de outrem, uma vez efetuada a entrega das mercadorias transportadas à chegada de um transporte internacional com origem num Estado‑Membro ou num país terceiro e com destino ao Estado‑Membro de acolhimento, efetuar o máximo de três operações de cabotagem com o mesmo veículo na sequência de um transporte internacional com origem noutro Estado‑Membro ou num país terceiro e com destino ao Estado‑Membro de acolhimento, desde que a última operação de descarga no quadro de uma operação de cabotagem, antes da saída do Estado‑Membro de acolhimento, tenha lugar no prazo de sete dias a contar da última operação de descarga realizada no Estado‑Membro de acolhimento no quadro do transporte internacional com destino a este último (21).

32. Daqui resulta, em meu entender, que, embora o Regulamento n.° 1072/2009 forneça uma definição precisa da «operação de cabotagem de mercadorias», ao passo que o Regulamento n.° 1073/2009, por seu turno, não contém nenhuma disposição idêntica ou semelhante no que respeita à operação de cabotagem de passageiros, é razoável pensar que o legislador da União adotou de forma consciente regras diferentes nesta matéria (22).

33. No entanto, esta conclusão, embora seja suscetível de demonstrar a necessidade, sentida pelo legislador da União, de definir o conceito de «operação de cabotagem de mercadorias» de forma mais precisa do que o de «operação de cabotagem de passageiros», nomeadamente à luz dos ensinamentos retirados da aplicação do regulamento anterior (23), não pode, por si só, impedir os Estados‑Membros de adotarem medidas de execução, na medida em que estas sejam necessárias ou justificadas.

34. Ora, seria simplista inferir da existência de uma disposição muito detalhada no direito da União relativa à definição do conceito de «operações de cabotagem de mercadorias» que, no direito nacional, essa definição seria igualmente necessária e justificada no que respeita às operações de cabotagem de passageiros. Com efeito, importa salientar que, embora o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1072/2009 ofereça uma definição mais precisa (e restritiva) do conceito de «operações de cabotagem» do que a constante do artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009, a adoção de tal disposição, por um lado, era perfeitamente conforme com a autorização recebida pelo Conselho com base no artigo 71.°, n.° 1, alínea a), CE [atual artigo 91.°, n.° 1, alínea a), do TFUE] e, por outro lado, introduzia um quadro harmonizado aplicável em toda a União, ao passo que a adoção de uma legislação ou de uma prática administrativa nacionais que especifiquem detalhadamente a aplicação desse conceito num mesmo Estado‑Membro comporta inevitavelmente o risco de aplicação de regras nacionais heterogéneas no seio da União (24).

35. No entanto, a existência de tal risco não pode, por si só, impedir os Estados‑Membros de adotarem medidas nacionais de execução, uma vez que qualquer aplicação nacional de uma disposição regulamentar envolve, por definição, esse risco (25).

36. Em terceiro e último lugar, as posições das partes divergem quanto aos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1073/2009 no que respeita à operação de cabotagem. Com efeito, segundo a Comissão, o objetivo do regulamento é liberalizar — e, por conseguinte, permitir — a realização de certos tipos de transporte rodoviário de passageiros e estabelecer as condições em que os transportadores não residentes são autorizados a efetuar, a título temporário, operações de transporte nacional de passageiros num Estado‑Membro no âmbito da política comum de transportes da União. O referido regulamento concederia assim a esses transportadores um direito cujo único limite seria o estabelecimento no Estado‑Membro de destino do serviço, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à distinção clássica entre liberdade de prestação de serviços e liberdade de estabelecimento (26). Deste ponto de vista, qualquer especificação restritiva limitaria o direito dos transportadores de efetuarem operações de cabotagem e, consequentemente, seria contrária ao objetivo de permitir o exercício mais amplo possível da liberdade de prestação do serviço em causa. Por seu turno, o Governo Dinamarquês alega que o mesmo regulamento restringe o direito dos transportadores de efetuarem operações de cabotagem, de modo que os Estados‑Membros são obrigados a penalizar a realização de operações de cabotagem além de um «período limitado».

37. A este respeito, partilho a opinião expressa pela Comissão de que o Regulamento n.° 1073/2009 favorece, embora de forma limitada, a liberdade de prestação de serviços de cabotagem. Todavia, uma vez que o presente regulamento não fixa de forma precisa o período durante o qual pode ser efetuada a operação de cabotagem, é conveniente deixar aos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação a este respeito (27). Com efeito, como alega o Governo Dinamarquês, os Estados‑Membros devem poder garantir a aplicação efetiva do direito da União pelas autoridades nacionais, a fortiori numa situação como a que está em causa no presente processo, em que as regras de circulação rodoviária, incluindo a operação de cabotagem, estão sujeitas a uma vigilância ativa e ao poder sancionatório da polícia (28).

38. A este respeito, o princípio da segurança jurídica exige, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os particulares, em especial, quando podem ter consequências desfavoráveis sobre os indivíduos e as empresas, tanto mais quando as mesmas têm caráter repressivo (29), e que a regulamentação da União permita que os interessados possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (30). No caso em apreço, importa salientar que a prática administrativa controvertida estabelece critérios que aumentam a previsibilidade dos requisitos previstos no Regulamento n.° 1073/2009 e que, por conseguinte, contribuem tanto para o cumprimento desses requisitos pelos operadores económicos em causa como para a eficácia e a objetividade dos controlos efetuados pelas autoridades competentes (31).

39. Em conclusão, considero que o Reino da Dinamarca não pode ser criticado por ter adotado, através da prática administrativa controvertida, medidas nacionais de execução do Regulamento n.° 1073/2009 relativas ao conceito de operações de cabotagem «a título temporário» previsto no artigo 2.°, ponto 7, deste regulamento.

40. Por conseguinte, há que verificar se essas medidas nacionais de execução respeitam o princípio da proporcionalidade, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.° 24 das presentes conclusões.

Quanto ao caráter proporcionado da prática administrativa controvertida

41. Resulta de jurisprudência constante que, quando os Estados‑Membros adotam medidas de execução de um regulamento, estão obrigados a respeitar o princípio da proporcionalidade, que se impõe às suas autoridades legislativas e regulamentares quando estas aplicam o direito da União e que exige que os meios implementados através de uma disposição sejam adequados à realização do objetivo pretendido pela regulamentação da União em causa e não excedam o que é necessário para o alcançar (32).

42. Por conseguinte, importa, em primeiro lugar, avaliar se a prática administrativa controvertida é compatível com os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1073/2009.

43. No essencial, este regulamento visa assegurar um enquadramento coerente do transporte internacional de passageiros em autocarro em toda a União, nomeadamente, assegurando a livre prestação de serviços no domínio dos transportes de passageiros e fixando as condições em que os transportadores não residentes são autorizados a efetuar operações de cabotagem (33). O referido regulamento permite, por conseguinte, a prestação de serviços de cabotagem, sublinhando, no entanto, o caráter temporário desses serviços.

44. O objetivo prosseguido pela administração dinamarquesa através da prática administrativa controvertida consiste em limitar as operações de cabotagem ou, pelo menos, limitar o seu abuso, impedindo que esta atividade saia do quadro de uma atividade temporária e se torne uma atividade permanente ou contínua (34), tornando assim as condições de realização das operações de cabotagem juridicamente claras, previsíveis e fáceis de aplicar. Além disso, como o Governo Dinamarquês confirmou na audiência, ao estabelecer a prática administrativa controvertida, a Administração dinamarquesa baseou‑se na definição adotada, em relação à operação de cabotagem de mercadorias, no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1072/2009 (35).

45. A este respeito, considero que, em princípio, a prática administrativa controvertida está em conformidade com o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1073/2009, uma vez que, ao estabelecer um limite temporal para a operação de cabotagem em autocarro no território dinamarquês durante o período de um mês civil, parece ser apta a assegurar o requisito da prestação desse serviço apenas «a título temporário» e de garantir a previsibilidade e o cumprimento desse requisito.

46. Assim, resta, em segundo lugar, examinar se a prática administrativa controvertida vai além do que é necessário para atingir esse objetivo. A meu ver, a resposta a esta questão não é, desde logo, evidente.

47. A este respeito, é verdade que esta prática introduz uma limitação muito significativa ao exercício da atividade em causa no presente processo e que meios menos restritivos poderiam permitir atingir o objetivo declarado (36). Por exemplo, limitar a duração da operação de cabotagem a duas semanas por mês, ou limitar o número de viagens autorizadas por semana, poderia igualmente ter impedido que esta atividade se tornasse permanente ou contínua, constituindo uma medida menos restritiva (37). Além disso, o facto de a prática administrativa controvertida não ter em conta a frequência do serviço torna‑a igualmente incoerente, visto que a referida prática, embora permita a um transportador efetuar um número potencialmente ilimitado de viagens no decurso de uma semana de calendário, implica, em contrapartida, que um transportador que efetue transportes nacionais de passageiros na Dinamarca deixe de poder efetuar transportes nacionais de passageiros com intervalos iguais ou superiores a oito dias no decurso de um mês (38).

48. No entanto, é igualmente verdade que o caráter muito impreciso do conceito em causa no presente caso não se presta a uma aplicação unívoca. Por conseguinte, na ausência de um critério de referência, parece muito difícil chegar a uma solução que não tenha uma alternativa menos restritiva (39). Além disso, na falta de tal critério de referência, a prática administrativa controvertida introduziu uma regra semelhante à prevista, para a operação de cabotagem de mercadorias, no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1072/2009, que faz parte do mesmo «pacote» legislativo que o Regulamento n.° 1073/2009. Embora, pelas razões expostas nos n.os 32 e 33 das presentes conclusões, esta consideração não possa, por si só, demonstrar que a prática administrativa controvertida é proporcionada, não deixa de ser verdade que a referência a uma legislação similar da União constitui um indício da vontade da Administração dinamarquesa de introduzir uma regra que respeita, tanto quanto possível, o direito da União (40).

49. Além disso, a Comissão, a quem incumbe o ónus da prova da existência do incumprimento alegado (41), limitou‑se, nos seus articulados, a fazer referência a elementos gerais, sem apresentar nenhum elemento concreto em apoio da sua ação (42). Com efeito, a única solução prevista pela Comissão consiste em proibir qualquer medida de aplicação do conceito de operação de cabotagem «a título temporário» e em deixar a sua aplicação à apreciação caso a caso não apenas em função da duração da prestação, mas também em função da sua frequência, periodicidade ou continuidade, em conformidade com o Acórdão de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411) (43).

50. Contudo, em meu entender, esta jurisprudência, que distingue entre a prestação de serviços num Estado‑Membro diferente daquele em que o prestador de serviços está estabelecido e o exercício do direito de estabelecimento nesse Estado‑Membro, não é, pura e simplesmente, transponível para o caso em apreço. Com efeito, o Regulamento n.° 1073/2009 não prevê a liberalização total das operações de cabotagem, mas permite que estas sejam efetuadas, designadamente, «a título temporário», nos termos do artigo 2.°, ponto 7, deste regulamento, nomeadamente no que respeita aos «serviços ocasionais» na aceção do artigo 15.°, alínea b), do referido regulamento. Caso contrário, a clarificação de que as operações de cabotagem são, designadamente, serviços de transporte realizados «a título temporário» seria supérflua (44).

51. À luz das considerações precedentes, considero que a Comissão não demonstrou que, ao adotar a prática administrativa controvertida, segundo a qual o conceito de operações de cabotagem «a título temporário», previsto no artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009, deve ser interpretado no sentido de que abrange as operações de cabotagem em autocarro no território dinamarquês durante um período de sete dias consecutivos no decurso de um mês civil, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, alínea b), do referido regulamento.

Quanto às despesas

52. Por força do disposto no artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Dinamarca pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Conclusão

53. Atentas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue a presente ação improcedente e condene a Comissão Europeia nas despesas.

1 Língua original: francês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.° 561/2006 (JO 2009, L 300, p. 88).

3 Por uma questão de clareza, saliento que a versão em língua dinamarquesa do artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009 utiliza a expressão «i en begrænset periode» («durante um período limitado»), que difere da expressão «midlertidigt» («a título temporário») utilizada, em substância, em todas as outras versões linguísticas desta disposição e em todas as versões linguísticas (incluindo a versão em língua dinamarquesa) do artigo 1.°, n.° 4 do presente regulamento, que estabelece que o presente regulamento «é aplicável aos serviços nacionais de transporte rodoviário de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por transportadores não residentes, conforme previsto no capítulo V» (o sublinhado é meu). A título de exemplo, nestas duas disposições, a versão em língua francesa utiliza a expressão «à titre temporaire», a versão em língua grega «σε προσωρινή βάση», a versão em língua inglesa «on a temporary basis», a versão em língua italiana «a titolo temporâneo» e a versão em língua alemã «zeitweilig».

4 V., nomeadamente, Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, n.os 29 e 30).

5 Regulamento do Conselho, de 16 de março de 1992, que estabelece regras comuns para os transportes internacionais de passageiros em autocarro (JO 1992, L 74, p. 1).

6 Regulamento do Conselho de 11 de dezembro de 1997 que fixa as condições em que os transportadores não residentes podem efetuar serviços de transporte rodoviário de passageiros num Estado‑Membro (JO 1998, L 4, p. 10).

7 V. nota de rodapé na página 3 das presentes conclusões.

8 O Tribunal de Justiça especificou que a necessidade de uma aplicação e, por conseguinte, de uma interpretação uniformes de um ato da União exclui a possibilidade de esse ato ser considerado isoladamente numa das suas versões, antes exigindo que seja interpretado em função, quer da vontade real do seu autor, quer do fim por ele prosseguido, à luz, nomeadamente, das versões em todas as línguas (v., nomeadamente, neste sentido, Acórdão de 15 de maio de 2014, Timmel, C‑359/12, EU:C:2014:325, n.° 63 e jurisprudência referida).

9 V., neste sentido, Acórdão de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, n.° 27).

10 V., neste sentido, Acórdão de 11 de dezembro de 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, n.° 31). Em meu entender, esta jurisprudência, relativa à prestação de serviços em geral, é, em princípio, pertinente para a interpretação da expressão «a título temporário» na legislação setorial relativa aos transportes internacionais na União, sem prejuízo da necessidade de ter em conta as caraterísticas particulares dessa legislação.

11 V., nomeadamente, Acórdãos de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 27 e jurisprudência referida), bem como de 30 de maio de 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 40 e jurisprudência referida).

12 O Tribunal de Justiça especificou, nomeadamente, que a aplicabilidade direta dos regulamentos exclui, salvo disposição em contrário, que os Estados‑Membros adotem disposições internas que afetem o alcance do próprio regulamento. Por conseguinte, os Estados‑Membros não podem, salvo disposição em contrário, restringir o âmbito de aplicação de um regulamento e, deste modo, limitar o alcance das obrigações nele previstas (v. Acórdão de 21 de março de 2024, Remia Com Impex, C‑10/23, EU:C:2024:259, n.° 53 e jurisprudência referida).

13 V. Acórdão de 30 de maio de 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 41 e jurisprudência referida). Além disso, mesmo no caso de habilitação expressa ou de reconhecimento de um poder de derrogação em benefício dos Estados‑Membros, o exercício deste poder deve ter em conta as finalidades da legislação que o atribui, bem como os princípios gerais do direito da União (v., nomeadamente, neste sentido, Acórdão de 27 de setembro de 1979, Eridania‑Zuccherifici nazionali e Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, n.° 32).

14 V., neste sentido, Szpunar, M., «L’interprétation des standards juridiques (Generalklauseln) et d’autres notions indéterminées contenus dans les actes du droit de l’Union», Liber amicorum Antonio Tizzano. De la Cour CECA à la Cour de l’Union: le long parcours de la justice européenne, Turin, 2018, p. 940 à 952.

15 V., neste sentido, Acórdão de 30 de maio de 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 42 e jurisprudência referida).

16 V. Acórdão de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, n.° 30 e jurisprudência referida).

17 O sublinhado é meu.

18 A título de exemplo, o artigo 57.° TFUE refere‑se ao exercício «a título temporário» uma atividade num Estado‑Membro diferente daquele em que o prestador de serviços está estabelecido.

19 V., nomeadamente, Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 39).

20 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (JO 2009, L 300, p. 72).

21 O antigo Regulamento (CEE) n.° 3118/93 do Conselho, de 25 de outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado‑Membro (JO 1993, L 279, p. 1), não impunha tais limitações. Com efeito, as limitações foram introduzidas pelo Regulamento (CE) n.° 1072/2009 devido às dificuldades encontradas na verificação do caráter «temporário» das operações de cabotagem (ver considerando 15 do referido regulamento) e à constatação de que a harmonização do mercado dos transportes ainda não estava concluída (ver considerandos 4 a 6 do referido regulamento).

22 De acordo com o axioma «ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit».

23 Na sua comunicação interpretativa sobre o caráter temporário da cabotagem rodoviária no transporte de mercadorias (JO 2005, C 21, p. 2), a Comissão, para justificar esta incoerência entre os dois regulamentos, salientou que, contrariamente ao Regulamento n.° 12/98 (o antecessor do Regulamento n.° 1073/2009), o Regulamento n.° 3118/93 (que precedeu o Regulamento n.° 1072/2009) levantou problemas de interpretação e de aplicação. Do mesmo modo, segundo a Comissão, a consulta relativa à Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias [COM(2007) 265 final] evidenciou o facto de o transporte de mercadorias e o transporte rodoviário de passageiros serem dois tipos de transporte diferentes e não terem pontos em comum suficientes para serem incluídos no mesmo ato legislativo.

24 Esta constatação inclui também o mercado do Espaço Económico Europeu, conforme resulta dos diferentes conceitos de «operação de cabotagem de passageiros» aplicados na Islândia e na Noruega, que foram mencionados pelos Governos destes países na audiência.

25 Com efeito, só uma medida adotada pelo legislador da União poderia evitar o risco de esta disposição ser aplicada de forma diferente.

26 V., nomeadamente, Acórdão de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411).

27 Por outro lado, no que respeita ao Regulamento n.° 1072/2009, o Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que o objetivo consiste em assegurar um enquadramento coerente para os transportes rodoviários internacionais de mercadorias em toda a União (objetivo este formulado, no considerando 26 do referido regulamento, da mesma forma que o estabelecido no considerando 21 do Regulamento n.° 1073/2009), o referido regulamento não se opõe a que um Estado‑Membro adote determinadas medidas de execução deste mesmo regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, n.° 40).

28 Conforme enunciado no considerando 19 e no artigo 27.° do Regulamento n.° 1073/2009, os Estados‑Membros deverão tomar as medidas necessárias à aplicação deste regulamento, nomeadamente no respeitante a sanções.

29 V., neste sentido, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Staatssecretaris van Financiën (Juros relativos a um empréstimo intragrupo) (C‑585/22, EU:C:2024:822, n.° 90 e jurisprudência referida).

30 V., neste sentido, Acórdão de 25 de novembro de 2021, Aurubis (C‑271/20, EU:C:2021:959, n.° 69 e jurisprudência referida). Quanto à doutrina, v., nomeadamente, Paunio, E., « Legal certainty — form and substance», Legal Certainty in Multilingual EU Law: Language, Discourse, and Reasoning at the European Court of Justice, Londres, 2016, p. 51 a 99. Os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima devem ser respeitados pelas instituições da União Europeia, mas igualmente pelos Estados‑Membros no exercício dos poderes de aplicação dos atos da União (v., por analogia, no que respeita à aplicação das diretivas, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo UP CAFFE, C‑171/23, EU:C:2024:417, n.° 66 e jurisprudência referida).

31 Além disso, se a aplicação uniforme deste regulamento em todos os Estados‑Membros for afetada pela adoção de medidas nacionais de execução, o conceito muito genérico de operações de cabotagem «a título temporário», tal como previsto no artigo 2.°, ponto 7, do referido regulamento, sem ser acompanhado de nenhuma disposição explicativa, comporta igualmente esse risco, tanto entre Estados‑Membros como no interior de um mesmo Estado‑Membro.

32 V. Acórdãos de 12 de abril de 2018, Comissão/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, n.os 49 e 50 e jurisprudência referida), bem como de 30 de maio de 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, n.° 43).

33 V., nomeadamente, considerandos 2 a 4, 10 e 21 do Regulamento n.° 1073/2009.

34 Como refere a Comissão, nos termos do comunicado de imprensa do Ministério dos Transportes de 11 de outubro de 2019 (ver n.° 7 das presentes conclusões), o objetivo prosseguido pela prática administrativa controvertida é a luta contra o dumping social, ao passo que, durante o procedimento pré‑contencioso, o Governo Dinamarquês especificou que esta prática se destinava a clarificar as regras relativas à cabotagem em autocarro para que pudessem ser efetivamente aplicadas.

35 Na audiência, o Governo Dinamarquês referiu que, antes da adoção da prática administrativa controvertida, esta disposição era aplicada sem nenhum período de referência e se considerava cumprida quando o transporte não durava mais do que alguns meses, o que permitia aos transportadores iniciar um novo ciclo de transporte a uma curta distância do primeiro, complicando assim a tarefa de controlo das autoridades policiais.

36 Tanto mais que o objetivo mencionado pelo Governo Dinamarquês nas suas observações escritas consiste em assegurar que a cabotagem em autocarro não se realize de forma contínua e de tal modo que, na prática, a empresa não residente nunca ou só muito raramente saia do território do Estado de acolhimento.

37 Estas hipóteses são meramente indicativas, uma vez que são concebíveis outras possibilidades, independentemente do seu caráter proporcionado.

38 Com efeito, é difícil explicar por que razão, por exemplo, a oferta de apenas dois tipos de transporte num intervalo de oito dias impediria que a atividade fosse considerada como exercida a título temporário, ao passo que a prestação de um número muito maior de transportes no decurso de uma semana permitiria que a atividade fosse considerada como exercida a título temporário. Além disso, a frequência do serviço é apenas um dos critérios destacados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de prestação de serviços em geral para interpretar a expressão «a título temporário» referida no artigo 57.° TFUE (v. n.° 20 das presentes conclusões).

39 Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que, mesmo quando um Estado‑Membro invoca uma exigência imperativa para justificar o entrave à livre circulação de mercadorias e deve demonstrar que a sua regulamentação é adequada e necessária para atingir o objetivo legítimo prosseguido, este ónus de prova não pode ir até à exigência de que esse Estado‑Membro demonstre, pela positiva, que nenhuma outra medida imaginável poderia permitir realizar esse objetivo nas mesmas condições (v. Acórdão de 10 de fevereiro de 2009, Comissão/Itália, C‑110/05, EU:C:2009:66, n.° 66 e jurisprudência referida).

40 De facto, se o Conselho escolheu a solução dos sete dias como sendo adequada e compatível com o direito da União, é difícil conceber que esta solução, numa situação comparável, possa constituir uma escolha incompatível com o direito da União. Mesmo que, de acordo com as observações escritas e orais da Comissão, a expressão «a título temporário» constante do Regulamento n.° 3118/93 relativo ao transporte de mercadorias (que precedeu o Regulamento n.° 1072/2009) possa ter suscitado dificuldades de interpretação ou de aplicação (ver nota de rodapé 23 das presentes conclusões), ao contrário do Regulamento n.° 12/98 relativo ao transporte de passageiros (que precedeu o Regulamento n.° 1073/2009), tal não impede que a adoção de uma solução semelhante seja igualmente satisfatória para determinar o que é abrangido por esse conceito indeterminado.

41 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, numa ação por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, não podendo a Comissão basear‑se numa qualquer presunção [v., nomeadamente, Acórdão de 21 de dezembro de 2023, Comissão/Dinamarca (Duração máxima de estacionamento) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, n.° 47, e jurisprudência referida)].

42 Esta instituição limita‑se a sublinhar que a prática administrativa controvertida é mais restrita do que o necessário para atingir o objetivo declarado, a saber, evitar que a operação de cabotagem seja efetuada de forma permanente ou contínua. Nem nos seus articulados nem na audiência indicou nenhuma medida específica que, na sua opinião, pudesse satisfazer os critérios de proporcionalidade.

43 V., em especial, n.os 25 a 27 deste acórdão. Por outras palavras, segundo a Comissão, as operações de cabotagem devem, em qualquer caso, ser autorizadas como um «serviço», ou seja, desde que o prestador de serviços não faça uso do seu direito de estabelecimento.

44 Por outras palavras, uma operação de cabotagem não é um serviço como qualquer outro, que pode ser prestado noutro Estado‑Membro enquanto não estiver abrangido pela liberdade de estabelecimento, mas um serviço que, por definição (em conformidade com o artigo 2.°, ponto 7, do Regulamento n.° 1073/2009), é prestado «a título temporário».