Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-476/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)

24 de outubro de 2024 (*)

« Reenvio prejudicial — Serviços postais na União Europeia — Diretiva 97/67/CE — Artigo 22.°, n.° 3 — Conceito de “prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma autoridade reguladora nacional” — Direito de recurso »

No processo C‑476/23,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária), por Decisão de 14 de julho de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 25 de julho de 2023, no processo

«STAR POST» ЕOOD

contra

Komisia za regulirane na saobshteniata,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),

composto por: D. Gratsias (relator), presidente de secção, I. Jarukaitis, presidente da quarta secção, e Z. Csehi, juiz,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 28 de maio de 2024,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da «STAR POST» ЕOOD, por K. Boncheva, M. Dokova‑Kostadinova e M. Ekimdzhiev, advokati,

– em representação da Komisia za regulirane na saobshteniata, por T. Aleksandrova e I. Dimitrov,

– em representação do Governo Búlgaro, por T. Mitova e R. Stoyanov, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Checo, por L. Halajová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Georgieva e M. Mataija, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (JO 1998, L 15, p. 14), conforme alterada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008 (JO 2008, L 52, p. 3) (a seguir «Diretiva 97/67 alterada»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «STAR POST» EOOD, sociedade de direito búlgaro, à Komisia za regulirane na saobshteniata (Comissão Reguladora no Domínio das Comunicações, Bulgária) (a seguir «KRS») a respeito da decisão proferida por esta última que determina o montante total dos custos líquidos da prestação do serviço postal universal pela sociedade Balgarski Poshti (a seguir «BP») e que conclui que estes custos constituem um encargo financeiro não razoável para a BP.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 97/67 alterada

3 O considerando 39 da Diretiva 97/67 alterada enuncia:

«Considerando que, para garantir o bom funcionamento do serviço universal e para garantir a concorrência leal no setor não reservado, convém separar as funções de regulador, por um lado, e de operador, por outro; que um operador postal não pode, simultaneamente, ser juiz e parte interessada; que compete ao Estado‑Membro definir o estatuto de uma ou mais autoridades reguladoras nacionais [(a seguir “ARN”)], que podem ser autoridades públicas ou entidades independentes designadas para o efeito».

4 O artigo 2.° desta diretiva dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

1‑A. Prestador de serviços postais, a empresa que presta um ou vários serviços postais.

[...]

13. Prestador de serviço universal, a entidade pública ou privada prestadora de serviço postal que presta um serviço postal universal ou partes deste num Estado‑Membro e cuja identidade foi notificada à Comissão, de acordo com o disposto no artigo 4.°

14. Autorizações, permissões em que se definem os direitos e as obrigações específicos do setor postal e se permite às empresas a prestação de serviços postais e, eventualmente, o estabelecimento e/ou exploração das suas redes para a prestação desses serviços, sob a forma de “autorização geral” ou “licença individual”, a seguir definidas:

[...]

– “licença individual”, uma autorização concedida por uma [ARN] que confere direitos específicos a um prestador de serviços postais, ou que submete as atividades desse prestador a obrigações específicas, complementando eventualmente a autorização geral, caso o prestador de serviços postais não esteja autorizado a exercer os direitos em causa antes de lhe ter sido comunicada a decisão da [ARN].

[...]

17. Utilizador, qualquer pessoa singular ou coletiva beneficiária de uma prestação de serviço postal enquanto remetente ou destinatária.

18. [ARN], em cada Estado‑Membro, o organismo ou organismos a quem o Estado‑Membro confia, entre outras, as funções reguladoras decorrentes da presente diretiva.

[...]»

5 Nos termos do artigo 7.°, n.os 1, 3 a 5, da referida diretiva:

«1. Os Estados‑Membros não concedem nem mantêm em vigor direitos exclusivos ou especiais para o estabelecimento e a prestação de serviços postais. Os Estados‑Membros podem financiar a prestação do serviço universal de acordo com um ou mais dos meios previstos nos n.os 2, 3 e 4 ou com outros meios compatíveis com o Tratado.

[...]

3. Caso um Estado‑Membro determine que as obrigações do serviço universal previstas na presente diretiva implicam um custo líquido, calculado de acordo com o anexo I, e representam um encargo financeiro não razoável para o prestador ou os prestadores do serviço universal, pode estabelecer:

a) Um mecanismo para compensar a empresa ou empresas em causa através de fundos públicos; ou

b) Um mecanismo para partilhar o custo líquido das obrigações do serviço universal entre os prestadores de serviços e/ou os utilizadores.

4. Quando o custo líquido é partilhado nos termos da alínea b) do n.° 3, os Estados‑Membros podem criar um fundo de compensação que pode ser financiado por taxas aplicáveis aos prestadores de serviço e/ou aos utilizadores e que é gerido para esse efeito por um organismo independente do beneficiário ou beneficiários. [...]

5. Os Estados‑Membros devem assegurar que, aquando da criação do fundo de compensação e da fixação do nível das contribuições financeiras referidas nos n.os 3 e 4, sejam respeitados os princípios da transparência, da não discriminação e da proporcionalidade. As decisões tomadas ao abrigo dos n.os 3 e 4 devem basear‑se em critérios objetivos e verificáveis e ser publicadas.»

6 O artigo 14.° desta mesma diretiva dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que a contabilidade dos prestadores do serviço universal seja efetuada em conformidade com o disposto no presente artigo.

2. O prestador ou prestadores de serviço universal mantêm contas separadas nos respetivos sistemas contabilísticos para distinguir claramente entre os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e os que não fazem. Esta separação de contas contribui para que os Estados‑Membros possam calcular o custo líquido do serviço universal. A aplicação deste sistema contabilístico interno deve basear‑se nos princípios da contabilidade analítica, coerentemente aplicados e objetivamente justificáveis.

3. Os sistemas contabilísticos referidos no n.° 2 devem, sem prejuízo do n.° 4, repartir os custos do seguinte modo:

a) Devem ser imputados a um determinado serviço ou produto os custos que lhe sejam diretamente atribuíveis;

b) Os custos comuns, ou seja, os custos que não possam ser diretamente atribuídos a um serviço ou produto, devem ser imputados da seguinte forma:

i) sempre que possível, os custos comuns devem ser imputados com base na análise direta da origem dos próprios custos,

ii) quando a análise direta não for possível, as categorias de custos comuns devem ser imputadas com base numa ligação indireta a outra categoria ou grupo de categorias de custos relativamente aos quais seja possível efetuar uma imputação ou atribuição direta; a referida ligação indireta deve basear‑se em estruturas de custos comparáveis,

iii) quando não for possível estabelecer medidas diretas ou indiretas de repartição dos custos, a categoria de custos deve ser imputada com base numa chave de repartição geral, calculada em função da relação entre todas as despesas direta ou indiretamente imputadas ou atribuídas, por um lado, a cada serviço universal e, por outro, aos outros serviços,

iv) os custos comuns necessários para prestar serviços universais e não universais devem ser corretamente atribuídos, devendo ser aplicados os mesmos fatores de custo a ambos os serviços.

4. Só podem ser aplicados outros sistemas de contabilidade analítica se forem compatíveis com o n.° 2 e tiverem sido aprovados pela [ARN]. A Comissão deve ser previamente informada da sua aplicação.

5. As [ARN] devem assegurar que a conformidade com um dos sistemas de contabilidade analítica descritos nos n.os 3 e 4 seja fiscalizada por um organismo competente independente do prestador de serviço universal. Os Estados‑Membros devem assegurar que seja periodicamente publicada uma declaração de comprovação da conformidade.

[...]

8. A [ARN] pode decidir não aplicar os requisitos do presente artigo se o Estado‑Membro não tiver utilizado um mecanismo de financiamento para a prestação do serviço universal, como autorizado no artigo 7.°, e a [ARN] estiver certa de que nenhum dos prestadores de serviço universal designados nesse Estado‑Membro recebe apoios do Estado, ocultos ou não, e de que existe efetivamente concorrência no mercado.

[...]»

7 O artigo 22.° da Diretiva 97/67 alterada prevê:

«1. Cada Estado‑Membro designa uma ou mais [ARN] para o setor postal, juridicamente distintas e funcionalmente independentes dos operadores postais. Os Estados‑Membros que mantenham a propriedade ou o controlo de prestadores de serviços postais devem assegurar uma separação estrutural efetiva entre as funções de regulação e as atividades ligadas à propriedade ou ao controlo.

[...]

2. As [ARN] têm como atribuição específica assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes da presente diretiva, em especial estabelecendo procedimentos de acompanhamento e de regulação para garantir a prestação do serviço universal. Podem igualmente ter como atribuição assegurar o cumprimento das regras de concorrência no setor postal.

[...]

3. Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes, a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma [ARN] tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um organismo de recurso independente das partes envolvidas. Enquanto não for conhecido o resultado do recurso, mantém‑se a decisão da [ARN], a não ser que o organismo de recurso decida em contrário.»

8 O anexo I desta diretiva, sob a epígrafe «Orientações sobre o cálculo do eventual custo líquido do serviço universal», inclui uma parte B, intitulada «Cálculo do custo líquido», que prevê:

«As [ARN] deverão estudar todas as formas de proporcionar incentivos adequados para que os prestadores de serviços postais (designados ou não) cumpram as obrigações de serviço universal de forma economicamente eficiente.

O custo líquido das obrigações de serviço universal é qualquer custo relacionado com a prestação do serviço universal e necessário para essa prestação. O custo líquido das obrigações de serviço universal deverá ser calculado como sendo a diferença entre os custos líquidos em que incorre o prestador do serviço universal designado, operando no âmbito das obrigações do serviço universal, e os custos líquidos do mesmo prestador de serviços postais, operando fora do âmbito dessas obrigações.

O cálculo deve ter em conta todos os outros dados pertinentes, designadamente todos os benefícios não materiais e todos os benefícios de mercado que revertam para o prestador de serviços postais designado para prestar o serviço universal, o direito a obter um lucro razoável e os incentivos à rendibilidade.

[...]

[...] A [ARN] é responsável pela verificação do custo líquido e o prestador ou prestadores do serviço universal devem colaborar com a [ARN] para que esta possa verificar os custos líquidos.»

Diretiva 2008/6

9 Os considerandos 29, 41, 49 e 56 da Diretiva 2008/6 enunciam:

«(29) Os princípios de transparência, não discriminação e proporcionalidade tal como atualmente contidos na Diretiva [97/67] deverão continuar a ser aplicados a todos os mecanismos de financiamento, e qualquer decisão neste domínio deverá basear‑se em critérios transparentes, objetivos e verificáveis. Em especial, o custo líquido do serviço universal deverá ser calculado, sob o controlo da [ARN], como a diferença entre os custos líquidos em que incorre o prestador do serviço universal designado ao operar no âmbito da obrigação do serviço universal e ao operar fora do âmbito dessa obrigação. O cálculo deverá ter em conta todos os outros elementos pertinentes, designadamente quaisquer benefícios de mercado que revertam a favor do prestador do serviço postal designado para prestar o serviço universal, o direito a obter um lucro razoável e incentivos à rendibilidade.

[...]

(41) Tendo em vista a transição para um mercado totalmente competitivo e a fim de evitar que as subvenções cruzadas tenham efeitos negativos na concorrência, é conveniente continuar a exigir aos Estados‑Membros que mantenham a obrigação de os prestadores do serviço universal manterem uma contabilidade separada e transparente, sujeita às adaptações necessárias.

Esta obrigação deverá proporcionar às [ARN], às autoridades da concorrência e à Comissão as informações necessárias para tomarem as decisões relativas ao serviço universal e verificarem se as condições de mercado são justas, enquanto a concorrência não se tornar efetiva. [...]

A separação e a transparência das contas deverão proporcionar aos Estados‑Membros e às suas [ARN] informações contabilísticas suficientemente pormenorizadas que lhes permitam:

– tomar decisões relativas ao serviço universal,

– utilizá‑las como elementos de base ao determinar se as obrigações de serviço universal impostas implicam um custo líquido e representam um encargo financeiro não razoável para o prestador do serviço universal,

– [...]

(49) Qualquer interessado que seja objeto de uma decisão de uma [ARN] deverá ter o direito de recorrer para um organismo independente dessa autoridade, que poderá ser um tribunal. Este recurso não prejudica a repartição de competências nos sistemas judiciais nacionais nem os direitos das pessoas singulares ou coletivas nos termos da legislação nacional. Enquanto se aguarda a conclusão desses procedimentos, é necessário assegurar a validade temporária das decisões das [ARN], para garantir a segurança jurídica e a segurança do mercado.

[...]

(56) Atendendo a que os objetivos da presente diretiva, designadamente realizar um mercado interno dos serviços postais comunitários, assegurar um nível comum do serviço universal para todos os utilizadores e estabelecer princípios harmonizados para a regulação dos serviços postais, não podem ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros e podem pois, devido à dimensão e aos efeitos da ação, ser mais bem alcançados ao nível comunitário, a Comunidade pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° do Tratado. [...]»

Direito búlgaro

10 Nos termos do artigo 147.° da Administrativnoprotsesualen kodeks (Código de Processo Administrativo):

«(1) Os cidadãos e as organizações cujos direitos, liberdades ou interesses legítimos tenham sido violados ou ameaçados pelo ato administrativo ou para os quais este cria obrigações, têm o direito de o contestar.

[...]»

11 O artigo 15.° da Zakon za poshtenskite uslugi (Lei relativa aos Serviços Postais) dispõe:

«(1) A [KRS] regulamenta a prestação dos serviços postais em conformidade com a presente lei:

1. assegurando as condições de prestação do serviço postal universal em todo o território nacional;

[...]

11. elaborando um método para o cálculo dos custos líquidos da prestação do serviço postal universal e para a determinação dos critérios de existência de um encargo financeiro não razoável; este método de cálculo é adotado pelo Conselho de Ministros sob proposta da [KRS];

[...]

(2) As decisões da [KRS] que aplicam a presente lei são atos administrativos individuais, regulamentares ou gerais e podem ser objeto de recurso interposto no tribunal administrativo competente em conformidade com o Código de Processo Administrativo.

[...]»

12 O artigo 24.° desta lei prevê:

«O serviço postal universal é assegurado por um operador postal legalmente obrigado a prestar este serviço em todo o território nacional através de uma rede postal por ele organizada e gerida.»

13 Nos termos do artigo 29.° da referida lei:

«(1) O operador postal obrigado a assegurar o serviço postal universal recebe uma compensação do orçamento de Estado quando a obrigação de assegurar o serviço postal universal implica custos líquidos e constitui um encargo financeiro não razoável.

(2) O montante dos encargos financeiros não razoáveis decorrentes da prestação do serviço postal universal é determinado pela [KRS] com base nos custos líquidos calculados em conformidade com a metodologia prevista no artigo 15.°, n.° 1, ponto 11.

[...]»

14 Em conformidade com o artigo 29a da Lei relativa aos Serviços Postais, a pedido do operador postal obrigado a assegurar o serviço universal, a KRS decide sobre o montante dos custos líquidos de prestação do serviço postal universal, bem como sobre a existência e o montante de um encargo financeiro não razoável resultante da prestação do serviço postal universal. Resulta da decisão de reenvio que, como resulta do artigo 29a desta lei, a KRS não se pronuncia sobre o montante da compensação a conceder ao prestador do serviço universal em caso de existência de um encargo financeiro não razoável para este último. A KRS apresenta a sua decisão e os elementos correspondentes ao vice‑primeiro‑ministro responsável, que, por sua vez, apresenta ao ministro das Finanças uma proposta destinada a incluir no projeto de lei sobre o orçamento de Estado para o ano seguinte o montante dos fundos destinados a compensar esse encargo financeiro.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

15 A recorrente no processo principal é uma sociedade búlgara titular de uma licença para a prestação de serviços abrangidos pelo serviço postal universal. Resulta do pedido de decisão prejudicial que, através da Decisão n.° 289, de 18 de agosto de 2022, a KRS revogou essa licença e proibiu a recorrente no processo principal, por um período de dois anos, de pedir uma nova licença individual para a prestação desses serviços, de obter essa licença e de adquirir participações ou ações no capital de uma sociedade comercial com a qualidade de operador postal autorizado no domínio de atividades em causa.

16 A recorrente no processo principal interpôs recurso desta decisão, ao qual foi negado provimento em primeira instância. De acordo com as informações fornecidas ao Tribunal de Justiça pela recorrente no processo principal e confirmadas pela República da Bulgária na audiência perante este, esse indeferimento e a referida decisão foram definitivamente anulados por um Acórdão do Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária) de 29 de janeiro de 2024.

17 A BP, operador postal histórico na Bulgária, está, desde 2010 e por um período de quinze anos, encarregada da obrigação de assegurar o serviço postal universal.

18 Na sequência de um pedido de compensação, na aceção do artigo 29a da Lei relativa aos Serviços Postais, formulado por este operador, a KRS considerou, através da Decisão n.° 332, de 13 de outubro de 2022 (a seguir «decisão controvertida»), no seguimento de uma auditoria, para a qual tinha sido mandatado um auditor independente, que o montante total dos custos líquidos da prestação do serviço postal universal assegurada pelo referido operador para o ano de 2021 ascendia a 28 456 000 levs búlgaros (BGN) (cerca de 14 500 000 euros) e que esses custos líquidos constituíam um encargo financeiro não razoável para este.

19 A recorrente no processo principal interpôs recurso da decisão controvertida para o Administrativen sad Sofia‑grad (Tribunal Administrativo de Sófia, Bulgária), ao qual, por despacho, foi negado provimento por falta de interesse em agir, com o fundamento de que a recorrente no processo principal não é a destinatária desta decisão, que não cria direitos ou obrigações diretos e imediatos a seu respeito e que não afeta os seus direitos e interesses legítimos.

20 A recorrente no processo principal interpôs recurso desse despacho no Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando que está em concorrência com a BP tanto no mercado dos serviços abrangidos pelo serviço postal universal como no dos serviços postais não universais. Alega ter participado em vários procedimentos de contratação pública e indica que as propostas anormalmente baixas apresentadas nesse âmbito pela BP a levaram a suspeitar que esta tinha utilizado as subvenções recebidas pelo Estado para o cumprimento da obrigação de serviço postal universal também para financiar outras atividades, provocando assim uma distorção da concorrência, a qual teria uma influência direta nas suas atividades comerciais exercidas no mercado em causa. Intentou várias ações, em apoio das quais alegou que a BP tinha beneficiado de auxílios de Estado. As suas alegações nunca foram examinadas, uma vez que «os custos do serviço postal universal [foram] acordados anualmente pela KRS no âmbito de um procedimento administrativo iniciado por um pedido da [BP] “destinado a compensar o encargo financeiro não razoável que representa a execução da obrigação de serviço postal universal”».

21 Perante o órgão jurisdicional de reenvio, a recorrente no processo principal alega, em especial, que o cálculo do custo líquido da prestação do serviço postal universal não constitui um simples procedimento contabilístico, mas deve permitir à entidade reguladora proceder a uma avaliação completa do mercado em causa. A decisão correspondente faz parte das decisões referidas no artigo 14.° da Diretiva 97/67 alterada, em conjugação com o seu artigo 22.°, e é, por conseguinte, suscetível de ser impugnada por «qualquer utilizador» do serviço postal universal e por «[qualquer] prestador de serviços postais» que tenha sido prejudicado por esta.

22 A recorrente no processo principal invoca como fundamentos de recurso tanto a sua qualidade de «prestador de serviços postais» como a de «utilizador» do serviço postal universal e considera que o Despacho do Administrativen sad Sofia‑grad (Tribunal Administrativo de Sófia) impugnado no órgão jurisdicional de reenvio viola o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), o artigo 6.° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950, e o artigo 22.° da Diretiva 97/67 alterada. Alega que as empresas concorrentes do prestador encarregado de assegurar o serviço universal podem contestar as decisões da ARN se estas violarem uma concorrência leal. No caso em apreço, a KRS tomou uma decisão sumária e automática, baseando‑se, por um lado, num relatório redigido pela BP, que nunca foi tornado público, e, por outro, na análise de um auditor independente que, todavia, não efetuou verificações aprofundadas na contabilidade da BP e só foi em parte tornada pública.

23 Por sua vez, a KRS recorda que o mecanismo previsto no artigo 22.° da Diretiva 97/67 alterada foi implementado a nível nacional através do procedimento de recurso previsto no Código de Procedimento Administrativo e que o círculo das pessoas habilitadas a interpor recurso das suas decisões não é ilimitado. As pessoas «prejudicadas», na aceção desta diretiva, são as que sofrem «os efeitos de direito material» dessas decisões, a saber, uma extinção ou uma limitação de direitos subjetivos existentes, uma criação de novas obrigações jurídicas, uma extensão de obrigações existentes ou ainda uma impossibilidade de exercer direitos subjetivos. No caso em apreço, a anulação da decisão controvertida não implica nenhuma alteração na esfera jurídica da recorrente no processo principal, ao passo que aceitar a tese defendida por esta última implicaria uma extrema insegurança jurídica.

24 À luz destes argumentos, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, para responder à questão de saber se a recorrente no processo principal tem interesse em agir contra a decisão controvertida, é necessário interpretar o conceito de «prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma [ARN]», na aceção do artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, não há que analisar, no âmbito do litígio no processo principal, o conceito de «utilizador» de serviços postais, na aceção desta disposição, uma vez que a recorrente no processo principal apenas invocou argumentos relativos à sua atividade de prestador de «serviços abrangidos pelo serviço postal universal» que se encontra em concorrência com a BP no mercado em causa, sem fornecer elementos factuais que permitam deduzir uma utilização da sua parte do serviço postal universal prestado pela BP. Por conseguinte, em conformidade com o órgão jurisdicional de reenvio, qualquer questão prejudicial relativa à qualidade de «utilizador» de serviços postais é hipotética.

25 Nestas circunstâncias, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Como deve ser interpretada a expressão “prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma [ARN]” e, em particular, o conceito de “prejudicado” na aceção do artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva [97/67 alterada]? Deve o conceito de “prejudicado” ser interpretado no sentido de que a decisão da [ARN] deve ser tomada especificamente contra o prestador de serviços postais? Uma sociedade que opera como prestador de serviços postais na aceção do artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva [97/67 alterada], é “prejudicada” se concorrer com o prestador do serviço postal universal, em processos de adjudicação de contratos públicos e, ao impugnar as decisões adotadas no âmbito desses processos, tiver invocado argumentos relativos à subvenção cruzada do prestador do serviço postal universal, que foram rejeitados pelo órgão jurisdicional, com base em decisões da [ARN] que reconheceram o valor dos custos líquidos da prestação do serviço postal universal pelo prestador do serviço postal universal e que declararam que esses custos constituem, em certa medida, um encargo financeiro não razoável decorrente da prestação do serviço postal universal?

2. O artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva [97/67 alterada], e o artigo 47.° da [Carta], opõem‑se a uma situação como a que está em causa no processo principal em que um prestador de serviços postais concorrente do prestador do serviço postal universal não pode impugnar perante uma instância independente uma decisão da [ARN] que reconhece o valor dos custos líquidos da prestação do serviço postal universal pelo prestador do serviço postal universal e que declara que esses custos constituem, em certa medida, um encargo financeiro não razoável decorrente da prestação do serviço postal universal?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à admissibilidade

26 Nas suas observações escritas, a República da Bulgária contesta a admissibilidade da primeira questão prejudicial, alegando, nomeadamente, que esta se baseia em alegações factuais que foram invocadas apenas pela recorrente no processo principal e que não foram provadas perante o órgão jurisdicional de reenvio. Por conseguinte, esta questão é hipotética. A República da Bulgária questiona‑se, por outro lado, sobre a utilidade da resposta do Tribunal de Justiça à referida questão no âmbito do litígio no processo principal.

27 A este respeito, há que recordar que resulta de jurisprudência constante que, desde que as questões submetidas, no âmbito de um pedido de decisão prejudicial apresentado nos termos do artigo 267.° TFUE, sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. Com efeito, essas questões submetidas pelo juiz nacional no quadro normativo e factual que este define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 6 de junho de 2024, INGSTEEL, C‑547/22, EU:C:2024:478, n.os 25 e 26 e jurisprudência referida).

28 No caso em apreço, não se pode contestar que a primeira questão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada nem que esta disposição e, em especial, o seu âmbito de aplicação pessoal são pertinentes para a resolução do litígio no processo principal.

29 É certo que, com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a qualidade de «prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma [ARN]», na aceção do artigo 22.°, n.° 3, desta diretiva, que é reivindicada pela recorrente no processo principal, pode ser determinada em função de elementos factuais relativos a processos administrativos e judiciais diferentes do processo principal, elementos que, segundo a República da Bulgária, não foram provados no caso em apreço.

30 Ora, segundo jurisprudência constante, embora possa ser proveitoso, consoante as circunstâncias, que a matéria de facto do processo esteja assente momento do reenvio ao Tribunal de Justiça, os órgãos jurisdicionais nacionais dispõem de uma faculdade muito ampla de recorrer ao Tribunal de Justiça, se considerarem que um processo neles pendente suscita questões relativas à interpretação ou à apreciação de disposições do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2015, Kernkraftwerke Lippe‑Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, n.° 31 e jurisprudência referida). Estes órgãos jurisdicionais têm, nomeadamente, liberdade para exercer esta faculdade a qualquer momento do processo que entenderem adequado (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Memoria e Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, n.° 33 e jurisprudência referida).

31 Por conseguinte, um pedido de decisão prejudicial não pode ser declarado inadmissível pelo simples facto de ter ocorrido numa fase precoce do processo principal (Acórdão de 14 de novembro de 2018, Memoria e Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, n.° 34).

32 Decorre do exposto que o pedido de decisão prejudicial é admissível.

Quanto ao mérito

33 A título preliminar, importa recordar que, no âmbito do procedimento de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas (Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 23 e jurisprudência referida).

34 Assim, importa considerar que, com as suas questões, que devem ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada, lido à luz do artigo 47.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional por força da qual um prestador de serviços postais concorrente do prestador do serviço postal universal não pode impugnar perante um organismo independente uma decisão da ARN, da qual não é destinatário, na qual esta calcula o montante dos custos líquidos suportados pelo prestador do serviço postal universal, em aplicação do artigo 7.°, n.° 3, desta diretiva, e declara que estes custos constituem um encargo financeiro não razoável, na aceção desta última disposição.

35 Para responder a esta questão, há que interpretar o conceito de «prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma [ARN]» que figura no artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada, que, em caso de inexistência de remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros, deve ser considerado um conceito autónomo do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 21 de fevereiro de 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, n.° 26 e jurisprudência referida).

36 A este respeito, há que salientar, à semelhança da República da Bulgária e da Comissão, que o artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada está redigido em termos substancialmente idênticos aos do artigo 4.°, n.° 1, primeiro período, da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva‑quadro) (JO 2002, L 108, p. 33), agora reproduzido no artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva (UE) 2018/1972 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que estabelece o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (JO 2018, L 321, p. 36).

37 De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, primeiro período, da Diretiva 2002/21, «[o]s Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou empresa que ofereça redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas que tenha sido afetado/a por uma decisão de uma autoridade reguladora nacional tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um órgão de recurso que seja independente das partes envolvidas».

38 Ora, segundo jurisprudência constante, o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2002/21, constitui uma emanação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, garantido pelas disposições do artigo 47.° da Carta, no âmbito do qual incumbe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União (Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 33 e jurisprudência referida).

39 A interpretação desta disposição deve, por conseguinte, ter em conta a importância deste direito fundamental tal como resulta do sistema implementado pela Carta no seu conjunto. Importa, nomeadamente, ter em consideração que, embora o artigo 52.°, n.° 1, da Carta admita limitações ao exercício do direito fundamental em causa, este artigo exige, contudo, que qualquer limitação respeite o conteúdo essencial do direito fundamental e que, no respeito do princípio da proporcionalidade, essa limitação seja necessária e responda efetivamente a objetivos de interesse geral (v., neste sentido, Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 40 e jurisprudência referida).

40 Neste contexto, o Tribunal de Justiça considerou que, tendo em conta as obrigações das ARN em matéria de promoção da concorrência no setor das comunicações eletrónicas, uma interpretação estrita do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2002/21, de acordo com a qual esta disposição apenas confere um direito de recurso às pessoas que são destinatárias das decisões dessas autoridades, seria dificilmente compatível com os objetivos gerais e os princípios reguladores que decorrem desta diretiva para as referidas autoridades e, em especial, com o objetivo de promoção da concorrência (Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 35 e jurisprudência referida).

41 Assim, segundo jurisprudência constante, o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2002/21 visa tanto os destinatários da decisão da ARN em causa como as empresas que oferecem redes ou serviços de comunicações eletrónicas e que podem ser concorrentes desses destinatários, desde que a ARN se pronuncie no âmbito de um procedimento destinado a salvaguardar a concorrência e que essa decisão seja suscetível de ter impacto na posição dessas empresas no mercado (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de janeiro de 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, n.° 39, e de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.os 32 e 36).

42 Ora, uma interpretação estrita do artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada seria, por razões análogas às mencionadas nos n.os 38 a 40 do presente acórdão, dificilmente compatível com os objetivos prosseguidos por esta última.

43 A este respeito, no que se refere, por um lado, aos objetivos da regulamentação da União na matéria, resulta do considerando 56 da Diretiva 2008/6 que os objetivos por ela prosseguidos são a realização do mercado interno dos serviços postais da União, assegurar um nível comum do serviço universal para todos os utilizadores e estabelecer princípios harmonizados para a regulação deste setor. No entanto, resulta do considerando 41 desta diretiva que esses objetivos são prosseguidos «[t]endo em vista a transição para um mercado totalmente competitivo».

44 No que respeita, por outro lado, às missões confiadas às ARN do setor postal, resulta do considerando 39 da Diretiva 97/67 alterada que a garantia do seu estatuto de entidade independente visa assegurar a «concorrência leal». Por outro lado, em conformidade com o artigo 22.°, n.° 2, desta diretiva, as referidas autoridades também podem ter como atribuição assegurar o cumprimento das regras de concorrência no setor postal e, como resulta do n.° 1 deste artigo, as mesmas autoridades são obrigadas a consultar‑se entre si e a cooperar com as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação relativa à concorrência.

45 Nestas circunstâncias, não há nenhuma razão para interpretar de maneira diferente duas disposições do direito da União redigidas de maneira substancialmente idêntica, como, por um lado, o artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada e, por outro, o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2002/21, dado que, além disso, estas duas diretivas regulam domínios conexos a este direito, atribuem competências análogas às ARN designadas para cada um destes e prosseguem objetivos semelhantes (v., por analogia, Acórdão de 17 de setembro de 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, n.os 90 e 91).

46 Por conseguinte, há que considerar que o artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada visa tanto os destinatários de uma decisão tal como a decisão controvertida como os prestadores de serviços postais concorrentes destes destinatários, desde que esta decisão tenha sido adotada no âmbito de um processo destinado a assegurar uma concorrência leal e que seja suscetível de ter impacto na posição desses prestadores concorrentes no mercado.

47 É certo que o considerando 49 da Diretiva 2008/6 enuncia que «[q]ualquer interessado que seja objeto de uma decisão de uma [ARN] [tem] o direito de recorrer para um organismo independente dessa autoridade [...]». No entanto, este considerando limita‑se a prever a possibilidade, para quem é visado por uma decisão de uma [ARN], de interpor um recurso de tal decisão. Ora, a simples menção, neste considerando, de tal possibilidade não implica de modo nenhum que tal recurso seja excluído no que respeita a outras partes, como as empresas concorrentes do referido destinatário (v., por analogia, Acórdão de 21 de fevereiro de 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, n.° 45).

48 Neste contexto, e para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, há que analisar, à luz das considerações mencionadas no n.° 46 do presente acórdão, se uma decisão da ARN encarregada do setor postal como a decisão controvertida, ou seja, uma decisão que procede ao cálculo do montante dos custos líquidos suportados pelo prestador do serviço postal universal e que conclui que estes custos constituem um encargo financeiro não razoável, constitui uma decisão, por um lado, adotada no âmbito de um processo que visa assegurar a concorrência leal e, por outro, suscetível de ter impacto na posição de um concorrente desse prestador no mercado.

49 A título preliminar, importa recordar que, em conformidade com o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada, os Estados‑Membros devem determinar se as obrigações do serviço universal nela previstas implicam um custo líquido, calculado de acordo com as disposições do anexo I desta diretiva, e se representam um encargo financeiro não razoável para o prestador ou os prestadores do serviço universal. Como resulta dos artigos 7.°, 14.° e 22.° da Diretiva 97/67 alterada, lidos à luz dos considerandos 29 e 41 da Diretiva 2008/6, o cálculo dos custos líquidos do serviço universal é efetuado sob o controlo das ARN, que desempenham as suas funções com total independência tanto em relação aos agentes do mercado como às autoridades estatais (v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2023, Nexive Commerce e o., C‑226/22, EU:C:2023:637, n.° 42). Além disso, a parte B do anexo I da Diretiva 97/67 alterada esclarece que é a [ARN] a responsável pela verificação do cálculo do custo líquido. Por conseguinte, há que considerar que as decisões tomadas pelas ARN no exercício das competências que lhes incumbem nos termos das referidas disposições produzem efeitos jurídicos vinculativos, sendo irrelevante, a este respeito, que essas decisões possam, se for caso disso, inscrever‑se no âmbito de outros processos regidos pelo direito nacional com vista à determinação do montante da compensação a conceder aos prestadores do serviço universal.

50 Feito este esclarecimento, no que respeita, em primeiro lugar, à questão de saber se uma decisão como a decisão controvertida foi adotada no âmbito de um processo que visa assegurar a concorrência leal, há que deduzir do considerando 41 da Diretiva 2008/6 que o objetivo principal do artigo 14.° da Diretiva 97/67 alterada, cujo n.° 2 exige que o prestador ou prestadores do serviço universal mantenham uma contabilidade transparente que distinga entre os serviços e os produtos que fazem parte do serviço universal e os que não fazem, é levar os Estados‑Membros a verificar a equidade das condições do mercado dos serviços postais, tanto em relação ao ou aos prestadores do serviço universal como em relação aos concorrentes destes. Esta interpretação é, aliás, confirmada pelo artigo 14.°, n.° 8, desta última diretiva, nos termos do qual as exigências previstas pelas disposições deste artigo em matéria de contabilidade analítica podem não ser aplicadas pela ARN se esta estiver certa de que nenhum dos prestadores do serviço universal recebe apoios do Estado, ocultos ou não, e de que existe efetivamente concorrência no mercado.

51 Ora, dado que, em conformidade com o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 97/67 alterada, é com base nos elementos fornecidos de acordo com os requisitos previstos neste artigo que a ARN exerce as competências que lhe são atribuídas nos termos do artigo 7.°, n.° 3, desta diretiva, há que considerar que as decisões tomadas no âmbito deste exercício visam salvaguardar a concorrência, na aceção da jurisprudência referida no n.° 41 do presente acórdão.

52 Em segundo lugar, quanto à questão de saber se uma decisão como a decisão controvertida é suscetível de ter impacto na posição de mercado dos concorrentes do destinatário dessa decisão, há que considerar que esta condição está preenchida se os direitos dos concorrentes em causa forem potencialmente prejudicados pela decisão da ARN em causa devido, por um lado, ao seu conteúdo e, por outro, à atividade exercida ou pretendida por esses concorrentes (v., por analogia, Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.° 50 e jurisprudência referida).

53 Ora, a exigência de adotar uma decisão como a decisão controvertida para verificar a equidade das condições do mercado em causa, referida no n.° 50 do presente acórdão, baseia‑se na premissa de que, se essas condições não forem equitativas, o conteúdo dessa decisão é suscetível de ter impacto na concorrência entre os operadores do referido mercado. Tal decisão é, assim, por natureza, suscetível de ter impacto na posição das empresas concorrentes do destinatário dessa decisão, uma vez que estas exercem ou pretendem exercer uma atividade como a visada pela jurisprudência referida no n.° 52 do presente acórdão, o que cabe ao juiz nacional verificar.

54 Com efeito, há que observar, à semelhança da República da Bulgária, que o processo destinado a determinar os custos líquidos da prestação do serviço postal universal e a concluir que esses custos constituem um encargo não razoável que recai sobre o prestador desse serviço tem por objetivo restabelecer a igualdade entre este último e os outros intervenientes no mercado, não sujeitos à obrigação de assegurar esse serviço. Resulta desta constatação que, se a decisão tomada no termo desse processo se basear em elementos errados ou arbitrários, a posição desse prestador no mercado em causa corre o risco de ser reforçada de forma artificial, o que afetaria, necessariamente, a posição dos seus concorrentes nesse mercado, e isto independentemente do mecanismo de indemnização dos custos líquidos escolhido pelo Estado‑Membro em causa ao abrigo do artigo 7.° da Diretiva 97/67 alterada.

55 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que o artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67 alterada, lido à luz do artigo 47.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional por força da qual um prestador de serviços postais concorrente do prestador do serviço postal universal não pode impugnar perante um organismo independente uma decisão da ARN, da qual não é destinatário, na qual esta calcula o montante dos custos líquidos suportados pelo prestador do serviço postal universal, em aplicação do artigo 7.°, n.° 3, desta diretiva, e declara que estes custos constituem um encargo financeiro não razoável, na aceção desta última disposição.

Quanto às despesas

56 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara:

O artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, conforme alterada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, lido à luz do artigo 47.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional por força da qual um prestador de serviços postais concorrente do prestador do serviço postal universal não pode impugnar perante um organismo independente uma decisão da autoridade reguladora nacional, da qual não é destinatário, na qual esta calcula o montante dos custos líquidos suportados pelo prestador do serviço postal universal, em aplicação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 97/67, conforme alterada, e declara que estes custos constituem um encargo financeiro não razoável, na aceção desta última disposição.

Assinaturas

* Língua do processo: búlgaro.