Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-466/15

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em representação de J.‑M. Adrien e o., por eles próprios,

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em representação do Governo francês, por D. Colas e S. Ghiandoni, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por D. Martin, na qualidade de agente,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 45.° e 48.° TFUE e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe J.‑M. Adrien e o., por um lado, ao Premier ministre (Primeiro‑Ministro), ao ministre des Finances et des Comptes publics (Ministro das Finanças e das Contas Públicas) e ao ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique (Ministro da Descentralização e da Função Pública), por outro, a propósito da pensão de reforma dos recorrentes no processo principal no quadro do regime de pensão nacional.

3

O Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto») e o Regime aplicável aos outros agentes da União (a seguir «RAA») estão estabelecidos pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.o 259/68, de 29 de fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão (JO 1968, L 56, p. 1; EE 01 F1 p. 129), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1240/2010 do Conselho, de 20 de dezembro de 2010 (JO 2010, L 338, p. 7).

4

Nos termos do artigo 77.o do Estatuto:

«O funcionário que tiver completado no mínimo dez anos de serviço tem direito a uma pensão de aposentação. […]»

5

O artigo 83.o, n.o 2, do Estatuto enuncia:

«Os funcionários contribuem para o financiamento da terça parte deste regime de pensões. […]»

6

O artigo 12.o, n.os 1 e 2, do anexo VIII do Estatuto dispõe:

«1. O funcionário de idade inferior à idade de aposentação, cujas funções cessem por motivo diferente de morte ou invalidez e que não possa beneficiar de uma pensão de aposentação imediata ou diferida, tem direito, à data da cessação de funções:

2. Não obstante o n.o 1, alínea b), o funcionário de idade inferior à idade de aposentação que, desde que iniciou o exercício das suas funções, tenha efetuado pagamentos a um regime de pensões nacional, a um seguro privado ou a um fundo de pensões, à sua escolha, para a constituição ou a manutenção dos seus direitos de pensão, que preencham os requisitos constantes do n.o 1, que cesse definitivamente funções por razões diferentes da morte ou invalidez e que não possa beneficiar de uma pensão de aposentação imediata ou diferida, tem direito, no momento da aposentação, ao pagamento de uma compensação por cessação de funções igual ao equivalente atuarial dos seus direitos de pensão adquiridos durante o serviço nas instituições. Nesses casos, as importâncias pagas para a constituição ou a manutenção dos seus direitos de pensão no regime de pensões nacional em aplicação dos artigos 42.° e 112.° do [RAA] são deduzidos da compensação por cessação.»

7

Nos termos do artigo 2.o do RAA:

«É considerado agente temporário, na aceção do presente regime:

[…]

[…]»

8

Nos termos do artigo 39.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do RAA:

«Ao cessar funções, o agente temporário, na aceção do artigo 2.o, tem direito à pensão de aposentação, à transferência do equivalente atuarial ou ao pagamento do subsídio por cessação de funções nas condições previstas no capítulo 3 do título V do Estatuto e no anexo VIII. Quando o agente tenha direito a uma pensão de aposentação, os seus direitos à pensão são reduzidos proporcionalmente ao montante dos pagamentos efetuados por força do artigo 42.o»

9

O artigo 41.o do RAA dispõe:

«No que se refere ao financiamento do regime de segurança social previsto nas Secções B e C, o disposto no artigo 83.o e no artigo 83.o‑A do Estatuto e nos artigos 36.° e 38.° do seu Anexo VIII aplica‑se por analogia.»

10

O artigo 46.o ter da loi no 84‑16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État (Lei n.o 84‑16, de 11 de janeiro de 1984, que estabelece disposições estatutárias relativas à função pública do Estado), conforme alterada pela loi no 2002‑73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (Lei n.o 2002‑73, de 17 de janeiro de 2002, de modernização social) (a seguir «Lei n.o 2002‑73»), dispõe:

«O funcionário destacado numa administração ou num organismo implantado no território de um Estado estrangeiro ou num organismo internacional pode, mesmo que esteja inscrito no regime de pensões a que pertence a função do destacamento, pagar as contribuições do regime do code des pensions civiles et militaires de retraite [(Código das pensões de reforma civis e militares)]. Neste caso, o montante da pensão adquirida ao abrigo deste último, acrescido do montante da pensão eventualmente adquirida a título dos serviços prestados em destacamento, não pode ser superior à pensão que teria adquirido se não tivesse havido destacamento, sendo a pensão recebida ao abrigo do Código das pensões de reforma civis e militares reduzida, se for caso disso, até ao montante da pensão adquirida no momento do destacamento.

As modalidades de aplicação do presente artigo são reguladas por decreto aprovado em Conseil d’État.»

11

O artigo L. 87 do Código das pensões de reforma civis e militares, conforme alterado pela Lei n.o 2002‑73, dispõe:

«Quando um funcionário ou um militar destacado numa administração ou num organismo implantado no território de um Estado estrangeiro ou num organismo internacional ao longo da sua carreira opte por continuar a pagar a contribuição prevista no artigo L. 61, o montante da pensão adquirida ao abrigo deste código, acrescido do montante da pensão eventualmente adquirida a título dos serviços prestados em destacamento, não pode ser superior à pensão que teria adquirido se não tivesse havido destacamento, sendo a pensão recebida ao abrigo deste código reduzida, se for caso disso, até ao montante da pensão adquirida no momento do destacamento.

[…]»

12

O artigo R‑74‑1 deste mesmo código prevê:

«Os funcionários destacados mencionados no artigo 46.o ter da Lei n.o 84‑16, de 11 de janeiro de 1984, que estabelece disposições estatutárias relativas à função pública do Estado, podem pedir para pagar as contribuições do regime do Código das pensões de reforma civis e militares no prazo de quatro meses a contar da data em que a decisão de destacamento, ou da sua renovação, lhes tiver sido notificada.

O pedido é apresentado por escrito à administração em que o funcionário se encontra destacado.

O funcionário que tenha escolhido a opção prevista no primeiro parágrafo deve pagar a contribuição mencionada no n.o 2 do artigo L. 61 junto do contabilista único designado por decisão do Ministro competente em matéria de orçamento, de acordo com as modalidades fixadas nessa decisão. O incumprimento desta obrigação de pagamento suspende a inscrição do funcionário no presente regime.

Considera‑se que renunciou à possibilidade de pagar as contribuições do regime do Código das pensões de reforma civis e militares o funcionário que não tenha exercido o seu direito de opção dentro do prazo fixado.

Em caso de renovação de um destacamento, a opção escolhida pelo funcionário no período de destacamento precedente é tacitamente confirmada, salvo se o mesmo exercer, no prazo fixado no primeiro parágrafo do presente artigo, o seu direito a uma opção diferente.»

13

A circulaire du 18 décembre 2002 (Circular de 18 de dezembro de 2002), dirigida aos serviços competentes da Administração, precisa a aplicação do dispositivo previsto pelo artigo 46.o ter da Lei n.o 84‑16, de 11 de janeiro de 1984, e pelo artigo L. 87 do Código das pensões de reforma civis e militares, conforme alterados pela Lei n.o 2002‑73.

14

Os recorrentes no processo principal são funcionários franceses que se encontram destacados, na qualidade de referendários, no Tribunal de Justiça da União Europeia, onde estão empregados como agentes temporários. Uma vez que contribuem obrigatoriamente para o financiamento do regime de pensão da União, têm direito a uma pensão ao abrigo deste regime se cumprirem, pelo menos, dez anos de serviço numa instituição ou num organismo da União. Na hipótese de cessarem as suas funções antes destes dez anos, têm direito, no essencial, consoante a duração do serviço cumprido, a uma compensação por cessação de funções igual ao triplo dos montantes descontados no seu vencimento‑base a título da contribuição para a pensão de aposentação, ou ao pagamento a uma empresa privada de seguros ou a um fundo de pensões à sua escolha do equivalente atuarial dos seus direitos à pensão de aposentação adquiridos ao abrigo do regime de pensão da União.

15

De acordo com a regulamentação francesa em causa no processo principal, um funcionário destacado numa instituição ou num organismo da União tem de escolher entre duas opões no que respeita à sua pensão ao abrigo do regime nacional.

16

Por um lado, o funcionário pode suspender a sua inscrição no regime de pensão francês durante o seu destacamento. Nesta hipótese, enquanto o destacamento durar, está unicamente inscrito no regime de pensão da União, sendo a sua pensão ao abrigo do regime de pensão francês reduzida proporcionalmente aos anos sem inscrição. Não obstante, esta pensão acumulará integralmente com a pensão resultante dos direitos adquiridos ao abrigo do regime de pensão da União.

17

Por outro lado, o funcionário pode optar por continuar a pagar contribuições para o regime de pensão francês e, portanto, manter‑se inscrito neste regime. Nesta hipótese, durante o período de destacamento, adquire direitos ao abrigo do referido regime. No entanto, o montante da pensão que receberá a este título só pode completar a pensão adquirida ao abrigo do regime da União até ao montante da pensão que teria adquirido se não tivesse havido destacamento (regra do plafonamento). Consequentemente, a pensão de reforma nacional é reduzida até ao montante da pensão adquirida ao abrigo do regime de pensão da União de modo a que o montante acumulado das duas pensões não ultrapasse esse limite máximo (regra do nivelamento). O nivelamento diz respeito ao montante total da pensão francesa, e não apenas ao montante da pensão correspondente ao período de destacamento que deu lugar a uma dupla inscrição.

18

Os recorrentes no processo principal optaram por continuar inscritos no regime de pensão francês durante o seu destacamento e, por conseguinte, pagaram, ao mesmo tempo, contribuições para esse regime e para o regime de pensão da União. Cumpriram, ou podem cumprir, dez anos de serviço numa instituição da União que lhes dá direito ao benefício de uma pensão ao abrigo do regime de pensão da União. Uma vez que a pensão da União que os recorrentes no processo principal adquiriram, ou podem adquirir, é superior à pensão francesa que teriam adquirido se não tivesse havido destacamento, não recebem, ou não receberão, em conformidade com a regulamentação francesa em causa no processo principal, nenhuma pensão ao abrigo do regime de pensão francês.

19

Por um pedido recebido em 6 de março de 2012, os recorrentes no processo principal solicitaram ao Estado francês que revogasse a regulamentação nacional em causa. Visto esse pedido ter sido indeferido, por decisão tácita de 6 de maio de 2012, interpuseram recurso do indeferimento para o Conseil d’État (Conselho de Estado, França).

20

Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Uma regulamentação nacional que permite a um funcionário destacado numa instituição da União Europeia optar, enquanto durar o seu destacamento, pela suspensão do pagamento das contribuições para o regime de pensão do seu Estado de origem, caso em que a sua pensão ao abrigo deste regime será integralmente acumulada com os benefícios de reforma associados à função de destacamento, ou pela continuação desse pagamento, caso em que a sua pensão ao abrigo deste regime fica limitada ao montante necessário para que o valor total das pensões, incluindo a pensão adquirida a título do regime da função de destacamento, perfaça o montante da pensão que teria adquirido se não tivesse havido destacamento, viola as obrigações que decorrem do artigo 45.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, lido à luz do artigo 48.o [TFUE] e do princípio da cooperação leal referido no artigo 4.o do Tratado da União Europeia?»

21

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 45.o TFUE, lido à luz do artigo 48.o TFUE, e o artigo 4.o, n.o 3, TUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que tem por efeito que um funcionário nacional destacado numa instituição ou num organismo da União que opte por continuar inscrito no regime de pensão nacional enquanto durar o seu destacamento perde a totalidade ou parte dos benefícios correspondentes à sua inscrição nesse regime, se cumprir o período de dez anos ao serviço da União que lhe dá direito a uma pensão ao abrigo do regime de pensão da União.

22

A título preliminar, importa recordar que, embora os Estados‑Membros conservem a sua competência para organizar os seus sistemas de segurança social, devem, não obstante, no exercício dessa competência, respeitar o direito da União, em especial as disposições do Tratado FUE relativas à livre circulação dos trabalhadores (acórdãos de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, n.o 43, e de 21 de janeiro de 2016, Comissão/Chipre, C‑515/14, EU:C:2016:30, n.o 38).

23

Importa assim verificar se as disposições do Tratado FUE relativas à livre circulação dos trabalhadores são aplicáveis numa situação como a do processo principal. Se for esse o caso, deverá seguidamente determinar‑se, por um lado, se a regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal constitui um entrave à livre circulação dos trabalhadores e, por outro, em caso afirmativo, se esse entrave se justifica.

24

Em primeiro lugar, quanto à aplicabilidade das disposições do Tratado FUE relativas à livre circulação dos trabalhadores, decorre de jurisprudência constante que um nacional da União que exerça uma atividade profissional num Estado‑Membro diferente daquele de que é originário e que tenha aceitado um emprego numa organização internacional está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 45.o TFUE (v. acórdãos de 15 de março de 1989, Echternach e Moritz, 389/87 e 390/87, EU:C:1989:130, n.o 11; de 16 de fevereiro de 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, n.o 15; e de 4 de julho de 2013, Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, n.o 25 e jurisprudência aí referida).

25

Conclui‑se que aos nacionais de um Estado‑Membro que trabalhem para uma instituição ou um organismo de uma instituição num Estado‑Membro diferente do seu Estado‑Membro de origem, como os recorrentes no processo principal, não podem ser recusados os direitos e os benefícios sociais que lhes confere o artigo 45.o TFUE (v. acórdãos de 15 de março de 1989, Echternach e Moritz, 389/87 e 390/87, EU:C:1989:130, n.o 12, e de 16 de fevereiro de 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, n.o 16 e jurisprudência aí referida).

26

Em segundo lugar, quanto à questão de saber se uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, constitui um entrave à livre circulação dos trabalhadores no interior da União, há que recordar que o artigo 45.o TFUE se opõe a qualquer medida que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE (acórdãos de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, n.o 45; de 10 de março de 2011, Casteels, C‑379/09, EU:C:2011:131, n.o 22; e de 5 de fevereiro de 2015, Comissão/Bélgica, C‑317/14, EU:C:2015:63, n.o 23).

27

É verdade que, embora o direito primário da União não possa garantir a um segurado que uma deslocação para outro Estado‑Membro seja neutra em matéria de segurança social, designadamente no plano das prestações de doença e das pensões de velhice, podendo tal deslocação, consoante os casos e tendo em conta as divergências existentes entre os regimes e as legislações dos Estados‑Membros, ser mais ou menos vantajosa ou desvantajosa para a pessoa em causa no plano da proteção social, resulta de jurisprudência assente que, no caso em que a sua aplicação é menos favorável, uma legislação nacional apenas é conforme com o direito da União desde que, nomeadamente, essa legislação nacional não prejudique o trabalhador em causa relativamente aos trabalhadores que exercem todas as suas atividades no Estado‑Membro onde tal legislação se aplica e não conduza pura e simplesmente ao pagamento de contribuições para a segurança social a fundo perdido (acórdãos de 18 de abril de 2013, Mulders, C‑548/11, EU:C:2013:249, n.o 45, e de 21 de janeiro de 2016, Comissão/Chipre, C‑515/14, EU:C:2016:30, n.o 40).

28

Assim, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente qualificado de entraves as medidas que têm por efeito fazer perder aos trabalhadores, em consequência do exercício do seu direito de livre circulação, benefícios de segurança social que lhes são assegurados pela legislação de um Estado‑Membro, nomeadamente quando esses benefícios representam a contrapartida de contribuições que pagaram (v. acórdãos de 21 de outubro de 1975, Petroni, 24/75, EU:C:1975:129, n.o 13; de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, n.o 46; e de 18 de abril de 2013, Mulders, C‑548/11, EU:C:2013:249, n.o 46 e jurisprudência aí referida).

29

No que diz respeito à regulamentação nacional em causa no processo principal, importa referir que, na hipótese de um funcionário destacado numa instituição ou num organismo da União continuar inscrito no regime de pensão nacional enquanto durar o seu destacamento, a referida regulamentação nacional sujeita a pensão decorrente dessa inscrição a uma regra de plafonamento e a uma regra de nivelamento. Segundo estas regras, o montante da pensão que o funcionário receberá ao abrigo do regime de pensão nacional só pode completar a pensão adquirida ao abrigo do regime de pensão da União até ao montante da pensão que teria adquirido se não tivesse havido destacamento, e a pensão de reforma nacional é reduzida até ao montante da pensão adquirida ao abrigo do regime de pensão da União de modo a que o montante acumulado das duas pensões não ultrapasse o limite máximo assim fixado.

30

Estas regras de plafonamento e de nivelamento têm por efeito que um funcionário destacado numa instituição ou num organismo da União que continuar inscrito no regime de pensão nacional enquanto durar o seu destacamento perde a totalidade ou parte dos benefícios correspondentes à sua inscrição neste último regime, se cumprir o período de dez anos ao serviço da União que lhe dá direito a uma pensão ao abrigo do regime de pensão da União. Nestas condições, o funcionário que continuar inscrito no regime de pensão nacional paga contribuições a fundo perdido. As referidas regras são, por conseguinte, suscetíveis de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, por esse funcionário, da sua liberdade garantida pelo artigo 45.o TFUE.

31

Na medida em que o Governo francês alega que a manutenção da inscrição no regime de pensão nacional constitui uma faculdade oferecida pela regulamentação em causa no processo principal, e não uma obrigação, importa referir que esta circunstância não retira a essa regulamentação o seu caráter de entrave à livre circulação dos trabalhadores.

32

Com efeito, o caráter facultativo da manutenção da inscrição no regime de pensão nacional em nada muda o facto de que as regras de plafonamento e de nivelamento aplicáveis no caso de exercício dessa faculdade têm por efeito que o funcionário que opta por essa faculdade tenha pagado contribuições a fundo perdido, se cumprir ao serviço da União o período de dez anos que lhe dá direito a uma pensão ao abrigo do regime de pensão da União. Ora, quando um regime de pensão nacional permite que os funcionários destacados continuem inscritos, esta faculdade deve ser concebida de forma a não ter aquele efeito, sob pena de constituir um entrave à livre circulação dos trabalhadores.

33

O caráter de entrave à livre circulação dos trabalhadores de uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal também não é posto em causa pela argumentação apresentada pelo Governo francês segundo a qual a referida regulamentação não desfavorece os funcionários destacados relativamente aos que fazem toda a sua carreira no Estado‑Membro de origem.

34

Com efeito, essa regulamentação desfavorece um funcionário destacado que esteja inscrito, simultaneamente, no regime de pensão da União e no regime de pensão nacional relativamente a um funcionário que tenha permanecido no Estado‑Membro de origem e apenas esteja inscrito neste último regime, na medida em que apenas o primeiro funcionário, que pagou contribuições para os dois regimes, sofre uma perda da totalidade ou de parte dos benefícios correspondentes à sua inscrição no regime de pensão nacional se obtiver direitos à pensão ao abrigo do regime de pensão da União.

35

Em terceiro e último lugar, quanto à existência de uma eventual justificação, cumpre referir que o órgão jurisdicional de reenvio não menciona qualquer motivo suscetível de justificar o entrave à livre circulação dos trabalhadores constituído pela regulamentação em causa no processo principal. De igual modo, nas suas observações apresentadas no Tribunal de Justiça, o Governo francês não invocou uma justificação para essa regulamentação.

36

Nestas condições, deve considerar‑se que uma regulamentação como a que está em causa no processo principal constitui um entrave injustificado à livre circulação dos trabalhadores garantida pelo artigo 45.o TFUE.

37

Por conseguinte, não é necessário apreciar a interpretação a dar ao artigo 48.o TFUE e ao artigo 4.o, n.o 3, TUE.

38

Atendendo às considerações anteriores, há que responder à questão submetida que o artigo 45.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que tem por efeito que um funcionário nacional destacado numa instituição ou num organismo da União que opte por continuar inscrito no regime de pensão nacional enquanto durar o seu destacamento perde a totalidade ou parte dos benefícios correspondentes à sua inscrição neste último regime, se cumprir o período de dez anos ao serviço da União que lhe dá direito a uma pensão ao abrigo do regime de pensão da União.

39

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 45.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que tem por efeito que um funcionário nacional destacado numa instituição ou num organismo da União Europeia que opte por continuar inscrito no regime de pensão nacional enquanto durar o seu destacamento perde a totalidade ou parte dos benefícios correspondentes à sua inscrição neste último regime, se cumprir o período de dez anos ao serviço da União que lhe dá direito a uma pensão ao abrigo do regime de pensão da União.