Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-47/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NICHOLAS EMILIOU

apresentadas em 5 de setembro de 2024 (1)

Processo C‑47/23

Comissão Europeia

contra

República Federal da Alemanha

« Incumprimento de um Estado‑Membro — Artigo 258.° TFUE — “Violação sistemática e persistente” — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Admissibilidade de elementos de prova relativos a situações concretas não discutidos durante o procedimento pré‑contencioso — Artigo 6.°, n.° 2 — Medidas adequadas para evitar, em zonas especiais de conservação, a deterioração de habitats naturais — Não adoção dessas medidas adequadas — Tipos de habitats 6510 e 6520 — “Prados de feno pobres de baixa altitude” e “Prados de feno de montanha” — Artigo 4.°, n.° 1 — Obrigação de os Estados‑Membros proporem uma lista de sítios que acolhem tipos de habitats naturais protegidos — Não atualização regular das informações relativas a esses sítios »

I. Introdução

1. Nos termos da Diretiva Habitats (2), que, juntamente com a Diretiva relativa à conservação das aves selvagens (3), constitui a pedra angular da política de biodiversidade da UE, a maior parte das obrigações impostas aos Estados‑Membros dizem respeito à proteção ou à conservação de sítios específicos. Quando um Estado‑Membro não cumpre estas obrigações relativamente a um único sítio, este incumprimento pode ser suficiente para que a Comissão Europeia recorra ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 258.° TFUE (4). No entanto, quando o mesmo incumprimento se verifica em relação não a um, mas a vários sítios, a Comissão pode entender que seria excessivamente oneroso (ou mesmo impossível) dar início a processos paralelos para cada ocorrência deste incumprimento. Em vez disso, pode concluir que essas situações concretas são exemplos de uma política ou prática generalizada do Estado‑Membro em causa que é, em si mesma, contrária ao direito da União. Pode então recorrer ao Tribunal de Justiça num único processo, invocando uma «violação sistemática e persistente» do direito da União (5).

2. No presente processo, a Comissão alega que a República Federal da Alemanha, «de forma geral e estrutural», não evitou, num número significativo de sítios no seu território, a deterioração de dois tipos de habitats naturais: tipo de habitat 6510 («prados de feno pobres de baixa altitude») e tipo de habitat 6520 («prados de feno de montanha») cuja proteção a Diretiva Habitat visa assegurar. Além disso, alega que este Estado‑Membro não procedeu, também «de forma geral e estrutural», a uma atualização regular dos dados relativos aos sítios que acolhem estes tipos de habitats.

3. Ao utilizar a expressão «de forma geral e estrutural», a Comissão alega, assim, perante o Tribunal de Justiça que a República Federal da Alemanha é responsável por uma «violação sistemática e persistente» de duas disposições fundamentais desta diretiva.

4. Neste contexto, o presente processo proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar, por lado, sobre a admissibilidade de elementos de prova relativos a sítios que são apresentados pela Comissão ao Tribunal de Justiça pela primeira vez, e que não foram discutidos durante o procedimento pré‑contencioso e, por outro, sobre os critérios jurídicos que devem orientar a apreciação do Tribunal de Justiça quanto à questão de saber se a Comissão cumpriu o ónus da prova que lhe incumbe e demonstrou, de facto, a existência de uma «violação sistemática e persistente».

5. A pedido do Tribunal de Justiça, limitarei a minha análise ao exame destas duas questões.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

6. Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, «[a]s medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável».

7. O artigo 4.°, n.° 1, da referida diretiva dispõe:

«Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam. […] Os Estados‑Membros proporão, se necessário, adaptações à referida lista em função dos resultados da vigilância a que se refere o artigo 11.°

A lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da diretiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio. Tais informações compreenderão um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1), e serão fornecidas com base num formulário elaborado pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.°»

8. Nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.»

B. Direito alemão

9. A legislação nacional aplicável é a Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Lei relativa à Proteção da Natureza e à Preservação das Zonas Ruraus), de 29 de julho de 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2542; a seguir «Lei Federal relativa à Proteção da Natureza»).

10. O § 30 da referida lei dispõe:

«[...]

2) São proibidas as ações suscetíveis de causar destruição ou a deterioração significativa dos seguintes habitats:

[…]

7. Prados de feno pobres de baixa altitude e prados de feno de montanha na aceção do anexo I da [Diretiva Habitats] […]

3) A pedido, podem ser concedidas derrogações às proibições previstas no n.° 2, desde que a deterioração possa ser compensada.»

11. O § 33, n.° 1, da Lei Federal relativa à Proteção da Natureza dispõe:

«São proibidas quaisquer alterações e perturbações suscetíveis de causar impactos negativos significativos num sítio Natura 2000, especialmente nos seus elementos essenciais para os objetivos de conservação ou de proteção. A autoridade competente em matéria de proteção da natureza e de preservação das zonas rurais pode, nas condições previstas no § 34, n.os 3 a 5, conceder derrogações à proibição referida na primeira frase […]»

12. O § 34 da referida lei dispõe:

«1) Antes da autorização ou da execução de um projeto, deve ser feita uma avaliação das suas incidências nos objetivos de conservação de um sítio Natura 2000 quando esse projeto, individualmente ou conjuntamente com outros planos e projetos, seja suscetível de afetar significativamente o sítio e não seja diretamente utilizado para a gestão do sítio. […]

2) Se resultar da avaliação da incidência que o projeto é suscetível de afetar significativamente em elementos do sítio que sejam essenciais para os objetivos de conservação ou de proteção, o projeto não será autorizado.

3) Em derrogação do disposto no n.° 2, um projeto só poderá ser autorizado ou executado se:

1. for necessário por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo de natureza social ou económica, e

2. não existir uma alternativa razoável que permita alcançar o objetivo prosseguido pelo projeto noutro sítio sem efeitos negativos ou com efeitos negativos menos importantes.

[…]»

III. Procedimento pré‑contencioso

13. Em 7 de maio de 2018, a Comissão, tendo constatado uma deterioração dos sítios geográficos que acolhem os tipos de habitats 6510 (prados de feno pobres de baixa altitude) e 6520 (prados de feno de montanha) no território da Alemanha, emitiu um pedido de informações à República Federal da Alemanha.

14. Atendendo à resposta da República Federal da Alemanha, de 12 de outubro de 2018, a Comissão entendeu que este Estado‑Membro tinha violado o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats ao abster‑se sistematicamente de adotar as medidas adequadas para evitar a deterioração dos tipos de habitats 6510 e 6520 em sítios geográficos designados. Em 26 de julho de 2019, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha uma carta de notificação formal.

15. Na sua carta, a Comissão dava conta de uma perda de área num número significativo de sítios que acolhem tipos de habitats 6510 e 6520 na Alemanha. Salientou também que não tinham sido adotadas medidas jurídicas vinculativas para assegurar uma vigilância adequada desses sítios ou para os proteger contra o excesso de fertilização ou cortes efetuados prematuramente.

16. Alegou também que a República Federal da Alemanha tinha violado de forma sistemática o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, uma vez que, de forma sistemática, não tinha procedido à atualização dos formulários de dados normalizados (FDN) apresentados à Comissão em conformidade com o formato prescrito na Decisão de Execução da Comissão, de 11 de julho de 2011, relativa a um formulário de informações sobre os sítios da rede Natura 2000 (6) (a seguir «decisão de execução de 2011»).

17. Em 26 de novembro de 2019, a República Federal da Alemanha respondeu à carta de notificação formal da Comissão, contestando as acusações dela constantes.

18. Em 30 de outubro de 2020, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República Federal da Alemanha, no qual reiterou as suas acusações.

19. Na sua resposta de 30 de dezembro de 2020, a República Federal da Alemanha afirmou que as acusações da Comissão eram infundadas.

20. Em 31 de janeiro de 2023, a Comissão decidiu intentar uma ação por incumprimento contra a República Federal da Alemanha no Tribunal de Justiça, em aplicação do artigo 258.°, segundo parágrafo, TFUE.

IV. Processo no Tribunal de Justiça

21. Na petição, apresentada em 31 de janeiro de 2023, a Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 2, e do artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva Habitats no que diz respeito aos tipos de habitats 6510 (prados de feno pobres de baixa altitude) e 6520 (prados de feno de montanha), uma vez que, «de forma geral e estrutural»:

– não adotou medidas adequadas para evitar a deterioração desses tipos de habitats nos sítios geográficos designados que os acolhem, e

– não transmitiu à Comissão dados regularmente atualizados sobre os referidos sítios;

– condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.

22. Tendo a República Federal da Alemanha sido regulamente notificada da petição inicial, apresentou a sua contestação em 17 de abril de 2023. Pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– julgar a ação improcedente na sua totalidade;

– condenar a Comissão nas despesas do processo.

23. As partes no presente processo foram convidadas pelo Tribunal de Justiça a apresentar uma segunda série de observações escritas. A réplica e a tréplica foram apresentadas, respetivamente, em 30 de maio de 2023 e em 10 de julho de 2023.

24. Ambas as partes estiveram representadas na audiência realizada em 6 de março de 2024.

V. Análise

25. A Diretiva Habitats tem por objetivo «favorecer a manutenção da biodiversidade» (7), assegurando que os Estados‑Membros contribuam para a constituição da rede Natura 2000 (rede europeia de zonas de conservação da natureza) em função da representação, nos respetivos territórios, dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies enumerados nos anexos I e II dessa diretiva. Para o efeito, os Estados‑Membros são obrigados, em conformidade com o artigo 4.° do referido ato e no termo do procedimento por ele estabelecido (8), a designar os sítios que acolhem esses habitats naturais e espécies como «zonas especiais de conservação» (9).

26. No que respeita a essas zonas, os Estados‑Membros devem adotar três categorias de medidas, a saber, medidas de conservação, medidas preventivas e medidas compensatórias, como previsto, respetivamente, no artigo 6.°, n.os 1, 2 e 4, da referida diretiva. O caso em apreço diz respeito à segunda categoria de medidas, ou seja, medidas preventivas (artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.)

27. Os tipos de habitats 6510 (prados de feno pobres de baixa altitude) e 6520 (prados de feno de montanha), que estão em causa no presente processo, são dois dos tipos de habitats naturais enumerados no anexo I da Diretiva Habitats que podem estar presentes em «zonas especiais de conservação» (10). Ambos são descritos como prados de feno ricos em espécies, que podem ser danificados por práticas de gestão intensiva (como o corte efetuado prematuramente ou a aplicação intensiva de adubos) (11).

28. Depreendo da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats que os Estados‑Membros devem não só abster‑se de realizar ações que possam ter um impacto ecológico negativo em «zonas especiais de conservação» (obrigação negativa), como devem também adotar medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats ou a perturbação significativa das espécies para os quais essas zonas foram designadas, quer tenham origem natural quer sejam provocadas pelo homem (obrigação positiva) (12). Por outras palavras, o objetivo dessa disposição é, essencialmente, antecipar qualquer dano futuro aos habitats ou espécies em «zonas especiais de conservação». Contudo, não especifica quais as medidas de proteção que devem ser adotadas para esse efeito.

29. Com efeito, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer que a expressão «medidas adequadas» constante do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats sugere que os Estados‑Membros gozam de uma margem de apreciação na aplicação desta disposição (13). O Tribunal de Justiça salientou que esta disposição da Diretiva Habitats impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado, o que corresponde ao objetivo, prosseguido no âmbito da política da UE no domínio do ambiente nos termos do artigo 191.°, n.° 1, TFUE, de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, bem como ao princípio da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, enunciado no artigo 191.°, n.° 2, TFUE (14).

30. Feitas estas observações preliminares, recordo que, como expliquei na introdução, supra, a Comissão alega, com a primeira acusação, que, dado que a República Federal da Alemanha não tomou medidas adequadas para evitar a deterioração de um número importante de sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 no seu território (ao não adotar medidas preventivas), violou o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats «de forma geral e estrutural». Com a segunda acusação, a Comissão afirma que o artigo 4.°, n.° 1, da referida diretiva impõe aos Estados‑Membros a obrigação de atualizarem regularmente os dados relativos às «zonas especiais de conservação» nos FDN elaborados nos termos da decisão de execução de 2011. Esta instituição considera que a República Federal da Alemanha violou esta obrigação da mesma «forma geral e estrutural» relativamente a sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520.

31. Começarei por recordar algumas das características específicas das «violações sistemáticas e persistentes» (A). Em seguida, explicarei por que razão os elementos de prova relativos a sítios mencionados pela Comissão pela primeira vez no Tribunal de Justiça podem ser admissíveis para demonstrar a existência de uma «violação sistemática e persistente» (B). Por último, clarificarei os critérios jurídicos que devem orientar a apreciação do Tribunal de Justiça quanto à questão de saber se a Comissão cumpriu o ónus da prova neste contexto, antes de apreciar as duas acusações formuladas no presente processo à luz desses critérios (C).

A. Observações preliminares sobre o conceito de «violação sistemática e persistente»

32. Como já expliquei na introdução, o conceito de «violação sistemática e persistente» é pertinente quando a Comissão invoca situações concretas de incumprimento de obrigações decorrentes do direito da União como fundamento para a alegação mais genérica de que o Estado‑Membro em causa violou essas obrigações de forma «geral e persistente». A possibilidade de a Comissão apresentar tal pedido comporta vantagens práticas significativas, uma vez que permite a esta instituição economizar tempo e recursos recorrendo a um único processo no Tribunal de Justiça, em vez de adotar uma abordagem «fragmentada» que vise separadamente cada caso isolado de violação. Como defendem alguns autores, tal possibilidade favorece uma aplicação mais eficaz do direito da União (15).

33. Além disso, se se demonstrar que um Estado‑Membro cometeu tal «violação sistemática e persistente» do direito da União, deve, na minha opinião, não só corrigir as situações concretas invocadas pela Comissão, mas também adotar uma alteração geral da sua prática. Por outras palavras, deve identificar a fonte ou a origem da «violação sistemática e persistente», com vista a «curar» não só os «sintomas» mas também a própria «doença» (16). Creio que o Tribunal de Justiça sugeriu este requisito quando afirmou que «a circunstância de terem sido sanadas as deficiências detetadas em determinados casos concretos não significa necessariamente que a atitude geral e continuada dessas autoridades, que essas deficiências específicas eventualmente confirmavam, tenha cessado» (17).

34. O Tribunal de Justiça aludiu pela primeira vez ao conceito de «violação sistemática e persistente» no Acórdão Comissão/Irlanda (18). Nesse acórdão, referiu‑se reiteradamente a duas particularidades. Em primeiro lugar, afirmou que, para provar tal violação, basta à Comissão demonstrar a existência de uma prática administrativa contrária ao direito da União. Por outras palavras, a fonte da violação não tem de ser um ato legislativo ou regulamentar adotado pelo Estado‑Membro em causa. Em segundo lugar, os casos concretos invocados pela Comissão não podem ser isolados, devendo antes revelar um padrão de incumprimento.

35. Os acórdãos proferidos desde então referiam-se a uma situação em que a Comissão pretendia obter, paralelamente, a declaração de incumprimento de disposições precisas do direito da União em situações concretas, identificadas de forma específica, e a declaração de incumprimento das referidas disposições devido a uma prática generalizada contrária ao direito da União, ilustrada por essas situações concretas (19).

36. O caso em apreço distingue‑se da jurisprudência, dado que a Comissão apenas pretende (tanto quanto sei, pela primeira vez) que o Tribunal de Justiça declare a existência de uma prática generalizada das autoridades competentes alemãs que é contrária ao artigo 6.°, n.° 2, e ao artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats. Essa instituição invoca situações concretas para ilustrar esse incumprimento geral, ou seja, não com o objetivo de obter do Tribunal de Justiça uma declaração específica de que as referidas disposições foram violadas em cada uma dessas situações. Assim, caso o Tribunal de Justiça concluísse que a República Federal da Alemanha violou efetivamente, «de forma geral e estrutural», o artigo 6.°, n.° 2, e o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, a Comissão não poderia posteriormente pedir a imposição de sanções a esse Estado‑Membro se este não tivesse sanado cada uma dessas situações. Só o poderia fazer se tivesse igualmente pedido a declaração de que essas disposições não tinham sido cumpridas em cada uma das situações de violação.

37. Para além desta diferença, considero que os requisitos que expus no 34 número anterior devem ser aplicados no presente processo da mesma forma que nos processos anteriores.

38. Feitas estas observações, explicarei agora por que razão, na situação de uma alegada «violação sistemática e persistente», a Comissão pode, em geral, apresentar ao Tribunal de Justiça exemplos adicionais da alegada prática não conforme, mesmo que esses exemplos não tenham sido discutidos durante o procedimento pré‑contencioso.

B. Admissibilidade de «exemplos adicionais» da prática não conforme não discutidos durante o procedimento pré‑contencioso

1. Argumentos das partes

39. A República Federal da Alemanha observa que, na petição, a Comissão alega uma perda de superfície em 596 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 e em 88 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520. No entanto, no seu parecer fundamentado, a Comissão apenas menciona 497 e 86 sítios, respetivamente. Por conseguinte, considera que a ação da Comissão é inadmissível na parte em que diz respeito a 101 sítios que não são mencionados no parecer fundamentado (a seguir «sítios controvertidos»).

40. A República Federal da Alemanha afirma que o objeto de uma ação por incumprimento é determinado pelo parecer fundamentado da Comissão. Essa ação deve, portanto, basear‑se nos mesmos argumentos e fundamentos que esse parecer (20). Os factos ou as acusações não comunicados durante o procedimento pré‑contencioso não podem ser invocados em apoio da ação.

41. A Comissão contesta estes argumentos. Alega que os elementos de prova relativos aos sítios controvertidos complementam os elementos já apresentados na fase pré‑contenciosa para outros sítios e, por conseguinte, são admissíveis.

2. Apreciação

42. De acordo com a jurisprudência constante relativa ao ónus da prova nas ações por incumprimento instauradas ao abrigo do artigo 258.° TFUE, incumbe à Comissão determinar, em cada caso, que a obrigação específica de direito da União em causa não foi cumprida. Essa instituição deve apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a existência desse incumprimento e não pode alterar o objeto do litígio, que deve ser delimitado pelas acusações deduzidas durante o procedimento pré‑contencioso (21). Daqui resulta que a Comissão não pode pedir a declaração de um incumprimento específico por parte do direito da União relativamente a uma situação concreta que não foi referida no âmbito desse procedimento (22). Um fundamento específico de acusação deste tipo teria necessariamente de ter sido apresentado na fase pré‑contenciosa, de modo que o Estado‑Membro em causa tivesse a possibilidade de corrigir a situação concreta que lhe é imputada ou de fazer uso do seu direito de defesa a este respeito.

43. No entanto, no caso em apreço, a Comissão afirmou desde o início, perante o Tribunal de Justiça, que as situações concretas que menciona na petição constituem exemplos da «violação sistemática e persistente» do artigo 6.º, n.º 2, e do artigo 4.º, n.º 1, da Diretiva Habitats por parte da República Federal da Alemanha.

44. A este respeito, o Tribunal de Justiça deixou bem claro que, neste contexto, a apresentação de elementos complementares em apoio dessa alegação perante o Tribunal de Justiça não pode, em princípio, ser excluída. Com efeito, nessa situação, a Comissão não altera o objeto do litígio, mas limita‑se a especificar as suas acusações iniciais, apresentando elementos adicionais destinados a ilustrar o alegado incumprimento generalizado e persistente (23).

45. Estas declarações remontam ao Acórdão Comissão/Irlanda (24), que já mencionei no n.° 34, supra, e no qual o Tribunal de Justiça concluiu que a Irlanda não tinha tomado todas as medidas necessárias para assegurar a correta aplicação de certas disposições da «Diretiva Resíduos» então em vigor (25). O Tribunal de Justiça considerou que, apesar de não terem sido invocados durante o procedimento pré‑contencioso, a Comissão podia validamente mencionar na sua petição exemplos das massivas descargas ilegais de resíduos, por vezes perigosos, no condado de Wicklow (Irlanda), de que esta instituição tinha tomado conhecimento após o envio do parecer fundamentado, com o objetivo de ilustrar o incumprimento generalizado das obrigações decorrentes daquela diretiva por parte da Irlanda (26). O Tribunal de Justiça não exigiu que a Comissão demonstrasse que esses exemplos eram posteriores à adoção do parecer fundamentado (27). Tão‑pouco exigiu que a Comissão demonstrasse a impossibilidade de ter descoberto ou de ter tomado conhecimento desses exemplos antes de emitir o parecer fundamentado (28).

46. Aplicando esta lógica ao caso em apreço, considero que os elementos de prova relativos aos 101 sítios que a Comissão não incluiu no parecer fundamentado são admissíveis, mesmo nos casos em que já estivessem ao dispor dessa instituição na fase pré‑contenciosa. Com efeito, na minha opinião, basta que esses elementos tenham chegado ao conhecimento da Comissão, de boa‑fé, depois de esta ter emitido o parecer fundamentado e que sejam apresentados como ilustrações adicionais ou exemplos do incumprimento «sistemático e persistente» alegado por esta instituição.

47. Para concluir esta questão, gostaria, no entanto, de salientar que a possibilidade de que a Comissão dispõe de apresentar ao Tribunal de Justiça essas novas ilustrações ou exemplos de um incumprimento «sistemático e persistente» de obrigações decorrentes do direito da União é, de facto, ampla, mas não ilimitada. Tratar‑se‑ia de um abuso processual se a Comissão pudesse invocar apenas alguns exemplos durante o procedimento pré‑contencioso, mas depois instaurasse um processo no Tribunal de Justiça relativamente a um «pacote» de violações constituído não apenas por aqueles, mas por muitos outros exemplos, tornando excessivamente difícil para o Estado‑Membro em causa refutar as alegações dessa instituição (29). Considero que cumpre distinguir entre a «mera especificação» das acusações iniciais, que, como expliquei, o Tribunal de Justiça reconheceu expressamente como uma possibilidade, e as situações em que a apresentação de exemplos adicionais poderia efetivamente constituir um abuso processual (situação que, felizmente, não se verifica no presente caso).

C. Ónus da prova da Comissão quando alega a existência de uma «violação sistemática e persistente»

48. Em princípio, quando a Comissão alega a existência de um incumprimento «sistemático e persistente» das disposições de uma diretiva, deve, em primeiro lugar, demonstrar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma obrigação decorrente do direito da União em várias situações concretas, identificadas de forma específica. Em segundo lugar, a Comissão deve demonstrar, de modo bastante, através de argumentos e dados suficientemente precisos, claros e detalhados, que essas situações concretas são, de facto, representativas (ou ilustrativas) de uma prática generalizada e persistente contrária à referida obrigação (30).

49. Daqui resulta que esta instituição não pode, sob o pretexto de imputar ao Estado‑Membro em causa um incumprimento generalizado e persistente das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, eximir‑se de respeitar a sua obrigação de fazer prova do incumprimento imputado com base em elementos concretos e basear‑se em simples presunções ou causalidades esquemáticas (31). Simultaneamente, como referiu a advogada‑geral T. Ćapeta (32), não é necessário que a Comissão demonstre, ou que o Tribunal de Justiça aprecie, a existência de um incumprimento relativamente a cada um dos sítios em causa (neste caso, cada um dos sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 em todo o território da Alemanha). Como já expliquei, basta que a Comissão demonstre um padrão de incumprimento, que se repete em várias situações concretas, identificadas de forma específica, que são representativas (ou ilustrativas) da alegada violação invocada e da qual se pode concluir que essa violação se verifica provavelmente em relação a outras situações não especificamente examinadas pela Comissão.

50. Em relação às alegações «clássicas» de incumprimento, o ónus da prova que incumbe à Comissão quando alega a existência de uma «violação sistemática e persistente» apresenta, portanto, duas vertentes: não só tem de demonstrar que determinadas obrigações decorrentes do direito da União Europeia não foram cumpridas em situações concretas, identificadas de forma específica, como também tem de provar (como requisito adicional) que essas situações concretas são, de facto, representativas (ou ilustrativas) de uma prática generalizada e persistente contrária a essa obrigação.

51. Nas secções que se seguem, desenvolverei e analisarei esses requisitos jurídicos em relação às duas acusações deduzidas pela Comissão.

1. A primeira acusação: «violação sistemática e persistente» do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats

a) Argumentos das partes

52. Na primeira acusação, a Comissão considera que a República Federal da Alemanha, «de forma geral e estrutural», não adotou medidas adequadas para evitar a deterioração dos tipos de habitats 6510 e 6520 em «zonas especiais de conservação» em todo o seu território, violando assim o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.

53. A este respeito, a Comissão alega, em primeiro lugar, que a deterioração destes tipos de habitats pode ser deduzida do Grünland‑Report (Relatório sobre os prados) de 2014 do Bundesamt für Naturschutz (Agência Federal Alemã para a Conservação da Natureza, Alemanha) e dos relatórios apresentados pela República Federal da Alemanha, em aplicação do artigo 17.° da Diretiva Habitats, para os períodos de 2001‑2006, 2007‑2012 e 2013‑2018. Observa igualmente que a superfície das «zonas especiais de conservação» que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 na Alemanha está a diminuir. Uma perda de superfície é considerada uma «deterioração» na aceção do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.

54. A Comissão explica que efetuou uma análise comparativa dos dados contidos nos formulários de dados normalizados (FDN) elaborados e apresentados por esse Estado‑Membro em conformidade com o formato prescrito na decisão de execução de 2011. Essa análise mostra que, entre 2006 e 2017, ocorreu a perda de mais de 50 % da superfície de mais de 30 % dos sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520. Essa perda de superfície afeta 596 dos 2027 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 e 88 dos 295 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520. Estes sítios estão espalhados por todo o território alemão.

55. A Comissão acrescenta que, contrariamente ao que a República Federal da Alemanha alega, não era necessário realizar uma avaliação global de todos os sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520, porque a deterioração em certas zonas não pode ser compensada por melhorias noutras.

56. Além disso, salienta que, embora a República Federal da Alemanha admita a ocorrência de algumas das perdas de superfície (977,44 hectares para o tipo de habitat 6510 e 110,49 hectares para o tipo de habitat 6520), este Estado‑Membro também argumenta que (parte das) outras perdas observadas pela Comissão não são «perdas reais», mas sim o resultado da correção de «erros científicos» ou erros que se deveram i) à classificação incorreta de certos sítios como «zonas especiais de conservação» e ii) as estimativas que «viciaram» o cálculo inicial do perímetro dos sítios em causa em 2006. Estes erros corresponderiam a 6 476,61 hectares em 347 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 e a 1 322,16 hectares em 75 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520. A Comissão não aceita estas justificações. Alega que, para efetuar a sua análise comparativa, podia legitimamente basear‑se nos dados fornecidos pela República Federal da Alemanha nos FDN apresentados em 2006 e nos anos seguintes.

57. De qualquer modo, a Comissão considera que as perdas de superfície observadas são demasiado significativas para serem o resultado de simples correções. Com efeito, em 2017, mais de 50 % dos sítios examinados por esta instituição registavam uma perda de cerca de 60 % a 100 % da superfície existente em 2006.

58. Em segundo lugar, a Comissão alega que a deterioração dos sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 na Alemanha se deve ao facto de as autoridades alemãs competentes não terem, de forma sistemática, procedido a uma vigilância adequada e regular desses sítios. De acordo com a Comissão, um Estado‑Membro cujas autoridades não asseguram uma vigilância regular e específica das «zonas especiais de conservação» incorre necessariamente em incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats. A frequência com que os controlos devem ser efetuados varia consoante a necessidade de evitar a deterioração.

59. A Comissão considera ainda que a deterioração dos tipos de habitats 6510 e 6520 em todo o território alemão é também causada pelo facto de a República Federal da Alemanha não ter adotado medidas juridicamente vinculativas para proteger as «zonas especiais de conservação». A República Federal da Alemanha privilegia uma abordagem contratual para garantir a proteção da natureza. Segundo a Comissão, esta abordagem não seria suficiente para evitar o corte efetuado prematuramente e o excesso de fertilização nos sítios que acolhem aqueles tipos de habitats.

60. A República Federal da Alemanha refuta os argumentos da Comissão e afirma que não incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.

61. Em primeiro lugar, alega que a Comissão não podia ter concluído, com base numa avaliação global dos sítios em causa, que as perdas de superfície nos sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 na Alemanha são tão importantes que demonstram a existência de um incumprimento «sistemático e persistente» da referida disposição. Segundo este Estado‑Membro, a Comissão centrou a sua análise comparativa num número limitado de sítios cuja superfície é relativamente pequena. Se a Comissão tivesse procedido a uma avaliação global de todos os sítios que acolhem aqueles tipos de habitats, em vez de se concentrar apenas numa parte deles, teria observado apenas uma perda de superfície de 4,27 % nos sítios que acolhem o tipo de habitat 6520 e um aumento de superfície de 5,22 % naqueles que acolhem o tipo de habitat 6510, sendo as perdas em certas zonas compensadas por ganhos noutras zonas.

62. A República Federal da Alemanha acrescenta que os FDN de 2006 contêm efetivamente erros científicos e estimativas, que foram corrigidos em FDN posteriores. É por esse motivo que a superfície registada para os sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 nesses FDN posteriores é significativamente inferior à dos FDN de 2006. Segundo este Estado‑Membro, as «perdas reais» de superfície correspondem apenas a 977,44 hectares (em 81 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510) e a 110,49 hectares (em 15 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520). Estes números são insuficientes para demonstrar a existência de uma violação «sistemática e persistente».

63. A República Federal da Alemanha alega ainda que o Grünland‑Report (Relatório sobre os prados) de 2014 do Bundesamt für Naturschutz (Agência Federal Alemã para a Conservação da Natureza) e os relatórios apresentados, em aplicação do artigo 17.° da Diretiva Habitats, para os períodos de 2001‑2006, 2007‑2012 e 2013‑2018 apenas confirmam a ocorrência de uma perda de superfície. No entanto, não indicam que essa perda é suficientemente importante para demonstrar a existência de uma «violação persistente e sistemática».

64. Em segundo lugar, a República Federal da Alemanha subscreve o entendimento da Comissão de que o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de vigilância. Porém, alega que cabe aos Estados‑Membros determinar as modalidades dessa vigilância. O artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats apenas cria uma obrigação de resultado (que consiste em evitar a deterioração de certos habitats naturais e espécies) e não especifica as medidas concretas que devem ser tomadas para esse fim.

65. A este respeito, a República Federal da Alemanha alega que os Estados‑Membros são igualmente livres de decidir quais as medidas preventivas que pretendem adotar. Na Alemanha, cabe às autoridades competentes decidir o conteúdo de tais medidas caso a caso, seguindo uma abordagem contratual flexível. Embora esta abordagem não possa garantir que nunca ocorrerão deteriorações, é geralmente eficaz e prevê uma vigilância regular.

b) Apreciação

66. A República Federal da Alemanha e a Comissão estão de acordo quanto ao facto de que o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats exige que os Estados‑Membros alcancem um determinado resultado (a saber, evitar a deterioração dos habitats enumerados no anexo I dessa diretiva e a perturbação das espécies enumeradas no anexo II do mesmo diploma) através da adoção de «medidas adequadas».

67. A este respeito, recordo que o Tribunal de Justiça já afirmou que, ainda que uma disposição de uma diretiva não especifique o conteúdo concreto das medidas a tomar para atingir o objetivo que prossegue, é, no entanto, vinculativa para os Estados‑Membros quanto a esse objetivo (33). Ora, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats constitui uma disposição desse tipo. Impõe uma obrigação clara quanto ao resultado a alcançar (evitar a deterioração), sem prescrever o conteúdo efetivo das «medidas adequadas» a tomar para esse fim.

68. Tendo em conta os dois requisitos que descrevi no n.° 50, supra, entendo que, para demonstrar que, «de forma geral e estrutural», a República Federal da Alemanha não cumpriu a referida disposição, a Comissão tem de demonstrar, em primeiro lugar, a existência de um incumprimento da obrigação de evitar a deterioração, contrário ao objetivo prosseguido pelo artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, em várias situações concretas, identificadas de forma específica (ou seja, sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 na Alemanha). Em segundo lugar, em cumprimento do que designei por «requisito adicional», especificamente aplicável a «violações sistemáticas e persistentes», tem de demonstrar que essas situações de não conformidade são representativas (ou ilustrativas) do incumprimento «sistemático e persistente» dessa disposição por parte do referido Estado‑Membro.

1) Quanto ao primeiro requisito (incumprimento da obrigação de evitar a deterioração em várias situações concretas, identificadas de forma específica)

69. Antes de mais, considero que, no caso em apreço, a Comissão pode satisfazer o ónus da prova que lhe incumbe relativamente ao primeiro requisito sem ter de determinar a causa exata da deterioração que alegadamente afeta os sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 na Alemanha. Com efeito, como já expliquei, supra, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats prevê uma obrigação de evitar a deterioração, seja qual for a sua causa (natural, provocada pelo homem ou ambas). As perdas de biodiversidade nos sítios analisados pela Comissão podem estar associadas a vários fenómenos, os quais a Comissão não tem a obrigação de identificar ou quantificar. No entanto, o que a Comissão tem de demonstrar é, por um lado, que existe uma deterioração (seja qual for o motivo ou a causa) e, por outro, que o Estado‑Membro em causa tomou medidas que acarretavam o risco de provocar essa deterioração ou que não tomou medidas para a evitar. Com efeito, ao passo que, por exemplo, a deterioração de «zonas especiais de conservação» associada às alterações climáticas não é suficiente para provar uma violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, o facto de um Estado‑Membro não ter tomado medidas para limitar os efeitos das alterações climáticas poderá, de facto, ser suficiente.

70. Neste contexto, acrescente‑se que o Tribunal de Justiça já afirmou que a atitude de tolerância de um Estado‑Membro em relação a situações de incumprimento das disposições de uma diretiva ou a persistência de uma situação de deterioração do ambiente durante um período prolongado sem que as autoridades competentes tenham tomado nenhuma medida pode, por si só, ser reveladora de um problema administrativo que, se apresentar um grau suficiente de generalidade e de duração, pode justificar a conclusão de que o Estado‑Membro em causa ultrapassou a margem de apreciação que lhe foi concedida para alcançar o resultado pretendido (34). Como tal, tanto as ações como as omissões (ou os comportamentos deferentes) de um Estado‑Membro são relevantes para provar uma violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.

71. Refira‑se igualmente que o Tribunal de Justiça declarou que é suficiente que a Comissão demonstre a existência de uma probabilidade ou de um risco de a ação ou omissão do Estado‑Membro em causa ter provocado (ou não ter evitado) uma deterioração dos habitats enumerados no anexo I dessa diretiva ou uma perturbação significativa das espécies a que se refere o anexo II da mesma. Com efeito, não cabe à Comissão provar a existência de uma relação causal entre a ação ou a inação do Estado‑Membro em causa e uma deterioração ou uma perturbação significativa provocada aos habitats ou às espécies em questão (35).

72. No que diz respeito aos factos em causa no presente processo, recorde‑se, em primeiro lugar, que a República Federal da Alemanha não contesta a conclusão da Comissão de que este Estado‑Membro não adotou, a nível nacional, medidas de conservação juridicamente vinculativas para evitar, nos sítios relevantes, a deterioração dos tipos de habitats 6510 e 6520, preferindo, em vez disso, seguir uma abordagem contratual em relação à «proteção da natureza».

73. Em segundo lugar, a Comissão alega que 596 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 e 89 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520 em toda a Alemanha são afetados por uma perda de superfície que constitui uma «deterioração», na aceção do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats. A República Federal da Alemanha não concorda com estas conclusões. No entanto, admite que ocorreu uma perda de superfície em 89 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 (81 após correção (36) e conforme confirmado na audiência) e em 15 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520 (16 após correção (37) e 15, como foi confirmado na audiência) em todo o seu território (a seguir «perdas admitidas»). Além disso, este Estado‑Membro reconhece que não pode apresentar nenhuma justificação ou explicação válida para algumas (outras) perdas de superfície indicadas pela Comissão na sua análise comparativa (a seguir «perdas não explicadas»). Estas perdas representam um total de 9 853,38 hectares em mais de 200 sítios do tipo de habitat 6510 e 249,78 hectares em 24 sítios do tipo de habitat 6520 (38).

74. Em terceiro lugar, a República Federal da Alemanha não apresenta nenhum argumento convincente ou prova suficientemente concreta para refutar a afirmação da Comissão de que existe a probabilidade ou o risco de o facto de este Estado‑Membro não ter adotado, a nível nacional, medidas de conservação juridicamente vinculativas ter causado as perdas admitidas e não explicadas.

75. Tendo em conta o que precede, considerando apenas as perdas admitidas e não explicadas, e sem que seja necessário considerar as perdas de superfície que a República Federal da Alemanha alega serem o resultado de erros científicos ou outros erros, entendo que o Tribunal de Justiça está, desde já, em condições de concluir, sem grande dificuldade, que a República Federal da Alemanha não cumpriu o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats em, pelo menos, 200 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 e em 24 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520.

76. Feitas estas observações, analisarei agora a questão de saber se estes exemplos são suficientemente representativos (ou ilustrativos) do incumprimento «sistemático e persistente» da referida disposição pela República Federal da Alemanha (segundo requisito).

2) Quanto ao segundo requisito («representatividade»)

77. Recordo que, nas suas Conclusões no processo Comissão/Irlanda (39), o advogado‑geral L. A. Geelhoed afirmou que, para determinar se uma violação por parte de um Estado‑Membro é «sistemática e persistente», é necessário ter em consideração as dimensões da escala, do tempo e da importância. A dimensão da escala refere‑se ao número de casos em que é demonstrado que as obrigações do direito da União em causa foram violadas, bem como a indícios de que a violação é generalizada e/ou suscetível de continuar a verificar‑se. A dimensão do tempo (duração) corresponde à exigência de que a situação de incumprimento tenha existido por um determinado período de tempo durante a vigência da obrigação. A dimensão da importância refere‑se ao grau de afastamento entre a situação efetivamente existente no Estado‑Membro em causa e o resultado que se procura atingir através da obrigação em questão.

78. Este quadro de análise foi utilizado, nomeadamente, pela advogada‑geral T. Cápeta num contexto em que a Comissão tinha alegado que a Irlanda não tinha cumprido «de forma sistemática e persistente» a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats (40). A advogada‑geral T. Cápeta considerou que as três dimensões são pertinentes para determinar se o critério da «representatividade» está preenchido, ou seja, se as situações concretas invocadas pela Comissão são representativas (ou ilustrativas) de uma «violação sistemática e persistente». Subscrevo esta posição.

79. Com efeito, entendo que as três dimensões (escala, duração e importância) devem ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça no âmbito dessa apreciação, embora não seja forçoso que todas elas tenham o mesmo peso. Por exemplo, as situações concretas invocadas pela Comissão poderão ser particularmente importantes e numerosas, mas não ter durado muito tempo; no entanto, tal não impede que sejam «ilustrativas» de uma «violação sistemática e persistente». Inversamente, essas situações poderão não ser numerosas, mas, devido à sua importância e duração, só poderiam ter sido causadas por uma deficiência de caráter estrutural. Por outras palavras, as três dimensões proporcionam um «conjunto de ferramentas» flexível e não tanto uma «lista de verificação» indispensável.

80. Quanto à primeira dimensão (escala), refira‑se que, no presente processo, a República Federal da Alemanha admite abertamente uma perda de superfície em 96 dos 2322 sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520 em todo o território alemão. Globalmente, este Estado‑Membro admite, assim, que 4,13 % de todos os sítios que acolhem estes tipos de habitats no seu território sofreram uma perda de superfície desde 2006. Concordo que essa percentagem não é muito elevada. Contudo, em primeiro lugar, esses sítios estão distribuídos pelo território alemão, uma vez que se localizam em 10 Länder diferentes (41) (no caso do tipo de habitat 6510) e em cinco Länder diferentes (no caso do tipo de habitat 6520). Em segundo lugar, em pelo menos cinco sítios que acolhem o tipo de habitat 6520, a perda de superfície excede 25 % da superfície registada em 2006. Observam‑se também perdas significativas (em relação à superfície global de certos sítios) num número significativos de sítios que acolhem o tipo de habitat 6510.

81. Em terceiro lugar, embora seja verdade que, relativamente ao tipo de habitat 6510, as perdas admitidas pela República Federal da Alemanha representam apenas 957,75 hectares, se se tiver igualmente em conta as perdas para as quais este Estado‑Membro admite não poder apresentar nenhuma justificação ou explicação válidas, o défice total passa a ser de 10 811,13 hectares (cerca de 60 % do valor alegado pela Comissão) (42). Do mesmo modo, relativamente ao tipo de habitat 6520, as perdas expressamente reconhecidas pela República Federal da Alemanha correspondem apenas a 110,49 hectares. No entanto, uma vez incluídas na apreciação as perdas para as quais esse Estado‑Membro não apresenta nenhuma justificação ou explicação válidas, o défice total passa a ser de 360,27 hectares (cerca de 20 % do défice alegado pela Comissão) (43).

82. Em meu entender, esses valores são suficientes para dar como provada a existência de um incumprimento do artigo 6.°, n.° 2, em vários sítios, que, além de serem dispersos (em termos da sua distribuição geográfica no território alemão), são também suficientemente numerosos para permitir concluir que a violação é suscetível de se continuar a verificar e que a prática administrativa seguida na Alemanha para dar aplicação à referida disposição é, no seu conjunto, problemática.

83. Importa acrescentar que, no presente caso, a ação da Comissão apenas diz respeito a dois tipos de habitats naturais (a saber, o tipo de habitat 6510 e o tipo de habitat 6520) e que os elementos de prova apresentados por esta instituição apenas se referem a sítios que acolhem esses habitats naturais. Por conseguinte, este caso é diferente daquele que levou ao Acórdão proferido recentemente no processo Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (44), no qual o Tribunal de Justiça rejeitou os argumentos da Comissão com o fundamento de que esses exemplos não eram «representativos» de todos os sítios de importância comunitária em causa. Com efeito, nesse acórdão, a ação dizia respeito a 423 sítios de importância comunitária na Irlanda que acolhiam uma grande variedade de habitats e de espécies, ao passo que a Comissão tinha invocado apenas três exemplos desses habitats e espécies (lagunas costeiras, turfeiras de coberta e mexilhão perlífero de água doce) para demonstrar que as medidas de conservação aplicadas pela Irlanda nesses sítios eram, de modo geral, sistemático e persistente, de qualidade insuficiente.

84. No que diz respeito aos elementos de prova apresentados no presente processo, gostaria de sublinhar, em primeiro lugar, que não é necessário, a meu ver, que a Comissão demonstre que as situações concretas por ela invocadas representam uma parte «importante» ou mesmo «significativa» de todos os sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520. Como já referi, basta que sejam suficientemente numerosos para demonstrar que a violação é generalizada e/ou suscetível de continuar a verificar‑se devido a um vício na prática administrativa adotada pelo Estado‑Membro cujos efeitos poderiam prolongar-se ao longo do tempo.

85. Em segundo lugar, contrariamente ao que alega a República Federal da Alemanha, a Comissão não está obrigada a efetuar uma avaliação global e a analisar se as perdas sofridas em alguns sítios são compensadas por ganhos noutros. A este propósito, recordo que, tal como já expliquei, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats impõe aos Estados‑Membros a obrigação de evitar a deterioração de todos os sítios reconhecidos como «zonas especiais de conservação». Não exige que evitem a deterioração global desses sítios considerados no seu conjunto. Se assim fosse, a Comissão não poderia ter invocado uma violação «sistemática e persistente» do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats. Apenas poderia ter pedido que fosse declarada a violação desta disposição num único caso (ou seja, em relação a todos os sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520, considerados no seu conjunto).

86. Quanto à segunda dimensão (duração), refira‑se que os números mencionados pela Comissão correspondem a perdas no período de 2006‑2017. Daqui resulta que o défice demonstrado por esta instituição não é temporário, tendo antes perdurado por um período significativamente longo. O Grünland‑Report de 2014 da Agência Federal Alemã para a Conservação da Natureza confirma um declínio global do estado de conservação dos prados de feno pobres na Alemanha desde 2007. Este relatório refere que «os prados […] já não se encontravam em bom estado de conservação em toda a Alemanha. A razão é uma perda significativa de superfície e de qualidade. Em comparação com […] 2007, a situação […] nos prados de feno pobres de baixa altitude e nos prados de feno de montanha tinha‑se deteriorado consideravelmente em algumas partes» (45).

87. Quanto à terceira dimensão (importância), que corresponde ao grau de afastamento entre a situação efetivamente existente no Estado‑Membro em causa e o resultado que se procura atingir através da obrigação em questão, recordo que, tal como expliquei no n.° 28, supra, o objetivo do artigo 6.°, n.° 2, consiste em evitar a deterioração dos habitats ou a perturbação significativa das espécies para os quais foram designadas «zonas especiais de conservação», quer tenham origem natural quer sejam provocadas pelo homem. Esse objetivo fica, a meu ver, seriamente comprometido se a superfície dos sítios que acolhem esses habitats e espécies diminuir ao longo do tempo. Além disso, considero que uma perda de superfície, dado o seu caráter irreversível, constitui uma forma particularmente importante de «deterioração», na aceção desta disposição.

88. Tendo em conta o que precede, considero que a Comissão demonstrou a existência de uma violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats por parte da República Federal da Alemanha que, devido à sua escala, duração e importância, pode ser considerada «sistemática e persistente».

2. Quanto à segunda acusação: «violação sistemática e persistente» do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats

a) Argumentos das partes

89. Na sua segunda acusação, a Comissão alega que a República Federal da Alemanha violou o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, ao não forneceu «de forma geral e estrutural» dados atualizados relativos aos sítios que acolhem os tipos de habitats 6510 e 6520. Segundo a Comissão, essa omissão verifica‑se em 202 dos 596 sítios que acolhem o tipo de habitat 6510 e em 14 dos 88 sítios que acolhem o tipo de habitat 6520, em 10 Länder.

90. A este respeito, a Comissão alega que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats exige que os Estados‑Membros forneçam dados regularmente atualizados sobre, entre outros aspetos, a superfície de cada «zona especial de conservação». Essa obrigação não é expressamente mencionada na referida disposição, mas decorre de uma interpretação sistemática e teleológica da mesma. Com efeito, a Comissão necessita de ter em seu poder informações e dados exatos sobre as «zonas especiais de conservação» para garantir o cumprimento dos objetivos de conservação enunciados no artigo 2.° da Diretiva Habitats. A importância de fornecer esses dados regularmente atualizados é igualmente evidenciada pelo artigo 17.° da referida diretiva, que exige que os Estados‑Membros elaborem um relatório de seis em seis anos, no qual devem especificar as medidas tomadas e as melhorias introduzidas em cada sítio.

91. A Comissão salienta ainda que o considerando 4 da decisão de execução de 2011 dispõe que: «[o] conteúdo do formulário de dados normalizado Natura 2000 deve ser atualizado regularmente com base nas melhores informações disponíveis relativas a cada sítio da rede, a fim de permitir à Comissão desempenhar o seu papel de coordenação […]».

92. A República Federal da Alemanha refuta esses argumentos, alegando que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats apenas exige que os dados relativos aos sítios relevantes sejam comunicados uma única vez (ou seja, quando a Comissão elabora a lista de «zonas especiais de conservação»). A disposição fundamental relativa às comunicações posteriores que devem ter lugar entre aquela instituição e os Estados‑Membros é o artigo 17.° da Diretiva Habitats e não o seu artigo 4.°, n.° 1.

93. O referido Estado‑Membro acrescenta que o facto de a decisão de execução de 2011 mencionar a importância de atualizações «regulares» sem especificar o momento em que essas atualizações devem ter lugar confirma que a Diretiva Habitats não contém nenhuma obrigação específica sobre esta matéria. Além disso, não é necessário atualizar regularmente os dados constantes dos FDN para identificar os sítios que sofrem de deterioração. Em todo o caso, os FDN transmitidos pela República Federal da Alemanha são sistematicamente atualizados. No entanto, a Comissão rejeitou os FDN de 2021 apresentados pela República Federal da Alemanha.

b) Apreciação

94. O principal ponto de controvérsia entre a Comissão e a República Federal da Alemanha no que diz respeito à segunda acusação prende‑se com a questão de saber se o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats impõe aos Estados‑Membros a obrigação de atualizarem os dados relativos a «zonas especiais de conservação», na aceção daquela diretiva. A Comissão admite que a referida disposição não contém expressamente tal obrigação.

95. Com efeito, o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats dispõe, em termos inequívocos, que a lista dos sítios pertinentes será enviada à Comissão «nos três anos subsequentes à notificação da diretiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio» (46). No meu entender, esta disposição só obriga expressamente os Estados‑Membros a comunicarem informações sobre os sítios pertinentes num momento específico, ou seja, antes de esses sítios serem formalmente reconhecidos como «zonas especiais de conservação» e no âmbito do processo de designação como tal. Não vislumbro nada no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Habitats que permita concluir pela existência de uma obrigação de os Estados‑Membros atualizarem regularmente os dados relativos às «zonas especiais de conservação», uma vez formalmente identificadas essas zonas. De facto, creio que o único objetivo desta disposição consiste em estabelecer o procedimento que a Comissão e os Estados‑Membros devem seguir para que as «zonas especiais de conservação» sejam devidamente designadas.

96. Além disso, note‑se que o artigo 17.° da Diretiva Habitats estabelece que os Estados‑Membros devem elaborar um relatório sobre a aplicação das medidas tomadas no âmbito dessa diretiva «de seis em seis anos». Mais uma vez, não vislumbro nada nessa disposição que indique que o artigo 4.°, n.° 1, da referida diretiva deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros devem fornecer anualmente dados atualizados sobre as «zonas especiais de conservação».

97. Concordo com a Comissão quanto ao facto de o artigo 9.° da Diretiva Habitats exigir que esta instituição proceda a uma «avaliação periódica do contributo da rede Natura 2000 para a realização dos objetivos previstos nos artigos 2.° e 3.°» dessa diretiva. Em aplicação dessa disposição, a Comissão adotou a decisão de execução de 2011, cujo considerando 4 dispõe que «[o] conteúdo do formulário de dados normalizado Natura 2000 deve ser atualizado regularmente com base nas melhores informações disponíveis relativas a cada sítio da rede, a fim de permitir à Comissão desempenhar o seu papel de coordenação e, em conformidade com o artigo 9.° da [Diretiva Habitats], proceder a uma avaliação periódica do contributo da rede Natura 2000 para a realização dos objetivos previstos nos artigos 2.° e 3.°» dessa diretiva.

98. No entanto, mesmo admitindo que é possível interpretar o artigo 9.° da Diretiva Habitats no sentido de estabelecer a obrigação de os Estados‑Membros atualizarem regularmente os dados relativos a cada sítio classificado como «zona especial de conservação», tal não altera o facto de que, em meu entender, o artigo 4.°, n.° 1, do referido ato não impõe essa obrigação.

99. Por conseguinte, considero que a Comissão não fez prova bastante de que a República Federal da Alemanha violou a referida disposição. Por conseguinte a segunda acusação deve ser julgada improcedente.

VI. Conclusão

100. À luz do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que se digne:

– declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu, de forma geral e estrutural, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013;

– julgar a ação improcedente quanto ao restante;

– condenar a Comissão Europeia e a República Federal da Alemanha nas suas próprias despesas.

1 Língua original: inglês.

2 Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 193).

3 Diretiva 2009/147/EC do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2019/1010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativo à harmonização das obrigações de comunicação de informações no âmbito da legislação no domínio do ambiente e que altera os Regulamentos (CE) n.° 166/2006 e (UE) n.° 995/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, as Diretivas 2002/49/CE, 2004/35/CE, 2007/2/CE, 2009/147/CE e 2010/63/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, os Regulamentos (CE) n.° 338/97 e (CE) n.° 2173/2005 do Conselho, e a Diretiva 86/278/CEE do Conselho (JO 2019, L 170, p. 115).

4 Com efeito, o artigo 258.° TFUE permite à Comissão intentar uma ação por incumprimento sempre que conclua que um Estado‑Membro não cumpriu uma obrigação decorrente do direito da União, sem que esteja obrigada a distinguir consoante a natureza ou a importância da infração [v., neste sentido, Acórdão de 1 de fevereiro de 2001, Comissão/França (C‑333/99, EU:C:2001:73, n.° 33)].

5 V., a título de exemplo de «violações sistemáticas e persistentes» das disposições da Diretiva Habitats, Acórdãos de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524), e de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687).

6 Notificada através do documento C(2011) 4892 (JO 2011, L 198, p. 39).

7 V. preâmbulo da diretiva. V., também, artigo 2.°, n.° 1, da mesma.

8 O procedimento de designação dos sítios como zonas especiais de conservação, conforme previsto no artigo 4.° da referida diretiva, compreende várias fases. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, dessa diretiva, cada Estado‑Membro propõe uma lista de sítios, indicando os tipos de habitats naturais e as espécies nativas que aqueles alojam e essa lista é enviada à Comissão. Posteriormente, a Comissão adota, com base nas listas apresentadas pelos Estados‑Membros, uma lista de sítios selecionados como «sítios de importância comunitária». Uma vez reconhecido um sítio de importância comunitária, o Estado‑Membro em causa deve designá‑lo como «zona especial de conservação» o mais rapidamente possível e no prazo máximo de seis anos.

9 V. Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 44). V., também, a definição de «zonas especiais de conservação» no artigo 1.°, alínea l), da Diretiva Habitats.

10 V. anexo I da Diretiva Habitats.

11 V. Comissão Europeia, Direção‑Geral do Ambiente (ENV B.3), «Interpretation Manual of European Union Habitats — EUR 28» (abril de 2013), p. 80 e 81 (disponível em: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7‑49eb‑9c63‑6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9‑b7de‑42ce‑b789‑622e9741b68f/details).

12 V. Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.os 147 a 149 e jurisprudência referida). V., também, Acórdão de 13 de dezembro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, n.° 204).

13 V. Acórdão de 14 de janeiro de 2016, Grüne Liga Sachsen e o. (C‑399/14, EU:C:2016:10, n.os 36 e 40).

14 V. Acórdão de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Deterioração do espaço natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, n.os 152 a 154).

15 Hamer, J. «General and persistent breach of EC Environmental Law», European Law Reporter (2005) n.° 7‑8. V., também, para uma análise geral do conceito de «violações sistemáticas e persistentes», Prete, L. «The systemic criterion in the use of infringement proceedings», German Law Journal (2023), 24, p. 1011 a 1022. Como explica o autor, antes de existir a possibilidade de instaurar processos por «violações sistemáticas e persistentes», a Comissão tinha de instaurar um processo para cada situação factual contrária ao direito da União, o que consumia muito tempo e tinha uma eficácia limitada.

16 V., também, Prete, L., como referido na nota anterior.

17 V. Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Itália (Bactéria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, n.° 75). V. também, em apoio desse entendimento, Prete, L. «The systemic criterion in the use of infringement proceedings», German Law Journal, 2023, vol. 24, pp. 1011 a 1022.

18 V. Acórdão de 26 de abril de 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).

19 V. Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Itália (Bactéria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, n.° 73, e jurisprudência referida) (o sublinhado é meu). Para exemplos mais recentes em que ambas as conclusões foram solicitadas pela Comissão, v. Acórdãos de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524), e de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687).

20 V. Acórdão de 21 de março de 2019, Comissão/Polónia (C‑127/17, EU:C:2019:236, n.° 119).

21 V. Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 141 e jurisprudência referida).

22 V. Acórdão de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.° 37).

23 Ibid.

24 Acórdão de 26 de abril de 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).

25 Diretiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1975, relativa aos resíduos (JO 1975, L 194, p. 39; EE 15 F1, p. 129), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de março de 1991 (JO 1991, L 78, p. 32).

26 V. Acórdão de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.° 39).

27 Simultaneamente, o Tribunal de Justiça reconheceu formalmente que o objeto de uma ação por incumprimento alegadamente persistente pode estender‑se a factos posteriores ao parecer fundamentado, desde que sejam de natureza idêntica aos factos a que esse parecer se refere e sejam constitutivos de um comportamento idêntico [v. Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Itália (Bactéria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, n.° 76 e jurisprudência referida].

28 A este respeito, importa acrescentar que, durante a fase pré‑contenciosa, a Comissão não dispõe de poderes próprios de investigação e, tratando‑se de verificar a correta aplicação, na prática, das disposições nacionais destinadas a assegurar a efetiva execução de uma diretiva, está largamente dependente dos elementos fornecidos por eventuais queixosos, bem como pelo Estado‑Membro em causa [v. Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 142 e jurisprudência referida)].

29 V., por analogia, a jurisprudência segundo a qual a duração excessiva do procedimento pré‑contencioso é suscetível de consubstanciar um vício que torna inadmissível uma ação por incumprimento nos casos em que o comportamento da Comissão torne difícil refutar os seus argumentos, violando desse modo os direitos de defesa do Estado‑Membro em causa [v. Acórdãos de 12 de maio de 2005, Comissão/Bélgica (C‑287/03, EU:C:2005:282, n.° 14 e jurisprudência referida), e 8 de dezembro de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑33/04, EU:C:2005:750, n.° 76)].

30 V. Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão / Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.os 170 e 173).

31 Ibid., n.o 167.

32 V. as suas Conclusões no processo Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:90, n.° 50).

33 V., por analogia, Acórdão de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.° 168 e jurisprudência referida).

34 Ibid., n.° 133. V. também Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Itália (Bactéria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, n.° 79).

35 V. Acórdão de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, n.° 155 e jurisprudência referida).

36 V. colunas J‑1 e J‑11 do anexo B.4 apresentado pela República Federal da Alemanha.

37 Ibid.

38 V. colunas J‑3 e J‑31 do anexo B.4 apresentado pela República Federal da Alemanha.

39 C‑494/01, EU:C:2004:546, n.os 43 a 48.

40 V. as suas Conclusões no processo Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:90, n.° 106).

41 Estes 10 Länder são: Brandeburgo, Bade‑Vurtemberga, Brema, Hesse, Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental, Baixa Saxónia, Renânia do Norte‑Vestefália, Sarre, Saxónia‑Anhalt e Turíngia (v. coluna C do quadro apresentado pela República Federal da Alemanha no anexo B.4).

42 V. colunas I‑1, J‑11 e J‑31 do quadro apresentado pela República Federal da Alemanha no anexo B.4.

43 Ibid.

44 V. Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑444/21, EU:C:2023:524, n.os 168 a 175). V. também, a este respeito, Acórdão de 21 de setembro de 2023, Comissão/Alemanha (Proteção das zonas especiais de conservação) (C‑116/22, EU:C:2023:687, n.os 122 a 125).

45 V. p. 13 do Grünland‑Report de 2014 da Agência Federal Alemã para a Conservação da Natureza, apresentado como anexo A.2 pela Comissão.

46 Itálico nosso.