Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-456/18

1

Com o presente recurso, a Hungria pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 25 de abril de 2018, Hungria/Comissão (T‑554/15 e T‑555/15, a seguir acórdão recorrido, EU:T:2018:220), através do qual este negou provimento aos seus recursos de anulação, por um lado, da Decisão C(2015) 4805 final da Comissão, de 15 de julho de 2015, relativa ao auxílio estatal SA.41187 (2015/NN) — Hungria — Contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco (JO 2015, C 277, p. 24), e, por outro, da Decisão C(2015) 4808 final da Comissão, de 15 de julho de 2015, relativa ao auxílio estatal SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) — Alteração de 2014 da taxa de inspeção da cadeia alimentar húngara (JO 2015, C 277, p. 12) (a seguir «decisões controvertidas»), na medida em que ordenam a suspensão da aplicação da taxa de tributação progressiva, respetivamente, da contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco e da taxa de inspeção da cadeia alimentar, conforme resultam da Lei n.o XCIV de 2014 sobre a contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco, e da alteração de 2014 da Lei n.o XLVI de 2008 sobre a cadeia alimentar e a sua supervisão oficial.

2

O considerando 12 do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 734/2013 do Conselho, de 22 de julho de 2013 (JO 2013, L 204, p. 15) (a seguir «Regulamento n.o 659/1999»), tem a seguinte redação:

«Considerando que, nos casos de auxílios ilegais, a Comissão deve ter o direito de obter todas as informações necessárias que lhe permitam tomar uma decisão e, se necessário, restaurar imediatamente uma concorrência efetiva; que é, portanto, conveniente permitir à Comissão que adote medidas provisórias dirigidas ao Estado‑Membro em causa; que essas medidas provisórias podem assumir a forma de injunções para prestação de informações, injunções de suspensão ou injunções de recuperação; que, em caso de incumprimento de uma injunção para prestação de informações, a Comissão deve poder decidir com base nas informações de que dispõe e, em caso de incumprimento de injunções de suspensão ou de recuperação, deve poder recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo [108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE]».

3

O artigo 3.o deste regulamento, sob a epígrafe «Cláusula suspensiva», dispõe:

«Os auxílios a notificar nos termos do n.o 1 do artigo 2.o não serão executados antes de a Comissão ter tomado, ou de se poder considerar que tomou, uma decisão que os autorize.»

4

Nos termos do artigo 4.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Análise preliminar da notificação e decisões da Comissão»:

«1. A Comissão procederá à análise da notificação imediatamente após a sua receção. Sem prejuízo do disposto no artigo 8.o, a Comissão tomará uma decisão nos termos dos n.os 2, 3 ou 4 do presente artigo.

2. Quando, após análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada não constitui um auxílio, fará constar esse facto por via de decisão.

3. Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que não há dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado comum, na medida em que está abrangida pelo artigo [107.o, n.o 1, TFUE], decidirá que essa medida é compatível com o mercado [interno], adiante designada “decisão de não levantar objeções”. A decisão referirá expressamente a derrogação do Tratado que foi aplicada.

4. Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado [interno], decidirá dar início ao procedimento formal de investigação nos termos do artigo [108.o, n.o 2, TFUE], adiante designada “decisão de início de um procedimento formal de investigação”.

[…]»

5

O capítulo III do Regulamento n.o 659/1999, intitulado «Processo aplicável aos auxílios ilegais», inclui os seus artigos 10.o a 14.o O artigo 10.o deste regulamento prevê:

«1. Sem prejuízo do disposto no artigo 20.o, a Comissão pode, por sua própria iniciativa, examinar informações de qualquer fonte sobre um auxílio alegadamente ilegal.

[…]

2. Se necessário, a Comissão pedirá informações ao Estado‑Membro em causa […]»

6

O artigo 11.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Injunção de suspensão ou de recuperação provisória do auxílio», dispõe:

«1. Depois de ter dado ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações, a Comissão pode tomar uma decisão em que ordena ao Estado‑Membro a suspensão de qualquer auxílio ilegal até que a Comissão tome uma decisão quanto à sua compatibilidade com o mercado [interno], adiante designada “injunção de suspensão”.

2. Depois de ter dado ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações, a Comissão pode tomar uma decisão em que ordena ao Estado‑Membro que recupere provisoriamente qualquer auxílio ilegal até que a Comissão tome uma decisão quanto à sua compatibilidade com o mercado [interno], adiante designada “injunção de recuperação”, desde que se encontrem preenchidos os seguintes critérios:

A recuperação deve efetuar‑se nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 14.o Após a recuperação efetiva do auxílio, a Comissão tomará uma decisão dentro dos prazos aplicáveis ao auxílio notificado.

A Comissão pode autorizar o Estado‑Membro a acompanhar o reembolso do auxílio de um pagamento de auxílio de emergência à empresa em questão.

O disposto no presente número é aplicável apenas aos auxílios ilegais executados após a entrada em vigor do presente regulamento.»

7

Nos termos do artigo 12.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Incumprimento da injunção»:

«Se um Estado‑Membro não der cumprimento a uma injunção de suspensão ou de recuperação, a Comissão pode, ao mesmo tempo que procede ao exame de fundo do caso com base nas informações disponíveis, recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias para que este declare que esse incumprimento constitui uma violação do Tratado.»

8

O artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 prevê:

«O exame de um auxílio eventualmente ilegal conduz a uma decisão nos termos dos n.os 2, 3 ou 4 do artigo 4.o Em caso de decisão de início de um procedimento formal de investigação, este é encerrado por uma decisão, nos termos do artigo 7.o Em caso de incumprimento de uma injunção para prestação de informações, a decisão será tomada com base nas informações disponíveis.»

9

Com a Lei n.o XCIV de 2014, sobre a contribuição de saúde das empresas da indústria do tabaco, o Parlamento húngaro instituiu um novo imposto, com taxas progressivas, sobre o volume de negócios anual das empresas em que pelo menos 50 % do seu volume de negócios resulte da produção ou do comércio dos produtos de tabaco. Foi igualmente tornada progressiva, pela alteração de 2014 da Lei n.o XLVI de 2008, sobre a cadeia alimentar e a sua supervisão oficial, uma taxa para inspeção da cadeia alimentar cobrada sobre o volume de negócios das lojas que comercializam produtos de consumo corrente.

10

Por cartas de, respetivamente, 17 de março e 13 de abril de 2015, a Comissão informou as autoridades húngaras de que, em sua opinião, a taxa progressiva para inspeção da cadeia alimentar, por um lado, e a relativa à contribuição de saúde, bem como a redução desta em caso de investimento, por outro, levavam a tratar de forma distinta empresas que se encontram numa situação comparável, podendo assim ser encaradas como instituindo auxílios de Estado incompatíveis com o mercado interno. Em cada uma dessas cartas, a Comissão evocou a possibilidade de dirigir à Hungria uma injunção de suspensão, com base no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, e convidou‑a a apresentar as suas observações sobre a eventual aplicação dessa injunção. Por cartas de 16 de abril e 12 de maio de 2015, as autoridades húngaras responderam que as medidas em causa não constituíam, na sua perspetiva, auxílios de Estado.

11

Através das decisões controvertidas, a Comissão, em cada um dos processos, por um lado, deu início a um procedimento formal de investigação ao abrigo do artigo 108.o, n.o 2, TFUE e, por outro, em aplicação do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, ordenou à Hungria que suspendesse a execução das medidas fiscais em causa.

12

Em 4 de julho de 2016, a Comissão adotou duas decisões que puseram termo aos procedimentos formais de investigação, considerando que as medidas impugnadas eram ilegais e incompatíveis com o mercado interno.

13

Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de setembro de 2015, a Hungria interpôs recurso de cada uma das decisões controvertidas na medida em que ordenavam a suspensão da aplicação da taxa de tributação progressiva, respetivamente, da contribuição de saúde e de inspeção da cadeia alimentar, bem como a suspensão da redução da contribuição de saúde em caso de investimento.

14

Através do acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento aos recursos.

15

Com o seu recurso, a Hungria pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, julgue procedentes os seus pedidos apresentados em primeira instância e condene a Comissão nas despesas.

16

Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de outubro de 2018, a República da Polónia foi admitida a intervir em apoio da Hungria.

17

A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso, se condene a Hungria nas despesas, e a República da Polónia nas despesas relativas à intervenção.

18

A Comissão opõe ao Governo húngaro uma exceção de inadmissibilidade relativa ao facto de não apresentar de forma clara e inequívoca os fundamentos em que se baseia, não especificar os números contestados do acórdão recorrido, limitar‑se, em grande medida, a repetir os fundamentos e argumentos já apresentados em primeira instância a que o Tribunal Geral negou provimento, criticar, em especial, a fundamentação das decisões controvertidas da Comissão em vez do acórdão recorrido e pretender, na realidade, obter a reapreciação da petição a que o Tribunal Geral negou provimento. Além disso, o recurso não cumpre as condições conjugadas do artigo 256.o TFUE, do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 169.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

19

A este respeito, há que declarar que a Comissão não acompanha as suas alegações das precisões necessárias à apreciação da sua procedência. Além disso, contrariamente ao que sustenta a Comissão, a Hungria invoca no seu recurso, nomeadamente, os fundamentos relativos a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral em relação, por um lado, à margem de apreciação de que dispõe a Comissão quando adota injunções de suspensão e, por outro, à obrigação de esta instituição fundamentar as referidas injunções.

20

Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade invocada pela Comissão contra o recurso deve ser julgada improcedente.

21

A Comissão sustenta que o segundo fundamento da República da Polónia, que está relacionado com o segundo fundamento do recurso da Hungria, mas critica outras partes do acórdão recorrido, bem como o seu terceiro fundamento, que não retoma nenhum fundamento do recurso, alteram o objeto do litígio e são, por conseguinte, inadmissíveis.

22

Nos termos do artigo 40.o, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, as conclusões do pedido de intervenção devem limitar‑se a sustentar as conclusões de uma das partes. O artigo 132.o do Regulamento de Processo, que é aplicável ao processo no Tribunal de Justiça que tenha por objeto um recurso de decisões do Tribunal Geral nos termos do seu artigo 190.o, dispõe que o articulado de intervenção inclui os fundamentos e argumentos invocados pelo interveniente.

23

Com efeito, esta disposição não se opõe a que o interveniente apresente argumentos diferentes dos da parte que apoia, desde que vise apoiar os pedidos dessa parte ou fazer rejeitar os pedidos da parte adversa (Acórdãos de 23 de fevereiro de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnem in Limburg/Alta Autoridade, 30/59, EU:C:1961:2, pp. 37 e 38, e de 19 de novembro de 1998, Reino Unido/Conselho, C‑150/94, EU:C:1998:547, n.o 36).

24

Em consequência, não podem ser considerados inadmissíveis os fundamentos da República da Polónia apresentados em apoio dos pedidos da Hungria pelo facto de completarem o segundo fundamento do recurso ao criticarem outras passagens do acórdão recorrido e incluírem um argumento que não consta do recurso.

25

A exceção de inadmissibilidade parcial invocada pela Comissão contra a intervenção da República da Polónia deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.

26

Em apoio do seu recurso, a Hungria invoca três fundamentos, relativos, em primeiro lugar, à interpretação errada pelo Tribunal Geral das condições de adoção das injunções de suspensão ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, em segundo, à desvirtuação de alguns dos seus argumentos pelo Tribunal Geral e, em terceiro, à violação por este do dever de fundamentação e à aplicação errada do artigo 296.o TFUE e do artigo 41.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

27

Segundo o Governo húngaro, o Tribunal Geral ignorou que uma injunção de suspensão deve estar em conformidade com o Tratado FUE e os princípios gerais do direito da União. O Tribunal Geral referiu, é certo, no n.o 86 do acórdão recorrido, que «a fiscalização do juiz da União não se limita às condições previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 e é extensível, nomeadamente, à conformidade da injunção de suspensão com o Tratado FUE e com os princípios gerais de direito». Não obstante, nos n.os 70 e 71 desse acórdão, o Tribunal Geral limitou as condições de adoção de uma injunção de suspensão às duas condições previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999. Da mesma forma, no n.o 87 do referido acórdão, limitou a sua apreciação a esse artigo apenas. O Tribunal Geral terá alegadamente cometido o mesmo erro de direito nos n.os 95 e 134 do acórdão recorrido, ao declarar que, quando ordena a suspensão de uma medida, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, a Comissão não está obrigada a verificar que a injunção é necessária e proporcionada.

28

A Comissão considera, por sua vez, que não há incoerência entre os n.os 71 e 95 do acórdão recorrido, por um lado, e os n.os 86 e 98 desse acórdão, por outro. Com efeito, os n.os 86 e 98 devem ser interpretados tendo em conta os n.os 130 e 134 do referido acórdão, segundo os quais a oportunidade de adotar uma injunção de suspensão é suficientemente justificada pela existência de uma violação comprovada do artigo 108.o, n.o 3, TFUE e, portanto, não carece de ser mais fundamentada. Com efeito, a proibição prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, aplica‑se antes mesmo de a Comissão adotar uma decisão de início do procedimento formal de investigação. Quando um Estado‑Membro executa uma medida de auxílio sem ter notificado a Comissão verifica‑se a violação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE. A qualificação de auxílio de Estado ilegal da medida nacional em causa constitui a condição substantiva indicada no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999. Por esta razão, a Comissão considera inconsequente que o Tribunal Geral tenha declarado nos n.os 135 a 137 do acórdão recorrido que devia ter indicado, na decisão de injunção de suspensão, os fundamentos pelos quais considera pouco provável que o Estado‑Membro cumpra essa proibição.

29

Atendendo à contradição acima referida, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que substitua os fundamentos que constam dos n.os 135 a 137 do acórdão recorrido, por forma a torná‑los conformes com os fundamentos apresentados nos n.os 70, 71, 130 e 134 desse acórdão.

30

O artigo 108.o, n.o 3, TFUE obriga os Estados‑Membros a notificar a Comissão de qualquer projeto relativo à instituição ou alteração de auxílios de Estado. O artigo 109.o TFUE habilita o Conselho da União Europeia a fixar, designadamente, as condições de aplicação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE. Com base neste fundamento, o Conselho adotou o Regulamento n.o 659/1999.

31

Quando o Estado‑Membro em causa se abstém de suspender a execução da medida em causa para cumprir a obrigação de não dar execução aos novos auxílios ou às alterações de auxílios existentes antes da autorização da Comissão ou, se necessário, do Conselho, que resulta do artigo 108.o, n.o 3, última frase, TFUE e do artigo 3.o do Regulamento n.o 659/1999, a Comissão pode, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, deste último, depois de ter dado ao Estado‑Membro a possibilidade de apresentar as suas observações, tomar uma decisão ordenando‑lhe que suspenda essa execução até que seja proferida decisão final sobre a compatibilidade do auxílio (Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 46).

32

O Regulamento n.o 659/1999 prevê, no seu artigo 4.o, n.o 4, que, quando, após a análise preliminar, a Comissão considera que a medida notificada suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, dá início ao procedimento formal de investigação. Quando a Comissão tem conhecimento de uma medida não notificada, que considera que se pode tratar de um novo auxílio ou de uma alteração de um auxílio existente, pode também, com base no artigo 10.o, n.o 2, desse regulamento, pedir ao Estado‑Membro em causa que lhe forneça informações e, se for caso disso, decidir, nos termos do seu artigo 13.o, n.o 1, segunda frase, dar início ao procedimento formal de investigação.

33

Em qualquer caso, o início do procedimento formal de investigação relativamente a uma medida que a Comissão considera ser um novo auxílio obriga o Estado‑Membro em causa a suspender a sua execução (v., neste sentido, Acórdãos de 30 de junho de 1992, Espanha/Comissão, C‑312/90, EU:C:1992:282, n.o 17; de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 59; de 10 de maio de 2005, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2005:275, n.o 39; e de 9 de junho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya e o./Comissão, C‑465/09 P a C‑470/09 P, não publicado, EU:C:2011:372, n.o 92).

34

No entanto, o início do procedimento formal de investigação contra uma medida não notificada não tem as mesmas consequências para o Estado‑Membro em causa que a adoção de uma injunção de suspensão nos termos do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999. É certo que este está obrigado, em ambos os casos, a suspender a execução da medida em causa. No entanto, apenas o incumprimento de uma injunção de suspensão permite à Comissão, nos termos do artigo 12.o do Regulamento n.o 659/99, recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça e intentar uma ação por incumprimento (v., neste sentido, Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 60).

35

O Tribunal de Justiça declarou que a injunção de suspensão tanto pode ser simultânea da decisão de início do procedimento formal de investigação como posterior (Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 47). Uma decisão de injunção de suspensão pode designadamente ser adotada após o início do procedimento formal de investigação, quando o Estado‑Membro em causa se tenha abstido de suspender a execução da medida examinada desde o início deste procedimento.

36

Nos dois processos que deram origem ao acórdão recorrido, foram interpostos pela Hungria no Tribunal Geral recursos contra injunções de suspensão adotadas ao mesmo tempo que o início do procedimento formal de investigação, e pela mesma decisão, contra as duas medidas fiscais criticadas.

37

Com o primeiro fundamento da sua petição apresentada no Tribunal Geral, a Hungria sustentava, nomeadamente, que a adoção de uma injunção de suspensão exigia, além do preenchimento das duas condições previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, ou seja, a qualificação provisória pela Comissão da medida nacional em causa como auxílio de Estado ilegal e a consulta do Estado‑Membro em causa relativamente à injunção pretendida, que esta injunção cumprisse o princípio da proporcionalidade. Ora, tendo em conta o efeito suspensivo do início do procedimento formal de investigação adotado concomitantemente, a injunção de suspensão só se justificaria, de acordo com este Estado‑Membro, se a Comissão pudesse ter razoavelmente pensado que não iria cumprir essas obrigações, sendo que nada o permite afirmar.

38

Com a quarta parte do primeiro fundamento do recurso, a Hungria sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao responder no acórdão recorrido ao argumento recordado no número anterior. De forma reiterada, nos n.os 70, 71, 95 e 134 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, erradamente, que a adoção de uma injunção de suspensão estava apenas subordinada às duas condições previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, omitindo a obrigação da Comissão de verificar que a injunção de suspensão é proporcionada.

39

A título preliminar, há que recordar que, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, «a Comissão pode tomar uma decisão em que ordena ao Estado‑Membro a suspensão de qualquer auxílio ilegal até que a Comissão tome uma decisão quanto à sua compatibilidade com o mercado [interno], adiante designada “injunção de suspensão”».

40

Resulta da própria redação desta disposição que a Comissão tem a possibilidade e não a obrigação de adotar uma decisão que aplique uma injunção de suspensão (v., neste sentido, Acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 46). Por conseguinte, uma vez que não está numa situação de competência vinculada, dispõe de margem de apreciação para decidir a adoção dessa medida. Ora, na medida em que a Comissão dispõe de um poder de apreciação, deve exercê‑lo no respeito pelos princípios gerais do direito da União (v., nesse sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, Schindler Holding e o./Comissão, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, n.o 59).

41

Segundo jurisprudência constante, o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos [Acórdãos de 17 de maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, n.o 25, e de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Quota de pesca do espadarte mediterrânico),C‑611/17, EU:C:2019:332, n.o 55]. Esse princípio é recordado no artigo 5.o, n.o 4, TUE, e no artigo 1.o do Protocolo (n.o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexado ao Tratado UE e ao Tratado FUE.

42

Resulta das considerações precedentes que uma injunção de suspensão adotada em aplicação do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 deve respeitar o princípio da proporcionalidade, ou seja, não ultrapassar os limites do que seja adequado e necessário para a realização do objetivo prosseguido por esta disposição. Como foi recordado no n.o 33 do presente acórdão, o poder conferido à Comissão de dirigir aos Estados‑Membros essas injunções tem por objetivo assegurar o cumprimento da proibição de executar projetos de auxílio até à decisão final sobre a compatibilidade destes últimos. É completado pelo poder de que dispõe a Comissão de recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça, num prazo reduzido, para que declare o incumprimento que consiste na execução por um Estado‑Membro de uma medida suspeita de constituir um auxílio ilegal.

43

À luz deste objetivo, a adoção de uma injunção de suspensão justifica‑se quando, após o início de um procedimento formal de investigação, o Estado‑Membro em causa se absteve de suspender a execução da medida examinada, tal como indicado no n.o 35 do presente acórdão. No entanto, pode ser igualmente adequado adotar uma injunção de suspensão ao mesmo tempo que a decisão de início do procedimento formal de investigação, no caso de elementos suficientes permitirem à Comissão presumir que o Estado‑Membro em causa não pretende suspender a execução da medida examinada, conforme obriga o início do procedimento formal de investigação, e antecipar que deverá, em consequência, ser intentada uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça.

44

Em resposta ao primeiro fundamento da petição inicial, recordado no n.o 37 do presente acórdão, o Tribunal Geral indicou as condições de legalidade de uma injunção de suspensão nos n.os 70 e 71 do acórdão recorrido, nos seguintes termos:

«70 As condições para a adoção de tal injunção, previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, limitam‑se a uma condição material, a saber, a qualificação da Comissão, nessa fase do procedimento, da medida nacional em causa de auxílio de Estado ilegal, e a uma condição processual, a saber, o facto de dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações.

71 Nenhuma outra condição deve ser preenchida para que a Comissão possa adotar uma injunção ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, e importa salientar que esta situação é o resultado da vontade e não, como sustenta a Hungria, de um esquecimento do legislador. Com efeito, a redação do referido artigo, que reflete o estado do direito decorrente da jurisprudência constante referida no n.o 30, supra, não foi alterada pelas alterações ao Regulamento n.o 659/1999 e foi retomada tal qual no novo Regulamento 2015/1589.»

45

É verdade que estes números, considerados isoladamente, podem ser interpretados no sentido de apenas impor à Comissão, quando adota uma injunção de suspensão, o cumprimento das condições expressamente previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 e de a dispensar, por conseguinte, da obrigação de apreciar a necessidade desta injunção de suspensão.

46

Não obstante, há que situá‑los no raciocínio do Tribunal Geral como um todo. Ora, no n.o 86 do acórdão recorrido, este recorda que «a fiscalização do juiz da União não se limita às condições previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 e é extensível, nomeadamente, à conformidade da injunção de suspensão com o Tratado FUE e com os princípios gerais de direito». Além disso, nos n.os 94 e seguintes desse acórdão, o Tribunal Geral examinou se a Comissão tinha respeitado o princípio da proporcionalidade ao adotar as injunções de suspensão controvertidas. Em especial, o Tribunal analisou, nos n.os 98 e 99 do acórdão recorrido, se essas injunções eram adequadas e necessárias à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pelos artigos 107.o e 108.o TFUE, incluindo a razoabilidade dos inconvenientes por elas causados em relação aos objetivos prosseguidos pelas mesmas. Por último, no n.o 102 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que, ao adotar as injunções controvertidas, a Comissão não tinha violado o princípio da proporcionalidade.

47

Resulta das considerações precedentes que a Comissão não violou a obrigação das instituições de respeitarem, em todos os seus atos, o princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, a quarta parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.

48

Com o terceiro fundamento do recurso, o Governo húngaro acusa o Tribunal Geral de ter efetuado uma apreciação jurídica incorreta das condições de fundamentação das injunções de suspensão.

49

Com a primeira parte deste fundamento, o Governo húngaro sustenta, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de qualificação jurídica dos factos ao declarar que a injunção de suspensão estava suficientemente fundamentada.

50

O Tribunal Geral indicou, na verdade, corretamente, no n.o 135 do acórdão recorrido que, quando uma injunção de suspensão esteja inserida na decisão de início do procedimento formal de investigação, a fundamentação da injunção deve permitir compreender a razão pela qual o Estado‑Membro em causa não vai cumprir a obrigação de suspender a execução das medidas examinadas. Em contrapartida, o Tribunal Geral enganou‑se ao considerar que as indicações fornecidas pelas decisões controvertidas permitiam compreender que, segundo a Comissão, a Hungria pretendia não suspender as medidas em causa durante o procedimento de investigação.

51

Em primeiro lugar, a referência, nessas decisões, ao facto de a qualificação provisória de auxílios de Estado ser contestada pelas autoridades húngara foi interpretada incorretamente pelo Tribunal Geral, no n.o 136 do acórdão recorrido, como um indício dessa intenção. Se assim fosse, um Estado‑Membro não poderia contestar a análise da Comissão sem se tornar suspeito de querer executar as medidas nacionais apesar do início de um procedimento de investigação a elas relativo.

52

Em segundo lugar, contrariamente ao que declarou o Tribunal Geral, a referência nas decisões controvertidas ao facto de as autoridades nacionais não terem reagido ao convite da Comissão para apresentarem observações sobre a adoção de eventuais injunções de suspensão também não pode ser encarada como um elemento de fundamentação. Tal iria constituir uma interpretação abusiva de um silêncio que a própria Comissão não tinha, aliás, interpretado nesse sentido.

53

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral errou ao considerar, no n.o 137 do acórdão recorrido, a atitude das autoridades húngaras noutro procedimento de investigação como um elemento de fundamentação das decisões controvertidas, quando esta atitude não tinha sido referida nestas decisões e nada indicava que tivesse sido tomada em consideração pela Comissão. O Tribunal enganou‑se ao considerar que este elemento fazia parte da fundamentação.

54

Em quarto lugar, o facto de as decisões controvertidas não fazerem qualquer referência a um risco de execução das medidas examinadas pelas autoridades nacionais durante o procedimento de investigação ainda menos autorizam a interpretação que lhes foi dada pelo Tribunal Geral.

55

Em quinto lugar, a apreciação da fundamentação das decisões controvertidas pelo Tribunal Geral é, além disso, desmentida pela própria Comissão, que sustentou constantemente, durante todo o procedimento e em especial na audiência, que não estava obrigada a cumprir as condições substantivas e processuais referidas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999.

56

A Comissão considera que, atendendo às circunstâncias em que foram adotadas as injunções de suspensão, o Tribunal Geral observou corretamente que as autoridades húngaras estavam em condições de compreender a razão pela qual a Comissão tinha decidido adotá‑las.

57

Segundo jurisprudência assente, a fundamentação dos atos das instituições da União, exigida pelo artigo 296.o TFUE, deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve revelar, de forma clara e inequívoca, a fundamentação da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função de todas as circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas que sejam direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada à luz não só da sua redação, mas também do seu contexto e do conjunto de regras jurídicas que regulam a matéria em causa (Acórdão de 10 de março de 2016, HeidelbergCement/Comissão, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, n.o 16 e jurisprudência referida).

58

Como foi exposto no n.o 40 do presente acórdão, a adoção de uma injunção de suspensão constitui apenas uma possibilidade para a Comissão, mesmo que estejam cumpridas as duas condições previstas no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999. É, por conseguinte, necessário que fundamentos específicos levem a instituição a adotar essa decisão. Ora, como é recordado no número anterior, por força do dever de fundamentação dos atos das instituições, os fundamentos de qualquer decisão devem ser levados ao conhecimento do seu destinatário para lhe permitir apreciar o seu mérito e exercer, sendo caso disso, o seu direito de recurso com conhecimento de causa. A comunicação dos fundamentos é igualmente exigida com vista a permitir ao juiz da União fiscalizar, como faz em relação a qualquer ato, a legalidade da injunção de suspensão tendo em conta o princípio da proporcionalidade e verificar se a Comissão não fez uma utilização injustificada da faculdade conferida pelo artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999.

59

No caso de, tal como no presente processo, a injunção de suspensão ser adotada ao mesmo tempo que a decisão de início do procedimento formal de investigação, os fundamentos que levam a Comissão a emiti‑la referem‑se necessariamente à previsão de que o Estado‑Membro em causa não irá suspender a execução da medida em causa apesar do início do procedimento de investigação. Com efeito, como indicado no n.o 34 do presente acórdão, o único efeito adicional da injunção de suspensão em relação aos do início do procedimento formal de investigação é o de permitir à Comissão, se o Estado‑Membro em causa não cumprir a sua obrigação de suspender a execução da medida examinada, intentar diretamente no Tribunal de Justiça uma ação por incumprimento, nos termos do artigo 12.o do Regulamento n.o 659/1999. Por conseguinte, se a Comissão não estivesse obrigada, no caso de a injunção de suspensão ser adotada ao mesmo tempo que a decisão de início do procedimento formal de investigação, a indicar as razões pelas quais considera que o Estado‑Membro não cumprirá a obrigação de suspensão e pretende, em consequência, recorrer já ao Tribunal de Justiça, estaria dispensada de fundamentar esta injunção de suspensão, em violação do dever de fundamentação.

60

Assim, o Tribunal Geral recordou corretamente, no n.o 135 do acórdão recorrido, que, «numa situação como a do caso em apreço, em que a injunção de suspensão está inserida numa decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, tendo em conta a ampla margem de apreciação de que dispõe a Comissão por força do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, bem como o efeito jurídico específico produzido por uma injunção de suspensão por força do artigo 12.o deste regulamento, há que considerar que a decisão de adoção de tal injunção deve permitir compreender a razão pela qual, segundo a Comissão, o Estado‑Membro em causa não ia cumprir a obrigação decorrente do artigo 108.o, n.o 3, TFUE e suspender a execução das medidas examinadas na sequência da abertura do procedimento formal de investigação».

61

Com o terceiro fundamento da sua petição apresentada no Tribunal Geral, a Hungria sustentava que as injunções de suspensão controvertidas estavam fundamentadas de forma insuficiente, uma vez que a Comissão não tinha indicado os fundamentos que justificavam a sua adoção.

62

O Tribunal Geral julgou improcedente este fundamento com base em três elementos.

63

Em primeiro lugar, salientou, no n.o 136 do acórdão recorrido, que resultava das decisões controvertidas que, em resposta às cartas de informação de 17 de março e de 13 de abril de 2015, as autoridades húngaras tinham alegado que as medidas nacionais em causa não constituíam auxílios de Estado. No entanto, como salientou a advogada‑geral no n.o 93 das suas conclusões, um Estado‑Membro tem o pleno direito de se defender sustentando que a medida considerada não constitui um auxílio. Por conseguinte, não se pode daí deduzir que há um risco acrescido de o Estado‑Membro não respeite os efeitos jurídicos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, em especial quando, como no caso vertente, a questão jurídica em causa é controversa.

64

Em segundo lugar, o Tribunal Geral referiu, no mesmo n.o 136 do acórdão recorrido, a menção nas decisões controvertidas ao facto de as autoridades húngaras não terem dado seguimento ao convite da Comissão para apresentar observações sobre as injunções de suspensão cuja adoção estava a ser considerada. Segundo a apreciação do Tribunal, este elemento permitiu compreender, à luz das circunstâncias, que existia um risco de execução das medidas nacionais em causa, apesar do início do procedimento formal de investigação.

65

No entanto, embora o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 preveja que, antes de decretar uma injunção de suspensão, a Comissão deve permitir ao Estado‑Membro em causa apresentar as suas observações quanto a esta medida, em contrapartida, como observou corretamente a advogada‑geral no n.o 94 das suas conclusões, não obriga de forma nenhuma este Estado‑Membro a fazê‑lo. Por conseguinte, o facto de a Hungria não ter tecido comentários quanto à possível adoção da injunção de suspensão não era suficiente para justificar o receio da Comissão de que este Estado‑Membro executasse as medidas controvertidas.

66

Em terceiro e último lugar, o Tribunal Geral referiu, no n.o 137 do acórdão recorrido, a circunstância de, alguns meses antes da adoção das injunções controvertidas, apesar de a Comissão ter dado início a um procedimento formal de investigação contra as medidas fiscais húngaras baseadas no mesmo sistema que as medidas nacionais em causa no presente processo, essas medidas não terem sido suspensas pelas autoridades húngaras. Contudo, como observou a advogada‑geral no n.o 99 das suas conclusões, esta circunstância não faz parte do contexto da adoção das injunções controvertidas, contrariamente ao que o Tribunal Geral afirmou no n.o 137 do acórdão recorrido. Além disso, se este comportamento anterior da Hungria constituía um índice determinante para a Comissão, esta última devia tê‑lo referido nas decisões controvertidas, o que não aconteceu.

67

Atendendo a todas as considerações precedentes, o Tribunal Geral considerou erradamente, no n.o 138 do acórdão recorrido, que «as autoridades húngaras estavam em condições de compreender a razão pela qual a Comissão [tinha decidido] efetivamente recorrer, nas decisões controvertidas, a injunções de suspensão». Por conseguinte, o terceiro fundamento do recurso deve ser julgado procedente.

68

Com o terceiro fundamento do seu pedido de intervenção, a República da Polónia alega que o Tribunal Geral violou o artigo 264.o, n.o 1, TFUE ao ter acrescentado, para rejeitar a argumentação da Hungria, a sua própria apreciação à que figura nas decisões controvertidas. O Tribunal considerou assim, nos n.os 135 e 136 do acórdão recorrido, para considerar justificada a adoção das decisões de injunção de suspensão, que a Comissão tinha tido em conta o risco de execução das medidas nacionais em causa pela Hungria apesar da abertura do procedimento formal de investigação. Esta apreciação resulta de um raciocínio próprio do Tribunal Geral, que não se baseia de forma nenhuma nos fundamentos das decisões controvertidas. Ora, o Tribunal não pode, em nenhum caso, substituir a fundamentação da autora do ato pela sua própria.

69

A Comissão reconhece que as decisões controvertidas não incluem os fundamentos pelos quais considerou que a Hungria não pretendia suspender a concessão dos auxílios em causa. Considera, no entanto, ter fundamentado de forma suficiente essas decisões ao indicar que as medidas de auxílio tinham entrado em vigor antes da sua notificação.

70

A este respeito, há que recordar que, no âmbito da fiscalização da legalidade, referida no artigo 263.o TFUE, o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral têm competência para conhecer dos recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação dos Tratados ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder. O artigo 264.o TFUE prevê que, se o recurso for procedente, o ato impugnado é anulado. O Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral não podem, portanto, em todo o caso, substituir a fundamentação do autor do ato impugnado pela sua (Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Portugal/Comissão, C‑246/11 P, não publicado, EU:C:2013:118, n.o 85 e jurisprudência referida).

71

No caso em apreço, como foi recordado nos n.os 63 e 64 do presente acórdão, o Tribunal Geral considerou que as injunções de suspensão controvertidas cumpriam o dever de fundamentação dos atos das instituições baseando‑se no facto de que resultava das decisões controvertidas, por um lado, que as autoridades húngaras tinham sustentado que as medidas nacionais em causa não constituíam auxílios de Estado e, por outro, que essas mesmas autoridades não tinham dado seguimento ao convite da Comissão para lhe apresentarem observações sobre as injunções de suspensão que estavam a ser consideradas. O Tribunal Geral considerou que esses fundamentos permitiam compreender que a Comissão considerava que existia um risco de execução das medidas controvertidas. Além disso, o Tribunal considerou que devia ser tido em conta, como elemento contextual, ainda que as decisões controvertidas não o referissem, o facto de as autoridades húngaras não terem suspendido as medidas fiscais em causa num procedimento formal de investigação anterior, iniciado alguns meses antes.

72

Independentemente do facto de esses elementos não poderem constituir uma fundamentação suficiente das decisões controvertidas, como foi anteriormente observado, há que notar que estes não constam dessas decisões, o que, aliás, a própria Comissão reconhece. Com efeito, na sua contestação, esta última sustenta, pelo contrário, que não tinha de indicar os fundamentos pelos quais considerava provável que a Hungria não iria cumprir as decisões que lhe ordenavam a suspensão da execução das medidas em causa. Considera, igualmente, que os fundamentos que figuram nos n.os 135 a 137 do acórdão recorrido são contrários aos desenvolvidos nos n.os 70, 71, 130 e 134 desse acórdão. A Comissão também reconheceu, nas suas observações relativas ao articulado de intervenção da República da Polónia, que as decisões controvertidas não apresentavam explicações concretas quanto às razões pelas quais tinha considerado que a Hungria não pretendia suspender a concessão do auxílio em causa. Esta argumentação é, de resto, coerente com o alcance do poder discricionário que a Comissão afirmava ter, ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, para adotar uma decisão de injunção de suspensão, como resulta dos seus articulados tanto no Tribunal Geral como no Tribunal de Justiça.

73

Resulta das considerações precedentes que o Tribunal Geral acrescentou fundamentos aos indicados pela Comissão e excedeu assim os limites dos seus poderes.

74

Em consequência, há que também julgar procedente o terceiro fundamento do pedido de intervenção da República da Polónia.

75

Resulta do exposto que o acórdão recorrido deve ser anulado.

76

Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento ou decidir ele próprio definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

77

No presente caso, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, que está em condições de ser julgado.

78

Conforme recordado no n.o 69 do presente acórdão, a própria Comissão admitiu que as decisões controvertidas não apresentavam explicações sobre as razões pelas quais tinha considerado que a Hungria não iria suspender as medidas controvertidas apesar do início do procedimento formal de investigação. Ora, as injunções de suspensão deviam ter sido fundamentadas a este respeito, como foi exposto no n.o 58 do presente acórdão e também declarado no n.o 135 do acórdão recorrido pelo Tribunal Geral. Por conseguinte, as injunções de suspensão controvertidas estão viciadas por uma fundamentação insuficiente e violam o artigo 296.o TFUE. O terceiro fundamento da petição em primeira instância da Hungria deve, por conseguinte, ser igualmente julgado procedente.

79

Resulta das considerações precedentes que as injunções de suspensão adotadas pelas decisões controvertidas devem ser anuladas, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos desta petição.

80

Em conformidade com o disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.

81

O artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, desse regulamento, dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Hungria solicitado a condenação da Comissão no pagamento das despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Hungria, relativas tanto ao processo em primeira instância como ao presente recurso.

82

O artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, igualmente aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do disposto no artigo 184.o, n.o 1, desse regulamento, prevê que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio suportam as suas próprias despesas.

83

A República da Polónia, interveniente no presente recurso, suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide: