Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-475/20

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 7 de abril de 2022 (1)

Processos apensos C‑475/20 a C‑482/20

Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidente del Consiglio dei Ministri,

IGT Lottery SpA, anteriormente Lottomatica Holding Srl,

sendo interveniente:

Lottomatica Videolot Rete Spa,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI

e

Cirsa Italia SpA (C‑476/20)

Gamenet SpA (C‑478/20)

NTS Network SpA (C‑479/20)

Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)

Snaitech SpA., anteriormente Snai SpA (C‑482/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

sendo interveniente:

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 e C‑482/20),

Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 e C‑479/20),

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI (C‑476/20, C‑478/20 e C‑479/20),

Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),

NAZ S.r.l unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 e C‑482/20),

Giog S.r.l (C‑482/20),

Codere Network SpA (C‑482/20),

e

Codere Network SpA (C‑477/20)

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri

sendo interveniente:

Hbg Connex SpA,

Nbg Srl,

Seven Beers,

Nologames Srl,

Marchionni Games Sas,

Elettrorogiochi di Marchionni Sauro,

Mm Games Chioggia Srl,

Replay Srl,

Trevigiochi New Srl,

Luxor di Dong Feng,

Mm Games Srl,

Mm Games Mestre Srl,

Bellagio Srl,

Trilioner Srl,

Dubai Srl,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI

e

Snaitech SpA, anteriormente Cogetech SpA

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Se. Ma. di Francesco Senese

sendo interveniente:

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento — ACADI

[pedidos de decisão prejudicial submetidos pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

«Reenvio prejudicial — Liberdade de estabelecimento — Artigo 49.o TFUE — Livre prestação de serviços — Artigo 56.o TFUE — Restrições — Jogos de fortuna e azar — Concessões para a atividade de recolha de apostas — Regulamentação nacional que reduz as compensações devidas aos concessionários — Princípio da proteção da confiança legítima»

I. Introdução

1. Os presentes pedidos de decisão prejudicial foram apresentados pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) no âmbito de litígios que opõem sociedades gestoras de jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogos a dinheiro em Itália (a seguir «concessionários») à Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agência Aduaneira e dos Monopólios, Itália) e a uma regulamentação nacional que reduz una tantum os recursos estatais postos à disposição desses concessionários.

2. Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a regulamentação nacional em causa nos processos principais constitui uma restrição, por um lado, à liberdade de estabelecimento (artigo 49.o TFUE) ou à livre prestação de serviços (artigo 56.o TFUE) e, por outro, ao princípio da proteção da confiança legítima. Em caso afirmativo, esse órgão jurisdicional pergunta se essa restrição é justificada por razões imperiosas de interesse geral e proporcionada aos objetivos prosseguidos.

II. Quadro jurídico: direito italiano

3. O artigo 14.o da Lei n.o 23, de 11 de março de 2014 (2), dispõe:

«1. O governo está habilitado a implementar, através dos decretos legislativos previstos no artigo 1.o, a reorganização das disposições em vigor em matéria de jogo, reorganizando todas as regras em vigor sob a forma de um código das disposições relativas ao jogo, sem prejuízo do modelo organizacional baseado no regime da concessão e da autorização, na medida em que seja indispensável para a proteção da confiança legítima, da ordem e da segurança pública, para a conciliação entre os interesses da Fazenda Pública e os interesses locais, bem como os interesses gerais em matéria de saúde pública, para a prevenção da reciclagem dos rendimentos de atividades criminosas e para garantir o pagamento regular dos impostos sobre o jogo.

2. A reorganização prevista no n.o 1 deve respeitar os seguintes princípios e orientações:

[…]

g) revisão das remunerações e [das] comissões devidas aos concessionários e aos outros operadores de acordo com o critério de progressividade associado ao volume de apostas recolhidas;

[…]»

4. O artigo 1.o, n.o 649, da Lei n.o 190, de 23 de dezembro de 2014 (3), estabelece:

«Para efeitos de participação no objetivo de saneamento das finanças públicas e enquanto se aguarda uma reorganização profunda das remunerações e [das] comissões devidas aos concessionários e aos outros operadores do setor no âmbito da rede de recolha dos pagamentos por conta do Estado, em aplicação do artigo 14.o, n.o 2, alínea g), da [Lei de Habilitação], os recursos estatais colocados, a título de comissão, à disposição dos concessionários e das pessoas que, de acordo com as suas respetivas funções, operam na gestão dos jogos e na recolha das apostas com recurso aos aparelhos referidos no artigo 110.o, n.o 6, do texto único do Decreto Real n.o 773 de 18 de junho de 1931 são reduzidos num montante de 500 milhões de euros por ano, a partir de 2015. Por conseguinte, a partir de 1 de janeiro de 2015:

a) o montante total das apostas recolhidas através dos referidos aparelhos, deduzidos os prémios distribuídos, é pago aos concessionários pelos operadores do setor. Os concessionários comunicam à Agência Aduaneira e dos Monopólios o nome dos operadores do setor que não efetuam esse pagamento, para efeitos designadamente de uma eventual queixa junto da autoridade judiciária competente;

b) Os concessionários, no âmbito do exercício das funções públicas que lhes são confiadas, além do que habitualmente é pago ao Estado, a título de impostos e outros encargos devidos por força da legislação em vigor e com base nos contratos de concessão, pagarão anualmente, entre abril e outubro de cada ano, o montante de 500 milhões de euros, cada um na proporção do número de aparelhos que lhe foram atribuídos em 31 de dezembro de 2014. O número de aparelhos referidos no artigo 110.o, n.o 6, alíneas a) e b), do texto único do Decreto Real n.o 773 de 18 de junho de 1931, atribuído a cada concessionário e as modalidades pelas quais o pagamento é efetuado são fixados por decisão do diretor da Agência Aduaneira e dos Monopólios, adotada até 15 de janeiro de 2015 o mais tardar, após análise dos dados. Uma decisão semelhante será tomada para alterar o número de aparelhos fixados de acordo com o acima exposto, com efeitos a partir de 2016;

c) os concessionários, no âmbito do exercício das funções públicas que lhes são confiadas, repartem entre os outros operadores do setor as quantias restantes, disponíveis para as suas remunerações e comissões, renegociando os contratos correspondentes e pagando as remunerações e comissões exclusivamente no que respeita à celebração dos contratos renegociados.»

5. O artigo 1.o, n.o 649, da Lei de Estabilidade para 2015, foi implementado pelo Decreto n.o 388 de 15 de janeiro de 2015 (4).

6. O artigo 1.o, n.o 920, da Lei n.o 208, de 28 de dezembro de 2015 (5), revogou esta disposição, ao passo que o artigo 1.o, n.o 921, desta lei estabeleceu que a referida disposição «é interpretada no sentido de que a redução anual dos recursos estatais postos à disposição, a título de comissão, dos concessionários e das pessoas que, em função das suas respetivas competências, operam na gestão dos jogos e na recolha das apostas com recurso aos aparelhos referidos no artigo 110.o, n.o 6, do texto único do Decreto Real n.o 773 de 18 de junho de 1931 é aplicável a cada um dos operadores do setor na proporção da sua participação na distribuição da comissão, com base nos acordos contratuais correspondentes, tendo em conta a sua duração em 2015».

III. Litígios nos processos principais, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

7. Mediante contratos de concessão celebrados durante o ano de 2013, na sequência de um concurso público publicado em 2011, os concessionários foram encarregados da gestão dos aparelhos em causa nos processos principais (6). Este concurso público fixava, designadamente, as modalidades para determinar a comissão desses concessionários.

8. Em aplicação do artigo 1.o, n.o 649, da Lei de Estabilidade para 2015, que previa a redução, num montante de 500 milhões de euros por ano, dos recursos estatais postos à disposição dos concessionários, com base no número de aparelhos atribuídos (a seguir «imposto controvertido»), a Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Administração Autónoma dos Monopólios do Estado, Itália), através do Decreto n.o 388 de 15 de janeiro de 2015, procedeu, para o ano de 2015, ao apuramento do número de aparelhos atribuídos a cada concessionário e à liquidação das quantias devidas em consequência. Por conseguinte, o artigo 1.o, n.os 920 e 921, da Lei de Estabilidade para 2016 limitou o imposto controvertido apenas ao ano de 2015 e repartiu‑o por todos os operadores do setor e não apenas pelos concessionários.

9. Os concessionários interpuseram recurso no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) contra o imposto controvertido, na medida em que esta reduziria de forma significativa a sua margem de lucro e é ilegal, uma vez que as disposições a que dá execução são contrárias ao direito da União ou às disposições constitucionais italianas.

10. Tendo o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) negado provimento ao recurso por Acórdão de 1 de agosto de 2019 (7), os concessionários interpuseram recurso para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), que decidiu, em cada um dos litígios nos processos principais, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, redigidas em termos idênticos em todos os processos:

«1) É compatível com o exercício da liberdade de estabelecimento garantida pelo artigo 49.o do TFUE e com o exercício da liberdade de prestação de serviços garantida pelo artigo 56.o TFUE a introdução de uma disposição como a que consta do artigo 1.o, n.o 649, da Lei [de Estabilidade para 2015], que reduz as remunerações e comissões de apenas uma categoria limitada e específica de operadores, concretamente, apenas dos operadores que exercem atividades de jogo com utilização de máquinas de jogo, e não de todos os operadores económicos do setor do jogo?

2) É compatível com o princípio de direito europeu da proteção da confiança legítima a introdução de uma disposição como a acima referida, que consta do artigo 1.o, n.o 649, da Lei [de Estabilidade para 2015], que, por razões exclusivamente económicas, durante o período de vigência do acordo de concessão celebrado entre uma sociedade e um organismo do Estado italiano, reduz a remuneração prevista nesse contrato?»

11. O Tribunal de Justiça decidiu apensar estes processos para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão, tendo em conta a sua conexão, e submeter ao órgão jurisdicional de reenvio uma questão destinada a esclarecer se os referidos processos dizem respeito a uma situação puramente interna não abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União.

12. Foram apresentadas observações escritas pelos concessionários, pelo Governo italiano e pela Comissão Europeia. Estas partes apresentaram igualmente observações orais na audiência de alegações realizada em 27 de janeiro de 2022.

IV. Análise

A. Quanto à competência do Tribunal de Justiça

13. Antes de abordar a apreciação das questões prejudiciais quanto ao mérito, parece‑me útil afastar qualquer dúvida quanto à competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre as questões prejudiciais.

14. Com efeito, embora todos os concessionários sejam sociedades italianas e os elementos dos presentes processos se afigurem prima facie circunscritos ao interior de um único Estado‑Membro, a saber, Itália, basta verificar que algumas dessas sociedades são controladas por sociedades de outros Estados‑Membros (8) e que, como sublinhou a Comissão nas suas observações escritas e na audiência, as discriminações «invertidas» são proibidas pelo direito italiano (9).

15. Considero, portanto, que o Tribunal de Justiça é competente para responder às questões prejudiciais.

B. Quanto à primeira questão prejudicial

16. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se os artigos 49.o e 56.o TFUE se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que reduz em 500 milhões de euros, para o ano de 2015, a remuneração de uma única categoria de operadores do setor dos jogos de fortuna e azar, a saber, os operadores do setor dos jogos praticados em máquinas de jogo a dinheiro (concessionários e retalhistas).

17. Esse órgão jurisdicional, por um lado, considera que a regulamentação nacional em causa nos processos principais aplicou um imposto com efeitos retroativos sobre os concessionários, o que comporta uma restrição às liberdades garantidas pelos artigos 49.o e 56.o TFUE, e, por outro, duvida que essa restrição seja justificada por razões imperiosas de interesse geral, na medida em que parece inspirar‑se exclusivamente em razões ligadas ao saneamento das finanças públicas.

18. Nos números que se seguem, analisarei se a regulamentação nacional em causa nos processos principais constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços garantidas pelos artigos 49.o e 56.o TFUE (secção 1) e, em caso afirmativo, precisarei as condições em que tal restrição pode ser justificada por razões imperiosas de interesse geral (secção 2), na perspetiva da existência de tal justificação [secção 2, alínea a)] e da proporcionalidade da regulamentação nacional em causa nos processos principais aos objetivos prosseguidos [secção 2, alínea b)] antes de dar uma resposta à primeira questão (secção 3).

1. Quanto à existência de uma restrição às liberdades garantidas pelos artigos 49.o e 56.o TFUE

19. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços (10) todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício das liberdades garantidas pelos artigos 49.o e 56.o TFUE (11).

20. No caso em apreço, como salienta a Comissão, parece‑me evidente que a redução dos recursos estatais postos à disposição dos concessionários, posteriormente à atribuição das concessões, é suscetível de afetar a rentabilidade dos investimentos efetuados por esses concessionários e de tornar menos atrativo o exercício da atividade dos jogos de fortuna e azar para estes (12).

21. Por outro lado, esta conclusão não me parece verdadeiramente posta em causa por nenhuma das partes nos processos principais (13). O Governo italiano, em especial, alegou, a este respeito, que o imposto controvertido teve um impacto mínimo nos concessionários, o que, seja como for, não impede que esse imposto constitua uma restrição às liberdades fundamentais (14).

22. Por conseguinte, considero que a regulamentação nacional em causa nos processos principais é suscetível de constituir uma restrição às liberdades garantidas pelos artigos 49.o e 56.o TFUE.

2. Quanto à existência de justificações para a restrição

23. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, importa recordar que a regulamentação dos jogos de fortuna e azar é um dos domínios em que existem divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados‑Membros. Na falta de harmonização na matéria a nível da União, os Estados‑Membros beneficiam de um amplo poder de apreciação na escolha do nível de proteção do consumidor e da ordem social que considerem mais adequado. Consequentemente, os Estados‑Membros podem fixar livremente os objetivos da sua política em matéria de jogos de fortuna e azar e, eventualmente, definir com precisão o nível de proteção pretendido. No entanto, as restrições que os Estados‑Membros imponham devem preencher as condições que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito, nomeadamente, da sua justificação por razões imperiosas de interesse geral e da sua proporcionalidade (15).

24. Por este motivo, para examinar se a regulamentação nacional em causa nos processos principais pode ser justificada, importa determinar, por um lado, se essa regulamentação, tendo em conta os seus objetivos, prossegue razões imperiosas de interesse geral e, por outro, se as disposições pertinentes estão em conformidade com o princípio da proporcionalidade.

a) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral

25. No que respeita aos objetivos prosseguidos pela regulamentação nacional em causa nos processos principais, verifico que o artigo 1.o, n.o 649, da Lei de Estabilidade para 2015 introduziu o imposto controvertido, por um lado, «[p]ara efeitos de participação no objetivo de saneamento das finanças públicas» e, por outro, «enquanto se aguarda uma reorganização profunda das remunerações e [das] comissões devidas aos concessionários e aos outros operadores do setor no âmbito da rede de recolha dos pagamentos por conta do Estado, em aplicação da [Lei de Habilitação]».

26. No que diz respeito, por um lado, ao objetivo de saneamento das finanças públicas, recordo que o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que o único objetivo de maximizar as receitas da Fazenda Pública não pode permitir uma restrição à livre prestação de serviços (16). Como tal, o único objetivo declarado do imposto controvertido, a saber, o saneamento das finanças públicas, não constitui uma justificação válida para a restrição que a regulamentação nacional em causa nos processos principais implica.

27. Todavia, o Tribunal de Justiça também declarou que a circunstância de uma restrição às atividades de jogos de fortuna e azar beneficiar acessoriamente o orçamento do Estado‑Membro em questão não impede esta restrição de ser justificada na medida em que prossiga efetivamente, em primeiro lugar, objetivos relativos a razões imperiosas de interesse geral, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar (17).

28. A este respeito, o Governo italiano, nas suas observações escritas e na audiência, alegou que, além da redação das disposições pertinentes, estas se inserem num contexto mais amplo de reequilíbrio do setor dos jogos de fortuna e azar. Neste contexto, a regulamentação nacional em causa nos processos principais prossegue igualmente o objetivo de reduzir a rentabilidade da atividade dos jogos de fortuna e azar a fim de lutar contra a difusão de jogos ilegais e proteger os grupos da população mais vulneráveis dos efeitos ligados aos jogos de fortuna e azar, nomeadamente, do risco de dependência do jogo.

29. Ora, esses objetivos, na medida em que sejam pertinentes no caso em apreço, parecem‑me prima facie suscetíveis de constituir razões imperiosas de interesse geral aptas a justificar uma restrição à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços.

30. Posto isto, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, que, no seu pedido de decisão prejudicial, não assinalou a existência desses objetivos, identificar os objetivos efetivamente prosseguidos pela regulamentação em causa nos processos principais (18) e, mais precisamente, verificar se essa regulamentação prossegue, além do objetivo declarado de saneamento das finanças públicas, igualmente os objetivos de prevenir a difusão de jogos ilegais e proteger os grupos da população mais vulneráveis do risco de dependência do jogo.

31. No que diz respeito, por outro lado, à reorganização das remunerações e das comissões evocada no artigo 1.o, n.o 649, da Lei de Estabilidade para 2015, verifico que o artigo 14.o da Lei de Habilitação previa efetivamente que o Governo estava habilitado a implementar a reorganização das disposições em vigor em matéria de jogo, incluindo a revisão das remunerações e das comissões devidas aos concessionários e aos outros operadores do setor do jogo de fortuna ou azar «de acordo com o critério de progressividade associado ao volume de apostas recolhidas».

32. Todavia, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, não me parece que essa reorganização geral tenha sido prosseguida pela regulamentação nacional em causa nos processos principais. Com efeito, como resulta da redação do artigo 1.o, n.o 649, da Lei de Estabilidade para 2015, essa regulamentação intervém enquanto se aguarda essa reorganização e para efeitos de saneamento das finanças públicas (e não uma reorganização das remunerações e comissões) (19). Além disso, o imposto controvertido não foi determinado de acordo com o critério de progressividade associado ao volume de apostas recolhidas previsto na Lei de Habilitação, mas de acordo com um nível fixo e repartido entre concessionários (20) com base no número de aparelhos geridos, independentemente da rentabilidade dos mesmos (21).

b) Quanto à proporcionalidade da restrição aos objetivos prosseguidos

33. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as restrições impostas pelos Estados‑Membros devem ser adequadas a garantir a realização do objetivo prosseguido e não ir além do que é necessário para alcançar esse objetivo. Além disso, há que recordar, neste contexto, que uma legislação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo invocado se responder efetivamente à intenção de o alcançar de uma forma coerente e sistemática (22).

34. Segundo jurisprudência igualmente constante do Tribunal de Justiça, é ao Estado‑Membro que pretende invocar um objetivo adequado para legitimar o entrave à livre prestação de serviços que cabe apresentar ao tribunal que vai julgar essa questão todos os elementos suscetíveis de permitir que esse tribunal se assegure de que essa medida preenche efetivamente os requisitos resultantes do princípio da proporcionalidade (23).

35. No caso em apreço, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, com base nos elementos fornecidos pelo Estado‑Membro em questão, se a legislação nacional em causa nos processos principais, ao reduzir a rentabilidade da atividade dos jogos de fortuna e azar, é necessária para alcançar, de forma coerente e sistemática, os objetivos adicionais evocados pelo Governo italiano, a saber, prevenir a difusão de jogos ilegais e proteger os grupos da população mais vulneráveis do risco de dependência do jogo (24), e não vai além do que é necessário para alcançar esses objetivos.

36. Para este efeito, o referido órgão jurisdicional deve efetuar uma apreciação global das circunstâncias que rodeiam a adoção e a aplicação da regulamentação nacional em causa nos processos principais. Entre essas circunstâncias, na minha opinião, não se pode negligenciar o facto de que, apesar de ter um caráter temporário e parcial, na medida em que apenas diz respeito a um subsetor específico, embora bastante lucrativo, do setor mais vasto dos jogos de fortuna e azar (25), essa regulamentação, longe de ser uma medida isolada, insere‑se no quadro mais amplo definido pela Lei de Estabilidade para 2015 e diz respeito à adoção de várias medidas, incluindo medidas de saneamento económico, nos mais diversos domínios.

3. Resposta a dar à primeira questão

37. Tendo em conta o exposto, proponho que se responda à primeira questão que uma regulamentação nacional que reduz una tantum os recursos estatais postos à disposição dos concessionários de jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogos a dinheiro constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços garantidas, respetivamente, pelos artigos 49.o e 56.o TFUE, na medida em que é suscetível de tornar menos atrativo o exercício da atividade dos jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogo a dinheiro.

38. Tal restrição pode, no entanto, ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, desde que o órgão jurisdicional nacional conclua, após uma apreciação global das circunstâncias que rodeiam a adoção e a aplicação dessa regulamentação, que a mesma prossegue efetivamente, de forma coerente e sistemática, objetivos de interesse geral, como os de prevenir a difusão de jogos ilegais e proteger os grupos da população mais vulneráveis do risco de dependência do jogo, sendo que a simples circunstância de uma restrição às atividades de jogos de fortuna e azar visar o objetivo de saneamento das finanças públicas não obsta a que se possa considerar que essa restrição prossegue, em primeiro lugar, efetivamente tais objetivos e que os prossegue de forma coerente e sistemática.

C. Quanto à segunda questão prejudicial

39. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o princípio da proteção da confiança legítima se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que, por razões exclusivamente económicas, reduz a comissão estipulada num contrato de concessão entre uma sociedade e a Administração do Estado‑Membro em causa durante o período dessa convenção.

40. Esse órgão jurisdicional duvida que a regulamentação nacional em causa nos processos principais seja compatível com este princípio, dado que tem incidência nas relações de concessão já em curso e se afigura imprevisível para um empresário prudente e atento (26).

41. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da segurança jurídica, que tem como corolário o princípio da proteção da confiança legítima, exige, nomeadamente, que as regras jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando possam ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas. No entanto, um operador económico não pode confiar na ausência total de alteração legislativa, mas apenas pôr em causa as modalidades de aplicação de tal alteração (27).

42. Ainda segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a possibilidade de invocar o princípio de proteção da confiança legítima é reconhecida a qualquer operador económico ao qual uma autoridade nacional tenha suscitado esperanças fundadas. Todavia, quando um operador económico prudente e avisado esteja em condições de prever a adoção de uma medida suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o benefício de tal princípio quando essa medida for adotada. Além disso, os operadores económicos não têm nenhuma justificação para ter confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no quadro do poder de apreciação das autoridades nacionais (28).

43. Incumbe exclusivamente ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se uma regulamentação nacional como a que está em causa nos processos principais é conforme com o princípio da proteção da confiança legítima, uma vez que o Tribunal de Justiça, ao conhecer de um reenvio prejudicial a título do artigo 267.o TFUE, só é competente para fornecer a esse órgão jurisdicional todos os elementos de interpretação do direito da União que podem permitir‑lhe apreciar essa conformidade. O órgão jurisdicional de reenvio pode, para esse efeito, ter em conta todos os elementos pertinentes que decorrem dos termos, da finalidade ou da economia das legislações em causa (29).

44. A este respeito, saliento, antes de mais, que, como recordado no n.o 23 das presentes conclusões, os Estados‑Membros gozam de um amplo poder de apreciação no que respeita à sua política em matéria de jogos de fortuna e azar. Por outro lado, o setor dos jogos de fortuna e azar foi objeto de intervenções constantes e variadas do legislador italiano nos últimos anos (30).

45. Em seguida, embora o concurso público de 2011 previsse regras específicas para a fixação da comissão devida aos concessionários, a quem foram atribuídas concessões durante o ano de 2013, saliento que, como alega o Governo italiano, a relação contratual entre os operadores económicos e as administrações públicas ligadas ao regime de concessão é caracterizada por um «caráter dinâmico», que permite intervenções estatais justificadas por objetivos de interesse público, tanto mais que, sem prejuízo da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação nacional em causa nos processos principais prossegue efetivamente os objetos de lutar contra a difusão de jogos ilegais e de proteger os grupos da população mais vulneráveis do risco de dependência do jogo, em conformidade com o exposto nos n.os 30 a 32 das presentes conclusões.

46. Por último, como alega o Governo italiano, a Lei de Habilitação, adotada em 2014, previa a revisão das remunerações e das comissões devidas aos concessionários e aos outros operadores (31).

47. Como tal, o imposto controvertido aplicado aos concessionários constituiu, é certo, uma modificação a muito curto prazo das condições previstas nos contratos de concessão (32). No entanto, parece‑me que a natureza evolutiva e de facto incerta da legislação em matéria de jogos de fortuna e azar, bem como o caráter temporário desse imposto e, sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o seu impacto limitado na rentabilidade dos investimentos efetuados pelos concessionários levam a que a intervenção legislativa em questão esteja longe de ser excecional ou imprevisível a ponto de fazer nascer, no espírito dos concessionários, uma confiança legítima em que essas condições previstas pelos seus contratos permaneçam inalteradas (33).

48. Em conclusão, considero que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta todos os elementos anteriores, bem como qualquer outra circunstância pertinente dos litígios que lhe foram submetidos, examinar se os concessionários, enquanto operadores prudentes e avisados, dispunham de elementos suficientes que lhes permitiam esperar que a regulamentação nacional em causa nos processos principais sofreria uma alteração como o imposto controvertido.

49. Consequentemente, proponho que se responda à segunda questão que o princípio da proteção da confiança legítima não se opõe, em princípio, a uma regulamentação nacional que reduz, para um determinado ano e por montantes limitados, a comissão estipulada num contrato de concessão de jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogos a dinheiro. Cabe, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio examinar, no âmbito de uma apreciação concreta de todas as circunstâncias pertinentes, se este princípio foi respeitado nos processos principais.

V. Conclusão

50. À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) do seguinte modo:

1) Uma regulamentação nacional que reduz una tantum os recursos estatais postos à disposição dos concessionários de jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogos a dinheiro constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços garantidas, respetivamente, pelos artigos 49.o e 56.o TFUE, desde que seja suscetível de tornar menos atrativo o exercício da atividade dos jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogo a dinheiro.

Tal restrição pode, no entanto, ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, desde que o órgão jurisdicional nacional conclua, após uma apreciação global das circunstâncias que rodeiam a adoção e a aplicação dessa regulamentação, que a mesma prossegue efetivamente, de forma coerente e sistemática, objetivos de interesse geral, como os de prevenir a difusão de jogos ilegais e proteger os grupos da população mais vulneráveis do risco de dependência do jogo, sendo que a simples circunstância de uma restrição às atividades de jogos de fortuna e azar visar o objetivo de saneamento das finanças públicas não obsta a que se possa considerar que essa restrição prossegue, em primeiro lugar, efetivamente tais objetivos e que os prossegue de forma coerente e sistemática.

2) O princípio da proteção da confiança legítima não se opõe, em princípio, a uma regulamentação nacional que reduz, para um determinado ano e por montantes limitados, a comissão estipulada num contrato de concessão de jogos de fortuna e azar através de máquinas de jogos a dinheiro. Cabe, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio examinar, no âmbito de uma apreciação concreta de todas as circunstâncias pertinentes, se este princípio foi respeitado nos processos principais.

1 Língua original: francês.

2 Legge n.o 23 «Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita» (Lei n.o 23, relativa à delegação no Governo de medidas para um sistema fiscal mais justo, transparente e orientado para o crescimento), de 11 de março de 2014 (GURI, n.o 59, de 12 de março de 2014) (a seguir «Lei de Habilitação»).

3 Legge n.o 190 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)» [Lei no 190, relativa a disposições para a elaboração do orçamento anual e plurianual do Estado (Lei de Estabilidade para 2015), de 23 de dezembro de 2014] (suplemento ordinário ao GURI n.o 300, de 29 de dezembro de 2014) (a seguir «Lei de Estabilidade para 2015»).

4 Decreto direttoriale n.o 388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (Decreto n.o 388 da Administração Autónoma dos Monopólios do Estado), de 15 de janeiro de 2015 (prot. n.o 4076 RU).

5 Legge n.o 208 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)» [Lei n.o 208 relativa a disposições para a elaboração do orçamento anual e plurianual do Estado (Lei de Estabilidade para 2016)] (suplemento ordinário ao GURI n.o 302, de 30 de dezembro de 2015) (a seguir «Lei de Estabilidade para 2016»).

6 Trata‑se, mais precisamente, dos aparelhos designados «amusement with prize (AWP)» e «video lottery terminal (VLT)».

7 Na pendência do processo, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) submeteu uma questão de constitucionalidade do artigo 1.o, n.o 649, da Lei de Estabilidade para 2015 à Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), a qual, na sequência da entrada em vigor da Lei de Estabilidade para 2016, que revogou esta disposição, lhe remeteu o processo com vista a uma reapreciação da pertinência dessa questão. Em seguida, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) negou provimento ao recurso, considerando, no essencial, que a entrada em vigor do artigo 1.o, n.os 920 e 921, da Lei de Estabilidade para 2016 tinha eliminado qualquer possível vício de ilegalidade das disposições pertinentes.

8 Por outro lado, outra sociedade concessionária visada pelo imposto, a saber, a Global Starnet Ltd, ela própria uma sociedade estrangeira, interpôs recurso do Decreto n.o 388, de 15 de janeiro de 2015, que suscitou um pedido de decisão prejudicial posterior (processo C‑463/21), suspenso enquanto se aguarda a decisão a proferir nos presentes processos apensos.

9 A este propósito, recordo que o Tribunal de Justiça se declarou reiteradamente competente para se pronunciar sobre um pedido de decisão prejudicial relativo a disposições do direito da União em situações nas quais, mesmo que os factos do processo principal não se insiram diretamente no âmbito de aplicação desse direito, as disposições do referido direito foram tornadas aplicáveis pelo direito nacional, em virtude de uma remissão operada por este último para o conteúdo daquelas. (v. Acórdão de 21 de novembro de 2019, Deutsche Post e o. (C‑203/18 e C‑374/18, EU:C:2019:999, n.o 36 e jurisprudência referida). Por outro lado, no caso em apreço, nenhuma das partes no litígio põe verdadeiramente em causa a competência do Tribunal de Justiça ou a admissibilidade das questões prejudiciais.

10 Recordo, en passant, que os jogos de fortuna e azar são serviços que podem ser prestados tanto através de um estabelecimento estável como no âmbito de uma prestação de serviços e que, no caso em apreço, não é necessário fazer uma distinção entre a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços.

11 V. Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 35 e jurisprudência referida).

12 V., por analogia, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 36), e Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, n.o 38).

13 Saliento que a discussão entre as partes teve sobretudo por objeto as questões da existência de justificações baseadas em razões imperiosas de interesse geral e do caráter proporcional da regulamentação nacional em causa nos processos principais relativamente aos objetivos prosseguidos.

14 Com efeito, é jurisprudência constante que o conceito de «restrição» às liberdades fundamentais não está sujeito a uma regra «de minimis». [v., nomeadamente, neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2014, De Clercq e o. (C‑315/13, EU:C:2014:2408, n.o 61 e jurisprudência referida)].

15 V. Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.os 39 e 40 e jurisprudência referida).

16 V. Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 60 e jurisprudência referida).

17 V. Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 61 e jurisprudência referida).

18 V. Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 43 e jurisprudência referida).

19 Aliás, esta regulamentação só intervém numa parte do setor dos jogos de fortuna e azar, a saber, a relativa às máquinas de jogos a dinheiro.

20 O imposto controvertido foi, em seguida, repartido entre todos os operadores do setor pelo artigo 1.o, n.os 920 e 921, da Lei de Estabilidade para 2016.

21 Por outro lado, sem prejuízo das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, não resulta dos elementos dos autos que a referida reorganização tenha sido realizada posteriormente.

22 V. Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 64 e jurisprudência referida).

23 V. Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 65 e jurisprudência referida).

24 Desde que prossiga efetivamente esses objetivos, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar (v. n.os 30 a 32 das presentes conclusões).

25 Com efeito, essa regulamentação apenas esteve em vigor por um ano (o ano de 2015) e só respeitava aos jogos de fortuna e azar associados à exploração de máquinas a dinheiro.

26 Por outro lado, segundo o referido órgão jurisdicional, o caráter excecional desta medida não põe em causa a necessidade de uma resposta à questão prejudicial, uma vez que a sua amplitude é considerável e o legislador nacional pode adotar uma nova medida idêntica.

27 V. Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.os 46 e 47). Mais especificamente, o princípio da segurança jurídica não exige a inexistência de alteração legislativa, mas requer antes que o legislador nacional tenha em conta as situações particulares dos operadores económicos e preveja, se necessário, adaptações à aplicação das novas normas jurídicas [v. Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 79 e jurisprudência referida)].

28 V. Acórdão de 15 de abril de 2021 Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e o. (C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, n.o 42 e jurisprudência referida).

29 V., designadamente, Acórdão de 15 de abril de 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e o. (C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, n.o 43 e jurisprudência referida).

30 Estas numerosas intervenções do legislador italiano foram regularmente objeto de reenvios prejudiciais por parte dos órgãos jurisdicionais italianos. [v., designadamente, Acórdãos de 21 de outubro de 1999, Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514); de 6 de novembro de 2003, Gambelli e o. (C‑243/01, EU:C:2003:597); de 6 de março de 2007, Placanica e o. (C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133); de 16 de fevereiro de 2012, Costa e Cifone (C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80); de 28 de janeiro de 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60); de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985); de 19 de dezembro de 2018, Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026); e de 2 de setembro de 2021, Sisal e o. (C‑721/19 e C‑722/19, EU:C:2021:672)].

31 Embora esta lei previsse a revisão das remunerações e das comissões em questão segundo o critério de progressividade associado ao volume de apostas recolhidas devidas aos concessionários e, como salientei nos n.os 28 e 29 das presentes conclusões e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação nacional em causa nos processos principais não se insira no âmbito dessa revisão global, não é menos verdade que o legislador italiano tinha manifestado a intenção de intervir novamente no setor em questão.

32 A este respeito, recordo que, em princípio, um operador económico que procedeu a investimentos dispendiosos para se conformar com o regime adotado anteriormente pelo legislador pode ser consideravelmente afetado nos seus interesses pela supressão antecipada desse regime, tanto mais quando esta é efetuada de forma súbita e imprevisível, sem lhe deixar o tempo necessário para se adaptar à nova situação legislativa [v. Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 87 e jurisprudência referida)].

33 Estas circunstâncias, na minha opinião, reduzem igualmente a necessidade de um «período de adaptação», na aceção da jurisprudência referida na nota 32 das presentes conclusões.