Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-461/14

1.

O que constitui uma avaliação adequada do impacto ambiental, tendo em conta que o projeto avaliado (no presente caso, a construção de uma linha ferroviária de alta velocidade) tem impacto sobre uma zona de particular importância ambiental? Em que casos a construção de infraestruturas relacionadas com este tipo de projeto contraria os objetivos de conservação e de proteção que decorrem do direito da União em matéria de ambiente?

2.

À primeira vista, dir‑se‑ia que estas questões fundamentais constituem o cerne da ação ora intentada pela Comissão Europeia contra o Reino de Espanha, ao abrigo do artigo 258.o, n.o 2, TFUE. Porém, uma análise mais atenta revela que o que está em causa no presente processo é, em substância, saber se a Comissão conseguiu provar ou não a existência de uma violação das disposições pertinentes do direito do ambiente. Conforme demonstrarei nas presentes conclusões, a Comissão só o fez parcialmente.

3.

O artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 85/337/CEE ( 2 ), relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (a seguir «Diretiva AIA»), dispõe:

«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.

Estes projetos são definidos no artigo 4.o»

4.

O artigo 3.o da diretiva tem a seguinte redação:

«A avaliação do impacte ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.o a 11.o, os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre os seguintes fatores:

[…]»

5.

O artigo 4.o da Diretiva AIA estabelece:

«1. […] os projetos incluídos no anexo I serão submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.o

2. […] os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projetos incluídos no anexo II:

ou

se o projeto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.o

Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).

3. Quando forem efetuadas análises caso a caso ou fixados limiares ou critérios para efeitos do disposto no n.o 2, serão tidos em conta os critérios de seleção relevantes fixados no anexo III.

[…]»

6.

O anexo I da Diretiva [AIA] contém uma lista dos projetos sujeitos ao artigo 4.o, n.o 1, dessa diretiva. Menciona, entre outros, a construção de autoestradas, de vias rápidas e de vias para o tráfego de longa distância dos caminhos de ferro.

7.

No ponto 2 do anexo III da Diretiva AIA são identificadas, as zonas húmidas e as zonas classificadas ou protegidas pela legislação dos Estados‑Membros, bem como as zonas de proteção especial designadas pelos Estados‑Membros, são apresentadas como um dos critérios de seleção referidos no artigo 4.o, n.o 3, da diretiva.

8.

O artigo 1.o da Diretiva 2009/147/CE ( 3 ), relativa à conservação das aves selvagens (a seguir «Diretiva Aves»), tem a seguinte redação:

«1. A presente diretiva diz respeito à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados‑Membros ao qual é aplicável o Tratado. Tem por objeto a proteção, a gestão e o controlo dessas espécies e regula a sua exploração.

[…].»

9.

O artigo 4.o da Diretiva Aves dispõe:

«1. As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.

[…]

Os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva.

[…]

4. Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas zonas de proteção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo. Para além destas zonas de proteção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.

[…]»

10.

O anexo I desta diretiva menciona, entre muitas outras espécies, a Otis tarda (Abetarda).

11.

O artigo 6.o da Diretiva 92/43/CEE ( 4 ), relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (a seguir «Diretiva Habitats»), estabelece:

«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias […].

2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

[…]»

12.

O artigo 7.o da Diretiva Habitats dispõe que as obrigações decorrentes do artigo 6.o, n.os 2, 3 e 4, substituem as decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, primeiro período, da Diretiva Aves, no que respeita às zonas de proteção especial classificadas nos termos do artigo 4.o, n.o 1, ou analogamente reconhecidas nos termos do n.o 2 do mesmo artigo. Essas obrigações são substituídas a partir da data da entrada em vigor da Diretiva Habitats ou da data da classificação ou reconhecimento por um Estado‑Membro nos termos da Diretiva Aves, se esta for posterior.

13.

Os factos na origem da presente ação podem ser resumidos do seguinte modo. O litígio diz respeito ao projeto de construção de uma linha ferroviária de alta velocidade entre Sevilha e Almeria, em Espanha. Até à data, foi realizada uma avaliação do impacto ambiental de algumas das obras de infraestruturas necessárias para o funcionamento da linha ferroviária de alta velocidade. A avaliação do impacto ambiental foi submetida o debate público em 4 de julho de 2006 e aprovada por decisão, de 24 de novembro de 2006, relativa à declaração sobre a avaliação do impacto ambiental ( 5 ). As obras relacionadas com a «infraestrutura» da linha ferroviária de alta velocidade tiveram início em 4 de dezembro de 2007 e foram suspensas em 2009.

14.

A linha ferroviária atravessa um espaço natural classificado pelas autoridades espanholas como zona especial de proteção para as aves (a seguir «ZEPA») em 29 de julho de 2008. Por outras palavras, a classificação teve lugar depois de as autoridades espanholas terem aprovado o projeto e avaliado o impacto ambiental. Antes de ter sido classificado como ZEPA, esse local já estava inscrito no Inventory of Important Birds Areas in the European Community (Inventário das Zonas Importantes para as Aves na Comunidade Europeia; a seguir «IBA») sob o n.o 238 (planície cerealífera de Ecija‑Osuna) desde 1998. O referido local alberga várias espécies mencionadas no anexo I da Diretiva Aves, incluindo a Otis tarda.

15.

Neste contexto, foi apresentada uma queixa na Comissão, em fevereiro de 2010, relativa aos troços «Marchena‑Osuna I», «Marchena‑Osuna II» e «Variante de Osuna» da linha ferroviária. No seguimento dessa queixa, a Comissão enviou ao Governo espanhol uma notificação para cumprir em 17 de junho de 2011. Nesta notificação, a Comissão alegava que o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 3.o da Diretiva AIA, do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves e do artigo 6.o da Diretiva Habitats.

16.

O Governo espanhol respondeu à referida notificação em 20 de setembro de 2011. Não obstante essa resposta, a Comissão dirigiu um parecer fundamentado ao Reino de Espanha em 20 de junho de 2013, no qual alegava que o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 3.o da Diretiva AIA, do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves e do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats.

17.

Em 21 de agosto de 2013, o Governo espanhol respondeu ao parecer fundamentado.

18.

Por entender que as medidas adotadas pelo Governo espanhol continuavam a ser insuficientes, a Comissão manteve a sua apreciação e intentou a presente ação no Tribunal de Justiça.

19.

A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:

20.

O Governo espanhol pede que o Tribunal de Justiça se digne:

21.

Foram apresentadas observações escritas pela Comissão e pelo Governo espanhol. Nos termos do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, não houve lugar a audiência.

22.

O Governo espanhol contesta a admissibilidade da ação da Comissão na parte respeitante ao troço «Variante de Osuna» da linha ferroviária. O Governo espanhol alega que, de acordo com jurisprudência constante, a notificação para cumprir enviada ao Estado‑Membro e o parecer fundamentado subsequentemente emitido pela Comissão delimitam o objeto do litígio, o qual não pode ser alargado posteriormente.

23.

É jurisprudência constante que o parecer fundamentado e a ação intentada pela Comissão devem assentar nas alegações deduzidas na notificação para cumprir que dá início à fase pré‑contenciosa ( 6 ).

24.

No presente processo, a notificação para cumprir menciona os troços «Marchena‑Osuna I», «Marchena‑Osuna II» e «Variante de Osuna». No entanto, os factos invocados pela Comissão como prova da alegada infração apenas dizem respeito aos dois primeiros troços da linha ferroviária atrás mencionados.

25.

A Comissão não parece contestar este facto. Na verdade, na tréplica, a Comissão explicou que os factos em que se baseia para considerar que o Reino de Espanha não cumpriu certas obrigações dizem especificamente respeito aos troços «Marchena‑Osuna I» e «Marchena‑Osuna II» da linha ferroviária. Em contrapartida, a referência ao troço «Variante de Osuna» no presente processo era necessária para traçar um quadro do contexto geral do projeto.

26.

Nestas circunstâncias, a presente ação deve ser declarada inadmissível na parte respeitante ao troço «Variante de Osuna».

27.

A Comissão alega que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o da Diretiva AIA.

28.

Relativamente a este ponto, a Comissão começa por explicar aquilo que não alega. Não alega que a avaliação do impacto ambiental controvertida não abrange a totalidade do projeto. Tão‑pouco alega que o projeto foi dividido em troços para evitar a avaliação dos potenciais efeitos cumulativos sobre o ambiente.

29.

Seguidamente, a Comissão explica aquilo que efetivamente alega. Alega, em substância, que o Reino de Espanha não identificou, não descreveu nem avaliou de forma adequada os efeitos diretos e indiretos do projeto sobre o ambiente e sobre a fauna aviária em especial. Em resumo, a avaliação do impacto ambiental em causa não é suficiente para satisfazer as exigências do artigo 3.o da Diretiva AIA. Com efeito, no entender da Comissão, essa avaliação não tomou devidamente em conta o facto de o projeto atravessar uma zona classificada como IBA. Essa zona foi posteriormente classificada, em 2008, como ZEPA ES6180017, «Campiñas de Sevilla».

30.

Como corolário lógico da violação do artigo 3.o da Diretiva AIA, a Comissão alega que o Reino de Espanha também não informou o público dos efeitos prováveis do projeto, antes de tomar a decisão de avançar com o mesmo.

31.

Por seu turno, o Governo espanhol sustenta que a alegação da Comissão deve ser rejeitada.

32.

Em primeiro lugar, o Governo espanhol alega que cumpriu as exigências do artigo 3.o da Diretiva AIA, na medida em que identificou a fauna afetada e adotou as medidas adequadas para limitar potenciais efeitos prejudiciais sobre o ambiente.

33.

Em segundo lugar, o Governo espanhol refere que a classificação IBA não tem efeitos vinculativos. No seu entender, uma avaliação do impacto ambiental que não mencione uma classificação IBA pode, ainda assim, satisfazer as exigências impostas pelo artigo 3.o da Diretiva AIA.

34.

Em terceiro lugar, o Governo espanhol considera que a Comissão não explicou por que motivo considera que a avaliação do impacto ambiental controvertida não é suficiente, e muito menos provou o incumprimento de quaisquer obrigações.

35.

Tal como referi logo no início, a questão que se coloca no presente processo é saber se a Comissão conseguiu provar a existência de uma violação. Na análise que se segue, explicarei por que motivo entendo que não o fez em relação ao artigo 3.o da Diretiva AIA.

36.

Antes de mais, é necessário definir claramente o projeto que foi submetido à avaliação do impacto ambiental controvertida.

37.

A avaliação do impacto ambiental — que a Comissão considera contrária ao artigo 3.o da Diretiva AIA — incide sobre uma fase específica da construção da linha ferroviária de alta velocidade. Esse projeto e, consequentemente, a avaliação do impacto ambiental controvertida, diz respeito às obras de infraestruturas necessárias para o funcionamento de uma linha ferroviária de alta velocidade. Compreende obras de construção nas vias e no seu eixo, incluindo a construção de uma plataforma elevada e alargada. Outras obras ulteriores necessárias ao funcionamento da linha ferroviária (designadamente, a instalação de linhas aéreas de transporte de eletricidade) estavam fora do âmbito do projeto. Conforme decorre do parecer fundamentado e dos articulados apresentados pela Comissão ao Tribunal de Justiça, a Comissão não questiona a decisão das autoridades espanholas de limitar o alcance da avaliação do impacto ambiental às obras de melhoramento das infraestruturas (a seguir «projeto controvertido»).

38.

Não obstante, a Comissão alega que a avaliação do impacto ambiental não era adequada porque — pelo que me é dado a entender — não tomou em devida conta a zona de particular importância ambiental (como foi reconhecida no inventário IBA e, mais tarde, no processo conducente à classificação dessa zona como ZEPA) afetada pelo projeto controvertido.

39.

A este respeito, é útil recordar a finalidade da avaliação de um impacto ambiental, a saber, identificar, descrever e avaliar de modo adequado os efeitos diretos e indiretos de um projeto, tendo em conta as características do caso concreto. O impacto deve ser avaliado em relação, nomeadamente, à fauna e à flora ( 7 ). Nesta matéria, o Tribunal de Justiça declarou em diversas ocasiões que o âmbito de aplicação da Diretiva AIA é vasto e o seu objetivo muito lato ( 8 ). Consequentemente, o Tribunal de Justiça tem adotado uma abordagem teleológica na sua interpretação da Diretiva AIA. O objetivo desta diretiva é realizar uma avaliação global dos efeitos dos projetos ou da sua alteração sobre o ambiente ( 9 ).

40.

Contudo, esse facto, por si só, não exonera a Comissão do ónus de provar a existência de uma violação de obrigações. Nas ações por incumprimento propostas ao abrigo do artigo 258.o TFUE cabe à Comissão provar os factos por ela alegados. Compete a essa instituição fornecer ao Tribunal de Justiça as informações necessárias para provar que um Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações. Ao fazê‑lo, a Comissão não se pode basear em meras presunções ( 10 ).

41.

Além de algumas afirmações genéricas sobre o caráter alegadamente inadequado da avaliação do impacto ambiental, a Comissão não fundamentou a sua ação. A título exemplificativo, analisemos os argumentos superficiais por ela avançados.

42.

Em primeiro lugar, a Comissão explica que, para tomar devidamente em conta uma zona com importância ambiental (que deveria estar classificada como ZEPA, mas à data dos factos pertinentes não estava), não basta elaborar uma lista das espécies presentes nessa zona. A este respeito, alega ainda que as medidas identificadas na avaliação do impacto ambiental para minimizar os efeitos nefastos do projeto (em especial, no que respeita à fauna aviária ou à a proibição de remoção da vegetação entre março e julho para evitar efeitos nefastos sobre a reprodução) eram insuficientes. Porém, não explica porquê.

43.

Em segundo lugar, a Comissão também critica o facto de a declaração sobre a avaliação ambiental não mencionar a lagoa de Ojuelos, que está integrada na zona posteriormente classificada como ZEPA. Porém, resulta dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça que a lagoa de Ojuelos foi, efetivamente, mencionada na avaliação do impacto ambiental (embora não tenha sido na declaração ( 11 ) sobre a avaliação do impacto ambiental). Este é um facto que a Comissão não contesta. Nessa avaliação, são descritas as características da lagoa. É igualmente feita referência às numerosas espécies de fauna aviária presentes nessa zona. Também aqui a Comissão sustenta que a avaliação era insuficiente, mas não explica porquê.

44.

Em terceiro lugar, é verdade que os efeitos de um projeto com impacto numa zona mencionada num inventário IBA, e posteriormente classificada como ZEPA, devem ser objeto de uma avaliação particularmente cuidadosa. Conforme indicou a Comissão, é o que resulta do anexo III da Diretiva AIA. Esse anexo menciona as zonas húmidas e as ZEPA como critérios de seleção para a avaliação de projetos relativamente aos quais existe uma obrigação, per se, de realizar uma avaliação do impacto ambiental. Nesse sentido, é evidente que o legislador da União considera que essas são zonas com particular importância ambiental.

45.

Não obstante, o facto de a avaliação do impacto ambiental controvertida não mencionar uma zona com importância ambiental reconhecida como tal num inventário IBA (ou uma ZEPA) não pode, por si só, consubstanciar um incumprimento da obrigação de identificar, de descrever e de avaliar de modo adequado os efeitos de um projeto, em conformidade com o artigo 3.o da Diretiva AIA.

46.

Tal deve‑se a dois motivos.

47.

Por um lado, o facto de o inventário IBA (ou uma ZEPA) não ter sido mencionado não significa automaticamente que esse inventário — ou melhor, as zonas e as espécies nele referidas — não tenha sido tomado em consideração. Por outro lado, o Governo espanhol sublinha, acertadamente, que o inventário IBA não produz efeitos vinculativos em relação aos Estados‑Membros ( 12 ).

48.

Quanto à importância da zona posteriormente classificada como ZEPA, decorre dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça que, não obstante a inexistência de uma referência explícita ao inventário IBA, essa zona foi descrita na avaliação do impacto ambiental como uma zona com uma fauna aviária específica, nomeadamente aves estepárias. A avaliação identificava especificamente a Otis tarda. No entanto, a Comissão não explicou por que motivo considera que essa descrição não é adequada. Limitou‑se a alegar que era esse caso. Meras alegações de incumprimento das obrigações estabelecidas no artigo 3.o da Diretiva AIA não são suficientes para provar esse incumprimento.

49.

Em quarto lugar, creio que a Comissão está especialmente preocupada com os efeitos do próprio funcionamento da linha ferroviária: a Comissão alegou repetidamente que o funcionamento da linha ferroviária pode ter um impacto considerável sobre a fauna aviária, em particular sobre as aves estepárias e as aves aquáticas presentes na zona. É por esse motivo que considera que a avaliação controvertida é insuficiente no que respeita às medidas identificadas para evitar, em especial, a colisão (com infraestruturas e comboios) e a eletrocussão das aves. A este respeito, é pacífico que a avaliação do impacto ambiental controvertida não identificou especificamente medidas concretas para evitar estes riscos.

50.

Não sou, de modo algum, insensível a estes argumentos. É lógico que o funcionamento de uma linha ferroviária de alta velocidade terá um impacto considerável numa ZEPA como a que está em causa no presente processo.

51.

Porém, nunca é demais salientar que a Comissão referiu expressamente no parecer fundamentado e ao longo do presente processo que não alega que a avaliação do impacto ambiental controvertida contraria o disposto no artigo 3.o da Diretiva AIA na medida em que não incide sobre a totalidade do projeto. Essa instituição não alega especificamente — excetuando as observações tardias nesse sentido constantes da tréplica — que o facto de a avaliação se ter limitado ao melhoramento das infraestruturas, ao invés de abranger todo o projeto, incluindo o funcionamento da linha ferroviária, implica uma violação da diretiva ( 13 ).

52.

Tal como definido na declaração sobre a avaliação do impacto ambiental, o projeto controvertido visa unicamente o melhoramento das infraestruturas da linha ferroviária. As outras obras de instalação necessárias ao posterior funcionamento da linha ferroviária serão objeto de uma nova avaliação do impacto ambiental. A este respeito, os argumentos relativos às obras que serão objeto de outra avaliação do impacto ambiental ou, de resto, ao funcionamento da linha ferroviária devem ser considerados inadmissíveis. Qualquer outra conclusão comprometeria gravemente o princípio da segurança jurídica.

53.

Em quinto e último lugar, as partes expuseram os seus pontos de vista sobre a relevância do facto de a linha ferroviária de alta velocidade ter sido construída paralelamente a uma linha ferroviária que remonta ao século XIX. A Comissão alega, aparentemente sem ser contrariada, que as exigências relativas à avaliação do impacto ambiental são as mesmas, independentemente de a linha ferroviária de alta velocidade ser paralela a uma linha ferroviária normal. Salienta que a existência paralela dessas duas linhas ferroviárias pode produzir efeitos cumulativos em vários aspetos. Porém, no meu entender, esses argumentos não passam, uma vez mais, de meras alegações, insuficientes para provar a violação de uma obrigação. Em qualquer caso, as referidas alegações contradizem o facto de a Comissão não ter sustentado que a avaliação do impacto ambiental era insuficiente por os efeitos cumulativos não terem sido tomados em conta.

54.

À luz das considerações precedentes, concluo que a primeira alegação deduzida pela Comissão, relativa a uma violação do artigo 3.o da Diretiva AIA, deve ser julgada improcedente. Consequentemente, a alegação daí decorrente, respeitante ao incumprimento do dever de informar adequadamente o público acerca dos efeitos do projeto, também deve ser julgada improcedente.

55.

Em rigor, independentemente do resultado da apreciação que se faça da primeira alegação, não vislumbro qualquer motivo válido para o Tribunal de Justiça conhecer da alegação adicional apresentada pela Comissão, relativa à Diretiva AIA. A Comissão não indicou qualquer base jurídica para essa alegação. Salvo uma observação marginal, não desenvolveu nenhuma argumentação sobre esse ponto.

56.

A Comissão alega que, ao autorizar a construção de uma linha ferroviária de alta velocidade numa zona mencionada no inventário IBA — antes de essa zona estar classificada como ZEPA — o Reino de Espanha também não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves.

57.

Relativamente a esta questão, a Comissão salienta que as obras de construção implicaram alterações substanciais às características ambientais da zona, nomeadamente a movimentação de enormes volumes de terra, a instalação de uma dupla barreira de segurança e a construção de uma plataforma elevada ao longo de 16 km ( 14 ). É provável que estas alterações limitem significativamente o acesso das aves aos seus locais de reprodução, de repouso e de alimentação. Além disso, a Comissão considera que o facto de o Reino de Espanha não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o da Diretiva AIA conduziu a uma identificação inadequada dos potenciais riscos associados ao projeto.

58.

Por seu turno, o Governo espanhol alega que para cumprir o disposto no artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves não é necessário seguir os procedimentos estabelecidos nessa diretiva em relação às ZEPA. No seu entender, basta adotar medidas destinadas a preservar e a proteger a referida zona antes mesmo da sua classificação. A este respeito, o Governo espanhol alega que adotou as medidas adequadas, limitando os trabalhos de construção durante a época de reprodução das aves e instalando equipamento anticolisão e vias pedonais ao longo da linha ferroviária.

59.

A referência da Comissão ao caráter inadequado da avaliação do impacto ambiental está presente ao longo de toda a sua argumentação. O mesmo acontece em relação à segunda alegação. Dadas as especificidades do presente caso, poder‑se‑ia concluir (erroneamente) que existe uma correlação inevitável entre a constatação da existência ou da inexistência de uma violação da Diretiva AIA e uma constatação no mesmo sentido relativamente à Diretiva Aves (e Habitats). No meu entender, tal correlação não existe. Essas questões devem ser claramente dissociadas. O mero facto de não se ter provado a existência de uma violação das obrigações previstas no artigo 3.o da Diretiva AIA não significa necessariamente que não tenha havido uma violação do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves (e do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats), ou vice‑versa. Com efeito, as obrigações decorrentes do artigo 3.o da Diretiva AIA têm essencialmente natureza processual, ao passo que as decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves (e do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats) têm natureza substantiva.

60.

Por conseguinte, independentemente da conclusão a que se chegue relativamente à primeira alegação, a segunda alegação (tal como a terceira) deve ser examinada autonomamente.

61.

Debruçando‑me agora sobre a alegação de violação do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves, certos elementos da jurisprudência assumem especial relevância.

62.

Mais importante ainda para os presentes efeitos, as obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, também se aplicam a zonas que deveriam ter sido classificadas como ZEPA, mas que, tal como acontece com «Campiñas de Sevilla», não o foram. Na verdade, essas obrigações mantêm‑se em vigor até que a zona seja classificada como ZEPA ( 15 ).

63.

Em ações intentadas pela Comissão — em que se concluiu pela existência de um incumprimento — foram fornecidos ao Tribunal de Justiça elementos de prova da deterioração efetiva dos habitats das aves ( 16 ), de uma redução grave da população aviária e da efetiva destruição efetiva de zonas de particular importância ambiental ( 17 ).

64.

Tem igualmente particular relevância para o presente processo a jurisprudência segundo a qual os Estados‑Membros não podem alterar ou reduzir a extensão geográfica de uma ZEPA. Neste contexto, o Tribunal de Justiça entendeu que a construção de uma nova estrada implicava uma redução da superfície da ZEPA contrária ao artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves. A redução da ZEPA era agravada pela construção de novos edifícios e pelas perturbações causadas por obras na estrada ( 18 ).

65.

Relativamente a esta questão, a Comissão alega que é inevitável a ocorrência de deteriorações e perturbações significativas em consequência das alterações substanciais das características ambientais da zona. A Comissão manifesta igualmente a sua preocupação em relação aos riscos de eletrocussão e de colisão em fases posteriores da construção e do funcionamento da linha ferroviária.

66.

Não tenho dúvidas de que a construção de uma linha ferroviária de alta velocidade numa zona que alberga várias espécies mencionadas no anexo I da Diretiva Aves implica uma deterioração das características ambientais da zona e a perturbação das espécies que exigem proteção especial. Com efeito, as obras de construção (que foram autorizadas até à data) envolvem, como acontece em qualquer grande projeto de construção de uma linha ferroviária obras de terraplanagem, a construção de vias e de uma plataforma elevada, bem como outros tipos de intervenção na morfologia da área. A avaliação de impacto ambiental controvertida confirma isto mesmo.

67.

Em contrapartida, os argumentos aduzidos pela Comissão sobre o risco de eletrocussão e de colisão devem ser considerados inadmissíveis.

68.

Essa inadmissibilidade resulta de uma peculiaridade do presente caso. Ao contrário do que seria de esperar em circunstâncias normais, não existe qualquer indício de que o projeto será concluído. Segundo as partes, as obras estão suspensas desde 2009 devido a falta de fundos. Além disso, as obras eventualmente necessárias para terminar a infraestrutura exigirão uma nova avaliação do impacto ambiental (e, como tal, outra autorização).

69.

É verdade que o efeito útil do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves ficaria gravemente comprometido se apenas fosse possível declarar o incumprimento após a ocorrência de danos, e não face a condutas estatais que permitem esses danos no futuro ( 19 ). Contudo, no presente caso, o projeto autorizado pelas autoridades espanholas diz respeito, conforme já referido, ao melhoramento de infraestruturas, incluindo a construção e a extensão de uma plataforma elevada. Não diz respeito a ulteriores obras de instalação necessárias ao funcionamento da linha ferroviária. Assim sendo, os riscos de eletrocussão e de colisão são efeitos hipotéticos, que apenas se materializarão se a fase seguinte do projeto for autorizada após uma nova avaliação do impacto ambiental.

70.

Mantém‑se, porém, a questão de saber se é possível provar que o Reino de Espanha não tomou medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats ou perturbações que tenham um efeito significativo à luz dos objetivos do artigo 4.o da Diretiva Aves.

71.

O Governo espanhol afirma que a população aviária aumentou durante e após o período de construção.

72.

O Tribunal de Justiça já declarou anteriormente que as obrigações de proteção e de conservação decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves existem antes de se verificar qualquer redução da população aviária em causa ( 20 ). Do mesmo modo, a prova de um aumento da população aviária não significa necessariamente que o Estado‑Membro tenha cumprido as suas obrigações. Com efeito, o artigo 4.o da Diretiva Aves exige que os Estados‑Membros preservem, mantenham e restabeleçam os habitats enquanto tais, em virtude do seu valor ecológico.

73.

Um bom exemplo disso é‑nos dado pelas aves migratórias. Na verdade, a maioria das aves selvagens que vivem no território da União são aves migratórias ( 21 ). Relativamente a estas espécies, incluindo a Otis tarda (principal objeto de controvérsia entre as partes), parcialmente migratória, a população aviária não pode ser determinante para a avaliação. Tal deve‑se ao facto de a proteção dos habitats onde estão presentes as aves identificadas no anexo I da diretiva garantir que a população aviária que permanece em ou viaja até determinado local pode encontrar refúgio na União Europeia.

74.

Nesta perspetiva, o possível aumento da população aviária na zona afetada é irrelevante para determinar se um Estado‑Membro cumpriu ou não as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves.

75.

Independentemente de a construção da linha ferroviária de alta velocidade vir ou não a ser retomada, a verdade é que, além das perturbações causadas pelas próprias obras, a ZEPA em causa é agora atravessada por uma plataforma elevada. É razoável presumir que esta circunstância altera significativamente as características do habitat em causa, tornando‑o menos adequado para as espécies adaptadas a paisagens de estepe ( 22 ).

76.

Em sua defesa, o Governo espanhol referiu várias medidas que adotou para neutralizar os efeitos das obras de construção, entre as quais a limitação das obras durante as épocas de reprodução das aves, bem como a instalação de equipamento anticolisão e de vias pedonais ao longo da linha ferroviária.

77.

É certo que, para minimizar os danos, os Estados‑Membros devem adotar medidas que, em certas circunstâncias, podem limitar a deterioração (ou até mesmo impedi‑la). Porém, neste caso concreto, as medidas referidas pelo Governo espanhol em nada alteram, no meu entender, o problema subjacente, a saber, o facto de um importante habitat de espécies adaptadas a paisagens de estepe ser agora atravessado por uma plataforma ferroviária elevada. Não há dúvida de que essas medidas poderão contribuir para que as espécies de aves afetadas não desapareçam. No entanto, não atenuam, de forma alguma, a redução ou a fragmentação da zona em causa.

78.

Por estes motivos, concluo que a segunda alegação deduzida pela Comissão, relativa à violação do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves, deve ser julgada procedente.

79.

A Comissão alega que, desde que o sítio «Campiñas de Sevilla» está classificado como ZEPA, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats. Os argumentos avançados são, em substância, idênticos aos deduzidos relativamente à segunda alegação.

80.

O Governo espanhol alega que cumpriu as exigências do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats desde julho de 2008. No seu entender, a Comissão não demonstrou a existência de qualquer perturbação real das aves ou de uma deterioração da sua proteção desde julho de 2008. O Governo espanhol considera que os riscos a que alude a Comissão dizem respeito ao «segundo projeto» (ou seja, as obras adicionais e a entrada em funcionamento da linha ferroviária de alta velocidade). Em qualquer caso, esses riscos foram tidos devidamente em conta na avaliação do impacto ambiental do projeto controvertido.

81.

«Campiñas de Sevilla», o sítio em causa no presente processo, foi classificado como ZEPA em 29 de julho de 2008. O artigo 7.o da Diretiva Habitats estabelece que a obrigação decorrente do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves é substituída pelas obrigações decorrentes, designadamente, do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats a partir da data da classificação de uma ZEPA por um Estado‑Membro nos termos da Diretiva Aves ( 23 ).

82.

Embora o teor do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves seja mais rigoroso do que o da disposição correspondente da Diretiva Habitats, dificilmente se poderia defender que a margem de manobra dos Estados‑Membros para intervirem numa ZEPA é mais ampla depois de uma zona ter sido classificada como tal ( 24 ). Mais concretamente, seria contrário aos objetivos de conservação subjacentes à Diretiva Habitats — que são semelhantes aos da Diretiva Aves — autorizar perturbações significativas após a classificação ter tido lugar.

83.

É por esse motivo que a minha análise sobre a violação do artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves é igualmente válida neste contexto. Por conseguinte, basta acrescentar o seguinte.

84.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma atividade é considerada conforme com o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats se se garantir que a mesma não cria nenhuma perturbação suscetível de afetar de maneira significativa os objetivos da referida diretiva, em especial os objetivos de conservação ( 25 ). A esse respeito, o Tribunal de Justiça aceitou um nível de prova relativamente baixo em matéria de deterioração e de perturbação. Mais concretamente, é suficiente que a Comissão demonstre a existência de uma probabilidade ou de um risco de perturbações significativas ( 26 ).

85.

Conforme expliquei anteriormente, um efeito significativo sobre o ambiente é provável (se não mesmo inevitável) — especialmente sobre a população aviária presente na zona em causa — pelo simples facto de a construção de uma plataforma elevada alterar e fragmentar a zona classificada como ZEPA. Contudo, para determinar a existência de uma violação da Diretiva Habitats não é suficiente a presença permanente de uma plataforma ferroviária dentro da ZEPA à data dos factos, ou seja, 29 de julho de 2008. Com efeito, para ser aplicável, o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats exige uma certa forma de deterioração ou de perturbação, ativa e/ou passiva. Caso contrário, qualquer instalação já existente numa zona classificada como ZEPA poderia implicar um incumprimento das obrigações previstas na referida disposição.

86.

Todavia, resulta claramente dos articulados apresentados pelas partes que as obras de construção relacionadas com o projeto controvertido avançavam (a pleno vapor) à data dos factos. As obras só foram suspensas em 2009. Uma vez que não foi alegado que as obras realizadas depois de 29 de julho de 2008 correspondiam apenas a pequenos melhoramentos de uma infraestrutura já concluída, ou que diziam unicamente respeito a um pequeno troço da linha ferroviária dentro da ZEPA, sou forçado a concordar com a Comissão.

87.

Quanto aos riscos associados a futuras obras e ao funcionamento da linha ferroviária, o Governo espanhol alega que o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats não exige a adoção imediata de medidas corretivas ou preventivas em relação a riscos que poderão ocorrer (ou não) no futuro. Subscrevo este entendimento. Relativamente a esta questão, remeto para as minhas observações no n.o 69, supra.

88.

Consequentemente, tal como a Comissão, entendo que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, a partir da data em que a zona em causa foi classificada como ZEPA.

89.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. Uma vez que a ação intentada pela Comissão só foi julgada parcialmente procedente, cada uma das partes deve ser condenada nas suas próprias despesas.

90.

À luz do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que: