Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-460/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 17 de setembro de 2026 (1)

Processo C‑460/25 [Makran] (i)

ST

contra

Minister for Justice

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda)]

« Reenvio prejudicial — Direito de circular e residir no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38/CE — Membros da família de um cidadão da União — Direito de residência derivado — Artigo 35.° — Fraude — Decisão de revogação de uma autorização de residência permanente — Critério da proporcionalidade — Alcance »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda) suscita uma questão simples, mas fundamental: quando um nacional de um país terceiro procura obter, através de fraude, uma residência (permanente) num Estado‑Membro, deve esse Estado‑Membro, ao revogar os direitos conferidos pela Diretiva 2004/38/CE (2), aplicar um critério de proporcionalidade que equivale a tratar o nacional desse país terceiro da mesma forma que um titular, na aceção desta diretiva, cujos direitos são apenas restringidos, ou basta que o procedimento que determina a existência de fraude seja conforme com o princípio da proporcionalidade?

2. A questão não é, portanto, a de saber se a fraude pode ser sancionada (a resposta é sim, pode ser sancionada). A questão consiste antes em saber se a exigência de proporcionalidade estabelecida no artigo 35.° da Diretiva 2004/38 diz apenas respeito à relação entre a fraude e a medida tomada ou se exige igualmente uma avaliação das consequências pessoais da revogação para a pessoa que cometeu a fraude.

3. Exporei, nas presentes conclusões, o argumento segundo o qual, para que o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 não seja desprovido de sentido, a exigência de proporcionalidade prevista neste artigo se refere unicamente à relação entre a fraude e a medida tomada. Qualquer consideração adicional das consequências pessoais para a pessoa em causa está fora do âmbito de aplicação do artigo 35.° e é abordada noutras circunstâncias e por outras disposições do direito da União.

II. Quadro jurídico

A. Diretiva 2004/38

4. O artigo 2.° da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

1. “Cidadão da União”: qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro;

2. “Membro da família”:

a) O cônjuge;

[...]»

5. O artigo 3.° da diretiva tem por epígrafe «Titulares» e o seu n.° 1 tem a seguinte redação:

«A presente diretiva aplica‑se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias, na aceção do ponto 2 do artigo 2.°, que os acompanhem ou que a eles se reúnam.»

6. O capítulo IV da mesma diretiva tem por epígrafe «Direito de residência permanente» e inclui o artigo 16.° (3), que prevê:

«1. Os cidadãos da União que tenham residido legalmente por um período de cinco anos consecutivos no território do Estado‑Membro de acolhimento têm direito de residência permanente no mesmo. Este direito não está sujeito às condições previstas no capítulo III.

2. O n.° 1 aplica‑se igualmente aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro e que tenham residido legalmente com o cidadão da União no Estado‑Membro de acolhimento por um período de cinco anos consecutivos.

3. A continuidade da residência não é afetada por ausências temporárias que não excedam seis meses por ano, nem por ausências mais prolongadas para cumprimento de obrigações militares, nem por uma ausência de 12 meses consecutivos no máximo, por motivos importantes, como gravidez ou parto, doença grave, estudos ou formação profissional, ou destacamento por motivos profissionais para outro Estado‑Membro ou país terceiro.

4. Uma vez adquirido, o direito de residência permanente só se perde devido a ausência do Estado‑Membro de acolhimento por um período que exceda dois anos consecutivos.»

7. O capítulo VI desta diretiva tem por epígrafe «Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» e abrange os artigos 27.° a 33.°

8. O artigo 27.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Princípios gerais», prevê, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Sob reserva do disposto no presente capítulo, os Estados‑Membros podem restringir a livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Tais razões não podem ser invocadas para fins económicos.

2. As medidas tomadas por razões de ordem pública ou de segurança pública devem ser conformes com o princípio da proporcionalidade e devem basear‑se exclusivamente no comportamento da pessoa em questão. A existência de condenações penais anteriores não pode, por si só, servir de fundamento para tais medidas.

O comportamento da pessoa em questão deve constituir uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade. Não podem ser utilizadas justificações não relacionadas com o caso individual ou baseadas em motivos de prevenção geral.»

9. O artigo 28.° da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Proteção contra o afastamento», dispõe, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Antes de tomar uma decisão de afastamento do território por razões de ordem pública ou de segurança pública, o Estado‑Membro de acolhimento deve tomar em consideração, nomeadamente, a duração da residência da pessoa em questão no seu território, a sua idade, o seu estado de saúde, a sua situação familiar e económica, a sua integração social e cultural no Estado‑Membro de acolhimento e a importância dos laços com o seu país de origem.

2. O Estado‑Membro de acolhimento não pode decidir o afastamento de cidadãos da União ou de membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, que tenham direito de residência permanente no seu território, exceto por razões graves de ordem pública ou de segurança pública.»

10. Ao abrigo do artigo 31.° desta diretiva, sob a epígrafe «Garantias processuais»:

«1. As pessoas em questão devem ter acesso às vias judicial e, quando for caso disso, administrativa no Estado‑Membro de acolhimento para impugnar qualquer decisão a seu respeito por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.

[…]

3. A impugnação deve permitir o exame da legalidade da decisão, bem como dos factos e circunstâncias que fundamentam a medida prevista. Deve certificar que a decisão não é desproporcionada, em especial no que respeita às condições estabelecidas no artigo 28.°

[…]»

11. O artigo 35.° da Diretiva 2004/38 tem a seguinte redação:

«Os Estados‑Membros podem tomar as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito conferido pela presente diretiva em caso de abuso de direito ou de fraude, como os casamentos de conveniência. Essas medidas devem ser proporcionadas e sujeitas às garantias processuais estabelecidas nos artigos 30.° e 31.°»

12. Por força do artigo 36.° da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Sanções»:

«Os Estados‑Membros estabelecem o regime de sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais aprovadas em execução da presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas e proporcionadas. Os Estados‑Membros devem notificar essas disposições à Comissão até 30 de abril de 2006, bem como o mais rapidamente possível qualquer alteração posterior.»

B. Direito irlandês

13. A Diretiva 2004/38 foi transposta para o direito irlandês pelas European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [Regulamento das Comunidades Europeias (Livre Circulação de Pessoas) de 2015], de 1 de dezembro de 2015 (S.I. n.° 548/2015, de 11 de dezembro de 2015).

III. Matéria de facto, processo nacional e questões prejudiciais

14. ST, o recorrente no processo principal, é um cidadão paquistanês que chegou à Irlanda com um visto de estudante o mais tardar em abril de 2004. É desconhecido da Garda Síochána (polícia nacional irlandesa) e esteve empregado durante a maior parte do tempo que passou na Irlanda. Em 10 de janeiro de 2011, casou‑se com WK, cidadã húngara. A data exata em que WK chegou à Irlanda não é conhecida, mas parece situar‑se em alguma altura em 2010. Em 6 de julho de 2011, foi concedido a ST um cartão de residência com o fundamento de que a sua mulher se encontrava a exercer os direitos que lhe são conferidos pelo direito da União.

15. Em 20 de maio de 2016, ST apresentou um pedido de cartão de residência permanente ao competente Minister of Justice (Ministro da Justiça, Irlanda) (a seguir «Ministro») com base nas disposições da lei nacional que transpõem o artigo 16.°, n.° 2, da Diretiva 2004/38 e que preveem que um nacional de um país terceiro, cônjuge de um cidadão de um Estado‑Membro que exerce os seus direitos de livre circulação e que tenha «residido legalmente» com esse cidadão da União, tem direito a residência permanente no Estado‑Membro de acolhimento depois de aí ter residido durante um período contínuo de cinco anos.

16. No que respeita à prova da residência e do trabalho de WK durante esse período de cinco anos, ST apresentou ao ministro um livro de faturas com 92 inscrições e faturas de serviços públicos essenciais, destinadas a demonstrar que WK tinha trabalhado como ama por conta própria até à data de apresentação do pedido. As faturas tinham data do período compreendido entre 7 de dezembro de 2015 e 21 de maio de 2016 e destinavam‑se a comprovar rendimentos de cerca de 3 000 euros do período compreendido entre 4 de janeiro de 2016 e 21 de maio de 2016. Por conseguinte, foi concedido a ST um cartão de residência permanente em 14 de julho de 2016.

17. Em maio de 2018, o ministro notificou ST da sua opinião de que essas faturas eram falsas e enganosas e que o casamento com WK podia ser um casamento de conveniência. Essa conclusão foi confirmada por uma decisão de primeira instância tomada pelos funcionários do ministro em 19 de novembro de 2018.

18. Posteriormente, ST pediu a reapreciação desta decisão. No âmbito desta reapreciação, ST declarou nas suas alegações que WK tinha efetivamente saído da Irlanda numa data não especificada em janeiro de 2016.

19. Por Decisão de reapreciação de 13 de dezembro de 2021, a decisão de revogação do cartão de residência permanente foi confirmada com base em fundamentos um pouco diferentes dos da decisão de primeira instância. O ministro reconheceu que não tinha sido demonstrado que o casamento era efetivamente um casamento de conveniência, mas considerou que não tinha sido provado que WK tinha efetivamente exercido a atividade de ama por conta própria em 2016 e que a maior parte das faturas apresentadas para sustentar o pedido eram fraudulentas.

20. O ministro assinalou que tinha sido declarado, nas alegações apresentadas por ST durante o processo de reapreciação, que WK tinha saído da Irlanda em janeiro de 2016. Nestas condições, não teria sido possível apresentar faturas de serviços de ama que abrangessem datas até maio de 2016. Resultava dos registos do Department of Social Protection (Departamento da Proteção Social, Irlanda) que WK tinha recebido um pagamento por uma semana de trabalho em 2016 e que tal parecia corresponder a um pagamento recebido por ter trabalhado em dezembro de 2015. Por conseguinte, o Ministro declarou que não estava convencido de que WK tivesse exercido uma verdadeira atividade por conta própria como ama em 2016.

21. O ministro concluiu, portanto, que ST tinha apresentado documentos que sabia serem falsos e enganosos. Daqui resultou que, devido a esta fraude, o período de cinco anos não tinha sido cumprido e que ST não tinha direito a residência permanente na Irlanda. Por conseguinte, o ministro invocou os poderes que lhe foram conferidos pelo direito nacional, que transpõe para o direito irlandês as disposições do artigo 35.° da Diretiva 2004/38, a saber, de revogar um cartão de residência com fundamento em fraude e abuso de direito.

22. ST interpôs então recurso da Decisão de reapreciação de 13 de dezembro de 2021 para a High Court (Tribunal Superior, Irlanda), impugnando, nomeadamente, a avaliação da proporcionalidade. Este órgão jurisdicional concluiu que o ministro estava obrigado, por força do artigo 35.° da Diretiva 2004/38, a proceder a uma avaliação individualizada da proporcionalidade.

23. Em sede de recurso, a Court of Appeal (Tribunal de Recurso, Irlanda) declarou que a High Court (Tribunal Superior, Irlanda) tinha considerado incorretamente que o artigo 35.° desta diretiva exigia essa avaliação da proporcionalidade antes da revogação do cartão de residência permanente.

24. A Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda), que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo, autorizou ST a interpor recurso da decisão da Court of Appeal (Tribunal de Recurso, Irlanda) unicamente sobre a questão da interpretação do artigo 35.° da Diretiva 2004/38.

25. O órgão jurisdicional de reenvio assinala que ST não contesta a conclusão de que foi cometida fraude no âmbito do procedimento de pedido de cartão de residência permanente. A questão jurídica que lhe submetida a esse órgão jurisdicional é, portanto, a de saber se o ministro, tendo concluído que ST tinha obtido fraudulentamente o direito de residência, era, contudo, obrigado, antes de adotar a decisão de revogação do direito de residência permanente, a efetuar uma avaliação do impacto dessa revogação sobre ST com base numa série de elementos pessoais, como a duração da sua residência na Irlanda.

26. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 é suscetível de várias interpretações possíveis, como exporei em seguida.

27. Aquele órgão jurisdicional considera que o princípio da proporcionalidade, em caso de revogação de uma autorização de residência por fraude com base no artigo 35.° da Diretiva 2004/38, implica que essa revogação deve ser proporcionada apenas à gravidade da fraude em causa. Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio reconhece que pode ser considerada outra interpretação, segundo a qual o respeito do princípio da proporcionalidade exige uma avaliação individual das consequências da decisão de revogação para a pessoa em questão, tendo em conta, nomeadamente, a referência, que consta do artigo 35.° da Diretiva 2004/38, às garantias processuais estabelecidas nos seus artigos 30.° e 31.°

28. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, em conformidade com o direito nacional, a revogação do direito de residência permanente de ST não foi acompanhada de uma decisão de afastamento. Antes de poder ser tomado esse tipo de decisão, o ministro teria de ter seguido um processo completamente distinto, no decurso do qual ST teria tido o direito de apresentar alegações relativas às suas circunstâncias pessoais e a que essas observações fossem tidas em conta para efeitos de qualquer decisão de tomar tal medida. Por conseguinte, a revogação desse direito não resulta automaticamente no afastamento da pessoa em questão. No entanto, torna o estatuto de ST na Irlanda mais precário, na medida em que corre o risco de ser expulso, podendo também ser impedido de procurar emprego.

29. Foi neste contexto que, por Despacho de 27 de junho de 2025, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de julho de 2025, a Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Quando tenha sido demonstrado, no âmbito de [um processo relativo a] uma decisão de reapreciação em que o requerente participou, que um requerente que pediu e obteve a residência permanente no Estado[‑Membro] de acolhimento, em conformidade com o disposto no artigo 16.° da Diretiva [2004/38], forneceu documentação materialmente enganosa e fraudulenta para sustentar esse pedido e que essa documentação afetou materialmente a decisão de concessão dessa residência permanente, pode esse Estado[‑Membro] de acolhimento revogar a decisão de concessão da residência permanente apenas com esse fundamento? Ou exige o artigo 35.° da Diretiva [2004/38] que o Estado de acolhimento efetue uma avaliação individualizada da proporcionalidade no que respeita ao potencial impacto de qualquer decisão de revogação da residência permanente sobre o requerente em questão?»

IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

30. Por Decisão de 27 de junho de 2025, o órgão jurisdicional de reenvio pediu ao Tribunal de Justiça que submetesse o presente reenvio prejudicial à tramitação acelerada prevista no artigo 105.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

31. Por Despacho de 8 de setembro de 2025, o presidente do Tribunal de Justiça, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, indeferiu aquele pedido.

32. O recorrente, os Governos Checo e Alemão, a Irlanda, os Governos Grego e Polaco e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.

33. O recorrente, o Governo Alemão, a Irlanda e o Governo Grego, bem como a Comissão, compareceram na audiência, realizada em 3 de junho de 2026.

V. Apreciação

34. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, que seja clarificado se o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 deve ser interpretado no sentido de que exige a um Estado‑Membro que pretenda tomar uma medida para recusar, fazer cessar ou retirar um direito conferido por esta diretiva devido a fraude, que assegure que essa medida seja proporcionada à natureza e à gravidade da fraude ou se, além disso, deve ser tido em conta o potencial impacto dessa decisão na situação da pessoa em causa.

A. Observações preliminares

1. Quanto à admissibilidade da questão prejudicial

35. Nas suas observações escritas, o Governo Alemão parece ter dúvidas quanto à admissibilidade da questão, com base no facto de que parece estar formulada de forma demasiado ampla, na medida em que a verdadeira questão não é a de saber se é sempre exigido um critério de proporcionalidade, mas sim a de saber se, num caso de fraude, existe algo atípico suscetível de tornar a revogação desproporcionada e os factos descritos pelo órgão jurisdicional de reenvio não demonstram nenhuma circunstância que sugira que a revogação do cartão de residência permanente possa ser desproporcionada. No máximo, segundo aquele Governo, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar se existem elementos atípicos.

36. Estas questões suscitadas pelo Governo Alemão dizem respeito ao mérito do presente processo, na medida em que já antecipam a interpretação do artigo 35.° da Diretiva 2004/38. Não são suscetíveis de alterar a admissibilidade da questão prejudicial.

2. Princípio da proporcionalidade

37. O princípio da proporcionalidade figura de forma proeminente em qualquer política assente no Estado de direito. O seu objetivo é limitar a margem de apreciação do poder executivo e proteger a liberdade individual contra o excesso de poder público arbitrário.

38. A ordem jurídica da União não constitui uma exceção. Desde uma fase muito precoce, o Tribunal de Justiça tratou este princípio na sua jurisprudência (4) e transformou‑o progressivamente num princípio geral do direito da União (5). Foi posteriormente codificado e introduzido nos Tratados e consta agora do artigo 5.°, n.° 4, TUE, do Protocolo (n.° 2), relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, e do artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). O artigo 5.°, n.° 4, TUE define‑o da seguinte forma: «o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados.» Uma avaliação da proporcionalidade visa, assim, determinar se uma medida restritiva é adequada para garantir a realização do objetivo que prossegue e não vai além do necessário para o atingir (6). O princípio aplica‑se tanto aos atos da União Europeia como aos dos Estados‑Membros quando atuam no âmbito de aplicação do direito da União. Nesse contexto, desempenha um papel crucial na proteção dos direitos fundamentais, estabelecida pela Carta. Na doutrina jurídica, o princípio da proporcionalidade foi adequadamente descrito como o «mais frequentemente invocado e, do ponto de vista do seu papel nas decisões judiciais em matéria constitucional, o princípio mais influente do direito da União» (7).

39. Voltarei a este princípio nas presentes conclusões. Basta referir, nesta fase, que constitui um princípio horizontal, que abarca e afeta todas as facetas da ação pública que se insere no âmbito de aplicação do direito da União. Quando uma entidade pública atua neste âmbito, não pode escapar à aplicação do princípio da proporcionalidade.

3. Princípio da proibição do abuso de direito e da fraude

40. O facto de os particulares não poderem tirar partido, abusiva ou fraudulentamente, das disposições do direito da União (8) é uma verdade já antiga (ou em termos jurídicos simples: um princípio geral do direito da União) (9). Mais precisamente, o abuso de direito enquanto limitação dos direitos decorrentes de uma liberdade fundamental foi introduzido pela primeira vez no que respeita à livre prestação de serviços (10) e foi progressivamente alargado às outras liberdades (11). Posteriormente, o Tribunal de Justiça esclareceu que este princípio geral abrangia igualmente a proibição da fraude (12).

41. Dito isto, apesar das possíveis primeiras impressões intuitivas, a proibição do abuso de direito e da fraude aborda dois fenómenos bastante distintos. Em primeiro lugar, o conceito de abuso de direito é, por definição, delicado, uma vez que existe, antes de mais, um verdadeiro direito, que é (simplesmente) invocado de forma abusiva. A este respeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a prova de uma prática abusiva requer, por um lado, um conjunto de circunstâncias objetivas das quais resulte que, apesar do cumprimento formal dos requisitos previstos pela legislação da União, o objetivo prosseguido por essa legislação não foi alcançado e, por outro, um elemento subjetivo que consiste na vontade de obter um benefício resultante da regulamentação da União, criando artificialmente as condições exigidas para a sua obtenção (13). Na mesma linha, a Comunicação da Comissão relativa à diretiva (14), não vinculativa mas esclarecedora, define abuso como um comportamento artificial adotado unicamente com vista à obtenção do direito de livre circulação e residência ao abrigo do direito da UE que, embora respeitando formalmente as condições estabelecidas na regulamentação da UE, não atinge o objetivo visado por essa regulamentação (15). Em contrapartida, a questão é mais clara no caso da fraude: no que lhe diz respeito, nunca existiu desde logo qualquer direito, tendo antes existido normalmente uma mentira, uma manipulação ou falsificação (16). A mesma comunicação da Comissão define fraude como o comportamento de uma pessoa que procura violar a lei apresentando documentação fraudulenta que alega que as condições formais foram devidamente cumpridas ou que é emitida com base na descrição falaciosa de um facto material relacionado com as condições ligadas ao direito de residência (17). Na minha opinião, uma vez demonstrada a fraude, termina aqui a questão. Não há outro critério comparável ao que exige a prova do abuso descrito na frase anterior.

B. Proporcionalidade e fraude relativamente aos direitos conferidos pela Diretiva 2004/38

42. O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter esclarecimentos sobre o alcance do princípio da proporcionalidade previsto no artigo 35.° da Diretiva 2004/38.

43. Antes de abordar esta disposição, considero útil situá‑la no contexto da Diretiva 2004/38 e sublinhar a diferença fundamental, refletida nesta diretiva, entre a restrição e a recusa (18) de um direito.

1. Restrição de um direito conferido pela Diretiva 2004/38 — Artigo 27.° e seguintes

44. A Diretiva 2004/38, que visa codificar o direito derivado anterior (19), bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça no domínio por ela abrangido, regula o ciclo de vida completo do exercício da liberdade de circulação de um cidadão da União e dos membros da sua família desde o momento da sua chegada a um Estado‑Membro diferente de que o cidadão é nacional até ao momento da sua saída do mesmo (20). Uma simples leitura dos diferentes capítulos e disposições da diretiva é suficiente para apreciar o sistema por ela instituído. Assim, após as disposições gerais do capítulo I que definem o objeto, as definições e os titulares, o capítulo II trata do «Direito de saída e entrada». Os capítulos III a V, por sua vez, abordam de forma mais pormenorizada os direitos de residência sob as suas diferentes formas (21), ao passo que o capítulo VI tem por objeto as restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.

45. Importa examinar mais aprofundadamente as disposições do capítulo VI da Diretiva 2004/38.

46. No contexto dos princípios fundamentais da cidadania da União (22) e da livre circulação de pessoas ao abrigo do TFUE (23) num mercado interno «sem fronteiras internas» (24) e num espaço de liberdade, segurança e justiça «sem fronteiras internas» (25), a liberdade de circulação, incluindo os direitos de entrada e de residência, é, em princípio, a norma, ao passo que as restrições aos direitos de entrada e de residência são, em princípio, a exceção (26). Portanto, em conformidade com o artigo 27.° da Diretiva 2004/38, os Estados‑Membros só podem restringir a livre circulação e residência por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública (27). Além disso, as razões de ordem pública e de segurança pública estão sujeitas a um critério de proporcionalidade rigoroso: as medidas tomadas pelos Estados‑Membros devem basear‑se exclusivamente no comportamento da pessoa em questão (28). Esse comportamento deve constituir uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade. Em contrapartida, não são admitidas considerações de prevenção geral (29).

47. No que respeita à questão específica do afastamento, por força do artigo 28.° da Diretiva 2004/38, os Estados‑Membros (de acolhimento) devem tomar em consideração, nomeadamente, a duração da residência da pessoa em questão no seu território, a sua idade, o seu estado de saúde, a sua situação familiar e económica, a sua integração social e cultural no Estado‑Membro de acolhimento e a importância dos laços com o seu país de origem (30).

48. Entendo que os artigos 27.° e 28.° da Diretiva 2004/38, que codificam incidentalmente a jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça (31), constituem, pelo menos em parte, uma expressão concreta do princípio da proporcionalidade, na medida em que o legislador da União procura fornecer indicações precisas aos Estados‑Membros sobre como restringir a liberdade de circulação. Estas disposições servem de manual para os Estados‑Membros. Por conseguinte, estas disposições têm, em parte, um valor explicativo, no sentido de que o que daí resulta já faz parte do princípio da proporcionalidade como princípio geral do direito da União.

2. Recusa, cessação ou retirada de um direito conferido pela Diretiva 2004/38 — Artigo 35.°

49. A restrição de um direito é algo muito diferente da recusa, cessação ou retirada de um direito. Enquanto, no primeiro caso, o direito continua a existir, ainda que de forma reduzida, no segundo caso, o direito ou nunca existiu ou deixa totalmente de existir. O artigo 35.° da Diretiva 2004/38 aborda este último caso, instituindo um mecanismo para sancionar a fraude a posteriori, ou seja, uma vez ocorrida (32).

50. Aquele artigo 35.°, sob a epígrafe «Abuso de direito», prevê que os Estados‑Membros podem tomar as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito conferido pela diretiva em caso de abuso de direito ou de fraude, como os casamentos de conveniência. Essas medidas devem ser proporcionadas e sujeitas às garantias provisórias estabelecidas nos artigos 30.° e 31.° da mesma diretiva.

51. Alguns elementos podem ser deduzidos da análise da redação, do contexto e dos objetivos do artigo 35.° da Diretiva 2004/38.

52. Em primeiro lugar, esta disposição visa combater o abuso de direito ou a fraude quando se trata de obter um direito conferido pela diretiva (33) e trata‑se de uma expressão do princípio geral da proibição do abuso de direito (34). Além disso, na minha opinião, trata‑se de uma expressão concreta, pelo legislador da União, do princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE. Com efeito, tolerar ou permitir o abuso de direito ou a fraude, de acordo com a redação do terceiro parágrafo desta disposição, seria «suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União», neste caso os objetivos da Diretiva 2004/38, a saber, um sistema no qual só os titulares, conforme definidos no artigo 3.° desta diretiva, gozam da liberdade de circulação e dos direitos de residência.

53. Por outras palavras, a razão de ser do artigo 35.° da Diretiva 2004/38 é garantir que direitos que nunca deveriam ter existido desde o início possam ser recusados, cessados ou retirados. Contrariamente a outras disposições da diretiva, não se trata de uma disposição que restrinja um direito, uma vez que este direito é totalmente suprimido(35). A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou recentemente que a utilização de verbos distintos («recusar», «fazer cessar», «retirar») evidencia a intenção do legislador da União de abranger tanto as medidas nacionais que permitem fazer cessar um direito ex nunc como as que consistem em retirar um direito ex tunc (36). Assim, esta disposição permite tomar medidas em relação a um direito cuja concessão é pedida, a um direito atualmente em exercício ou a um direito exercido no passado (37).

54. Em segundo lugar, em conformidade com a redação do artigo 35.° da Diretiva 2004/38, os Estados‑Membros têm a possibilidade, mas não são, em princípio, obrigados a adotar as medidas necessárias (38). O ponto de partida é, portanto, que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à questão de saber se e, consoante o caso, que medidas tomam. No entanto, não se trata de uma margem de apreciação ilimitada. Perante uma situação que dê origem à eventual tomada de medidas, nomeadamente quando os Estados‑Membros se deparam com uma situação de abuso de direito ou de fraude, a sua margem de apreciação não é, regra geral, ilimitada. Pelo contrário, em tal situação, os Estados‑Membros devem ter em conta o objetivo do artigo 35.° da Diretiva 2004/38. Tal pode conduzir a situações em que a sua margem de apreciação seja substancialmente reduzida ou mesmo inexistente (39).

55. Em terceiro lugar, os Estados‑Membros têm o dever de tomar medidas que sejam proporcionadas. Uma vez que o princípio da proporcionalidade, constitucionalmente consagrado no artigo 5.°, n.° 4, TUE, é um princípio transversal aplicável a todas as ações da União Europeia e dos Estados‑Membros quando atuam no âmbito de aplicação do direito da União, a referência a este princípio fundamental constitui um lembrete claro para os Estados‑Membros para que o respeitem quando tomem decisões com base no artigo 35.° da Diretiva 2004/38.

56. Em quarto lugar, o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 faz parte do seu capítulo VII, sob a epígrafe «Disposições finais». Este facto tem lógica, uma vez que esclarece que deixa de existir um direito que nunca deveria ter existido.

57. Em quinto lugar, os trabalhos preparatórios do artigo 35.° revelam o seguinte: uma vez que um dos objetivos declarados da Diretiva 2004/38 é o de integrar a jurisprudência conexa do Tribunal de Justiça (40), não é surpreendente que, na sua proposta inicial, a Comissão indicasse como base para a existência do capítulo VI da diretiva (projeto) a «integra[ção] [d]a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça» na matéria (41). Em contrapartida, o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 foi introduzido a pedido do Conselho (42). Com efeito, a proposta da Comissão (43) não contém nenhuma disposição que faça referência à fraude ou ao abuso de direito. Existia — e ainda existe — pouca jurisprudência sobre o assunto abrangido por esta disposição (44).

3. Quanto ao critério da proporcionalidade enunciado no artigo 35.° da Diretiva 2004/38

58. Isto leva‑nos à questão que está no cerne do presente processo: quais são as consequências jurídicas da referência à proporcionalidade que figura no artigo 35.° da Diretiva 2004/38? O que é que implicam para o presente processo?

59. Nesta fase, considero útil recordar que ficou estabelecido a nível nacional, e não foi contestado por ST, que foi cometida fraude no âmbito do procedimento de pedido de cartão de residência permanente. Não há nenhuma indicação de que a constatação de fraude não tenha seguido um procedimento regular, no que diz respeito aos direitos de todas as partes envolvidas, em especial ST. A única questão jurídica remanescente é, portanto, a de saber se o ministro, tendo concluído que ST tinha obtido fraudulentamente o direito de residência, era, contudo, obrigado, antes de tomar a decisão de revogação do direito de residência permanente, a avaliar o impacto desta revogação sobre ST com base numa série de elementos pessoais, como a duração da sua residência na Irlanda.

a) Argumentos das partes

60. ST sustenta que o artigo 35.° não pode ser reduzido a uma regra antifraude puramente abstrata, uma vez que a diretiva utiliza a linguagem da proporcionalidade e exige também o controlo jurisdicional da legalidade, dos factos e das circunstâncias por força do seu artigo 31.° Segundo alega ST, uma decisão legal de revogação da residência permanente deve, por conseguinte, explicar não só a ocorrência de fraude, mas também as razões pelas quais a revogação é proporcionada à luz da situação real da pessoa, incluindo a duração da residência, os laços familiares, a integração, a saúde e outras circunstâncias pertinentes. Argumenta ainda que a existência de sanções alternativas ao abrigo do direito nacional demonstra que a revogação não é a única resposta possível e que é necessária uma verdadeira análise da proporcionalidade para escolher a medida menos restritiva eficaz.

61. A Irlanda sustenta, em contrapartida, que o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 visa proteger a integridade dos direitos de livre circulação, permitindo aos Estados‑Membros tomar medidas eficazes contra a fraude e o abuso. Em seu entender, se uma pessoa obteve uma residência permanente através da apresentação de documentos materialmente falsos, o ponto decisivo é que as condições legais do direito nunca foram realmente preenchidas, pelo que a revogação é simplesmente a consequência dessa fraude e não uma nova medida punitiva que exige um novo exercício de ponderação. A Irlanda atribui igualmente importância ao facto de o artigo 35.° dever ser lido em conjugação com as garantias processuais previstas nos artigos 30.° e 31.°, que asseguram a notificação, a fundamentação e o controlo jurisdicional; estas garantias, afirma, são suficientes para garantir a equidade sem importar os critérios de afastamento mais exigentes do artigo 28.° desta diretiva.

62. As observações da Comissão são, em termos gerais, coerentes com esta distinção. A mesma trata o artigo 35.° como uma disposição específica antiabuso, distinta do regime do afastamento por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública previsto nos artigos 27.° e 28.° Segundo esta leitura, a exigência de proporcionalidade prevista no artigo 35.° não obriga o Estado‑Membro de acolhimento a questionar se a revogação é severa tendo em conta a integração, a vida familiar ou a duração da residência da pessoa; em vez disso, questiona se a resposta é adequada à fraude comprovada e se as garantias processuais foram respeitadas.

63. A maioria dos Estados‑Membros intervenientes subscreve esta abordagem. Os Governos Checo, Alemão, Grego e Polaco sublinham que a fraude tem por base o próprio direito e impede o requerente de invocar o estatuto de residência permanente como se tivesse sido validamente adquirido. O seu ponto comum é que uma pessoa que nunca preencheu verdadeiramente as condições de residência permanente não deve beneficiar das regras mais protetoras concebidas para os cidadãos da União que residem legalmente e para os membros das suas famílias. O Governo Polaco acrescenta que os elementos de ponderação pormenorizados previstos no artigo 28.° da Diretiva 2004/38 dizem respeito a casos de afastamento que envolvem uma residência legal e não aos casos em que o próprio estatuto foi obtido através de engano. O Governo Checo sublinha que, uma vez demonstrada a fraude, a própria retirada do direito de residência permanente é proporcionada, uma vez que se trata da forma lógica e adequada de suprimir um estatuto que nunca deveria ter sido concedido.

b) Análise

64. Como já referi, por força do artigo 35.°, segundo período, da diretiva, qualquer medida adotada ao abrigo do artigo 35.° deve ser proporcionada e sujeita às garantias processuais estabelecidas nos seus artigos 30.° e 31.° Com base na apreciação acima exposta, posso simplesmente reiterar que a referência à proporcionalidade tem e só pode ter caráter declarativo, no sentido de que a proporcionalidade se aplica em qualquer caso, independentemente do facto de estar ou não expressamente referida no artigo 35.° da diretiva.

65. No que respeita ao alcance do princípio da proporcionalidade na aceção do artigo 35.° da Diretiva 2004/38, são pertinentes as seguintes observações.

66. O Tribunal de Justiça declarou no Acórdão que proferiu no processo McCarthy e o. que, tendo em conta que a Diretiva 2004/38 confere direitos a título individual, os processos de recurso destinam‑se a permitir que a pessoa em questão invoque circunstâncias e considerações relativas à sua situação individual, a fim de poder obter perante as autoridades e/ou os órgãos jurisdicionais nacionais competentes o reconhecimento do direito individual que pode reivindicar. Por conseguinte, as medidas tomadas pelas autoridades nacionais, com fundamento no artigo 35.° da Diretiva 2004/38, que visem recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito conferido por esta diretiva, devem basear‑se numa análise individual do caso em apreço (45).

67. Isto implica que uma avaliação individualizada diz respeito ao cumprimento efetivo das condições estabelecidas no artigo 35.° em qualquer caso concreto. No caso em apreço, verificou‑se que o recorrente tinha apresentado documentos falsos e que a retirada da autorização de residência se baseou neste facto. Por conseguinte, foi efetuada uma avaliação individual. A exigência correspondente de uma avaliação individualizada em conformidade com o Acórdão McCarthy e o (46).foi, por conseguinte, cumprida.

68. Além disso, o artigo 35.° da Diretiva 2004/38 refere‑se aos artigos 30.° e 31.° da mesma diretiva — e apenas a estes artigos. Isto visa garantir que os direitos processuais das pessoas afetadas pela decisão de um Estado‑Membro sejam respeitados. Interpretá‑la como uma referência dissimulada também aos artigos 27.° e 28.° da diretiva equivaleria a negar ao seu artigo 35.° qualquer significado autónomo e, muito menos, qualquer efeito útil. Embora seja verdade que o artigo 31.°, n.° 3, da Diretiva 2004/38 se refere, por sua vez, às «condições estabelecidas no artigo 28.°», esta disposição refere‑se apenas as situações abrangidas pelo capítulo VI.

69. Correndo o risco de ser repetitivo: as situações abordadas pelo capítulo VI (restrições a um direito existente) e pelo artigo 35.° da diretiva (combate à fraude e recusa/cessação/retirada total de um direito) são muito diferentes. O artigo 27.° e seguintes preveem garantias para as pessoas com residência legal que, em princípio, beneficiam da livre circulação. Em contrapartida, as pessoas abrangidas pelo artigo 35.° da diretiva não gozam de residência legal devido à fraude cometida. Uma vez que não existe residência legal, não pode haver livre circulação para outro Estado‑Membro, por extensão. Assim sendo, as garantias previstas no artigo 27.° e seguintes da diretiva, por definição e por pura lógica, não podem ser aplicadas. Por conseguinte, como afirmou com razão o Governo Alemão, a referência às garantias processuais que figura nos artigos 30.° e 31.° da Diretiva 2004/38 serve apenas para esclarecer que tais medidas tomadas pelos Estados‑Membros devem igualmente ser notificadas por escrito à pessoa em questão, devem indicar os motivos em que se baseiam e ser objeto de controlo jurisdicional. Todavia, esta referência não pode levar a que todo o sistema de avaliação do capítulo VI tenha de ser tido em conta para as medidas por força do artigo 35.° da Diretiva 2004/38.

70. Além disso, considero que o raciocínio que proponho é confirmado pelo Acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo Chenchooliah, no qual declarou que o artigo 15.°, n.° 1, da Diretiva 2004/38 se refere apenas à aplicação por analogia das disposições dos artigos 30.° e 31.° desta diretiva, não sendo outras disposições do capítulo VI da referida diretiva, entre as quais os seus artigos 27.° e 28.°, aplicáveis no âmbito da adoção de uma decisão ao abrigo do artigo 15.° desta mesma diretiva (47). Tentar estabelecer uma diferença jurídica entre uma redação que é apenas ligeiramente diferente («por analogia» no artigo 15.° da Diretiva 2004/38 e «sujeitas às» no artigo 35.° desta diretiva) parece‑me ser um exercício demasiado sofisticado. Não vejo qualquer diferença entre os termos «por analogia» e «sujeitas às» a este respeito.

71. Por conseguinte — e posso aqui concordar plenamente com o argumento apresentado pelo Governo Alemão na audiência — a exigência de proporcionalidade prevista no artigo 35.° da Diretiva 2004/38 deve ser interpretada no sentido de que é necessário verificar se, no caso concreto, existem circunstâncias específicas que possam tornar desproporcionada uma determinada medida, mesmo caso tenha ocorrido fraude. Há que ter em conta o facto de que uma pessoa que agiu de forma abusiva não pode ter, portanto, qualquer expectativa legítima de proteção, mesmo que exista de facto uma determinada situação jurídica, quando parece ter sido criada pela apresentação de documentos fraudulentos. Caso contrário, o objetivo desta disposição, que é permitir aos Estados‑Membros lutar contra a fraude, ficaria efetivamente comprometido.

72. Gostaria agora de desenvolver as razões pelas quais penso que o Acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo Rottmann (48) não tem relevância para o processo aqui em causa.

73. Importa recordar que, naquele processo, um austríaco perdeu a nacionalidade austríaca depois de se ter naturalizado na Alemanha, tendo a República Federal da Alemanha procurado depois retirar essa naturalização por ter sido obtida através de engano. Isto tê‑lo‑ia deixado apátrida e, por conseguinte, sem cidadania da União. Foi neste conjunto específico de circunstâncias que o Tribunal de Justiça declarou que, há que ter em conta, no exame duma decisão de revogação da naturalização, as eventuais consequências que essa decisão implica para o interessado e, eventualmente, para os membros da sua família, no que respeita à perda dos direitos de que goza qualquer cidadão da União. A este propósito, importa essencialmente verificar, nomeadamente, se essa perda se justifica em relação à gravidade da infração cometida por este, ao tempo decorrido entre a decisão de naturalização e a decisão de revogação e à possibilidade de o interessado readquirir a sua nacionalidade originária (49).

74. Aquele processo dizia, portanto, respeito à proteção de um cidadão da União contra a perda da sua cidadania da União. J. Rottmann adquiriu legalmente a sua nacionalidade austríaca de origem e, portanto, a cidadania da União, ao passo que, no caso em apreço, ST adquiriu uma autorização de residência (puramente declarativa) que devia ser retirada por ter apresentado documentos falsos. Assim, no primeiro daqueles processos, o Tribunal de Justiça reconheceu a necessidade de uma avaliação da proporcionalidade — uma questão que reveste particular importância no direito primário — relativamente à cidadania da União. No entanto, no caso em apreço, o recorrente é um nacional de um país terceiro que invoca um direito decorrente do direito derivado. Nessa situação, o valor desse direito — determinado pelo direito derivado enquanto simples autorização de residência — não pode ser comparado com o estatuto consagrado pelo direito primário como cidadania da União. É por esta razão que não é possível aplicar o mesmo raciocínio ao presente processo.

75. Por último, importa ter em conta que uma interpretação contrária equivaleria a uma certa incoerência. Uma pessoa a quem foi concedido um direito de residência através de fraude pode invocar as consequências pessoais da revogação para preservar a própria vantagem obtida através de engano. Tal prejudicaria a integridade do regime de livre circulação e enfraqueceria o efeito útil do artigo 35.° da Diretiva 2004/38. A questão não é que as consequências para a pessoa em questão sejam irrelevantes em todos os aspetos, mas, pelo contrário, que não constituem o elemento determinante ao abrigo do artigo 35.° da diretiva. O elemento determinante é saber se o direito foi obtido através de fraude e se a medida adotada constitui uma resposta necessária e proporcionada a esse abuso ou fraude. Uma eventual futura decisão de expulsão suscitaria questões jurídicas diferentes e atrairia as suas próprias garantias processuais e materiais. No entanto, o presente processo diz apenas respeito à revogação do direito de residência permanente obtido através de fraude.

c) Conclusão

76. No caso em apreço, levanta‑se a questão da proporcionalidade quando a gravidade da fraude é medida em relação à severidade da decisão tomada. Deve existir uma proporção entre ambas, mas tal continua a ser uma parte intrínseca da avaliação individualizada da fraude: determinar se a fraude efetivamente ocorreu e, se foi o caso, a gravidade da fraude e assegurar que a sanção aplicada é proporcional à gravidade da fraude. Uma vez cumprida esta exigência, o princípio da proporcionalidade, como exigido pelo artigo 35.° da Diretiva 2004/38, terá sido respeitado.

VI. Conclusão

77. Tendo em conta todas as considerações supra expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão submetida pela Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda) do seguinte modo:

(1) O artigo 35.° da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE,

deve ser interpretado no sentido de que exige que um Estado‑Membro que pretenda adotar uma medida para recusar, fazer cessar ou retirar um direito conferido por esta diretiva devido a fraude assegure que essa medida seja proporcionada à natureza e à gravidade da fraude.

(2) A questão de saber se há que ter em conta o potencial impacto de tal decisão na situação da pessoa em causa não está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 35.° da Diretiva 2004/38.

1 Língua original: inglês.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77).

3 «Regra geral para os cidadãos da União e membros das suas famílias».

4 V. Acórdão de 29 de novembro de 1956, Fédération charbonnière de Belgique/High Authority (8/55, EU:C:1956:11, p. 299).

5 V. Acórdão de 17 de dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, p. 1128 e 1129).

6 V. Acórdão de 17 de novembro de 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, n.° 40 e jurisprudência aí referida).

7 V. Tridimas, T., «The principle of Proporcionality», in Schütze, R. e Tridimas, T., Oxford principles of European Union law. Volume I: The European Union legal order, Oxford University Press, Oxford, 2018, pp. 243‑264, na p. 243).

8 V. Acórdão de 5 de julho de 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, n.° 38 e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 21 de fevereiro de 2006, Halifax e o. (C‑255/02, EU:C:2006:121, n.° 70). Para uma análise pormenorizada do conceito de abuso no direito da União, v. Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Halifax e o. (C‑255/02, EU:C:2005:200, n.os 62 e seguintes).

9 V., também, Hartley, T., Tridimas, T., The Foundations of European Union Law, 9.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 2026, p. 205.

10 V. Acórdão de 3 de dezembro de 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, n.° 12).

11 V., a título de exemplo, Acórdão de 21 de junho de 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, n.° 43), no que respeita à livre circulação de trabalhadores, e Acórdão de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, n.° 24 e jurisprudência aí referida), no que diz respeito à liberdade de estabelecimento. V., também, Ziegler, K.S., «“Abuse of Law” in the context of the free movement of workers», in Feria, R. e Vogenauer, S. (eds.), Prohibition of abuse of law: a new general principle of EU law?, Hart Publishing, Oxford and Oregon, 2011, pp. 295‑314.

12 V. Acórdão de 18 de dezembro de 2014, Schoenimport «Italmoda» Mariano Previti e o. (C‑131/13, C‑163/13 e C‑164/13, EU:C:2014:2455, n.° 43 e jurisprudência aí referida).

13 V., para uma confirmação recente, Acórdão de 4 de junho de 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, n.° 49 e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 18 de dezembro de 2014, McCarthy e o. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, n.° 54 e jurisprudência aí referida).

14 V. Comunicação da Comissão: Orientações sobre o direito de livre circulação dos cidadãos da UE e suas famílias (JO C, C/2023/1392) (a seguir «Comunicação da Comissão»).

15 V. ponto 16.3 da Comunicação da Comissão. É aqui adicionalmente feita referência expressa aos Acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de dezembro de 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, n.° 52 e seguintes), e de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, n.° 25).

16 V., também, para esse efeito, Béréresse, A., «La fraude dans l’abus de droit», in Berlin, D., Martucci, F., e Picod, F., La fraude et le droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelas, 2017, pp. 17‑36, na p. 18.

17 V. Secção16.2 da Comunicação da Comissão.

18 Ou a cessação ou retirada.

19 V. considerandos 3 e 4 da Diretiva 2004/38. V., também, Acórdão de 19 de junho de 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, n.° 32), e Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Alarape e Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:9, n.° 3).

20 V. minhas Conclusões no processo Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, n.° 70). V., também, Conclusões do advogado‑geral R. Norkus no processo Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, nota de rodapé 29).

21 Ou seja, residência (temporária) (até três meses e por mais de três meses) no capítulo III, residência permanente no capítulo IV e disposições comuns ao direito de residência (temporário) e ao direito de residência permanente do capítulo V.

22 V. artigo 20.° e seguintes TFUE. Para o Tribunal de Justiça, a cidadania da União «tende a ser» [v. Acórdão de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, n.° 31), e Acórdão de 5 de junho de 2018, Coman e o. (C‑673/16, EU:C:2018:385, n.° 30)] ou «constitui» [v. Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento) (C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 92)] «o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros» (v. os três acórdãos indicados nesta nota de rodapé nos números respetivos que foram indicados).

23 V., nomeadamente, artigo 45.° TFUE.

24 V. artigo 26.°, n.° 2, TFUE.

25 V. artigo 3.°, n.° 2, TUE.

26 Além disso, tais exceções devem ser entendidas em sentido estrito, pelo que o seu alcance não pode ser determinado de modo unilateral por cada um dos Estados‑Membros, sem fiscalização das instituições da União. V., a título de exemplo, Acórdãos de 10 de julho de 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, n.° 23 e jurisprudência aí referida), e de 17 de novembro de 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, n.° 34).

27 V. artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2004/38. O mesmo se aplica às restrições à livre circulação dos trabalhadores ao abrigo do artigo 45.°, n.° 3, TFUE.

28 V. artigo 27.°, n.° 2, da Diretiva 2004/38.

29 Ibid.

30 V. artigo 28.°, n.° 1, da Diretiva 2004/38.

31 V., também,, para o efeito, Martucci, F., «Article 27. Principes généraux», in Iliopoulou‑Penot, A. (ed.), Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille. Commentaire article par article, Bruylant, Bruxelas, 2020, p. 421.

32 V. Hebert, E., «La fraude et le droit à séjour des étrangers en France: rôles et enjeux du droit de l’Union européenne, in Quaderns IEE: Revista de l’Institut d’Estudis Europeus, Vol. 4(3), 2025, pp. 93‑126, na p. 123.

33 A este respeito, os «casamentos de conveniência» são expressamente referidos a título de exemplo.

34 V. Acórdão de 4 de junho de 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, n.° 49).

35 É por este motivo que — simplesmente no que respeita à semântica — não posso concordar plenamente com a afirmação do Tribunal de Justiça segundo a qual o direito de residência de um nacional de um país terceiro «só pode ser restringido com observância, nomeadamente, dos artigos 27.° e 35.° da [Diretiva 2004/38]» (v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, n.° 65; o sublinhado é meu). O Tribunal de Justiça utiliza uma formulação quase idêntica no Acórdão de 25 de julho de 2008, Metock e o. (C‑127/08, EU:C:2008:449, n.° 95).

36 V. Acórdão de 4 de junho de 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, n.° 42). V., também, Conclusões do advogado‑geral R. Norkus no processo Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, ponto 42).

37 V. Acórdão de 4 de junho de 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, n.° 42).

38 Como resulta da utilização do termo «podem».

39 O que significa que só pode haver uma medida que possa ser tomada.

40 Com efeito, a exposição de motivos das propostas iniciais da Comissão faz referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça não menos de 31 vezes, v. Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros (COM(2001) 257 final, exposição de motivos (JO 2001 C 270 E, p. 150).

41 Ibid., capítulo VI.

42 V. Posição Comum (CE) n.° 6/2004, adotada pelo Conselho em 5 de dezembro de 2003, tendo em vista a adoção da Diretiva 2004/[...]/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de [...], relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004 C 54 E, pp. 12‑32, em especial p. 32: «foi introduzido este novo artigo para esclarecer que os Estados‑Membros podem recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito conferido pela presente diretiva em caso de abuso de direito ou de fraude.»).

43 V. nota de rodapé 41, supra.

44 Poder‑se‑ia, forçando talvez um pouco a interpretação, mencionar o Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de julho de 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, n.° 24). V. Guild, E., Peers, St., Tomkin, J., The EU Citizenship Directive: A Commentary, 3.a ed., Oxford University Press, 2026, Art. 35, p. 317.

45 V. Acórdão de 18 de dezembro de 2014, McCarthy e o. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, n.os 51 e 52). Neste processo, foi recusada a entrada no Reino Unido a uma nacional colombiana que residia em Espanha com o seu marido britânico‑irlandês, a menos que obtivesse previamente um «título familiar EEE» do Reino Unido, apesar de ser titular de um cartão de residência espanhol válido emitido ao abrigo da Diretiva 2004/38. O Tribunal de Justiça declarou que nem o artigo 35.° da diretiva nem o Protocolo n.° 20 relativo à aplicação de certos aspetos do artigo 26.° [TFUE] ao Reino Unido e à Irlanda (JO 2012 C 326, p. 293) autorizam o Reino Unido a impor esta autorização de entrada adicional como medida geral antiabuso; os titulares de um cartão de residência válido ao abrigo do artigo 10.° devem ser autorizados a entrar sem uma obrigação equivalente a um visto, a menos que haja uma constatação individual de abuso ou fraude.

46 Acórdão de 18 de dezembro de 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

47 V. Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.° 86). Neste processo, uma nacional maurícia que tinha residido na Irlanda como cônjuge de um cidadão português impugnou uma tentativa irlandesa de a expulsar após o regresso do seu marido a Portugal, e a questão era saber se as regras da União em matéria de livre circulação continuavam a reger o seu afastamento ou se apenas era aplicável o direito nacional irlandês. O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 15.° da Diretiva 2004/38 é aplicável, pelo que o afastamento tinha de respeitar as garantias processuais previstas nos artigos 30.° e 31.° daquela Diretiva, mas que os artigos 27.° e 28.° não se aplicam e que não pode ser imposta nenhuma proibição de entrada.

48 Acórdão de 2 de março de 2010 (C 135/08, EU:C:2010:104).

49 V. Acórdão de 2 de março de 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, n.° 56).