Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-461/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

17 de outubro de 2024 (*)

« Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2001/42/CE — Avaliação dos efeitos de certos planos e programas no meio ambiente — Artigo 3.o, n.° 2, alínea b) — Diretiva 92/43/CEE — Artigo 6.o, n.° 3 — Atos que requerem uma avaliação — Ato nacional que designa um sítio como zona especial de conservação — Enumeração das atividades humanas que, salvo algumas exceções, são proibidas neste sítio »

No processo C‑461/23,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Regional Superior do Land da Baixa Saxónia, Alemanha), por Decisão de 4 de julho de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de julho de 2023, no processo

Umweltforum Osnabrücker Land e. V.

contra

Landkreis Osnabrück,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: F. Biltgen, presidente da Primeira Secção, exercendo funções de presidente da Sétima Secção, M. L. Arastey Sahún, presidente da Quinta Secção, e J. Passer (relator), juiz,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Umweltforum Osnabrücker Land e.V., por F. Heß, Rechtsanwältin,

– em representação do Landkreis Osnabrück, por A. Blume e R. Wiemann, Rechtsanwälte,

– em representação do Governo Alemão, por J. Möller e A. Hoesch, na qualidade de agentes, assistidos por K. Dingemann, F. Fellenberg, K. Reiter e D. Römling, Rechtsanwälte,

– em representação da Irlanda, por M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce e M. Tierney, na qualidade de agentes, assistidos por B. Kennedy, SC, e A. Caroll, BL,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes e M. Noll‑Ehlers, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Umweltforum Osnabrücker Land e. V. ao Landkreis Osnabrück (Distrito de Osnabrück, Alemanha) a respeito da legalidade de um regulamento aprovado por este último relativo à designação de uma área de paisagem protegida como elemento essencial de um sítio Natura 2000.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2001/42

3 O artigo 1.° da Diretiva 2001/42, sob a epígrafe «Objetivos», prevê:

«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»

4 O artigo 2.° desta diretiva tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

a) “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:

– seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e

– seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas;

[...]»

5 O artigo 3.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe:

«1. No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.o

2. Sob reserva do disposto no n.° 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:

a) Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 85/337/CEE [do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40)], ou

b) Em relação aos quais, atendendo aos seus eventuais efeitos em sítios protegidos, tenha sido determinado que é necessária uma avaliação nos termos dos artigos 6.° ou 7.° da Diretiva 92/43/CEE [do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7)].

3. Os planos e programas referidos no n.° 2 em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas referidos no mesmo número só devem ser objeto de avaliação ambiental no caso de os Estados‑Membros determinarem que os referidos planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

4. Os Estados‑Membros devem determinar se os planos e programas que não os referidos no n.° 2 que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

5. Os Estados‑Membros devem determinar se os planos ou programas referidos nos n.os 3 e 4 são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos e programas, quer por uma combinação de ambas as metodologias. Para esse efeito, os Estados‑Membros terão sempre em consideração os critérios pertinentes definidos no anexo II, a fim de garantir que os planos e programas com eventuais efeitos significativos sobre o ambiente sejam abrangidos pela presente diretiva.

[...]»

6 A Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), que entrou em vigor em 17 de fevereiro de 2012, revogou e substituiu a Diretiva 85/337. Em conformidade com o artigo 14.°, segundo parágrafo, da Diretiva 2011/92, «[a]s referências à [Diretiva 85/337] devem entender‑se como sendo feitas para a [Diretiva 2011/92]».

Diretiva 92/43

7 O artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 92/43/CE dispõe:

«A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.o 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»

8 O artigo 6.° desta diretiva dispõe:

«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.

2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

3. Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

[...]»

9 Nos termos do artigo 7.° da referida diretiva:

«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da Diretiva 79/409/CEE [do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO 1979, L 103, p. 1)], no respeitante às zonas de proteção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2, do artigo 4.o da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da Diretiva [79/409], se esta for posterior.»

10 A Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7), que entrou em vigor em 15 de fevereiro de 2010, revogou e substituiu a Diretiva 79/409. Em conformidade com o artigo 18.°, segundo parágrafo, da Diretiva 2009/147, «[a]s remissões para a [Diretiva 79/409] devem entender‑se como sendo feitas para a [Diretiva 2009/147]».

Direito alemão

UVPG

11 O § 35, da Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Lei relativa à Avaliação dos Efeitos no Ambiente), de 12 de fevereiro de 1990 (BGBl. 1990 I, p. 205), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «UVPG»), prevê:

«1. É necessário proceder a uma avaliação estratégica ambiental para os planos e programas, que

1) são enumerados no anexo 5, ponto 1, ou

2) são enumerados no anexo 5, ponto 2, e constituam enquadramento para as decisões relativas à elegibilidade dos projetos enumerados no anexo 1 ou de projetos que, de acordo com a legislação do Land, exijam uma avaliação dos efeitos no ambiente ou uma avaliação prévia do caso concreto.

2. Os planos e programas não previstos no n.° 1 só exigem uma avaliação estratégica ambiental se constituírem enquadramento para a decisão relativa à elegibilidade dos projetos enumerados no anexo 1 ou de outros projetos e, após um exame prévio do caso concreto nos termos do n.° 4, seja provável que tenham efeitos significativos no ambiente. [...]

[...]»

12 O § 36 da UVPG tem a seguinte redação:

«Deve ser efetuada uma avaliação ambiental estratégica para os planos e programas sujeitos a uma avaliação das incidências nos termos do § 36.°, primeiro período, ponto 2, da [Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Lei Federal relativa à Proteção da Natureza e à Conservação da Paisagem), de 29 de julho de 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2542), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir “BNatSchG”)].»

13 Nos termos do § 37.° da UVPG:

«Quando os planos ou programas referidos no § 35.°, n.° 1, ou no § 36.° sejam objeto de uma alteração de menor importância ou determinem a utilização de pequenas áreas a nível local, apenas será efetuada uma avaliação ambiental estratégica se resultar de um exame prévio caso a caso, nos termos do § 35.°, n.° 4, que o plano ou programa é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente. [...]»

BNatSchG

14 O § 20.°, n.° 2, do BNatSchG prevê:

«Podem ser protegidas partes da natureza e da paisagem

[...]

4. enquanto zona de proteção da paisagem, nos termos do § 26.°,

[...]»

15 O § 22 da BNatSchG dispõe:

«(1) a proteção de partes da natureza e da paisagem é feita através de declaração de classificação. [...]

[...]

(2a) As declarações referidas no n.° 1 que:

1. tenham sido realizadas por via legislativa, regulamentar ou estatutária e

2. não cumpram os requisitos da [Diretiva 2001/42] por não ter sido realizada uma avaliação ambiental estratégica nos termos desta última

continuam a aplicar‑se sempre que a não conformidade com esses requisitos resulte de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia, desde que e enquanto essa decisão permitir a sua aplicação. Os atos necessários para corrigir a não conformidade com a [Diretiva 2001/42] devem ser realizados o mais rapidamente possível no âmbito de um procedimento complementar. [...]

[...]»

16 Nos termos do § 26, n.° 1, da BNatSchG:

«As zonas de proteção da paisagem são zonas criadas de forma juridicamente vinculativa, em que é exigida uma proteção especial da natureza e da paisagem

1. para a conservação, o desenvolvimento ou a recuperação da capacidade de funcionamento e da viabilidade do ecossistema ou da capacidade de regeneração e da utilização sustentável dos bens naturais, incluindo a proteção dos biótopos e dos habitats de certas espécies da fauna e da flora selvagens,

[...]»

17 O § 32 da BNatSchG tem a seguinte redação:

«[...]

(2) Os sítios inscritos na lista referida no artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da [Diretiva 92/43] são, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, desta diretiva [...] e em função dos respetivos objetivos de conservação, classificados como partes protegidas da natureza e da paisagem na aceção do § 20.°, n.° 2.

(3) A declaração de classificação determina o objetivo de proteção em conformidade com os respetivos objetivos de conservação, bem como os limites do sítio. Deve especificar se é necessário proteger tipos de habitats naturais prioritários ou espécies prioritárias. Através de preceitos e proibições adequados, bem como medidas de preservação e desenvolvimento, deve ser assegurada a satisfação das exigências constantes do artigo 6.° da Diretiva [92/43]. [...]

[...]»

18 O § 33.°, n.° 1, do BNatSchG prevê:

«Quaisquer alterações e perturbações que possam causar uma deterioração significativa de um sítio Natura 2000 nos seus elementos essenciais, no que respeita aos objetivos de conservação ou de proteção, são proibidas. [...]»

19 O § 34.° da BNatSchG prevê:

«(1) Antes da autorização ou da execução de um projeto, deve ser feita uma avaliação das suas incidências nos objetivos de conservação de um sítio Natura 2000 sempre que esse projeto, individualmente ou conjuntamente com outros planos e projetos, for suscetível de afetar significativamente o sítio e não servir diretamente para a gestão do sítio. Quando um sítio Natura 2000 é uma parte protegida da natureza e da paisagem na aceção do § 20.°, n.° 2, os critérios para a avaliação das incidências decorrem do objetivo de proteção e das disposições adotadas para o efeito, desde que os diferentes objetivos de conservação já tenham sido tidos em conta. [...]

[...]

(6) Quando, por força de outras disposições, um projeto na aceção do n.° 1, primeiro período, que não seja executado por uma autoridade, não necessite de uma decisão administrativa ou de notificação a uma autoridade, deve ser notificado à autoridade competente em matéria de proteção da natureza e de preservação da paisagem. [...]

(7) No que respeita às partes protegidas da natureza ou da paisagem na aceção do § 20.°, n.° 2, [...], os n.os 1 a 6 só são aplicáveis na medida em que as disposições de proteção, incluindo as disposições relativas às exceções e dispensas, não sujeitem a legalidade dos projetos a regras mais rigorosas. [...]

[...]»

20 Nos termos do § 36, da BNatSchG:

«O § 34.o, n.os 1 a 5, é aplicável, com as necessárias adaptações,

[...]

2. aos planos que as autoridades devem respeitar ou ter em conta aquando da tomada de decisões.

[...]»

Lei do Land da Baixa Saxónia relativa à proteção da natureza

21 O § 19.° da Niedersächsisches Naturschutzgesetz (Lei do Land da Baixa Saxónia relativa à Proteção da Natureza), de 19 de fevereiro de 2010, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, prevê:

«A autoridade competente em matéria de proteção da natureza pode classificar zonas por via regulamentar, em conformidade com o § 26.°, n.° 1, da BNatSchG, como zonas de proteção da paisagem.»

O regulamento em causa

22 O § 1.° da Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet «Bäche im Artland» in den Städten Quakenbrück, Fürstenau und Bersenbrück sowie den Gemeinden Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum und Merzen, Landkreis Osnabrück (Regulamento relativo à Área de Paisagem Protegida «Ribeiros em Artland» nas cidades de Quakenbrück, Fürstenau e Bersenbrück, bem como nos municípios de Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum e Merzen, e o distrito de Osnabrück), de 30 de setembro de 2019 (a seguir «regulamento em causa»), sob a epígrafe «Zona de proteção da paisagem», dispõe:

«(1) O sítio identificado mais pormenorizadamente nos n.os 2 e 3 é classificado como zona de proteção da paisagem, com o nome “Ribeiros em Artland”.

[...]

(4) A zona de proteção da paisagem é um elemento essencial do sítio [Natura 2000] “Ribeiros em Artland” [...], classificado nos termos da [Diretiva 92/43]. Nos termos do § 32.°, n.° 2, da BNatSchG, a classificação visa preservar o sítio como sítio [Natura 2000] e assegurar a coerência da rede ecológica europeia “Natura 2000”.

(5) A zona de proteção da paisagem tem uma dimensão de cerca de 1 095 ha.

[...]»

23 O § 2.° do regulamento em causa, sob a epígrafe «Características da zona», tem a seguinte redação:

«(1) Espaço natural e características do terreno

A zona de proteção da paisagem “Ribeiros em Artland“ situa‑se na região geográfica «Charneca de Ems e a Hunte, depressão da charneca do Dümmer». Os ribeiros são considerados águas correntes com vegetação aquática submersa representativas do espaço natural e, nomeadamente, um habitat importante de espécies de peixes e agnatas inscritas no anexo II da Diretiva 92/43. Os bosques de amieiros (freixos) aluviais ao longo dos ribeiros e os lameiros pantanosos adjacentes são habitats naturais prioritários na aceção da Diretiva 92/43. A presença de outros habitats naturais não prioritários, tais como comunidades de ervas altas hidrófilas, turfeiras de transição e turfeiras ondulantes de pequena dimensão, florestas mistas acidófilas de faias e de carvalhos, bem como do tritão‑de‑crista (Triturus cristatus) e do escaravelho‑veado (Lucanus cervus), espécies inscritas no anexo II, acrescentam ao valor da zona.

[...]»

24 O § 3.° do regulamento em causa, sob a epígrafe «Objetivo específico de proteção», prevê, no seu n.° 4:

«Além do § 3.°, n.os 1 e 2, do presente regulamento, o sítio [Natura 2000] na zona de proteção da paisagem tem por objetivo especial de proteção (objetivos de conservação na aceção do artigo 7.°, n.° 1, ponto 9, da BNatSchG) manter ou restabelecer, num estado de conservação favorável, na aceção do artigo 7.°, n.° 1, ponto 10, da BNatSchG, os habitats naturais de interesse comunitário inscritos no anexo I e a espécie animal visada no anexo II da Diretiva 92/43 presentes no sítio, que são os elementos pertinentes à luz do objetivo de proteção,

1. nomeadamente os habitats naturais prioritários (anexo I da Diretiva 92/43):

[...]

2. nomeadamente os outros habitats naturais prioritários (anexo I da Diretiva 92/43):

[...]

3. nomeadamente as espécies animais (anexo II da Diretiva 92/43):

[...]»

25 O § 4.° do regulamento em causa, sob a epígrafe «Proibições», dispõe:

«Nos termos do § 26.°, n.° 2, da BSchNatG, são proibidos todos os atos que alterem as características da zona definidas no § 2.° do presente regulamento ou que sejam contrários ao objetivo geral ou ao objetivo específico de proteção descrito no § 3.° do presente regulamento. Nos termos do § 33.°, n.° 1, da BNatSchG, são proibidos todos os atos suscetíveis de provocar uma deterioração significativa do sítio Natura 2000 nos seus elementos essenciais para os objetivos de conservação e para o objetivo de proteção do presente regulamento.

Por conseguinte, são proibidos na zona de proteção da paisagem os seguintes atos:

[...]

10. proceder a uma primeira florestação,

11. reconverter florestas para outra utilização,

[...]»

26 O § 5.° do regulamento em causa, sob a epígrafe «Proibições», dispõe:

«(1) Os atos ou utilizações referidos nos n.os 2 a 7 não são abrangidos pelas proibições estabelecidas no § 4.°

[...]

(3) Não é proibida a boa manutenção das águas, em conformidade com os princípios da [Wasserhaushaltsgesetz (Lei relativa à Gestão e à Proteção da Água), da Niedersächsisches Wassergesetz (Lei do Land da Baixa Saxónia sobre a Água)] e da BNatSchG, bem como as seguintes exigências decorrentes do objetivo de proteção:

1. A pessoa a quem incumbe essa manutenção apresenta ao distrito competente, até 31 de janeiro de cada ano, o mais tardar, para as águas de segundo grau, um plano de manutenção relativo a todas as medidas de manutenção abrangidas pelo âmbito de aplicação do presente regulamento projetadas para o ano de manutenção em causa, os requisitos previstos no § 5.°, n.° 3, ponto 2, alíneas b) a c), e) e h), do presente regulamento não são aplicáveis a partir do momento em que o distrito competente aprove esse plano.

2. Se não tiver sido apresentado um plano de manutenção em conformidade com o § 5.°, n.° 3, ponto 1, do presente regulamento, a manutenção das águas de segundo grau referidas no § 2.° e das suas margens deve respeitar as seguintes regras:

[...]

b) O corte das ervas aquáticas, sob a forma de desbaste parcial, seguindo ao longo da linha da corrente é permitido durante todo o ano. Se o leito do curso de água não tiver uma largura suficiente para permitir um corte parcial segundo a linha da corrente, o desbaste é efetuado num só lado ou em ilhéus; o acordo prévio da autoridade competente em matéria de proteção da natureza é necessário para se desviar das regras acima referidas;

[...]

(4) Não é proibida a boa exploração por pesca em conformidade com o [Niedersächsisches Fischereigesetz (Lei do Land da Baixa Saxónia sobre a Pesca) e a Binnenfischereiordnung (Regulamento relativo à Pesca em Água Doce)], preservando, na medida possível, as condições e as comunidades mistas existentes naturalmente no local, especialmente a vegetação aquática e a vegetação de folhas flutuantes, bem como a vegetação ribeirinha, e em conformidade com os seguintes requisitos decorrentes do objetivo de proteção:

1. o repovoamento de colónias piscícolas só é permitido [relativamente a espécies incluídas no] espetro natural de espécies de água corrente referidas no § 2.° em causa, quando vise espécies para as quais a regulamentação da pesca em água doce em vigor à data do repovoamento não sujeite o repovoamento a autorização e que se garanta que este não terá por efeito afetar ou excluir as espécies prioritárias ou típicas do habitat referidas no § 3.°

[...]

(5) Não é proibida a boa exploração agrícola do solo, de acordo com as boas práticas a que se refere o § 5.°, n.° 2, e com os seguintes requisitos decorrentes do objetivo de proteção:

[...]

(6) Não é proibida a boa silvicultura nas florestas, em conformidade com o § 11.° da [Niedersächsischen Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung (Lei do Land da Baixa Saxónia sobre a Floresta e Ordenamento da Paisagem)] e com o § 5.°, n.° 3, da BNatSchG, bem como os seguintes requisitos decorrentes do objetivo de proteção:

[...]

7. A criação de novas áreas florestais através de florestação só é autorizada com o acordo da autoridade competente em matéria de proteção da natureza.

[...]

(8) Nos casos referidos nos n.os 2, 3, 5 e 6, a autoridade competente em matéria de proteção da natureza deve dar o consentimento exigido [...], desde que não sejam de esperar efeitos ou perturbações duradouros da zona de proteção da paisagem ou dos seus elementos essenciais para os objetivos de conservação e para o objetivo de proteção do presente regulamento. [...]

(9) Nos casos de notificação obrigatória referidos nos n.os 2, 4, 6 e 7, a autoridade competente em matéria de proteção da natureza pode tomar as medidas necessárias para garantir o respeito do objetivo de proteção do presente regulamento. [...] A autoridade responsável pela proteção da natureza competente pode, caso a caso, proibir a execução dos atos ou medidas notificados quando o objetivo de proteção do presente regulamento for afetado.

[...]»

27 O § 7.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Informações pré‑contratuais», dispõe, no seu n.° 1:

«[...] [A] autoridade competente em matéria de proteção da natureza pode ordenar o restabelecimento da situação anterior se as proibições referidas no § 4.° ou as obrigações de aprovação ou de notificação previstas no § 5.° do presente regulamento tiverem sido infringidas e se a natureza ou a paisagem tiverem sido ilegalmente destruídas, danificadas ou alteradas.»

28 O § 9.° do regulamento em causa, sob a epígrafe «Aplicação de medidas de conservação e de restauração», prevê, no seu n.° 1:

«As disposições contidas nos §§ 4.° e 5.° do presente regulamento correspondem, regra geral, a medidas destinadas a manter num estado de conservação favorável os tipos de habitats referidos no anexo I e as espécies animais referidas no anexo II da [Diretiva 92/43] presentes na [zona de proteção da paisagem].»

29 O § 10.° do referido regulamento, sob a epígrafe «Informações administrativas», dispõe, no seu n.° 1:

«Incorre em infração [...] quem, na ausência de uma isenção nos termos do § 5.° ou de uma derrogação nos termos do § 6.°, infringir intencionalmente ou por negligência as proibições enunciadas no § 4.° do presente regulamento.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

30 Em 30 de setembro de 2019, o distrito de Osnabrück adotou o regulamento em causa, que designa a zona de proteção da paisagem «Ribeiros em Artland» como elemento essencial do sítio Natura 2000 epónimo (a seguir «sítio em causa»).

31 Durante o processo de adoção deste regulamento, o distrito de Osnabrück assegurou uma participação do público, incluindo a da recorrente no processo principal, permitindo que o público consultasse o projeto de regulamento e os respetivos mapas, bem como uma fundamentação do projeto. Em contrapartida, o distrito de Osnabrück não realizou uma avaliação ambiental, nos termos da Diretiva 2001/42, nem procedeu a uma verificação prévia da necessidade de efetuar uma avaliação, antes de adotar o regulamento em causa.

32 Em 13 de outubro de 2020, a recorrente no processo principal interpôs um recurso de fiscalização da legalidade do regulamento em causa, invocando a violação de disposições em matéria de ambiente, especialmente de disposições destinadas a transpor o direito da União.

33 Chamado a pronunciar‑se sobre este pedido, o Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Regional Superior do Land da Baixa Saxónia, Alemanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo, considera que, à luz do Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, n.os 60 a 69), não existe uma obrigação, nos termos do § 35.° da UVPG, que se baseia no artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42, de realizar uma avaliação ambiental antes da adoção do regulamento em causa.

34 No entanto, segundo aquele órgão jurisdicional, é possível que, antes dessa adoção, tivesse sido necessário proceder a uma avaliação ambiental, por força das disposições conjugadas do § 36.° da UVPG, bem como do § 36.°, primeiro período, ponto 2, e do § 34.°, n.° 1, primeiro período, da BNatSchG, que se baseiam nas disposições conjugadas do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2001/42 e do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43.

35 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em primeiro lugar, à luz, nomeadamente, do Acórdão de 12 de junho de 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, n.os 49 e 50), se se deve considerar que um ato como o regulamento em causa, através do qual um Estado‑Membro designa um sítio como sendo uma zona especial de conservação, em conformidade com a Diretiva 92/43, está, em todo o caso, diretamente relacionado com ou é necessário para a gestão do sítio, independentemente do seu conteúdo normativo.

36 Por entender que vários elementos militam contra essa interpretação, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em segundo lugar, se, e em que condições, regras como as exceções previstas no § 5.°, n.os 3 a 6, do regulamento em causa devem ser consideradas diretamente relacionadas ou necessárias para a gestão do sítio em causa.

37 Em terceiro lugar, na hipótese de essas exceções não deverem ser entendidas como servindo unicamente o propósito de especificar o âmbito das proibições estabelecidas no § 4.° do regulamento em causa, mas como regras autónomas, não diretamente ligadas ou necessárias à gestão do sítio em causa, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre o impacto sobre a existência da obrigação de proceder a uma avaliação ambiental nos termos da Diretiva 2001/42, primeiro, da circunstância de as atividades abrangidas pelas referidas exceções deixarem de estar sujeitas, antes da sua aplicação, a uma avaliação das incidências caso a caso, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43 e, ainda que fossem objeto de uma tal avaliação, do facto de esta última ser conduzida à luz dos critérios e das modalidades concretas estabelecidos por essas exceções; segundo, do facto de as atividades autorizadas ao abrigo dessas exceções estarem há muito implementadas no sítio em causa e, terceiro, do facto de o regulamento em causa dever ser considerado, consoante o caso, um plano que determina a utilização de pequenas áreas no contexto local, na aceção do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 2001/42.

38 Por último, em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre as modalidades que uma avaliação ambiental deve, se for caso disso, respeitar.

39 Nestas condições, o Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Regional Superior do Land da Baixa Saxónia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2001/42/CE (Diretiva AAE), em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43/CEE (Diretiva Habitats), ser interpretado no sentido de que todas as disposições de um ato jurídico pelo qual um Estado‑Membro designa um sítio como zona especial de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats, independentemente do seu conteúdo normativo, devem ser consideradas diretamente relacionadas com a gestão do sítio ou necessárias para essa gestão, tendo como consequência que o ato jurídico, enquanto plano, não seja sujeito a nenhuma avaliação ambiental nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, ou pode, em função do conteúdo de cada uma das disposições, ser adotada uma abordagem diferenciada, de modo que algumas disposições desse ato jurídico possam ser consideradas, enquanto (parte do) plano, diretamente relacionadas com a gestão do sítio ou necessárias para essa gestão, e outras não?

2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão no segundo sentido: deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, ser interpretado no sentido de que uma determinada disposição incluída num ato jurídico de um Estado‑Membro que designe um sítio como zona especial de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats, que estabeleça objetivos de conservação e defina obrigações e proibições, deve ser considerada como (parte do) plano não diretamente relacionada com a gestão do sítio ou não necessária para essa gestão, se essa disposição ao estabelecer critérios e modalidades específicos para o efeito, excluir certas atividades do âmbito de aplicação das referidas obrigações e proibições, e essas atividades não visarem diretamente o cumprimento dos objetivos de conservação, devendo antes ser consideradas medidas de gestão ou de manutenção com outros fins com caráter de projeto na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats?

3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, ser interpretado no sentido de que não se pode excluir a hipótese de o sítio ser afetado de forma significativa devido a uma disposição incluída num ato jurídico que designa um sítio como zona especial de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats, como aquela referida na segunda questão, que define de forma suficientemente concreta os critérios e as modalidades para o exercício das atividades por ela abrangidas com caráter de projeto na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, se a legislação nacional não exigir uma autorização para o exercício dessas atividades e a autoridade competente, por força da citada disposição do ato jurídico, prescindir também, caso a caso, da notificação prévia e da realização de uma avaliação das incidências do projeto nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats ou, em vez disso, realizar uma avaliação das incidências do projeto no caso concreto, mas utilizar como medida para avaliar a compatibilidade do projeto o cumprimento dos critérios e das modalidades estabelecidos na disposição referida na segunda questão?

4) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, ser interpretado no sentido de que não há risco de o sítio ser afetado de forma significativa devido a uma disposição incluída num ato jurídico que designa um sítio como zona especial de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats, como aquela referida na segunda questão, se as atividades abrangidas por essa disposição já forem normalmente exercidas há muito tempo e se os critérios e as modalidades do seu exercício estabelecidos na disposição não permitirem, em todo o caso, uma intensificação ou expansão dessas atividades no sítio?

5) Caso, em virtude das respostas às questões anteriores, se deva considerar que existe uma obrigação de proceder a uma avaliação ambiental nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, devido ao conteúdo de determinadas disposições de um ato jurídico que designa um sítio como zona especial de conservação na aceção da Diretiva Habitats: deve o artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva AAE ser interpretado no sentido de que a entender‑se que a designação do sítio determina a utilização de pequenas áreas a nível local, a classificação prévia do sítio como sítio de importância comunitária, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da Diretiva Habitats obriga, em geral, a autoridade de um Estado‑Membro a considerar que a designação do sítio como zona de conservação é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente?

6) Caso, em virtude das respostas às questões anteriores, se deva considerar que existe uma obrigação de proceder a uma avaliação ambiental devido ao conteúdo de determinadas disposições de um ato jurídico que designa um sítio como zona especial de conservação na aceção da Diretiva Habitats: deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, ser interpretado no sentido de que a avaliação ambiental deve incidir apenas sobre estas disposições ou deve a mesma incidir sobre todo o conteúdo do ato jurídico?

7) Caso, em virtude das respostas às questões anteriores, se deva considerar que existe uma obrigação de proceder a uma avaliação ambiental devido ao conteúdo de determinadas disposições de um ato jurídico que designa um sítio como zona especial de conservação na aceção da Diretiva Habitats: deve o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AAE, nos termos do qual a avaliação ambiental referida no artigo 3.° da diretiva deve ser executada durante a preparação de um plano ou programa e antes da aprovação do plano ou programa, ser interpretado no sentido de que não permite sanar a posteriori, através de um procedimento complementar posterior à adoção do plano ou de elementos do mesmo, a irregularidade processual resultante da omissão da avaliação ambiental de um plano ou de elementos de um plano?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto às questões primeira e segunda

40 Com as questões primeira e segunda, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2001/42, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43, deve ser interpretado no sentido de que um ato, através do qual o Estado‑Membro em causa designa um sítio como zona especial de conservação, nos termos da Diretiva 92/43, e que enumera as atividades humanas que são proibidas nesse sítio, sem prejuízo das exceções que esse ato também prevê, está abrangido pelo conceito de «planos e programas», na aceção da Diretiva 2001/42, para os quais é obrigatória uma avaliação ambiental.

41 O artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2001/42 subordina a obrigação de submeter um determinado plano ou programa a uma avaliação ambiental, nos termos desta diretiva, à condição de ser necessária uma avaliação nos termos dos artigos 6.° e 7.° da Diretiva 92/43.

42 Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43, é exigida uma avaliação adequada de todos os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos.

43 Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que, o ato através do qual um Estado‑Membro designa um sítio como sendo uma zona especial de conservação, em conformidade com a Diretiva 92/43, está, por natureza, diretamente relacionado com ou é necessário para a gestão do sítio. Com efeito, o artigo 4.°, n.° 4, desta diretiva exige essa designação para efeitos da sua aplicação (Acórdão de 12 de junho de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, n.° 49).

44 É certo que esta apreciação não se pode estender a todas as disposições desse ato de forma automática, sem verificar o seu conteúdo. Em especial, não se pode excluir a priori que este ato contenha também disposições que não têm nenhuma relação com a execução, pelo Estado‑Membro em causa, da obrigação prevista no artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 92/43 e que não estão, de outra forma, diretamente relacionadas com a gestão do sítio em causa ou não são necessárias para a sua gestão.

45 No entanto, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, o regulamento em causa não parece conter tais disposições.

46 A este respeito, importa recordar que, em aplicação do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 92/43, a partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido, o Estado‑Membro em causa deve designá‑lo como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo máximo de seis anos, estabelecendo as prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo de habitat natural ou de uma espécie e para a coerência da rede Natura 2000. Este Estado‑Membro também deve, por um lado, em conformidade com a mesma disposição da Diretiva 92/43, como interpretada pelo Tribunal de Justiça, determinar, nos mesmos prazos e anteriormente à fixação dessas prioridades, os objetivos de conservação, que devem ser específicos, e estabelecer, por outro, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, desta diretiva, as medidas de conservação [v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação), C‑444/21, EU:C:2023:524, n.os 45, 53, 65 e 66].

47 Em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 92/43, as medidas de conservação implicam, eventualmente, «medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas».

48 Assim, as medidas de conservação que o Estado‑Membro em causa deve estabelecer por força desse artigo 6.°, n.° 1, podem consistir nomeadamente em estabelecer um regime jurídico destinado a limitar, no território do sítio em causa e tendo em conta os objetivos de conservação fixados, as atividades humanas relativamente ao que estava autorizado até então nesse sítio.

49 Por conseguinte, deve considerar‑se que as disposições de um ato de designação de um sítio como zona especial de conservação, através das quais o Estado‑Membro em causa pretende estabelecer esse regime jurídico, estão «diretamente relacionadas ou [são] necessárias para a gestão do sítio» em questão.

50 Uma vez que nada consta a este respeito na Diretiva 92/43, os Estados‑Membros continuam, além disso, a ser livres de determinar, no seu ordenamento jurídico, o tipo de normas que consideram mais adequadas para estabelecer esse regime jurídico.

51 No caso em apreço, o regime jurídico instituído pelo regulamento em causa é constituído por um conjunto de disposições, entre as quais o § 4.° deste regulamento, que prevê proibições, e o seu § 5.°, que enumera os «atos e utilizações» que não estão abrangidos por essas proibições.

52 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica nomeadamente que considera que as exceções previstas no § 5.° do regulamento em causa se destinam a autorizar, num certo âmbito, a prossecução das atividades de exploração que já eram exercidas no sítio em causa e que atualmente continuam a ser exercidas, nomeadamente para fins comerciais, como a pesca, a agricultura, a silvicultura, bem como certas medidas de manutenção das águas, com o objetivo de evitar uma violação desproporcionada dos direitos dos proprietários e dos titulares dos direitos afetados pela colocação sob proteção do sítio em causa.

53 Não é menos certo que, sem prejuízo das verificações que incumbe a esse órgão jurisdicional efetuar, o § 5.° do regulamento em causa faz parte das disposições que visam, no seu conjunto, estabelecer o regime jurídico considerado necessário para efeitos da proteção, entre outras, da zona especial de conservação designada, a saber, no caso em apreço, o sítio em causa.

54 Isto parece ser confirmado pelo § 9.° do regulamento em causa, que dispõe, no seu n.° 1, que as disposições contidas nos §§ 4.° e 5.° deste regulamento «correspondem, regra geral, a medidas destinadas a manter num estado de conservação favorável os tipos de habitats referidos no anexo I e as espécies animais referidas no anexo II da Diretiva [92/43] presentes [no sítio em causa]», bem como pela redação do § 7.°, n.° 1, e do § 10.°, n.° 1, do referido regulamento.

55 Daqui resulta que, mais uma vez sem prejuízo das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, se deve considerar que o regulamento em causa está diretamente relacionado com ou é necessário para a gestão do sítio em causa, no seu conjunto.

56 Tendo em conta todos estes fundamentos, há que responder às questões primeira e segunda que o artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2001/42, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43, deve ser interpretado no sentido de que um ato, através do qual o Estado‑Membro em causa designa um sítio como zona especial de conservação, nos termos da Diretiva 92/43, e que enumera as atividades humanas que são proibidas nesse sítio, sem prejuízo das exceções que esse ato também prevê, não está abrangido pelo conceito de «planos e programas», na aceção da Diretiva 2001/42, para os quais é obrigatória uma avaliação ambiental.

Quanto às questões terceira a sétima

57 Atendendo à resposta dada às questões primeira e segunda, não há que responder às questões terceira a sétima.

Quanto às despesas

58 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

O artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.° 3 da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens,

deve ser interpretado no sentido de que:

um ato, através do qual o Estado‑Membro em causa designa um sítio como zona especial de conservação, nos termos da Diretiva 92/43, e que enumera as atividades humanas que são proibidas nesse sítio, sem prejuízo das exceções que esse ato também prevê, não está abrangido pelo conceito de «planos e programas», na aceção da Diretiva 2001/42, para os quais é obrigatória uma avaliação ambiental.

Assinaturas

* Língua do processo: alemão.