Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-477/19

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em representação de IE, pelo próprio,

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em representação do Governo checo, por M. Smolek, J. Vláčil e L. Dvořáková, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes e M. Noll‑Ehlers, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7; a seguir «Diretiva “Habitats”»).

2

Esse pedido foi apresentado no contexto de um litígio entre IE, empregado de um promotor imobiliário, e a Magistrat der Stadt Wien (Administração da Cidade de Viena, Áustria), a respeito da adoção, por esta última, de uma decisão administrativa que aplica uma coima a IE e, em caso de não pagamento da mesma, uma pena privativa da liberdade substitutiva, por, no âmbito de um projeto de construção imobiliária, ter deteriorado ou destruído áreas de repouso ou locais de reprodução da espécie Cricetus cricetus (hamster‑do‑campo), que consta da lista de espécies animais protegidas, inscritas no anexo IV, alínea a), da referida diretiva.

3

O artigo 2.o da Diretiva «Habitats» dispõe:

«1. A presente diretiva tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável.

2. As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.

3. As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.»

4

O artigo 12.o, n.o 1, dessa diretiva enuncia:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de proteção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:

5

Entre as espécies animais de «interesse comunitário que exigem uma proteção rigorosa», enumeradas no anexo IV, alínea a), da referida diretiva, figura, designadamente, o Cricetus cricetus (hamster‑do‑campo).

6

A Wiener Naturschutzgesetz (Lei de Proteção da Natureza do Land de Viena), de 31 de agosto de 1998 (LGBl. für Wien, 45/1998; a seguir «WNSchG»), transpõe a Diretiva «Habitats» para o direito nacional do Land de Viena (Áustria).

7

O § 10, n.o 3, ponto 4, da WNSchG retoma a redação do § 12, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats». Em particular, dispõe que é proibido deteriorar ou destruir os locais de reprodução ou as áreas de repouso de animais protegidos de forma rigorosa.

8

As sanções previstas para a violação do § 10, n.o 3, ponto 4, estão estabelecidas no § 49, n.o 1, ponto 5, da WNSchG. Nos termos desta última disposição, é possível aplicar uma coima de até 21000 euros ou, em caso de não pagamento desta, uma pena privativa da liberdade substitutiva que pode ir até quatro semanas e, em caso de reincidência, uma coima de até 35000 euros ou, em caso de não pagamento desta, uma pena privativa da liberdade substitutiva que pode ir até seis semanas, a qualquer pessoa que, em violação do § 10, n.os 3 ou 4, da WNSchG, deteriore ou destrua locais de criação ou de repouso de animais protegidos de forma rigorosa.

9

De acordo com o § 22, n.o 5, da WNSchG, a autoridade competente pode autorizar intervenções individuais se a medida prevista, individualmente ou combinada com outras medidas solicitadas à autoridade competente, não comprometer significativamente o objetivo de proteção.

10

O anexo da WNSchG define o Cricetus cricetus (hamster‑do‑campo) como uma espécie animal protegida de forma rigorosa.

11

Um promotor imobiliário, empregador de IE, iniciou os trabalhos de construção de um edifício num terreno onde o hamster‑do‑campo se havia instalado. O proprietário do terreno, que tinha conhecimento desta situação, informou o promotor imobiliário, que nomeou um perito ambiental antes do início dos trabalhos. Este mapeou as entradas das tocas do hamster‑do‑campo e, numa determinada área, apurou se as tocas eram habitadas ou não.

12

Antes da execução dos trabalhos, o referido promotor mandou retirar a cobertura vegetal, limpar o local das obras e construir uma estrada para o estaleiro nas imediações das entradas das tocas do hamster‑do‑campo (a seguir «medidas prejudiciais»). Em particular, a remoção da camada vegetal visava a deslocação do hamster‑do‑campo, que se encontrava nas superfícies onde decorreria a atividade de construção, para as superfícies que tinham sido especialmente protegidas e reservadas para ele. No entanto, a autorização prévia das medidas prejudiciais não foi solicitada à autoridade competente e, consequentemente, não foi obtida antes do início dos trabalhos. Além disso, foram destruídas, pelo menos, duas entradas de tocas.

13

A Administração da Cidade de Viena considerou, então, que IE, como empregado do promotor imobiliário, era responsável pela deterioração ou destruição das áreas de repouso ou dos locais de reprodução do hamster‑do‑campo e, em conformidade com o § 10, n.o 3, ponto 4, da WNSchG, aplicou‑lhe uma coima que, caso não fosse paga, podia ser convertida numa pena privativa da liberdade.

14

IE recorreu da aplicação desta coima no Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Administrativo de Viena, Áustria), nomeadamente porque, por um lado, as tocas do hamster‑do‑campo não estavam a ser utilizadas por este no momento em que as medidas prejudiciais foram implementadas e, por outro, essas medidas não tinham levado à deterioração ou à destruição das áreas de repouso ou dos locais de reprodução dessa espécie animal.

15

O órgão jurisdicional de reenvio questiona, neste contexto, a interpretação do artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats». Constata a necessidade de definir com precisão os conceitos contidos nessa disposição, tais como «área de repouso», «local de reprodução», «deterioração» e «destruição», uma vez que a violação da disposição nacional que transpõe o artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da referida diretiva pode dar lugar a sanções penais. Em particular, o órgão jurisdicional de reenvio entende que as considerações formuladas pela Comissão Europeia no seu Documento de orientação sobre a proteção rigorosa das espécies animais de interesse comunitário por força da Diretiva «Habitats» 92/43/CEE (versão final, fevereiro de 2007) são imprecisas e deixam uma margem de apreciação muito ampla na interpretação dos referidos conceitos.

16

Nestas circunstâncias, o Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Administrativo de Viena) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

17

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «áreas de repouso», referido nessa disposição, inclui também as áreas de repouso já não ocupadas por uma das espécies animais protegidas que figura no anexo IV, alínea a), da referida diretiva, como o Cricetus cricetus (hamster‑do‑campo).

18

A título preliminar, importa recordar que, nos termos do seu artigo 2.o, n.o 1, a Diretiva «Habitats» tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros. Além disso, segundo o artigo 2.o, n.os 2 e 3, dessa diretiva, as medidas tomadas ao abrigo dessa diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse da União Europeia num estado de conservação favorável e devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.

19

O artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» impõe que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para instituir um sistema de proteção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV, alínea a), da mesma diretiva, dentro da sua área de repartição natural, proibindo a deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou áreas de repouso.

20

A observância dessa disposição impõe aos Estados‑Membros não só a adoção de um quadro legislativo completo mas também a execução de medidas concretas e específicas de proteção. De igual modo, o sistema de proteção rigorosa pressupõe a adoção de medidas coerentes e coordenadas, de caráter preventivo. Tal sistema de proteção rigorosa deve, portanto, permitir evitar efetivamente a deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso das espécies animais que constam do anexo IV, alínea a), da Diretiva «Habitats» (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de junho de 2011, Comissão/França, C‑383/09, EU:C:2011:369, n.os 19 a 21, e de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, n.o 27).

21

Além disso, há que salientar que a espécie Cricetus cricetus, comummente conhecida por «hamster‑do‑campo», figura entre as espécies animais protegidas pela Diretiva «Habitats».

22

É à luz destas considerações preliminares que deve ser examinada a primeira questão.

23

Segundo jurisprudência constante, com vista à interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 21 de novembro de 2019, Procureur‑Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, C‑678/18, EU:C:2019:998, n.o 31 e jurisprudência referida).

24

Quanto, em primeiro lugar, aos termos do artigo 12.o da Diretiva «Habitats», como referido nos n.os 19 e 20 do presente acórdão, esse artigo impõe que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para instituir um sistema de proteção rigorosa das espécies animais protegidas, dentro da sua área de repartição natural. Em particular, o n.o 1, alínea d), daquele artigo impõe que os referidos Estados tomem as medidas necessárias para proibir a deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso dessas espécies.

25

Assim, há que reconhecer que a redação do artigo 12.o da Diretiva «Habitats» não fornece nenhum elemento útil para efeitos da definição do conceito de «áreas de repouso».

26

No que diz respeito, em segundo lugar, ao contexto em que se inscreve essa disposição, é de notar que nem o artigo 1.o da Diretiva «Habitats» nem nenhuma outra disposição da mesma definem esse conceito.

27

A este propósito, basta recordar que o Tribunal de Justiça já decidiu que os atos previstos no artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» não são apenas os atos intencionais mas também aqueles que não o são (v., neste sentido, Acórdão de 20 de outubro de 2005, Comissão/Reino Unido, C‑6/04, EU:C:2005:626 n.os 77 a 79). Ao não limitar a proibição enunciada no artigo 12.o, n.o 1, alínea d), dessa diretiva a atos intencionais, contrariamente ao que está previsto para os atos mencionados no artigo 12.o, alíneas a) a c), da referida diretiva, o legislador da União demonstrou a sua vontade de conferir aos locais de reprodução ou às áreas de repouso uma proteção acrescida contra os atos que causem a sua deterioração ou a sua destruição (Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Comissão/Alemanha, C‑98/03, EU:C:2006:3, n.o 55).

28

Além disso, ao contrário dos atos enunciados no artigo 12.o, n.o 1, alíneas a) a c), da Diretiva «Habitats», a proibição prevista no artigo 12.o, n.o 1, alínea d), não diz diretamente respeito às espécies animais, destinando‑se a proteger partes importantes do seu habitat.

29

Daqui resulta que a proteção rigorosa conferida pelo artigo 12.o, n.o 1, alínea d), dessa diretiva visa garantir a preservação de partes importantes do habitat das espécies animais protegidas, de modo que estas possam beneficiar das condições essenciais para, nomeadamente, aí repousar.

30

Idêntica conclusão decorre da leitura do documento de orientação da Comissão, referido no n.o 15 do presente acórdão, que precisa que as áreas de repouso, que são definidas como zonas essenciais para a subsistência de um animal ou de um grupo de animais quando não estão ativos, «devem ser protegid[a]s, mesmo quando não são utilizad[a]s mas existe uma probabilidade razoável de que a espécie em causa regresse a ess[as] áreas».

31

Importa, por conseguinte, considerar que resulta do contexto em que se inscreve o artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» que as áreas de repouso já não ocupadas por uma espécie animal protegida não devem ser deterioradas ou destruídas quando as referidas espécies possam regressar a essas áreas.

32

Quanto, em terceiro lugar, ao objetivo prosseguido pela Diretiva «Habitats», há que recordar que, como salientado nos n.os 18 a 20 do presente acórdão, esta diretiva visa assegurar uma proteção rigorosa das espécies animais, através, nomeadamente, das proibições previstas no seu artigo 12.o, n.o 1 (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de maio de 2007, Comissão/Áustria, C‑508/04, EU:C:2007:274, n.os 109 a 112, e de 15 de março de 2012, Comissão/Polónia, C‑46/11, não publicado, EU:C:2012:146, n.o 29).

33

O regime de proteção previsto no artigo 12.o da Diretiva «Habitats» deve, portanto, poder impedir efetivamente que se prejudiquem as espécies animais protegidas e, nomeadamente, o seu habitat.

34

Ora, não é compatível com este objetivo privar de proteção as áreas de repouso de uma espécie animal protegida, quando já não ocupadas, mas exista uma probabilidade suficientemente elevada de a espécie regressar a essas áreas, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

35

Consequentemente, o facto de uma área de repouso já não estar ocupada por uma espécie animal protegida não significa que essa área não beneficie da proteção conferida pelo artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats».

36

Tendo em conta as considerações expostas, há que responder à primeira questão que o artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «áreas de repouso», referido nessa disposição, inclui igualmente as áreas de repouso já não ocupadas por uma das espécies animais protegidas que figura no anexo IV, alínea a), da mesma diretiva, como o Cricetus cricetus (hamster‑do‑campo), quando exista uma probabilidade suficientemente elevada de que a referida espécie regresse a essas áreas de repouso, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

37

Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «locais de reprodução», referido nessa disposição, inclui apenas a localização exatamente delimitada em que ocorre o acasalamento ou atos ligados à reprodução da espécie em causa, ou também a localização específica essencial para o desenvolvimento de animais jovens da referida espécie.

38

Ora, a Comissão considera que a decisão de reenvio não fundamenta a relevância desta questão, a qual é de natureza hipotética.

39

A este respeito, há que lembrar que, de acordo com jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v., nomeadamente, Acórdão de 5 de março de 2015, Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, n.o 34 e jurisprudência referida).

40

Daqui resulta que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, n.o 24 e jurisprudência referida).

41

No caso em apreço, importa salientar que o pedido de decisão prejudicial não contém nenhuma explicação quanto à relevância do conceito de «local de reprodução» para a resolução do litígio do processo principal.

42

Com efeito, por um lado, resulta dos elementos dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que é indiscutível que as medidas prejudiciais afetaram áreas de repouso, e o órgão jurisdicional de reenvio só pretende saber se essas áreas podem também ser qualificadas de «áreas de repouso» a título da proibição do artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» quando já não ocupadas pelo hamster‑do‑campo.

43

Por outro lado, a decisão de reenvio não contém nenhum elemento de facto ou de direito que permita apreciar se e em que medida, além da qualificação da parte do habitat natural do hamster‑do‑campo como «área de repouso», a designação desse habitat como «local de reprodução» teria alguma influência na solução do litígio no processo principal.

44

Ora, além do facto de, em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 40 do presente acórdão, não caber ao Tribunal de Justiça verificar a exatidão do quadro factual descrito pelo órgão jurisdicional de reenvio, deve salientar‑se, como resulta expressamente da redação do artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats», que a proibição de qualquer deterioração ou destruição visa, alternativamente, os locais de reprodução ou as áreas de repouso das espécies animais protegidas e não estabelece diferenças na aplicação dessa proibição em função da parte do habitat natural em causa.

45

De onde decorre que a quinta questão é inadmissível.

46

Com as suas questões segunda a quarta e sexta a oitava, que devem ser consideradas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a interpretação dos conceitos de «deterioração» e de «destruição», na aceção do artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats».

47

No entanto, segundo a Comissão, estas questões são hipotéticas.

48

No caso vertente, resulta do pedido de decisão prejudicial que duas entradas de tocas do hamster‑do‑campo foram destruídas pelas medidas prejudiciais, o que implica que as tocas foram, no mínimo, deterioradas.

49

Ora, em primeiro lugar, deve notar‑se que o artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva «Habitats» se refere, alternativamente, à deterioração ou à destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso das espécies animais protegidas.

50

Em segundo lugar, deve‑se notar que esta disposição não distingue a proibição de deterioração ou de destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso consoante a natureza dos danos que sejam causados a esses locais ou a essas áreas. A este respeito, deve considerar‑se que não resulta dos elementos submetidos ao Tribunal de Justiça que a decisão das autoridades nacionais de aplicar a IE uma coima, que, se não for paga, pode ser convertida em pena privativa da liberdade, faz uma distinção, quanto à gravidade da sanção assim aplicada, consoante se trate da deterioração ou destruição dos locais de reprodução ou das áreas de repouso das espécies animais protegidas.

51

Por conseguinte, tendo em conta a jurisprudência referida no n.o 40 do presente acórdão, não há que responder às questões segunda a quarta e sexta a oitava.

52

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

O artigo 12.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «áreas de repouso», referido nessa disposição, inclui igualmente as áreas de repouso já não ocupadas por uma das espécies animais protegidas que figura no anexo IV, alínea a), da mesma diretiva, como o Cricetus cricetus (hamster‑do‑campo), quando exista uma probabilidade suficientemente elevada de que a referida espécie regresse a essas áreas de repouso, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.