Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-480/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

20 de março de 2025 (*)

Índice

I. Quadro jurídico

A. Diretiva 2019/1161

B. Comunicação de 2023

II. Procedimento précontencioso

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

IV. Quanto à ação

A. Quanto ao incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE

1. Argumentos das partes

2. Apreciação do Tribunal de Justiça

B. Quanto à aplicação de uma quantia fixa ao abrigo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

1. Argumentos das partes

2. Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto às despesas

« Incumprimento de Estado — Artigo 258.° TFUE — Promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes — Diretiva (UE) 2019/1161 — Não transposição e não comunicação das medidas de transposição — Artigo 260.°, n.° 3, TFUE — Pedido de condenação no pagamento de uma quantia fixa »

No processo C‑480/23,

que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos dos artigos 258.° e 260.°, n.° 3, TFUE, intentada em 26 de julho de 2023,

Comissão Europeia, representada por P. Messina e E. Rousseva, na qualidade de agentes,

demandante,

contra

República da Bulgária, representada por T. Mitova, S. Ruseva e R. Stoyanov, na qualidade de agentes,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: F. Biltgen, presidente da Primeira Secção, exercendo funções de presidente da Sétima Secção, M. L. Arastey Sahún (relatora), presidente da Quinta Secção, e J. Passer, juiz,

advogado‑geral: N. Emiliou,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– declarar que, ao não ter adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva (UE) 2019/1161 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, que altera a Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes (JO 2019, L 188, p. 116), ou, em todo o caso, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão, a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 2.°, n.° 1, desta diretiva;

– condenar a República da Bulgária no pagamento à Comissão de uma quantia fixa correspondente ao mais elevado dos dois montantes seguintes:

– um montante diário de 1 800 euros multiplicado pelo número de dias decorridos entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição da Diretiva 2019/1161 nela fixado e a data de termo da infração, ou, se esta persistir, a data da prolação do acórdão no presente processo, ou

– uma quantia fixa mínima de 504 000 euros;

– se o incumprimento declarado no primeiro travessão persistir até à prolação do acórdão no presente processo, condenar a República da Bulgária no pagamento à Comissão de uma sanção pecuniária compulsória diária de 10 800 euros a contar da data de prolação do presente acórdão até que a República da Bulgária cumpra as obrigações decorrentes da Diretiva 2019/1161;

– condenar a República da Bulgária nas despesas.

I. Quadro jurídico

A. Diretiva 2019/1161

2 Os considerandos 1, 2, 5, 8, 12 e 33 da Diretiva 2019/1161 enunciam:

«(1) Como salientado nas conclusões do Conselho Europeu de 23‑24 de outubro de 2014, a União está empenhada num sistema energético sustentável, competitivo, seguro e descarbonizado. [...]

(2) Na sua comunicação de 20 de julho de 2016 intitulada “Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica”, a Comissão anunciava que, de maneira a cumprir os compromissos assumidos pela União na 21.ª Conferência das Partes na Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, que teve lugar em Paris, em 2015, a descarbonização do setor dos transportes deveria ser acelerada e as emissões de gases com efeito de estufa e de poluentes atmosféricos provenientes desse setor também deveriam tender resolutamente para taxas nulas até meados do século. Além disso, as emissões de poluentes atmosféricos provenientes dos transportes que prejudicam a saúde humana e o ambiente têm de ser significativamente reduzidas sem demora, o que pode ser alcançado através de uma série de iniciativas políticas, incluindo a adoção de medidas que favoreçam uma transferência para o transporte público e a utilização da contratação pública para promover veículos não poluentes.

[...]

(5) A inovação no âmbito das novas tecnologias contribui para reduzir as emissões de CO2 de veículos e a poluição atmosférica e sonora, favorecendo a descarbonização do setor dos transportes. Um aumento da utilização de veículos com nível baixo ou nulo de emissões irá reduzir as emissões de CO2 e de determinados poluentes (partículas, óxidos de azoto e hidrocarbonetos não metânico) e assim melhorar a qualidade do ar nas cidades e noutras regiões poluídas, contribuindo simultaneamente para a competitividade e o crescimento da indústria da União nos mercados cada vez mais mundializados desse tipo de veículos. A Comissão deverá prosseguir políticas destinadas a promover a utilização industrial generalizada e o aumento da capacidade de produção dessas novas tecnologias em todos os Estados‑Membros, a fim de contribuir para condições de concorrência equitativas e para um desenvolvimento equilibrado entre os Estados‑Membros.

[...]

(8) Tendo em conta que a despesa pública em bens, obras e serviços representou cerca de 16 % do [Produto interno bruto (PIB)] em 2018, as autoridades públicas, através da sua política de contratação pública, podem fomentar e apoiar os mercados vocacionados para bens e serviços inovadores. A fim de alcançar tal objetivo, a Diretiva 2009/33/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes (JO 2009, L 120, p. 5)] deverá estabelecer requisitos claros e transparentes, incluindo objetivos claros e a longo prazo em matéria de contratação pública e um método simples para o seu cálculo. [...]

[...]

(12) O alargamento do âmbito de aplicação da diretiva 2009/33/CE através da inclusão de práticas como o aluguer, a locação financeira ou a locação‑venda de veículos, assim como os contratos relativos a certos serviços, assegura que são abrangidas todas as práticas de contratação pública relevantes. Os serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da presente diretiva — tais como os serviços de transporte público rodoviário, serviços de transporte rodoviário de passageiros para fins especiais, transportes não regulares de passageiros, assim como os serviços específicos de correio e de encomendas e os serviços de recolha de lixo — deverão ser aqueles em que os veículos utilizados para a prestação de serviços se inserem nas categorias de veículos abrangidas pela presente diretiva e representam um elemento importante do contrato. [...]

[...]

(33) Atendendo a que os objetivos da presente diretiva, a saber, promover a procura de veículos não poluentes a favor de uma transição para a mobilidade hipocarbónica, não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros, mas podem, devido ao quadro político comum e de longo prazo e à sua dimensão, ser mais bem alcançados a nível da União, a União pode adotar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o necessário para atingir aqueles objetivos.»

3 O artigo 1.° desta diretiva prevê:

«A Diretiva 2009/33/CE é alterada do seguinte modo:

[...]

2) O artigo 1.° passa a ter a seguinte redação:

“Artigo 1.°

Objeto e objetivos

A presente diretiva estabelece que os Estados‑Membros devem assegurar que as autoridades adjudicantes e as entidades adjudicantes tenham em conta os impactos energético e ambiental durante o tempo de vida — incluindo o consumo de energia e as emissões de CO2 e de determinados poluentes — na contratação pública de determinados veículos de transporte rodoviário, tendo como objetivos promover e estimular o mercado de veículos não poluentes e energeticamente eficientes e melhorar a contribuição do setor dos transportes para as políticas da União nos domínios do ambiente, do clima e da energia.”;

[...]

4) O artigo 3.° passa a ter a seguinte redação:

“Artigo 3.°

Âmbito

1. A presente diretiva aplica‑se à contratação pública através de:

a) Contratos de compra e venda, aluguer, locação financeira ou locação‑venda de veículos de transporte rodoviário adjudicados por autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes, na medida em que estejam obrigadas a aplicar os procedimentos de contratação pública estabelecidos nas Diretivas 2014/24/UE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65)], e 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243)];

b) Contratos de serviço público, na aceção do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho[, 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho (JO 2007, L 315, p. 1),] tendo como objeto a prestação de serviços de transporte rodoviário de passageiros acima de um limiar a fixar pelos Estados‑Membros que não exceda o limiar aplicável fixado no artigo 5.°, n.° 4, do referido regulamento;

c) Contratos de serviços previstos no quadro 1 do anexo da presente diretiva, na medida em que as autoridades adjudicantes ou as entidades adjudicantes estejam obrigadas a aplicar os procedimentos de contratação pública estabelecidos nas Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE.

[...]”

5) O artigo 4.° passa a ter a seguinte redação:

“Artigo 4.°

Definições

Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1) ‘Autoridade adjudicante’ [...];

2) ‘Entidades adjudicantes’ [...];

3) ‘Veículo de transporte rodoviário’ [...];

4) ‘Veículo não poluente’,

a) Um veículo da categoria M1, M2 ou N1 com um máximo de emissões de gases de escape expressas em g/km de CO2 e emissões de poluentes em condições reais de condução inferiores a uma percentagem dos limiares aplicáveis de emissões tal como estabelecido no quadro 2 do anexo, ou;

b) Um veículo da categoria M3, N2 ou N3 que utilize combustíveis alternativos, na aceção do artigo 2.°, pontos 1 e 2, da Diretiva 2014/94/UE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 22 de outubro de 2014, relativa à criação de uma infraestrutura para combustíveis alternativos (JO 2014, L 307, p. 1)], com exclusão dos combustíveis produzidos a partir de matérias‑primas com um elevado risco de alteração indireta do uso do solo, relativamente às quais foi observada uma significativa expansão da superfície de produção para terrenos com elevado teor de carbono, nos termos do artigo 26.° da Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (JO 2018, L 328, p. 82)]. No caso dos veículos que utilizam biocombustíveis líquidos e combustíveis sintéticos e parafínicos, estes não podem ser misturados com combustíveis fósseis convencionais;

5) ‘veículo pesado com nível nulo de emissões’, um veículo não poluente na aceção do artigo 4.°, ponto 4, alínea b), sem motor de combustão interna; ou com um motor de combustão interna que emita menos de 1 g de CO2/kWh, medido nos termos do Regulamento (CE) n.° 595/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 18 de junho de 2009, relativo à homologação de veículos a motor e de motores no que se refere às emissões dos veículos pesados (Euro VI) e ao acesso às informações relativas à reparação e manutenção dos veículos, que altera o Regulamento (CE) n.° 715/2007 e a Diretiva 2007/46/CE e revoga as Diretivas 80/1269/CEE, 2005/55/CE e 2005/78/CE (JO 2009, L 188, p. 1),] e das respetivas medidas de execução; ou que emita menos de 1 g de CO2/km, medido nos termos do Regulamento (CE) n.° 715/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 20 de junho de 2007, relativo à homologação dos veículos a motor no que respeita às emissões dos veículos ligeiros de passageiros e comerciais (Euro 5 e Euro 6) e ao acesso à informação relativa à reparação e manutenção de veículos (JO 2007, L 171, p. 1)], e das respetivas medidas de execução.”

6) O artigo 5.° passa a ter a seguinte redação:

“Artigo 5.°

Objetivos mínimos em matéria de contratação pública

1. Os Estados‑Membros devem assegurar que a contratação pública de veículos e serviços a que se refere o artigo 3.°, cumpre os objetivos mínimos em matéria de contratação pública para os veículos ligeiros não poluentes previstos no quadro 3 do anexo e, para os veículos pesados não poluentes previstos no quadro 4 do anexo. [...]

[...]”»

4 O artigo 2.° da referida diretiva dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 2 de agosto de 2021. Do facto informam imediatamente a Comissão.

As disposições adotadas pelos Estados‑Membros devem fazer referência à presente diretiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. Os Estados‑Membros estabelecem o modo como deve ser feita a referência.

2. Os Estados‑Membros devem comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adotarem no domínio regulado pela presente diretiva.»

B. Comunicação de 2023

5 A Comunicação da Comissão 2023/C 2/01, intitulada «Sanções financeiras em processos por infração» (JO 2023, C 2, p. 1; a seguir «Comunicação de 2023»), prevê, nos seus pontos 3 e 4, as regras relativas, respetivamente, à «sanção pecuniária compulsória» e aos «pagamentos de quantia fixa».

6 O ponto 4.2 desta comunicação expõe o método de cálculo da quantia fixa do seguinte modo:

«A quantia fixa é calculada de forma globalmente semelhante ao método de cálculo da sanção pecuniária compulsória, ou seja:

– Multiplicando um montante fixo por um coeficiente de gravidade;

– Multiplicando o resultado pelo fator n;

– Multiplicando o resultado pelo número de dias durante os quais a infração perdura [...]

[...]»

7 O ponto 4.2.1 da mesma comunicação prevê:

«Para calcular a quantia fixa, o montante diário é multiplicado pelo número de dias durante os quais a infração perdura. Tal é definido do seguinte modo:

[...]

– Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.°, n.° 3, [TFUE], trata‑se do número de dias compreendido entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição previsto na diretiva em causa e a data em que é posto termo à infração ou, em caso de incumprimento, a data da prolação do acórdão nos termos do artigo 260.° [TFUE].

[...]»

8 Nos termos do ponto 4.2.2 da Comunicação de 2023:

«Para o cálculo da quantia fixa, a Comissão aplica o mesmo coeficiente de gravidade e o mesmo fator n fixo que para o cálculo da sanção pecuniária compulsória [...]

O montante fixo utilizado para calcular a quantia fixa é inferior ao das sanções pecuniárias compulsórias. [...]

O montante fixo aplicável à quantia fixa é fixado no ponto 2 do anexo I.

Contrariamente ao cálculo da sanção pecuniária compulsória, não é aplicado um coeficiente de duração aquando do cálculo da quantia fixa, uma vez que a duração da infração é tida em conta multiplicando o montante diário pelo número de dias durante os quais a infração perdura.»

9 O anexo I desta comunicação, intitulado «Dados utilizados para determinar as sanções financeiras propostas ao Tribunal», prevê, no seu ponto 2, que o montante fixo para o pagamento da quantia fixa mencionada na secção 4.2.2 da referida comunicação é fixado em 1 000 euros por dia, o que corresponde a um terço do montante fixo para a sanção pecuniária compulsória e, no seu ponto 3, que o fator «n» para a República da Bulgária é fixado em 0,18. Resulta do ponto 5 desse anexo I que a quantia fixa mínima para a República da Bulgária ascende a 504 000 euros.

II. Procedimento pré‑contencioso

10 Em 29 de setembro de 2021, a Comissão enviou à República da Bulgária uma notificação para cumprir na qual recordava que o prazo de transposição da Diretiva 2019/1161 tinha expirado e que as medidas de transposição completa desta diretiva ainda não tinham sido comunicadas à Comissão. Por conseguinte, a Comissão convidou este Estado‑Membro a comunicar as medidas adotadas e recordou‑lhe que, embora a legislação búlgara em vigor já estivesse em conformidade com esta diretiva, esse Estado‑Membro estava obrigado a comunicar o texto das disposições nacionais em causa e a indicar as medidas de transposição de forma suficientemente clara e precisa.

11 Na sua resposta de 29 de novembro de 2021, a República da Bulgária informou a Comissão de que a Diretiva 2019/1161 seria integralmente transposta através da adoção da lei que altera e completa a Lei relativa aos Contratos Públicos, da lei que altera e completa a Lei relativa aos Transportes Rodoviários, de um Decreto que estabelece os requisitos aplicáveis aos veículos não poluentes e energeticamente eficientes, bem como de um ato do Conselho de Ministros que determina as entidades adjudicantes que devem fixar os requisitos aplicáveis aos veículos não poluentes e à parte destes no número total de veículos. A República da Bulgária referiu‑se a um calendário indicativo segundo o qual os referidos atos legislativos seriam adotados antes do fim do mês de abril de 2022 e os atos administrativos seriam adotados dois meses mais tarde.

12 Na falta de qualquer comunicação posterior relativa à transposição da Diretiva 2019/1161, a Comissão enviou, em 6 de abril de 2022, um parecer fundamentado à República da Bulgária, convidando‑a a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua receção.

13 Por carta de 30 de maio de 2022, a República da Bulgária não contestou a infração que lhe era imputada, mas reiterou que a Diretiva 2019/1161 seria completamente transposta através da adoção das leis e dos atos administrativos mencionados no n.° 11 do presente acórdão.

14 Considerando que as medidas de transposição completa desta diretiva ainda não tinham sido adotadas, ou pelo menos comunicadas à Comissão, mais de 20 meses após o termo do prazo de transposição da mesma, esta intentou a presente ação no Tribunal de Justiça.

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

15 Em 7 de fevereiro de 2024, a fase escrita do presente processo foi encerrada.

16 Por requerimento de 3 de maio de 2024, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que a transposição da Diretiva 2019/1161 pela República da Bulgária podia ser considerada concluída em 5 de janeiro de 2024 e que, consequentemente, desistia parcialmente da sua ação, renunciava ao seu pedido de fixação de uma sanção pecuniária compulsória, e alterava o seu pedido para que este Estado‑Membro seja condenado no pagamento de uma quantia fixa, pedindo, para esse efeito, que o seu montante fosse fixado em 1 593 000 euros.

17 Em 13 de maio de 2024, a República da Bulgária apresentou as suas observações a respeito da desistência parcial e da alteração dos pedidos da Comissão.

18 Em 11 e 14 de junho de 2024, a República da Bulgária apresentou um documento, que, por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de junho de 2024, foi junto aos autos, em conformidade com o artigo 128.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, como prova apresentada após o encerramento da fase escrita do processo.

19 Nesse documento, este Estado‑Membro apresentou, em primeiro lugar, os resultados dos inquéritos realizados sobre os veículos de transporte rodoviário adquiridos ou utilizados para a prestação de serviços de transporte no âmbito da execução de contratos públicos e, em segundo lugar, as informações fornecidas pelas entidades adjudicantes.

20 A República da Bulgária apresentou estas informações complementares em apoio da sua argumentação destinada ao indeferimento do pedido de condenação no pagamento de uma quantia fixa apresentado pela Comissão ou, a título subsidiário, à redução do montante da quantia fixa pedida.

21 A Comissão respondeu a estes novos elementos de prova por carta de 14 de outubro de 2024.

IV. Quanto à ação

A. Quanto ao incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE

1. Argumentos das partes

22 Na sua petição, a Comissão recorda, a título preliminar, que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente nos Acórdãos de 27 de outubro de 2011, Comissão/Polónia (C‑362/10, EU:C:2011:703, n.° 46), e de 15 de outubro de 2015, Comissão/Alemanha (C‑137/14, EU:C:2015:683, n.° 51), as disposições de uma diretiva devem ser transpostas com uma vinculatividade incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas para cumprir a exigência de segurança jurídica. Por outro lado, a Comissão salienta que, de acordo com esta jurisprudência, um ato positivo de transposição deve, em todo o caso, ser adotado quando uma diretiva prevê expressamente, como acontece no caso em apreço no artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2019/1161, que as próprias disposições de transposição façam referência à mesma ou sejam acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. Invoca, a este respeito, o n.° 49 do Acórdão de 11 de junho de 2015, Comissão/Polónia (C‑29/14, EU:C:2015:379).

23 Baseando‑se nos n.os 51 e 59 do Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (Artigo 260.°, n.° 3, TFUE — Redes de elevado débito) (C‑543/17, EU:C:2019:573), a Comissão explica que os Estados‑Membros estão, além disso, obrigados a fornecer‑lhe informações claras e precisas sobre a transposição de uma diretiva. Devem indicar sem ambiguidade quais são as medidas legislativas, regulamentares e administrativas através das quais consideram ter cumprido as diferentes obrigações que lhes são impostas pela diretiva. Os Estados‑Membros também são obrigados a indicar a ou as medidas nacionais que transpõe cada uma das disposição da diretiva em causa, podendo esta comunicação ser acompanhada, sendo caso disso, de um quadro de correspondência.

24 No caso em apreço, a Comissão alega que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a República da Bulgária ainda não tinha adotado as medidas necessárias à transposição da Diretiva 2019/1161 para a sua ordem jurídica interna.

25 Além disso, a República da Bulgária não cumpriu a sua obrigação de comunicar imediatamente à Comissão o texto das medidas de transposição. A Comissão sublinha que este Estado‑Membro não contesta o incumprimento desta obrigação.

26 Na sua contestação, a República da Bulgária alega que o atraso na transposição da Diretiva 2019/1161 se deveu à instabilidade política vivida na Bulgária, causada pelas frequentes mudanças de Governo e pela dissolução do Parlamento.

27 Este Estado‑Membro salienta que a lei que transpôs esta diretiva foi adotada em 5 de outubro de 2023 e publicada no Darzhaven vestnik n.° 88, de 20 de outubro de 2023. Esta lei entrou em vigor e foi notificada no sistema Themis da Comissão sob o número MNE(2023)05496.

28 Por esta razão, e tendo em conta a ampla margem de apreciação de que a Comissão dispõe para decidir prosseguir ou não uma ação por incumprimento contra um Estado‑Membro, a República da Bulgária pede a esta instituição que desista da ação no presente processo.

29 Além disso, a República da Bulgária sublinha que algumas das definições dos conceitos previstos pela Diretiva 2019/1161 já constavam da legislação nacional adotada antes de 2 de agosto de 2021.

30 Nomeadamente, o artigo 5.°, n.os 2 e 4, da Zakon za obshtestvenite porachki (Lei dos Contratos Públicos) (DV n.° 13, de 16 de fevereiro de 2016), conforme alterada, corresponde ao artigo 4.° da Diretiva 2009/33, conforme alterada pela Diretiva 2019/1161, no que respeita à definição dos conceitos de «autoridades adjudicantes» e de «entidades adjudicantes», uma vez que, ao definir estes conceitos, o legislador da União remeteu para a Diretiva 2014/24 e para a Diretiva 2014/25.

31 O artigo 149.°, n.° 1, da Zakon za Dvizhenieto po patishtata (Lei relativa à Circulação Rodoviária) (DV n.° 20, de 5 de março de 1999), conforme alterada, corresponde, por sua vez, ao artigo 4.°, ponto 3, da Diretiva 2009/33, conforme alterada pela Diretiva 2019/1161, que define o conceito de «veículo de transporte rodoviário» por remissão para o Regulamento (UE) 2018/858 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, relativo à homologação e à fiscalização do mercado dos veículos a motor e seus reboques, e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destinados a esses veículos, que altera os Regulamentos (CE) n.° 715/2007 e (CE) n.° 595/2009 e revoga a Diretiva 2007/46/CE (JO 2018, L 151, p. 1).

32 Além disso, a República da Bulgária alega que, tendo em conta a instabilidade política vivida a nível nacional, que constitui um caso de força maior, bem como as dificuldades encontradas durante o processo legislativo devido à pandemia de COVID‑19, não estava objetivamente em condições de transpor a Diretiva 2019/1161 nos prazos fixados.

33 Na sua réplica, a Comissão recorda que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente os Acórdãos de 25 de janeiro de 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, n.° 53 e jurisprudência referida), e de 8 de junho de 2023, Comissão/Eslováquia (Direito de rescisão sem taxa) (C‑540/21, EU:C:2023:450, n.os 80 e 81 e jurisprudência referida), embora o conceito de «força maior» não pressuponha a impossibilidade absoluta de um Estado‑Membro cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União, exige, no entanto, que o incumprimento em causa seja devido a circunstâncias alheias a este Estado‑Membro, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências efetuadas.

34 Esta instituição sublinha que só na fase da contestação no Tribunal de Justiça é que a República da Bulgária invocou, pela primeira vez, as dificuldades ligadas à pandemia de COVID‑19 durante o processo legislativo.

35 A Comissão não contesta que a pandemia de COVID‑19 é uma crise excecional e imprevisível, na qual a República da Bulgária não tinha qualquer influência e que ocorreu independentemente da sua vontade.

36 No entanto, considera que deve ser estabelecido um nexo concreto entre a circunstância invocada a título de força maior e o incumprimento em causa, e recorda que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente o Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, n.° 54 e jurisprudência referida), o conceito de «força maior» não tem o mesmo conteúdo nos diferentes domínios do direito da União e que o seu significado deve ser determinado tendo em conta o quadro legal no qual se destina a produzir efeitos.

37 A República da Bulgária não fez prova da existência de um nexo específico entre a pandemia de COVID‑19 e o atraso na transposição da Diretiva 2019/1161. Este Estado‑Membro não indicou o período durante o qual o atraso na transposição se deveu a essa pandemia nem indicou as razões pelas quais esta última a impediu de proceder a essa transposição nos prazos fixados.

38 Baseando‑se no Acórdão de 8 de junho de 2023, Comissão/Eslováquia (Direito de rescisão sem taxa) (C‑540/21, EU:C:2023:450, n.os 80 e 81 e jurisprudência referida), a Comissão acrescenta que o argumento relativo à força maior só pode ser invocado relativamente ao período necessário para sanar as dificuldades encontradas.

39 O prazo de transposição da Diretiva 2019/1161 começou a correr sete meses antes de ser decretado o estado de emergência devido à pandemia de COVID‑19 na República da Bulgária. Ora, como resulta da contestação, os trabalhos preparatórios do projeto de lei destinado a transpor esta diretiva só tiveram início em 2021.

40 Todos os Estados‑Membros, com exceção da República da Estónia e da República da Bulgária, transpuseram a Diretiva 2019/1161 antes do final de 2022, tendo a República da Estónia concluído a transposição desta diretiva em abril de 2023.

41 Nestas circunstâncias, a pandemia de COVID‑19 não pode justificar o incumprimento, por parte da República da Bulgária, da obrigação que lhe incumbe por força do artigo 2.° da Diretiva 2019/1161, durante mais de dois anos após o termo do prazo de transposição.

42 Quanto ao argumento invocado pela República da Bulgária segundo o qual a instabilidade política a impediu de transpor a Diretiva 2019/1161 nos prazos fixados, a Comissão recorda que, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, nomeadamente os Acórdãos de 23 de novembro de 2000, Comissão/França (C‑319/99, EU:C:2000:649, n.° 10), de 7 de dezembro de 2000, Comissão/Itália (C‑423/99, EU:C:2000:681, n.° 10), de 16 de julho de 2020, Comissão/Irlanda (Luta contra o branqueamento de capitais) (C‑550/18, EU:C:2020:564, n.° 85), e de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva Dados Pessoais — Domínio penal) (C‑658/19, EU:C:2021:138, n.° 77), um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a não transposição de uma diretiva no prazo nela fixado.

43 Em todo o caso, a crise parlamentar a que se refere a República da Bulgária começou em abril de 2021, apenas quatro meses antes do termo do prazo de transposição da Diretiva 2019/1161.

44 Por outro lado, a Comissão salienta que a República da Bulgária, embora alegue que algumas das definições introduzidas por esta diretiva já figuravam no direito interno, só apresentou um documento explicativo a este respeito na sua contestação.

45 Além disso, a mera comunicação de um documento explicativo relativo à transposição efetiva das disposições de uma diretiva através de normas já existentes no direito nacional não permite considerar que existe um ato de transposição. Com efeito, se uma diretiva prevê expressamente que os Estados‑Membros são obrigados a assegurar que as disposições de transposição contenham uma referência a essa diretiva ou sejam acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial, é necessário que os Estados‑Membros adotem um ato positivo de transposição da diretiva em causa. A este respeito, a Comissão baseia‑se nos Acórdãos de 29 de outubro de 2009, Comissão/Polónia (C‑551/08, EU:C:2009:683, n.° 23); de 11 de junho de 2015, Comissão/Polónia (C‑29/14, EU:C:2015:379, n.° 49); de 4 de outubro de 2018, Comissão/Espanha (C‑599/17, EU:C:2018:813, n.° 21), e de 16 de julho de 2020, Comissão/Irlanda (Luta contra o branqueamento de capitais) (C‑550/18, EU:C:2020:564, n.° 31).

46 No caso em apreço, tal exigência está expressamente prevista no artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2019/1161.

47 Por conseguinte, as disposições existentes do direito búlgaro não podem ser consideradas um ato positivo de transposição da Diretiva 2019/1161.

48 Na sua tréplica, a República da Bulgária salienta que, contrariamente ao que alega a Comissão, forneceu, tanto no âmbito do procedimento pré‑contencioso como na sua contestação, informações concretas, objetivas e precisas sobre o desenrolar do processo de transposição da Diretiva 2019/1161.

49 No que respeita à pandemia de COVID‑19, a República da Bulgária refere que a transposição desta diretiva não podia ser realizada imediatamente após o termo desta pandemia devido à longa duração do processo legislativo.

50 Este Estado‑Membro também se refere a períodos prolongados de tempo durante os quais não existia uma autoridade legislativa competente para adotar os atos legislativos necessários à transposição das disposições da referida diretiva.

51 A República da Bulgária apresentou, com a sua contestação, um quadro de correspondência que reproduz as disposições da legislação nacional correspondentes às diferentes disposições da Diretiva 2019/1161.

2. Apreciação do Tribunal de Justiça

52 Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2019/1161, os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta diretiva até 2 de agosto de 2021 e devem informar imediatamente a Comissão desse facto. Nos termos do segundo parágrafo do referido n.° 1, as disposições adotadas pelos Estados‑Membros devem fazer referência à referida diretiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial.

53 O artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva 2019/1161 prevê que os Estados‑Membros devem comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adotarem no domínio regulado por esta diretiva.

54 De acordo com uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriores tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça [Acórdãos de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva Dados Pessoais — Domínio penal), C‑658/19, EU:C:2021:138, n.° 15, e de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 28 e jurisprudência referida].

55 No caso em apreço, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 6 de abril de 2022, a República da Bulgária não tinha adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar pleno cumprimento à Diretiva 2019/1161 e, consequentemente, esse Estado‑Membro não tinha comunicado essas disposições à Comissão.

56 Este Estado‑Membro sustenta, em primeiro lugar, que alguns dos conceitos definidos pela Diretiva 2019/1161, nomeadamente os de «autoridades adjudicantes», de «entidades adjudicantes» e de «veículo de transporte rodoviário», já constavam da legislação existente.

57 A este respeito, importa salientar que a Diretiva 2019/1161 não só alterou os três conceitos mencionados no n.° 56 do presente acórdão e que figuram no artigo 4.° da Diretiva 2009/33, como também definiu dois outros conceitos, a saber, «veículo não poluente» e «veículo pesado com nível nulo de emissões». Além disso, a Diretiva 2019/1161 alterou outras disposições da Diretiva 2009/33.

58 Ora, a República da Bulgária não demonstrou que a legislação nacional existente assegurava a aplicação de todas as alterações introduzidas pela Diretiva 2019/1161.

59 Em segundo lugar, este Estado‑Membro alega que não estava objetivamente em condições de assegurar a transposição da Diretiva 2019/1161, por um lado, devido à instabilidade política vivida na Bulgária provocada pelas frequentes mudanças de Governo e pela dissolução do Parlamento e, por outro, devido à pandemia de COVID‑19, que causou atrasos nos trabalhos legislativos, constituindo estes dois elementos igualmente casos de força maior.

60 O argumento da República da Bulgária relativo à instabilidade política não pode ser acolhido, tendo em conta a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento das obrigações decorrentes do direito da União, tais como a não transposição de uma diretiva no prazo previsto [Acórdãos de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva Dados Pessoais — Domínio penal), C‑658/19, EU:C:2021:138, n.° 19 jurisprudência referida, e de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 33].

61 Quanto ao argumento invocado pela República da Bulgária relativo à pandemia de COVID‑19, basta recordar que, embora o conceito de «força maior» não pressuponha uma impossibilidade absoluta de cumprir as obrigações decorrentes do direito da União, exige, no entanto, que o incumprimento em causa seja devido a circunstâncias alheias a quem a invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências desenvolvidas, e que, além disso, uma situação de força maior só possa ser invocada pelo período de tempo necessário para sanar essas dificuldades [Acórdãos de 8 de junho de 2023, Comissão/Eslováquia (Direito de rescisão sem taxa), C‑540/21, EU:C:2023:450, n.° 81, e de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 36].

62 Embora uma crise sanitária de dimensão como a da pandemia de COVID‑19 constitua um acontecimento anormal e imprevisível sobre o qual a República da Bulgária não tem influência, cabe a este Estado‑Membro agir com toda a diligência exigida informando em tempo útil a Comissão das dificuldades com que se deparava, pelo menos antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 6 de abril de 2022 [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 36]. Ora, como resulta dos n.os 5 a 8 da tréplica, e como a Comissão confirmou no seu requerimento de 3 de maio de 2024 através do qual desiste parcialmente dos seus pedidos, a República da Bulgária só transpôs de forma completa a Diretiva 2019/1161 em 5 de janeiro de 2024.

63 À luz destas considerações, há que declarar que a República da Bulgária, ao não ter adotado, nos prazos fixados, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2019/1161 e, por conseguinte, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 2.°, n.° 1, desta diretiva.

B. Quanto à aplicação de uma quantia fixa ao abrigo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

1. Argumentos das partes

64 A Comissão considera que o incumprimento em causa está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE e que a Comunicação de 2023 é aplicável ao presente processo.

65 Recorda que, em conformidade com o ponto 2 desta comunicação, as sanções financeiras aplicadas ao abrigo do artigo 260.° TFUE se devem basear em três critérios, a saber, a gravidade da infração, a sua duração e a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da própria sanção financeira para evitar reincidências.

66 No que respeita, em primeiro lugar, à gravidade da infração, esta instituição alega que, para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, a Comissão aplica sistematicamente um coeficiente de gravidade de 10 em caso de não comunicação integral das medidas de transposição. A Comissão considera que, como prevê o ponto 3.2.2 da Comunicação de 2023, numa União baseada no respeito pelo Estado de direito, todas as diretivas legislativas devem ser consideradas de igual importância e exigir uma transposição completa pelos Estados‑Membros nos prazos por elas fixados.

67 A Comissão acrescenta que, tendo o Tribunal de Justiça esclarecido que a obrigação de o Estado‑Membro comunicar as medidas de transposição implica que este forneça informações suficientemente claras e precisas sobre as disposições nacionais que transpõem as disposições correspondentes de uma diretiva [v., neste sentido, Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.°, n.° 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.os 51 e 59], o facto de esse Estado‑Membro incumprir esta obrigação pode ser sancionado ao abrigo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

68 Por conseguinte, a Comissão propõe a aplicação, no caso em apreço, de um coeficiente de gravidade de 10 numa escala de 1 a 20. Salienta que este coeficiente de 10 é especialmente moderado quando uma diretiva não é transposta e quando nenhuma medida de transposição é comunicada. Um coeficiente de gravidade de 10 aplicado horizontalmente em todos os casos em que uma diretiva não seja transposta e em que nenhuma medida de transposição seja comunicada garante a segurança jurídica e a previsibilidade da ação da Comissão, bem como a igualdade de tratamento dos Estados‑Membros.

69 A Comissão recorda que a obrigação de adotar medidas nacionais para assegurar a transposição completa de uma diretiva e a obrigação de comunicar essas medidas à Comissão constituem obrigações essenciais dos Estados‑Membros para garantir a plena efetividade do direito da União e que o incumprimento destas obrigações deve, como tal, ser considerado de gravidade incontestável. Cita, a este respeito, o Acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva Dados Pessoais — Domínio penal) (C‑658/19, EU:C:2021:138, n.° 64 e jurisprudência referida).

70 Em segundo lugar, quanto à duração da infração, a Comissão explica que esta corresponde, para efeitos do cálculo da quantia fixa, ao número de dias de persistência da infração. Este período de tempo é calculado em conformidade com o ponto 4.2.1 da Comunicação de 2023 e corresponde ao número de dias decorridos entre o dia seguinte ao termo do prazo de transposição da diretiva em causa e aquele em que a infração cessou. No caso em apreço, a Comissão esclarece que o período a ter em conta é o período compreendido entre 3 de agosto de 2021 e 4 de janeiro de 2024, o que corresponde a um período de 885 dias, uma vez que o prazo de transposição da Diretiva 2019/1161 expirou em 2 de agosto de 2021 e esta diretiva foi plenamente transposta para o direito búlgaro em 5 de janeiro de 2024.

71 Em terceiro lugar, quanto ao efeito dissuasivo da sanção tendo em consideração a capacidade de pagamento dos Estados‑Membros, a Comissão indica que este é expresso pelo «fator n» fixado, para cada Estado‑Membro, no ponto 3 do anexo I da Comunicação de 2023. O método de cálculo deste fator, que foi revisto por esta comunicação, assenta agora principalmente no PIB dos Estados‑Membros e, a título subsidiário, na sua população. Em conformidade com este ponto 3, o fator «n» para a República da Bulgária é de 0,18.

72 A Comissão propõe fixar o montante da quantia fixa multiplicando o montante diário determinado em conformidade com os pontos 4.2 e 4.2.2 da Comunicação de 2023 e correspondente a 1 800 euros por dia (1000 x 10 x 0.18), pelo número de dias de persistência da infração (885 dias). O montante total da quantia fixa pedida ascende assim a 1 593 000 euros, o que é, em qualquer caso, um montante superior à quantia fixa mínima, que, segundo o ponto 5 do anexo I desta comunicação, ascende a 504 000 euros para a República da Bulgária.

73 A República da Bulgária pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que julgue improcedente o pedido da Comissão destinado à condenação do pagamento de uma quantia fixa ou, a título subsidiário, que reduza o montante da quantia fixa pedida.

74 No que respeita ao montante da quantia fixa, a República da Bulgária alega que as dificuldades com que foi confrontada, referidas no n.° 32 do presente acórdão, devem ser tidas em conta para determinar o coeficiente de gravidade do incumprimento alegado.

75 Este Estado‑Membro acrescenta que a falta de referência expressa da Diretiva 2019/1161 na legislação búlgara existente não impede os particulares de fazerem uso dos direitos que lhe são conferidos por essa legislação, a qual satisfaz as exigências desta diretiva.

76 Esta última circunstância também deve ser tida em conta na apreciação da gravidade do alegado incumprimento e, na hipótese de o pedido da Comissão formulado ao abrigo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE não ser integralmente julgado improcedente pelo Tribunal de Justiça, deve conduzir a que a quantia fixa seja fixada no montante mais baixo possível.

77 Como alegou no âmbito da análise do incumprimento na aceção do artigo 258.° TFUE, a Comissão sustenta, na sua réplica, que a República da Bulgária não pode invocar um argumento baseado numa situação de força maior para se eximir à sua obrigação de pagamento.

78 Esta instituição recorda que a condenação no pagamento de uma quantia fixa assenta na apreciação das consequências do incumprimento das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos, nomeadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período, baseando‑se, para o efeito, no Acórdão de 16 de julho de 2020, Comissão/Irlanda (Luta contra o branqueamento de capitais) (C‑550/18, EU:C:2020:564, n.° 76).

79 Na sua tréplica, a República da Bulgária alega que, ao aplicar sistematicamente um coeficiente de 10 a todas as infrações análogas ao presente processo, a Comissão não individualiza a sanção relativamente à infração cometida.

80 Ora, tendo em conta as circunstâncias próprias deste Estado‑Membro, a aplicação, no caso em apreço, desse coeficiente é excessiva.

81 A República da Bulgária alega que a falta de individualização na abordagem da Comissão torna impossível a realização do efeito de dissuasão pretendido e pode comprometer a qualidade da transposição, dado que os Estados‑Membros seriam incentivados a transpor as diretivas dentro do prazo fixado, seja em que condição for.

82 Essa abordagem seria, aliás, contrária ao princípio da proporcionalidade e ao dever de cooperação leal.

83 Na sua resposta ao ato de desistência parcial da Comissão, a República da Bulgária alega que o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 78 e 79 do Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), que esta instituição não pode invocar o princípio da igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, conforme consagrado no artigo 4.°, n.° 2, TUE, para justificar uma aplicação automática de um coeficiente de gravidade único quando uma diretiva não tenha sido completamente transposta e, por conseguinte, as medidas necessárias à sua transposição não tenham sido comunicadas. Com efeito, as consequências do incumprimento das obrigações dos Estados‑Membros sobre os interesses privados e públicos em causa podem variar não só de um Estado‑Membro para outro, mas também em função do conteúdo normativo da diretiva não transposta. Por conseguinte, a Comissão não se pode libertar da sua obrigação de apreciar, em cada Estado‑Membro e para cada caso específico, as consequências da infração constatada nos interesses privados e públicos limitando‑se à aplicação automática de um coeficiente de gravidade no quadro da fixação das sanções pecuniárias, tendo em conta eventuais circunstâncias atenuante ou agravantes.

84 No caso em apreço, a Comissão não teve em conta, na determinação do coeficiente de gravidade, nem a natureza das relações sociais afetadas pela não transposição, nem várias outras circunstâncias atenuantes invocadas pela República da Bulgária durante a fase escrita do processo.

2. Apreciação do Tribunal de Justiça

85 De acordo com o artigo 260.°, n.° 3, primeiro parágrafo, TFUE, quando a Comissão propuser uma ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.° TFUE, por considerar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo, pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar por esse Estado‑Membro, que considere adaptado às circunstâncias. Nos termos do segundo parágrafo deste artigo 260.°, n.° 3, se o Tribunal de Justiça declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão, produzindo a obrigação de pagamento efeitos na data estabelecida pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão.

86 Dado que é facto assente, como resulta do n.° 63 do presente acórdão, que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 6 de abril de 2022, a República da Bulgária não tinha adotado nem, consequentemente, comunicado à Comissão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição para o seu ordenamento jurídico interno as disposições da Diretiva 2019/1161, o incumprimento declarado está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

87 É jurisprudência constante que, para apreciar a oportunidade de aplicar uma sanção pecuniária, incumbe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso que lhe foi submetido, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que se lhe pareça necessário, adotar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para prevenir a repetição de infrações análogas ao direito da União [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 62, e jurisprudência referida].

88 Há que considerar que todos os elementos de direito e de facto que levaram à declaração de incumprimento, a saber, a inexistência de qualquer comunicação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição desta diretiva no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 6 de abril de 2022, ou mesmo à data da propositura da presente ação, constituem um indício de que uma medida dissuasiva, como a aplicação de uma quantia fixa, deve ser adotada para prevenir efetivamente a repetição futura de infrações análogas ao direito da União [v., neste sentido, Acórdãos de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Espanha (Diretiva Dados Pessoais — Domínio penal), C‑658/19, EU:C:2021:138, n.° 70, e de 29 de fevereiro de 2024, Comissão/Irlanda (Serviços de comunicação social audiovisual), C‑679/22, EU:C:2024:178, n.° 73].

89 Para efeitos do cálculo da quantia fixa a que um Estado‑Membro pode ser condenado a pagar nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, cabe ao Tribunal de Justiça, no exercício do seu poder de apreciação, fixar o seu montante de modo que, por um lado, seja adaptado às circunstâncias e, por outro, proporcionado à infração cometida. Entre os fatores pertinentes para este efeito figuram elementos como a gravidade do incumprimento, o período durante o qual este subsistiu, bem como a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 87 e jurisprudência referida].

90 No que respeita, antes de mais, à gravidade da infração cometida, esta não pode ser demonstrada através da aplicação automática de um coeficiente de gravidade [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.os 79 e 88].

91 Para apreciar a gravidade da infração declarada no presente processo, importa recordar que a obrigação de adotar disposições para assegurar a transposição completa de uma diretiva e a obrigação de comunicar essas disposições à Comissão constituem obrigações essenciais dos Estados‑Membros para assegurar a plena efetividade do direito da União, e que o incumprimento destas obrigações deve, como tal, ser considerado de gravidade incontestável [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 72 e jurisprudência referida).

92 No caso em apreço, há que sublinhar que a Diretiva 2019/1161 é, como resulta dos seus considerandos 2, 5, 8, 12 e 33, um instrumento importante do direito da União, uma vez que visa instaurar uma dinâmica de procura para os veículos não poluentes em apoio de uma transição para uma mobilidade com nível baixo de emissões com vista, por um lado, a reduzir as emissões de CO2 dos veículos e a poluição atmosférica e sonora, favorecendo a descarbonização do setor dos transportes e, por outro, melhora a qualidade do ar nas cidades e noutras regiões poluídas, contribuindo simultaneamente para a competitividade e o crescimento da indústria da União nos mercados cada vez mais mundializados desse tipo de veículos.

93 Ora, a não transposição das disposições desta diretiva atenta necessariamente contra o respeito do direito da União e a sua aplicação uniforme e efetiva.

94 É certo que, como foi recordado no n.° 56 do presente acórdão, na sua contestação, a República da Bulgária alegou que alguns dos conceitos definidos pela Diretiva 2019/1161, a saber, «autoridades adjudicantes», «entidades adjudicantes» e «veículo de transporte rodoviário», já constavam da legislação nacional anterior.

95 No entanto, como foi salientado no n.° 57 do presente acórdão, a referida diretiva não só alterou as definições destes três conceitos que figuram no artigo 4.° da Diretiva 2009/33, alterada pela Diretiva 2019/1161, como também definiu dois outros conceitos, a saber, o de «veículo não poluente» e o de «veículo pesado com nível nulo de emissões». Ora, estes dois conceitos revestem uma importância fundamental à luz dos objetivos da Diretiva 2019/1161 recordados no n.° 92 do presente acórdão.

96 Além disso, através da Diretiva 2019/1161, o legislador da União alterou outras disposições da Diretiva 2009/33.

97 Ora, como foi salientado no n.° 58 do presente acórdão, a República da Bulgária não demonstrou que a legislação nacional existente assegurava a transposição de todas as alterações introduzidas pela Diretiva 2019/1161.

98 Por conseguinte, a falta de adoção das disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição completa desta diretiva deve ser considerada especialmente grave.

99 Em seguida, no que respeita à duração da infração, é facto assente que, no termo do prazo de transposição previsto no artigo 2.° da Diretiva 2019/1161, ou seja, em 2 de agosto de 2021, a República da Bulgária não tinha adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para assegurar a transposição desta diretiva e, por conseguinte, também não tinha comunicado essas disposições à Comissão.

100 Como resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, a República da Bulgária transpôs completamente a Diretiva 2019/1161 em 5 de janeiro de 2024, pelo que o incumprimento em causa durou 885 dias.

101 Por último, no que diz respeito à determinação da capacidade de pagamento da República da Bulgária, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o método de cálculo do fator «n» não deve ter em conta a dimensão da população deste Estado‑Membro, tal como fez a Comissão ao abrigo da Comunicação de 2023 [v., neste sentido, Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.os 84 a 86 e 102].

102 Em contrapartida, o PIB da República da Bulgária deve ser considerado um fator predominante. A este respeito, também importa ter em conta a evolução recente do PIB deste Estado‑Membro, tal como se apresentava à data da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 131].

103 Atendendo a estas considerações e à luz do poder de apreciação conferido ao Tribunal de Justiça pelo artigo 260.°, n.° 3, TFUE, que prevê que este não pode aplicar uma quantia fixa de montante superior ao indicado pela Comissão, há que considerar que a prevenção efetiva da repetição futura de infrações análogas à que resulta da violação do artigo 2.° da Diretiva 2019/1161 e que prejudica a plena eficácia do direito da União exige a aplicação de uma quantia fixa cujo montante deve ser fixado em 1 593 000 euros.

Quanto às despesas

104 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Bulgária nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:

1) A República da Bulgária, ao não ter adotado, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão Europeia de 6 de abril de 2022, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva (UE) 2019/1161 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, que altera a Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes, e, por conseguinte, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 2.°, n.° 1, desta diretiva.

2) A República da Bulgária é condenada a pagar à Comissão Europeia uma quantia fixa no montante de 1 593 000 euros.

3) A República da Bulgária é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Assinaturas

* Língua do processo: búlgaro.