Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-48/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 5 de setembro de 2024 (1)

Processo C‑48/23

Alajärven Sähkö Oy e o.

Elenia Verkko Oyj

contra

Energiavirasto

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos, Finlândia)]

« Reenvio prejudicial — Mercado interno da eletricidade — Diretiva (UE) 2019/944 — Artigo 57.°, n.os 4 e 5 — Independência das entidades reguladoras nacionais — Artigo 59.° — Obrigações e poderes das entidades reguladoras — Estabelecimento de métodos de controlo — Legislação nacional destinada a reduzir o preço da distribuição de eletricidade sem interferir diretamente nas tarifas de transporte ou distribuição ou nas suas metodologias de cálculo — Decisão de uma entidade reguladora de adaptar os seus métodos de controlo em conformidade — Direito do governo do Estado‑Membro de emanar orientações políticas gerais não relacionadas com as obrigações e poderes da entidade reguladora — Alcance deste direito »

I. Introdução

1. A Diretiva (UE) 2019/944 (2) estabelece que os Estados‑Membros devem garantir a independência das entidades reguladoras nacionais no âmbito do mercado interno da eletricidade. Estas entidades são, nomeadamente, responsáveis pela fixação ou pela aprovação das tarifas de transporte ou distribuição, e/ou as suas metodologias de cálculo, com base em critérios transparentes.

2. Até que ponto esta diretiva permite ao governo de um Estado‑Membro reduzir o nível dos custos dos operadores das redes de distribuição de eletricidade, com o objetivo de reduzir as tarifas para os consumidores, sem pôr em causa a independência da entidade reguladora nacional? Esta é, em substância, a questão colocada pelo markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos, Finlândia).

3. O pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um processo instaurado pela Alajärven Sähkö Oy e o. e pela Elenia Verkko Oyj (a seguir «Elenia»), operadores de rede, relativo às decisões da Energiavirasto (Agência da Energia, Finlândia), que é a entidade reguladora nacional, de alterar os seus métodos de controlo relativos à determinação da remuneração dos operadores de rede na sequência da adoção de uma lei destinada a reduzir os preços da distribuição de eletricidade.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. O artigo 1.° da Diretiva 2019/944, sob a epígrafe «Objeto», enuncia:

«A presente diretiva estabelece regras comuns de produção, transporte, distribuição, armazenamento de energia e de comercialização de eletricidade, bem como regras para a proteção dos consumidores, a fim de criar mercados de eletricidade verdadeiramente integrados, competitivos, centrados no consumidor, flexíveis, equitativos e transparentes na União.

Ao aproveitar as vantagens de um mercado integrado, a presente diretiva visa garantir preços da energia e custos abordáveis e transparentes para os consumidores, um elevado nível de segurança do abastecimento e uma transição suave para um sistema energético sustentável e hipocarbónico. A presente diretiva estabelece as principais regras relativas à organização e ao funcionamento do setor da eletricidade na União, […] e regras relativas à independência das entidades reguladoras nos Estados‑Membros.

A presente diretiva estabelece também modos através dos quais os Estados‑Membros, as entidades reguladoras e os operadores das redes de transporte, podem cooperar no sentido da criação de um mercado interno da eletricidade plenamente interligado que aumente a integração da eletricidade de fontes renováveis, a livre concorrência e a segurança do abastecimento.»

5. O artigo 57.° desta diretiva, sob a epígrafe «Designação e independência das entidades reguladoras», dispõe:

«1. Cada Estado‑Membro deve designar uma única entidade reguladora a nível nacional.

[...]

4. Os Estados‑Membros devem garantir a independência da entidade reguladora e assegurar que esta exerce os seus poderes de modo imparcial e transparente. Para o efeito, os Estados‑Membros devem assegurar que, no exercício das funções reguladoras que lhe são conferidas pela presente diretiva e pela legislação conexa, a entidade reguladora:

a) É juridicamente distinta e funcionalmente independente de qualquer outra entidade pública ou privada;

b) Certifica‑se de que o seu pessoal e as pessoas responsáveis pela sua gestão:

i) atuam de forma independente de qualquer interesse de mercado; e

ii) não solicitam nem recebem instruções diretas de qualquer entidade governamental ou outra, pública ou privada, no desempenho das funções reguladoras. Este requisito não prejudica a estreita cooperação, quando adequado, com outras autoridades nacionais competentes nem as orientações políticas gerais emanadas do governo não relacionadas com as obrigações e competências regulatórias nos termos do artigo 59.°

5. A fim de proteger a independência das entidades reguladoras, os Estados‑Membros devem, nomeadamente, assegurar que:

a) As entidades reguladoras podem tomar decisões autónomas, independentemente de qualquer órgão político;

[...]»

6. O artigo 59.° desta diretiva, sob a epígrafe «Obrigações e poderes das entidades reguladoras», dispõe:

«1. As entidades reguladoras têm as seguintes obrigações:

a) Estabelecer ou aprovar, mediante critérios transparentes, as tarifas de transporte ou distribuição, ou as suas metodologias [de cálculo], ou ambas;

[...]

m) Definir ou aprovar as normas e os requisitos de qualidade do serviço e do fornecimento da rede ou para tal contribuir juntamente com outras autoridades competentes, monitorizar o cumprimento e rever os resultados passados das normas de segurança e fiabilidade da rede;

[...]

7. As entidades reguladoras devem ser, com exceção dos casos em que a ACER está habilitada a fixar e aprovar os termos e condições ou metodologias para a aplicação dos códigos de rede e das orientações previstas no capítulo VII do Regulamento (UE) 2019/943 [ (3)], nos termos do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (UE) 2019/942 [ (4)], devido à sua natureza coordenada, responsáveis por fixar ou aprovar, com a antecedência devida em relação à sua entrada em vigor, pelo menos as metodologias nacionais a utilizar para calcular ou estabelecer os termos e condições de:

a) Ligação e acesso às redes nacionais, incluindo as tarifas de transporte e distribuição ou os respetivos métodos. Essas tarifas ou métodos devem permitir que sejam realizados os investimentos necessários de molde a garantir a viabilidade das redes;

[...]»

B. Direito finlandês

7. O § 19 da sähkömarkkinalaki (588/2013) [Lei relativa ao Mercado da Eletricidade (588/2013)], conforme alterada pela laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [Lei que altera a Lei relativa ao Mercado da Eletricidade (730/2021), a seguir «Lei n.° 730/2021» (5)] (a seguir «Lei relativa ao Mercado da Eletricidade»), sob a epígrafe «Obrigação de desenvolvimento da rede», enuncia:

«A fim de garantir aos utilizadores da sua rede um fornecimento de eletricidade com qualidade suficiente, o operador da rede deve manter, explorar e desenvolver a sua rede elétrica, bem como as ligações a outras redes de acordo com as exigências aplicáveis à exploração das redes elétricas e as necessidades razoáveis dos utilizadores da rede.

A rede elétrica deve ser concebida, construída e mantida de modo que:

1) cumpra os requisitos de qualidade aplicáveis à exploração de uma rede elétrica e a assegure que a qualidade técnica do transporte e da distribuição de eletricidade seja boa;

[...]

6) o operador da rede esteja em condições de prestar os serviços de transporte e de distribuição aos utilizadores da rede de um modo rentável;

[...]»

8. O § 51 desta lei, intitulado «Requisitos de qualidade relativos à exploração da rede de distribuição», contém disposições pormenorizadas a este respeito.

9. O § 52 da referida lei, sob a epígrafe «Plano de desenvolvimento da rede de distribuição», prevê:

«O desenvolvimento de uma rede de distribuição do operador de redes de distribuição deve basear‑se num plano de desenvolvimento da rede de distribuição, o qual deve ser transparente e incluir:

1) um plano de investimentos centrais na rede de distribuição, que são necessários para a manutenção da capacidade de transporte da rede, bem como para a ligação à rede de distribuição de novas capacidades de produção de eletricidade e novas cargas nos próximos dez anos, incluindo pontos de abastecimento de energia para veículos elétricos e necessidades de fornecimento de eletricidade terrestre para embarcações de navegação interior ou marítima;

2) medidas cuja aplicação resulta no cumprimento e na manutenção, na rede de distribuição, dos requisitos previstos nos §§ 51 e 11;

3) um plano para o eventual recurso a um consumo flexível da eletricidade, ao armazenamento da energia, a medidas de eficiência energética do operador da rede de distribuição e a outros recursos, como alternativas para aumentar a capacidade de transporte da rede de distribuição;

[...]»

10. O § 119 da mesma lei, sob a epígrafe «Disposição transitória relativa à fiabilidade operacional das redes de distribuição», dispõe:

«O operador da rede de distribuição deve cumprir os requisitos estabelecidos no § 51, n.° 1, pontos 2) e 3), na sua área de responsabilidade, o mais tardar até 31 de dezembro de 2028. Os requisitos devem ser cumpridos até 31 de dezembro de 2019 em relação a, pelo menos, 50 % de todos os utilizadores da rede de distribuição, com exceção das residências secundárias, e até 31 de dezembro de 2023 em relação a, pelo menos, 75 % de todos os utilizadores da rede de distribuição, com exceção das residências secundárias.

Se a proporção de cabos subterrâneos da rede de média tensão da zona de responsabilidade do operador da rede de distribuição não exceder 60 % em 31 de dezembro de 2018, o operador da rede de distribuição deve cumprir os requisitos do § 51, n.° 1, pontos 2) e 3), na sua zona de responsabilidade, até 31 de dezembro de 2036. Neste caso, os requisitos devem ser cumpridos em relação a, pelo menos, 75 % de todos os utilizadores da rede de distribuição o mais tardar até 31 de dezembro de 2028, com exceção das residências secundárias.»

11. No âmbito dos trabalhos preparatórios da Lei 730/2021, a exposição da fundamentação detalhada relativa à alteração do § 119 da Lei relativa ao Mercado da Eletricidade indica, nomeadamente, o seguinte. A prorrogação do prazo para o cumprimento dos requisitos relativos à segurança de funcionamento das redes de distribuição altera substancialmente o quadro regulamentar dos operadores das redes de distribuição. O efeito de controlo das disposições constantes dos n.os 2 e 3 do § 119 desta última lei deverá estar em consonância com o resto do controlo da rede. Por conseguinte, devido às propostas de alteração das referidas disposições, também os métodos de controlo de fixação das tarifas de rede deverão ter em consideração a prorrogação do prazo para cumprimento dos requisitos no que respeita à segurança do abastecimento e as consequentes alterações a nível dos investimentos dos operadores das redes de distribuição e ao seu financiamento. Os efeitos resultantes da alteração das condições de exploração devem ser tidos em conta, a título de exemplo, nos diversos elementos de financiamento e incentivo aos investimentos contidos nos métodos de cálculo das tarifas dos operadores das redes de distribuição.

12. O § 6 da laki sähkö‑ ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [Lei Relativa à Supervisão do Mercado da Eletricidade e do Gás Natural (590/2013)], na sua versão aplicável ao processo principal (a seguir «Lei Relativa à Supervisão»), intitulado «Atribuições da Agência da Energia [Energiavirasto] enquanto entidade reguladora nacional», tem a seguinte redação:

«A Agência da Energia, na qualidade de entidade reguladora nacional na aceção da legislação da União Europeia aplicável aos setores da eletricidade e do gás natural, é responsável, nomeadamente, por:

1) determinar, em conformidade com o procedimento previsto na presente lei, os métodos de fixação das tarifas de transporte e de distribuição dos operadores de redes de eletricidade e de gás natural;

[...]

7) monitorizar o cumprimento das regras em matéria de segurança e fiabilidade das redes de eletricidade e de gás natural, avaliar o desempenho anterior das redes e participar na elaboração dos requisitos de qualidade do serviço das redes de eletricidade e de gás natural e do fornecimento de eletricidade e de gás natural.

[...]»

13. Nos termos do § 10 desta lei, intitulado «Condições e métodos estabelecidos pela Agência da Energia»:

«A Agência deve fixar, por meio de uma decisão (decisão de fixação), os gestores responsáveis de rede e os gestores responsáveis da rede de transportes, bem como o operador de uma instalação de tratamento de gás natural liquefeito, as condições de utilização dos serviços e as metodologias a seguir indicadas, antes da sua introdução:

1) a metodologia para determinar a remuneração da exploração da rede de um operador e as taxas a cobrar pelos serviços de transporte durante um período de controlo;

[...]»

14. O § 13 da referida lei, sob a epígrafe «Alteração da decisão de fixação», enuncia:

«A Agência [da Energia] pode alterar uma decisão de fixação mediante a adoção de uma nova decisão, a pedido do destinatário da decisão de fixação ou por iniciativa da própria Agência [da Energia]. Uma decisão de fixação por tempo determinado pode ser alterada por iniciativa dos seus destinatários ou oficiosamente pela Agência [da Energia] e uma decisão de fixação de caráter permanente pode ser alterada por iniciativa da Agência [da Energia] se:

[...]

2) a alteração se baseia numa modificação da legislação.

[...]»

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

15. Por Decisões de 30 de novembro de 2015 (a seguir «decisões de 30 de novembro de 2015»), a Agência da Energia estabeleceu, para o quarto e quinto períodos de controlo, compreendidos, respetivamente, por um lado, entre 1 de janeiro de 2016 e 31 de dezembro de 2019 e, por outro, entre 1 de janeiro de 2020 e 31 de dezembro de 2023, métodos de controlo relativos à determinação da remuneração dos operadores de uma rede pela exploração de uma rede e das taxas cobradas pelo serviço de transporte de eletricidade (a seguir «métodos de controlo iniciais»).

16. Por Decisões de 15 de dezembro de 2021 (a seguir «decisões de 15 de dezembro de 2021»), a Agência da Energia alterou as suas decisões de 30 de novembro de 2015, relativamente ao período compreendido entre 1 de janeiro de 2022 e 31 de dezembro de 2023, no que diz respeito aos métodos de controlo iniciais. As decisões de 15 de dezembro de 2021 referem que a Agência da Energia se pronunciou, por sua própria iniciativa, sobre a questão dos métodos de controlo posteriormente à entrada em vigor, em 1 de agosto de 2021, da Lei 730/2021.

17. Em 17 e 19 de janeiro de 2022, a Alajärven Sähkö e a Elenia interpuseram, cada uma delas, no markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos), que é o órgão jurisdicional de reenvio, um recurso de anulação das decisões de 15 de dezembro de 2021, com o fundamento de que estas tinham alterado os métodos de controlo iniciais, atualizando os preços unitários utilizados no cálculo da remuneração dos operadores das redes de eletricidade e suprimindo o método de cálculo alternativo aplicado à determinação da taxa de juro sem risco. No âmbito dos respetivos recursos, as recorrentes alegaram que a Agência da Energia não tinha adotado autonomamente estas decisões na qualidade de entidade reguladora independente, ao contrário do que é exigido pelo artigo 57.° da Diretiva 2019/944.

18. Na sua resposta, a Agência da Energia pediu ao órgão jurisdicional de reenvio que negasse provimento a esses recursos, alegando, nomeadamente, que a alteração dos métodos de controlo iniciais se inseria no âmbito das alterações introduzidas na Lei relativa ao Mercado da Eletricidade e na Lei relativa à Supervisão. Observou que o legislador nacional tinha considerado que essas alterações satisfaziam as exigências do direito da União relativas à independência da entidade reguladora nacional e que se limitavam a enunciar orientações gerais.

19. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que deve decidir se a Agência da Energia podia, através das suas decisões de 15 de dezembro de 2021, alterar, a meio de um período de controlo, os métodos de controlo iniciais. No âmbito desta apreciação, há que determinar se as alterações introduzidas na Lei relativa ao Mercado da Eletricidade pela Lei n.° 730/2021 prejudicaram a independência desta agência, que é a entidade reguladora nacional, na aceção do artigo 57.° da Diretiva 2019/944.

20. A este respeito, a referida Agência fundamentou, no essencial, estas decisões com base nos trabalhos preparatórios da Lei n.° 730/2021. As referidas decisões indicam, nomeadamente, que, na sequência das alterações da Lei relativa ao Mercado da Eletricidade resultantes dessa lei, a mesma agência começou a preparar uma alteração dos métodos de controlo iniciais a fim de os tornar conformes às exigências impostas pela legislação nacional. Segundo as mesmas decisões, o principal objetivo destas alterações consistia em facultar à Agência da Energia novos instrumentos que permitissem influenciar a evolução dos preços do transporte de eletricidade, sem comprometer o desenvolvimento das redes de eletricidade inteligentes e assegurando a segurança do abastecimento.

21. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, além disso, que, segundo o projeto de lei do Governo que conduziu à adoção da Lei n.° 730/2021 (a seguir «projeto de lei»), o objetivo das alterações à Lei relativa ao Mercado da Eletricidade consistia em impedir o aumento dos preços de distribuição de eletricidade através de medidas que reduzem o nível dos custos dos operadores das redes de distribuição e a atenuar o aumento do nível dos custos. A este respeito, o projeto de lei abordou as alterações dos métodos de controlo que a Agência da Energia implementou posteriormente à entrada em vigor da Lei n.° 730/2021, sublinhando que a revisão destes métodos não estava condicionada à existência de uma legislação que visasse diretamente o conteúdo destes.

22. O projeto de lei também especifica que a Agência da Energia referiu, num relatório de base por ela elaborado para o Työ‑ ja elinkeinoministeriö (Ministério da Economia e do Trabalho, Finlândia) no âmbito dos trabalhos preparatórios da Lei n.° 730/2021, que, devido às propostas de alteração da legislação nacional aplicável aos operadores de uma rede de eletricidade, teria de alterar já os métodos de controlo iniciais no que se refere, desde logo, ao período de controlo em curso. Segundo uma avaliação feita por este ministério referida no projeto de lei, as alterações dos métodos de cálculo das tarifas de distribuição notificadas por esta agência tinham um impacto significativo nas remunerações dos operadores das redes de distribuição e nos seus rendimentos imputáveis como receitas pelos seus proprietários. Além disso, o projeto de lei em causa incluía avaliações do impacto financeiro das alterações dos métodos de controlo sobre o montante admissível dos rendimentos dos operadores das redes de distribuição, bem como sobre as taxas de distribuição cobradas aos clientes dos operadores das redes de distribuição.

23. Por outro lado, um relatório da Comissão dos Assuntos Económicos redigido no âmbito do debate parlamentar relativo ao projeto de lei menciona, nomeadamente, a necessidade de intervir a nível das remunerações inapropriadas dos operadores de rede, permitidos pelos métodos de cálculo aplicados. De acordo com este relatório, no âmbito dos métodos de controlo iniciais, o valor da rede era determinado com base nos preços unitários por componente fixados pela Agência da Energia. Ora, esses preços unitários tinham sido fixados por oito anos, de 2016 a 2023, quando já não correspondiam ao nível de custos real. O referido relatório evidencia que um fator essencial subjacente às regras relativas à fixação das taxas de transporte da eletricidade e aos métodos de cálculo das tarifas é o valor estimado da rede de eletricidade, com base no qual a taxa de rendibilidade é determinada, e que as alterações propostas da legislação nacional se destinavam especificamente a permitir a alteração do modelo de controlo durante o período de controlo em curso.

24. O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que a Alajärven Sähkö e a Elenia alegaram perante si que a execução dos objetivos resultantes dos trabalhos preparatórios da Lei n.° 730/2021 e o impacto na independência da Agência da Energia resultavam igualmente dos documentos que tinham apresentado, em particular, o dossiê de apresentação do Ministério da Economia e do Trabalho numa conferência de imprensa de 15 de outubro de 2020, e o dossiê de apresentação do ministro da Economia durante uma conferência de imprensa de 28 de janeiro de 2021.

25. De acordo com este órgão jurisdicional, as alterações à Lei relativa ao Mercado da Eletricidade que resultam da Lei n.° 730/2021, enquanto tais, não afetaram diretamente os métodos de controlo dos operadores de redes aplicados pela Agência da Eletricidade para determinar a rentabilidade das empresas de redes de distribuição. Além disso, estas alterações não incidiram diretamente sobre os preços unitários no cálculo da rendibilidade, nem sobre a taxa de juro sem risco aplicável para determinar a taxa de rendibilidade adequada. Tal como também resulta dos trabalhos preparatórios da Lei n.° 730/2021, as referidas alterações tinham por objetivo uma redução do preço de distribuição da eletricidade. Conforme referido nestes trabalhos preparatórios, foram atribuídos à Agência da Eletricidade instrumentos e razões para alterar os métodos de cálculo a fim de reduzir o preço da distribuição da eletricidade já no decurso do período de controlo, tendo as alterações dos métodos de cálculo sido apresentadas e tendo o impacto dessas alterações sido previamente avaliado. Estas afirmações parecem manifestamente ter também desempenhado um papel determinante na adoção, por esta agência, das decisões de 15 de dezembro de 2021.

26. O referido órgão jurisdicional considera que é necessária a interpretação pelo Tribunal de Justiça da questão de saber se o objetivo de travar o aumento do preço da distribuição da eletricidade e de reduzir o preço da mesma pode ser considerado não abrangido pelas obrigações e competências regulatórias da entidade reguladora nacional previstas no artigo 59.° da Diretiva 2019/944, especialmente se o objetivo da alteração legislativa consistir, por exemplo, em melhorar a relação custo‑eficácia das empresas de rede, ou se podem também tratar‑se, a este respeito, de orientações políticas gerais, não relacionadas com as obrigações e competências regulatórias da entidade reguladora nacional, e, em caso afirmativo, quais são as condições para tal. O mesmo órgão jurisdicional considera igualmente oportuno examinar a importância a atribuir ao facto de as declarações referidas constarem dos trabalhos preparatórios da Lei n.° 730/2021 (6) e se as mesmas podem ser entendidas como orientações políticas na aceção do artigo 59.° da Diretiva.

27. Nestas condições, o markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Quais os motivos pertinentes a ter em conta na análise da questão de saber em que casos se está perante uma interferência nas obrigações e competências regulatórias fundamentais da entidade reguladora nacional de uma maneira que viola a independência da entidade reguladora nacional consagrada no artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva sobre o mercado interno da eletricidade, e em que casos se trata de orientações gerais, não relacionadas com as obrigações e competências regulatórias previstas no artigo 59.° da Diretiva sobre o mercado interno da eletricidade?

2) Uma alteração da legislação nacional como [a que está em causa no processo principal], destinada a influenciar os preços da distribuição da eletricidade do modo indicado nos trabalhos preparatórios para a alteração da lei, introduzindo alterações na Lei Nacional Relativa ao Mercado da Eletricidade, que afetam o quadro regulamentar dos operadores de rede, e, embora não interfiram, em si mesmas, diretamente nas tarifas de transporte e de distribuição, nem nos métodos utilizados para o seu cálculo, implicam, todavia, que a entidade reguladora nacional tenha de alterar os seus métodos de controlo no decurso do período de controlo, deve ser considerada compatível com o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva sobre o mercado interno da eletricidade, atendendo à exigência de independência da entidade reguladora?»

28. Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça pela Alajärven Sähkö, pela Elenia, pela Agência da Energia, pelos Governos Finlandês e Cipriota, e pela Comissão Europeia.

IV. Análise

29. Com as suas questões prejudiciais, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2019/944, relativo à independência das entidades reguladoras nacionais, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado‑Membro que tem por objetivo, como indicado nos trabalhos preparatórios da lei em causa, reduzir os preços da distribuição de eletricidade sem, enquanto tal, interferir diretamente nas tarifas de transporte e distribuição de eletricidade e/ou nos seus métodos de cálculo, na aceção do artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da referida diretiva, mas que teve por efeito a alteração pela entidade reguladora nacional dos seus métodos de controlo a meio de um período de controlo.

30. Para responder a esta questão, analisarei, em primeiro lugar, o alcance da independência conferida às entidades reguladoras nacionais pela Diretiva 2019/944 (secção A) e a seguir, em segundo lugar, o respeito da independência destas entidades no que diz respeito à sua obrigação de estabelecer ou aprovar as tarifas de transporte ou distribuição e/ou as suas metodologias de cálculo (secção B).

A. Quanto ao alcance da independência conferida às entidades reguladoras nacionais pela Diretiva 2019/944

31. A título preliminar, importa recordar que o artigo 194.°, n.° 1 TFUE enuncia que, no âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente, a política da União no domínio da energia tem por objetivos, num espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros, assegurar o funcionamento do mercado da energia, assegurar a segurança do aprovisionamento energético da União, promover a eficiência energética e as economias de energia, bem como o desenvolvimento de energias novas e renováveis, e promover a interconexão das redes de energia (7). O n.° 2 deste artigo prevê que, sem prejuízo da aplicação de outras disposições dos Tratados, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, estabelecem as medidas necessárias à realização dos objetivos a que se refere o n.° 1, as quais não afetam o direito de os Estados‑Membros determinarem as condições de exploração dos seus recursos energéticos, a sua escolha entre diferentes fontes energéticas e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético, sem prejuízo da alínea c) do n.° 2 do artigo 192.° TFUE. Por conseguinte, o TFUE, embora estabelecendo a competência da União no domínio da energia, atribui expressamente aos Estados‑Membros o direito de decidir, nomeadamente, sobre as condições de exploração dos seus recursos energéticos. Em última análise, é a articulação entre estas duas competências, europeia e nacional, que está no cerne do presente processo.

32. Adotada com base no artigo 194.°, n.° 2, TFUE, a Diretiva 2019/944 deve ser lida em conjugação com outros atos relativos ao mercado da eletricidade e publicados na mesma data, a saber, nomeadamente, o Regulamento (UE) 2019/941 (8) e o Regulamento 2019/943. Esta diretiva dispõe, no seu artigo 1.°, segundo parágrafo, que estabelece as principais regras relativas à organização e ao funcionamento do setor da eletricidade na União, nomeadamente as regras relativas à independência das entidades reguladoras nos Estados‑Membros. Resulta do terceiro parágrafo deste artigo que a referida diretiva estabelece também modos através dos quais os Estados‑Membros, as entidades reguladoras e os operadores das redes de transporte, podem cooperar no sentido da criação de um mercado interno da eletricidade plenamente interligado que aumente nomeadamente a segurança do abastecimento.

33. Neste contexto, o artigo 57.°, n.° 4, da Diretiva 2019/944 enuncia que os Estados‑Membros devem garantir a independência da entidade reguladora e assegurar que esta exerce os seus poderes de modo imparcial e transparente. Para garantir essa independência e no exercício das funções reguladoras que lhe são conferidas pela presente diretiva e legislação conexa, esta disposição prevê, por um lado, na alínea a), que a entidade reguladora é juridicamente distinta e funcionalmente independente de qualquer outra entidade pública ou privada e, por outro lado, nas subalíneas i) e ii) da alínea b) que o seu pessoal e as pessoas responsáveis pela sua gestão atuam de forma independente de qualquer interesse de mercado e não solicitam nem recebem instruções diretas de qualquer entidade governamental ou outra, pública ou privada, no desempenho das funções reguladoras; este requisito sem prejuízo da estreita cooperação, quando adequado, com outras autoridades nacionais competentes nem das orientações políticas gerais emanadas do governo não relacionadas com as obrigações e competências regulatórias nos termos do artigo 59.° da referida diretiva. Estas incluem, nomeadamente, a obrigação, que figura no artigo 59.°, n.° 1, alínea a), de estabelecer ou aprovar, mediante critérios transparentes, as tarifas de transporte ou distribuição, ou as suas metodologias [de cálculo], ou ambas. Além disso, nos termos do artigo 57.°, n.° 5, alinea a), da mesma diretiva, a fim de proteger a independência das entidades reguladoras, os Estados‑Membros devem assegurar que as entidades reguladoras podem tomar decisões autónomas, independentemente de qualquer órgão político (9).

34. Embora o Tribunal de Justiça ainda não tenha tido ainda a oportunidade de interpretar o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2019/944, proferiu vários acórdãos relativos ao artigo 35.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2009/72, cuja redação é análoga à deste artigo 57.°, n.os 4 e 5. Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, para o presente processo, os seguintes ensinamentos.

35. No que se refere ao conceito de «independência», este não é definido nem no artigo 57.° da Diretiva 2019/944 nem em nenhuma outra disposição desta diretiva. A este propósito, o Tribunal de Justiça já declarou que, no que respeita aos órgãos públicos, este conceito designa, no seu sentido habitual, um estatuto que assegura ao órgão em causa a possibilidade de agir com total liberdade em relação aos organismos relativamente aos quais a independência desse órgão deve ser assegurada, livre de qualquer instrução e de qualquer influência externa (10). Essa independência decisória implica que, no âmbito das obrigações e das competências reguladoras referidas no artigo 59.° desta diretiva, a entidade reguladora adote as suas decisões de maneira autónoma, unicamente com fundamento no interesse público, para assegurar o respeito dos objetivos prosseguidos pela referida diretiva, sem estar sujeita a instruções externas provenientes de outros órgãos públicos ou privados (11).

36. O respeito da referida independência tem caráter obrigatório de jure e de facto. Assim, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a competência atribuída pela Diretiva 2019/944 exclusivamente à entidade reguladora e a independência desta devem ser garantidas relativamente a qualquer órgão político e, portanto, não apenas em relação ao governo, mas também relativamente ao legislador nacional, o qual não pode subtrair uma parte desses poderes à entidade reguladora e atribuí‑los a outros órgãos públicos (12). Neste sentido, o Tribunal de Justiça considerou que a atribuição a uma autoridade diferente da autoridade reguladora da competência para definir elementos determinantes para o cálculo das tarifas, no que respeita a determinadas instalações de transporte de eletricidade, como a margem de lucro, não era conforme com o direito da União (13)

37. Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2019/944 exige que os representantes dos ministérios nacionais não possam utilizar a sua participação em procedimentos de regulação tarifária para exercer qualquer pressão sobre a entidade reguladora ou para lhe dar instruções suscetíveis de orientar as suas decisões no âmbito das suas obrigações e competências decorrentes do artigo 59.° desta diretiva. Embora a diretiva não se oponha a que o governo de um Estado‑Membro, nomeadamente através da participação de representantes dos seus ministérios, possa fazer valer a sua posição perante a entidade reguladora nacional quanto à forma como considera que esta poderia ter em conta o interesse público no âmbito das suas obrigações de regulação, essa participação e, nomeadamente, os pareceres formulados por esses representantes nos procedimentos de regulação tarifária não podem ter caráter vinculativo nem em caso algum ser considerados, pela entidade reguladora, como instruções que está obrigada a respeitar no exercício das suas obrigações e competências (14). Além disso, as regras relativas à participação dos representantes dos ministérios nacionais nos procedimentos de regulação tarifária não devem prejudicar o alcance das decisões da entidade reguladora, adotadas em virtude das suas obrigações e competências previstas no referido artigo 59.° Em especial, quando tais obrigações ou competências o exijam, essas regras de participação não podem afetar o caráter obrigatório e diretamente aplicável das decisões dessa entidade, exigindo, por exemplo, que essas decisões, antes de serem aplicadas, sejam previamente aceites e autorizadas por esses representantes (15).

38. Assim, as competências reservadas à entidade reguladora são abrangidas pelo domínio da execução, com base numa apreciação técnica especializada da realidade e, no exercício dessas competências, esta entidade está sujeita a princípios e a regras estabelecidos por um quadro normativo de tal modo detalhado à escala da União que limitam a sua margem de apreciação e a impedem de fazer escolhas de natureza política (16).

39. Por que razões deve a independência da entidade reguladora revestir tal caráter obrigatório? A este respeito, o Tribunal de Justiça já especificou que a plena independência das entidades reguladoras em relação às entidades económicas e às entidades públicas, quer estas sejam órgãos administrativos ou órgãos políticos e, neste último caso, titulares do poder executivo ou legislativo, é necessária para garantir que as decisões tomadas por estas entidades sejam imparciais e não discriminatórias, excluindo a possibilidade de privilegiar as empresas e os interesses económicos ligados ao governo, à maioria ou, em todo o caso, ao poder político e que, além disso, a separação estrita em relação ao poder político permite às entidades reguladoras inscrever a sua ação numa perspetiva de longo prazo, que é necessária para realizar os objetivos das diretivas relativas ao mercado da eletricidade (17). Esta independência tem, assim, por objetivo evitar os conflitos de interesses em detrimento dos consumidores. Um autor constatou que, esta independência em relação ao setor regulado foi progressivamente ganhando consistência jurídica, graças à jurisprudência do Tribunal de Justiça e, posteriormente, no direito derivado (18). O Conselho Europeu dos Reguladores de Energia (CEER) analisou os diferentes aspetos da salvaguarda da independência das entidades reguladoras (19).

40. Embora o ordenamento jurídico da União privilegie um conceito amplo de independência no que se refere às competências específicas confiadas às entidades reguladoras nacionais (20), este sistema não exclui, no entanto, que os Estados‑Membros possam, em determinadas condições, intervir no funcionamento do mercado da eletricidade. Com efeito, o artigo 59.° da Diretiva 2019/944 estabelece a lista das obrigações e dos poderes conferidos às entidades reguladoras. Embora esta lista diga respeito a muitos domínios, não abrange a totalidade do mercado da eletricidade. Os Estados‑Membros podem, assim, adotar a sua própria regulamentação relativa ao mercado nacional da eletricidade fora do âmbito dessas obrigações e competências. Aliás, o artigo 57.°, n.° 4, alínea b), ii), da diretiva enuncia que a exigência de independência do pessoal da entidade reguladora e das pessoas responsáveis pela sua gestão não prejudica as orientações gerais emanadas do governo do Estado‑Membro em causa. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, resulta claramente da redação desta disposição que tais orientações gerais não dizem respeito às obrigações nem às competências de regulação referidas no artigo 59.° da referida diretiva (21).

41. Como indica o considerando 87 da Diretiva 2019/944, esta e a Diretiva 2009/73/CE (22) «não impedem os Estados‑Membros de elaborar e lançar a sua política energética nacional. Tal significa que, dependendo das normas constitucionais dos Estados‑Membros, os Estados‑Membros poderão ser competentes para definir o enquadramento político que rege a atividade das entidades reguladoras, por exemplo no que respeita à segurança do abastecimento. No entanto, as orientações gerais de política energética emanadas do Estado‑Membro não poderão interferir na independência ou autonomia das entidades reguladoras.»

42. Este considerando estabelece, assim, uma ligação explícita entre, por um lado, as orientações gerais adotadas pelo governo de um Estado‑Membro, que não se referem apenas ao pessoal e às pessoas responsáveis pela gestão da entidade reguladora, na aceção do artigo 57.°, n.° 4, alínea b), ii), da Diretiva 2019/944, mas também a todos os participantes no mercado da eletricidade, e, por outro, a segurança do abastecimento, a qual, segundo o artigo 59.°, n.° 1, alínea m), desta diretiva, não é necessariamente da competência da entidade reguladora (23). Resulta igualmente do referido considerando que os Estados‑Membros podem estabelecer, de um modo mais geral, a respetiva política energética nacional, tal como prevê o artigo 194.°, n.° 2, TFUE (24). Por conseguinte, o governo de um Estado‑Membro tem o direito de adotar orientações gerais, nomeadamente em matéria de «segurança do abastecimento» de eletricidade.

43. A Diretiva 2019/944 não define o conceito de «segurança do abastecimento». A este respeito, afigura‑se útil referir o Regulamento 2019/941, cujo artigo 2.°, ponto 1), define a «segurança de abastecimento de eletricidade», como a «capacidade de um sistema de eletricidade para garantir o abastecimento de eletricidade aos clientes, com um nível de desempenho claramente estabelecido, determinado pelos Estados‑Membros em causa». Esta capacidade traduz‑se numa «norma de fiabilidade», que indica, de forma transparente, o nível necessário de segurança do abastecimento do Estado‑Membro (25), e é calculada utilizando, pelo menos, o valor da energia não distribuída e o custo de mais entrada num determinado período de tempo e deve ser expressa como «previsão da energia não aproveitada» e «previsão da energia não distribuída» (26).

44. Em conclusão, como salientou a Comissão nas suas observações escritas, a Diretiva 2019/944 visa encontrar um equilíbrio entre, por um lado, a exigência de que as entidades reguladoras nacionais sejam independentes e, por outro, o direito dos Estados‑Membros de estabelecer a sua política energética nacional em domínios que não são da competência exclusiva dessas entidades reguladoras, nomeadamente no que diz respeito à segurança do abastecimento de eletricidade.

B. Quanto ao respeito da independência das entidades reguladoras nacionais relativamente à sua obrigação de estabelecer ou aprovar as tarifas de transporte ou distribuição e/ou as suas metodologias de cálculo

45. Nos termos do artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944, as entidades reguladoras têm a obrigação de estabelecer ou aprovar, mediante critérios transparentes, as tarifas de transporte ou distribuição, ou as suas metodologias de cálculo, ou ambas (27). Além disso, o n.° 7, alínea a), deste artigo 59.° enuncia que, em princípio, as entidades reguladoras nacionais devem ser responsáveis por fixar ou aprovar, com a antecedência devida em relação à sua entrada em vigor, pelo menos as metodologias nacionais a utilizar para calcular ou estabelecer os termos e condições de ligação e acesso às redes nacionais, incluindo as tarifas de transporte e distribuição ou os respetivos métodos de cálculo, devendo essas tarifas ou métodos permitir que sejam realizados os investimentos necessários de molde a garantir a viabilidade das redes. Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma interpretação destas disposições no sentido de que é permitido a um governo nacional fixar ou aprovar os métodos de cálculo das tarifas de acesso à rede poria em causa os objetivos prosseguidos por essa diretiva (28).

46. No caso em apreço, como resulta da redação da segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a Lei n.° 730/2021 não interfere, enquanto tal, diretamente nas tarifas de transporte ou de distribuição nem nos métodos de cálculo destas. No entanto, interroga‑se sobre se esta lei não prejudicou indiretamente a independência da Agência da Energia, que alterou, em seguida, os seus métodos de controlo, a meio de um período de controlo.

47. Embora este órgão jurisdicional faça referência a Lei n.° 730/2021, visa, mais precisamente, os trabalhos preparatórios desta, a saber, o projeto de lei preparado pelo governo. Resulta da decisão de reenvio e das observações escritas da Alajärven Sähkö e do Governo Finlandês que, ao adotar esta lei, o Parlamento Finlandês aprovou, sem alterações, as propostas legislativas contidas no projeto de lei. Nestas circunstâncias, em resposta à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no n.° 26 das presentes conclusões, entendo que os trabalhos preparatórios da referida lei podem ser considerados orientações gerais emanadas do governo do Estado‑Membro em causa, na aceção da Diretiva 2019/944 (29). De qualquer modo, como resulta da jurisprudência referida no n.° 36 das presentes conclusões, a independência da autoridade reguladora nacional deve ser garantida em relação a qualquer órgão político e, por conseguinte, não só em relação ao governo do Estado‑Membro em causa, mas também em relação ao legislador nacional.

48. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o objetivo da Lei n.° 730/2021, conforme resulta destes trabalhos preparatórios, era reduzir os preços da distribuição de eletricidade na Finlândia. A este respeito, nomeadamente, o projeto de lei incluía avaliações do impacto financeiro das alterações dos métodos de controlo sobre o montante admissível dos rendimentos dos operadores das redes de distribuição, bem como sobre as taxas de distribuição cobradas por estes aos seus clientes. A Alajärven Sähkö e a Elenia sustentam, além disso, nas suas observações escritas, que o projeto de lei incluía cálculos muito precisos sobre a forma como as decisões da Agência da Eletricidade relativas aos métodos de cálculo seriam afetadas por esta lei.

49. O Governo Finlandês refere, nas suas observações escritas, que tempestades e grandes quantidades de neve causaram perturbações consideráveis às redes de distribuição de eletricidade na Finlândia durante os anos 2000, provocando cortes de eletricidade. Consequentemente, a Lei relativa ao Mercado da Eletricidade, na sua versão inicial, que entrou em vigor em 1 de setembro de 2013, fixou objetivos aos operadores de redes com vista a melhorar a segurança das redes de distribuição, que deviam ser satisfeitos por etapas até ao final de 2028 nas respetivas zonas de responsabilidade (30). Durante o ano de 2016, os distribuidores de eletricidade informaram os seus clientes de aumentos particularmente elevados dos seus preços, o que levou o Governo a introduzir nesta lei disposições, que entraram em vigor em 1 de setembro de 2017, destinadas, nomeadamente, a facilitar a prorrogação do período de implementação das exigências relativas à segurança das redes de distribuição, a fim de reduzir o nível dos custos dos operadores de redes de distribuição e de atenuar a subida dos preços do transporte da eletricidade. O Governo que entrou em funções no ano de 2019 previu a prossecução destas medidas propondo medidas relativas ao desenvolvimento e à segurança das redes de distribuição, uma vez que a Agência da Energia era competente para alterar os métodos de cálculo das taxas de transporte e de distribuição de eletricidade.

50. Ainda segundo o Governo Finlandês, a Lei n.° 730/2021 introduziu as seguintes alterações: primeiro, foi adotado um período adicional de oito anos para o cumprimento dos requisitos relativos à fiabilidade operacional das redes de distribuição, em conformidade com o novo § 119 da Lei relativa ao Mercado da Eletricidade; segundo, foi inserida uma disposição, a saber o § 19, segundo parágrafo, ponto 6), desta lei, segundo a qual o operador da rede deve estar em condições de prestar serviços de transporte e de distribuição aos utilizadores da sua rede de forma rentável e, terceiro, o § 52 da referida lei, relativo ao plano de desenvolvimento da rede de distribuição, foi completado para que esse plano pudesse, no futuro, ser utilizado para incentivar e controlar a eficácia em termos de custos do desenvolvimento da rede de distribuição, nomeadamente exigindo a menção no referido plano se o operador de rede pode recorrer, em alternativa à expansão da capacidade de transporte da rede de distribuição, à resposta da procura, a medidas de eficiência energética e de armazenamento de energia ou a outros recursos. Este Governo acrescenta que, tendo em conta a flexibilização das exigências em matéria de segurança do abastecimento introduzidas por essas alterações, se justificava que a Agência da Energia alterasse os métodos de cálculo das tarifas de distribuição para impedir os operadores de rede de cobrarem aos seus clientes despesas de distribuição indevidamente elevadas.

51. A este propósito, no que respeita à competência do Tribunal de Justiça para responder às questões prejudiciais, importa recordar que o sistema de cooperação instituído pelo artigo 267.° TFUE se baseia numa clara separação de funções entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça. No âmbito de um processo instaurado ao abrigo deste artigo, a interpretação das disposições nacionais cabe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros e não ao Tribunal de Justiça, e não incumbe a este último pronunciar‑se sobre a compatibilidade de normas de direito interno com as disposições do direito da União. Em contrapartida, Tribunal de Justiça é competente para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação do direito da União que lhe permitam apreciar a compatibilidade de normas de direito interno com a regulamentação da União (31).

52. De um modo geral, o simples facto de o governo de um Estado‑Membro procurar reduzir os preços da distribuição de eletricidade não se afigura, enquanto tal, incompatível com o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2019/944. Com efeito, conforme já observado, esta diretiva não impede os Estados‑Membros de estabelecer a sua política energética nacional.

53. É certo que o exercício por um Estado‑Membro das suas próprias competências relativas ao estabelecimento da sua política energética nacional implica inevitavelmente, pela sua própria natureza, repercussões nos custos de exploração da rede elétrica. Por conseguinte, nem sempre é evidente, na prática, estabelecer uma distinção entre a execução de uma política energética nacional e o respeito das competências da entidade reguladora (32). Embora a jurisprudência do Tribunal de Justiça tenha sido objeto de críticas (33), parece‑me, pelo contrário, que permite traçar uma linha de demarcação entre as competências da entidade reguladora e a do Estado‑Membro.

54. Com efeito, no âmbito do estabelecimento da sua política energética nacional, um Estado‑Membro tem competência para decidir sobre o nível de segurança do abastecimento em eletricidade, quando não tenha conferido esta competência à entidade reguladora. Assim, um Estado‑Membro tem o direito de optar por uma norma de fiabilidade inferior para as suas redes de energia se considerar que a norma anterior implica um custo global excessivo, sem pôr em causa a viabilidade dessas redes. Esta redução da norma de fiabilidade conduz, em princípio, a uma diminuição dos custos de investimento para os operadores de redes de transporte e de distribuição, o que deverá traduzir‑se, em última análise, na redução das tarifas para os consumidores. Este exercício não significa que, de facto, o Estado‑Membro fixe as tarifas de transporte ou distribuição e/ou as suas metodologias de cálculo. Com efeito, a influência nos métodos de cálculo das tarifas dos operadores de redes de distribuição parece ser um resultado puramente indireto do interesse legítimo do Estado‑Membro em escolher o nível da segurança do abastecimento de eletricidade.

55. Por outro lado, em conformidade com o artigo 194.°, n.° 2, TFUE, um Estado‑Membro é competente para determinar as condições de exploração dos seus recursos energéticos. À primeira vista, o facto de um Estado‑Membro impor aos operadores de rede a prestação de serviços de transporte e de distribuição aos utilizadores de forma rentável e que o plano de desenvolvimento da rede de distribuição possa, no futuro, permitir incentivar e controlar a eficácia em termos de custos do desenvolvimento dessa rede parece estar abrangido por essa competência. Com efeito, os Estados‑Membros têm o direito de procurar a melhor utilização possível dos seus recursos de eletricidade.

56. Em contrapartida, uma vez que a entidade reguladora tem a obrigação de estabelecer ou aprovar as tarifas de transporte ou distribuição e/ou as suas metodologias de cálculo, nos termos do artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2019/944, cabe exclusivamente a esta autoridade determinar as metodologias de cálculo e o montante dessas tarifas. Neste sentido, o Tribunal de Justiça salientou que o governo de um Estado‑Membro não pode fixar os métodos de determinação das taxas de acesso à rede e decidir em que casos e sob que enquadramento a entidade reguladora nacional pode fixar as referidas condições ou métodos, ou aprová‑los a pedido do operador da rede, bem como em que casos particulares de utilização da rede e em que condições essa autoridade pode, pontualmente, aprovar ou proibir as taxas individuais de acesso a essa rede (34).

57. Por conseguinte, como salienta a Comissão nas suas observações escritas, as alterações da legislação nacional não seriam conformes com a Diretiva 2019/944 se determinassem de pormenorizada os seus efeitos nas tarifas de transporte e de distribuição e/ou nos seus de cálculo, na medida em que, nos termos dos artigos 57.° e 59.° desta diretiva, a entidade reguladora dispõe de competência exclusiva para avaliar as consequências das alterações introduzidas, nomeadamente, à norma de fiabilidade e refleti‑las nos métodos de fixação dos preços.

58. A este respeito, a Alajärven Sähkö e a Elenia alegam que o Ministério da Economia e do Trabalho, o ministro responsável pelo mercado da eletricidade e o Parlamento Finlandês deram à Agência da Eletricidade instruções muito detalhadas sobre as alterações que esta devia introduzir, na sequência da adoção da Lei n.° 730/2021, aos métodos de controlo que tinha definido anteriormente, o que constitui uma forma indireta de fixar as tarifas de transporte ou distribuição e/ou as suas metodologias de cálculo. Por seu turno, a Agência da Energia sustenta que o seu relatório quadro, que incidia sobre os métodos de controlo do caráter razoável da fixação das tarifas de exploração da rede elétrica, foi realizado de forma autónoma e que, por razões de previsibilidade do processo legislativo, é desejável que a entidade reguladora possa emitir um parecer de perito independente sobre o potencial impacto de alterações da legislação nacional. Uma vez que um tal parecer se destina a esclarecer o legislador nacional quanto ao impacto das alterações nas tarifas de transporte ou distribuição e/ou nas suas metodologias de cálculo, considero que este não prejudica a independência da entidade reguladora numa situação em que esta pôde agir autonomamente, unicamente com base no interesse público, para assegurar o respeito dos objetivos prosseguidos pela referida diretiva, sem estar sujeita a instruções externas provenientes de outros órgãos (35), o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

59. Acrescento que, de acordo com a redação da segunda questão prejudicial, a Agência da Energia «[teve] de alterar os seus métodos de controlo» na sequência da adoção da Lei n.° 730/2021, o que pode ser entendido no sentido da imposição de uma obrigação a esta agência. Ao mesmo tempo, resulta da decisão de reenvio que, nas suas decisões de 15 de dezembro de 2021, esta agência refere que abordou, por sua própria iniciativa, a questão dos métodos de controlo posteriormente à entrada em vigor dessa lei. Além disso, nas suas observações escritas, a referida agência observa que a formulação correta da questão seria «considerou necessário alterar os seus métodos de controlo», no sentido de que, nos termos do § 13, n.° 1, ponto 2), da Lei relativa à Supervisão, a mesma pode alterar a sua decisão de estabelecimento dos métodos de controlo tendo em conta a evolução da legislação nacional, e que esta disposição deixa explicitamente à autoridade reguladora o poder de apreciar a necessidade e o fundamento dos métodos de controlo e de quaisquer alterações destes. Por conseguinte, a própria Agência da Energia considera que não agiu no âmbito de uma competência vinculada no que respeita à fixação das tarifas de transporte ou distribuição e/ou das suas metodologias de cálculo.

60. Por outro lado, nas suas observações escritas, o Governo Cipriota observa que, de acordo com a redação da segunda questão prejudicial, a autoridade reguladora nacional alterou os seus métodos de controlo no «decurso de um período de controlo». Este Governo deduz desse facto que tal alteração não parece estar em conformidade com o artigo 59.°, n.° 7, da Diretiva 2019/944, nos termos do qual as entidades reguladoras são responsáveis por fixar ou aprovar «com a antecedência devida em relação à sua entrada em vigor», pelo menos as metodologias nacionais a utilizar para calcular ou estabelecer as tarifas de transporte ou distribuição ou as suas metodologias de cálculo, e prejudica a independência da entidade reguladora nacional se tiver sido imposta. No entanto, importa salientar que o órgão jurisdicional de reenvio não interroga o Tribunal de Justiça sobre a questão da aplicação temporal das decisões de 15 de dezembro de 2021. Com efeito, a decisão de reenvio não contém nenhum desenvolvimento a este respeito. Neste contexto, não há que proceder ao exame desta questão.

61. Em última análise, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se a Lei n.° 730/2021 está abrangida pelas competências conferidas a um Estado‑Membro pela Diretiva 2019/944, ou seja, se a ação do Estado‑Membro em causa se limitou estritamente ao estabelecimento da sua política energética nacional, nomeadamente no que diz respeito à segurança do abastecimento da rede elétrica e às condições de exploração dos seus recursos energéticos, ou se invadiu a competência exclusiva da entidade reguladora nacional para fixar as tarifas de transporte ou distribuição e/ou os as suas metodologias de cálculo.

62. Tendo em conta o que precede, considero que o artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2019/944 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à legislação de um Estado‑Membro que tem por objetivo, como indicam os trabalhos preparatórios da mesma, exercer uma influência de redução dos preços de distribuição da eletricidade sem interferir, enquanto tal, diretamente nas tarifas de transporte ou distribuição de eletricidade e/ou nas suas metodologias de cálculo, mas que teve por efeito a alteração pela entidade reguladora nacional dos seus métodos de controlo, desde que essa legislação traduza as orientações gerais emanadas do governo do Estado‑Membro no que respeita à sua política energética nacional, nomeadamente quanto à determinação do nível de segurança do abastecimento e das condições de exploração dos recursos energéticos, que não estão abrangidas pelas obrigações e poderes da entidade reguladora nos termos do artigo 59.° desta diretiva.

V. Conclusão

63. Tendo em conta as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo markkinaoikeus (Tribunal dos Assuntos Económicos, Finlândia), da seguinte forma:

O artigo 57.°, n.os 4 e 5, da Diretiva (UE) 2019/944 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa a regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que altera a Diretiva 2012/27/UE,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe à legislação de um Estado‑Membro que tem por objetivo, como indicam os trabalhos preparatórios da mesma, exercer uma influência de redução dos preços de distribuição da eletricidade sem interferir, enquanto tal, diretamente nas tarifas de transporte ou distribuição de eletricidade e/ou nas suas metodologias de cálculo, mas que teve por efeito a alteração pela entidade reguladora nacional dos seus métodos de controlo, desde que essa legislação traduza as orientações gerais emanadas do governo do Estado‑Membro no que respeita à sua política energética nacional, nomeadamente quanto à determinação do nível de segurança do abastecimento e das condições de exploração dos recursos energéticos, que não estão abrangidas pelas obrigações e poderes da entidade reguladora nos termos do artigo 59.° desta diretiva.

1 Língua original: francês.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de junho de 2019, relativa a regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que altera a Diretiva 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125). Nos termos do artigo 72.° da Diretiva 2019/944, foi revogada a Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55), com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2021.

3 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de junho de 2019, relativo ao mercado interno da eletricidade (JO 2019, L 158, p. 54).

4 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de junho de 2019, que institui a Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (JO 2019, L 158, p. 22).

5 A Lei n.° 730/2021 entrou em vigor em 1 de agosto de 2021.

6 O órgão jurisdicional de reenvio refere, a este respeito, o Acórdão de 29 de abril de 2004, Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).

7 V. Acórdão de 15 de julho de 2021, Alemanha/Polónia (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, n.° 37 e jurisprudência aí referida).

8 Regulamento (UE) 2019/941 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de junho de 2019, relativo à preparação para riscos no setor da eletricidade e que revoga a Diretiva 2005/89/CE (JO 2019, L 158, p. 1).

9 De igual modo, o considerando 80 da Diretiva 2019/944 enuncia que as entidades reguladoras deverão poder tomar decisões sobre todas as questões de regulação relevantes, para um funcionamento adequado do mercado interno da eletricidade, e deverão ser inteiramente independentes de quaisquer outros interesses públicos ou privados. Este considerando também precisa que tal não impede a fiscalização judicial ou a supervisão parlamentar, em conformidade com o direito constitucional dos Estados‑Membros.

10 V., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73) (C‑718/18, a seguir «Acórdão Comissão/Alemanha», EU:C:2021:662, n.° 108 e jurisprudência aí referida).

11 V., neste sentido, Acórdão Comissão/Alemanha, n.° 109 e jurisprudência aí referida.

12 V., neste sentido, Acórdão Comissão/Alemanha, n.° 130.

13 V. Acórdão de 29 de outubro de 2009, Comissão/Bélgica (C‑474/08, EU:C:2009:681, n.os 29 a 31).

14 V., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, n.os 62 e 63). Sobre este acórdão, v. Rizzuto, F., «The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?», European Competition and Regulatory Law Review, 2021, vol. 5, n.° 1, pp. 64 a 75.

15 V., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, n.° 64).

16 V., neste sentido, Acórdão Comissão/Alemanha, n.° 132.

17 V. Acórdão Comissão/Alemanha, n.° 112. No n.° 126 desse acórdão, o Tribunal de Justiça salientou igualmente que o princípio da democracia não se opõe à existência de autoridades públicas externas à administração hierárquica clássica e mais ou menos independentes do governo, que exercem frequentemente funções reguladoras ou funções que devem ser subtraídas à influência política, continuando simultaneamente sujeitas ao respeito da lei, sob o controlo dos órgãos jurisdicionais competentes e que o facto de conferir às autoridades reguladoras nacionais um estatuto independente da administração geral não é, em si, suscetível de privar essas autoridades da sua legitimidade democrática, na medida em que não estão subtraídas de qualquer influência parlamentar.

18 V. Delzangles, H., L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes (A independência das entidades reguladoras setoriais, comunicações eletrónicas, energia e correios), tese de doutoramento sustentada em 30 de junho de 2008 na Universidade de Bordeaux IV (França), em especial p. 234.

19 V. o relatório (apenas disponível em língua inglesa) do CEER intitulado «Safeguarding the independence of regulators — Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency», 13 de dezembro de 2016, disponível para consulta no endereço: https://www.ceer.eu/wp‑content/uploads/2024/04/C16‑RBM‑06‑03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13‑Dec‑2016.pdf.

20 V. Conclusões do advogado‑geral G. Pitruzzella no processo Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, n.° 128).

21 V., neste sentido, Acórdão Comissão/Alemanha, n.° 110.

22 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).

23 Nas suas observações escritas, o Governo Finlandês salienta que, nos termos do artigo 6.°, primeiro parágrafo, ponto 7 da Lei relativa à Supervisão, o legislador nacional não conferiu à entidade reguladora o poder de aprovar ou definir as regras em matéria de segurança e de desenvolvimento das redes de distribuição de eletricidade, mas a missão de controlar o cumprimento destas e de participar na elaboração das exigências relativas à qualidade de serviço das redes e do fornecimento de eletricidade..

24 V. n.° 31 das presentes conclusões.

25 V. artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2019/943.

26 V. artigo 25.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2019/943. A título de exemplo, o Reino da Bélgica fixou a norma de fiabilidade em três horas. V., neste sentido, arrêté royal du 4 septembre 2002 modifiant l’arrêté royal du 31 août 2021 relatif à la détermination de la norme de fiabilité et à l’approbation des valeurs du coût de l’énergie non distribuée et du coût d’un nouvel entrant (Decreto Real de 4 de setembro de 2002, que altera o Decreto Real de 31 de agosto de 2021 relativo à determinação da norma de fiabilidade e à aprovação dos valores do custo da energia não distribuída e do custo de um novo operador) (Moniteur belge de 14 de setembro de 2022, p. 67240).

27 Além disso, o considerando 82 da referida diretiva indica que as entidades reguladoras poderão fixar ou aprovar as tarifas de rede individuais das redes de transporte e distribuição ou uma metodologia, ou ambas e que, em ambos os casos, deverá ser preservada a independência das entidades reguladoras na fixação das tarifas de rede, nos termos do artigo 57.°, n.° 4, alínea b), ii), da referida diretiva.

28 V., neste sentido, Acórdão Comissão/Alemanha, n.° 113.

29 Além disso, a Alajärven Sähkö e a Elenia alegam, nas suas observações escritas, que, na ordem jurídica finlandesa, os documentos preparatórios da lei, como os relatórios dos grupos de trabalho, os pareceres dos comités e das comissões parlamentares, e os projetos de lei do governo, desempenham um papel importante na interpretação da legislação e são regularmente utilizados para ajudar a clarificar as intenções do legislador e que, quanto mais detalhados e recentes forem os documentos preparatórios da lei, maior é o seu peso real na interpretação e aplicação da legislação.

30 O Governo Finlandês especifica que esta lei, na sua versão inicial, previa a obrigação de conceber, construir e manter as redes de distribuição para que a avaria destas redes devida a tempestade ou ao peso da neve não provocasse uma interrupção da distribuição de eletricidade superior a seis horas em zona urbana e a 36 horas nas outras zonas.

31 V., Acórdão de 8 de maio de 2024, Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România” (Associações de Magistrats) (C‑53/23, EU:C:2024:388, n.° 14 e jurisprudência referida).

32 V., neste sentido, Huhta, K., «C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law», European Energy and Environmental Law Review, 2021, vol. 30, n.° 6, pp. 255 a 265, em especial p. 261. Segundo esta autora, o Acórdão Comissão/Alemanha dificultou ainda mais a demarcação entre as orientações de política energética geral formuladas por um Estado‑Membro e as questões que são da exclusiva competência das autoridades reguladoras nacionais, uma vez que os Estados‑Membros, e não as entidades reguladoras, gozam de uma ampla margem de apreciação para determinar o que constitui um interesse público. A referida autora sublinhou que nenhuma política energética nacional pode deixar de tomar posição sobre os preços da energia e a fixação dos preços desta, pelo que as orientações gerais da política energética são muito suscetíveis de afetar as condições em que as tarifas são fixadas.

33 V. Huhta, K., op. cit., p. 261.

34 V. Acórdão Comissão/Alemanha, n.os 114 a 116. V., igualmente, Acórdão de 3 de dezembro de 2020, Comissão/Bélgica (Mercados da eletricidade e do gás natural) (C‑767/19, EU:C:2020:984, n.os 98 a 115).

35 V. n.° 35 das presentes conclusões.