Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-446/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 2 de outubro de 2025 (1)

Processo C‑446/24

Freie Hansestadt Bremen

contra

DT

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior da Freie Hansestadt Bremen, Alemanha)]

« Reenvio prejudicial — Política de imigração — Diretiva 2008/115/CE — Normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular — Artigo 3.°, ponto 6, e artigo 11.°, n.o 2 — Regulamentação nacional que exige, em princípio, uma proibição de entrada por tempo ilimitado em determinadas categorias de casos — Ameaça terrorista »

I. Introdução

1. O pedido de decisão prejudicial tem por objeto o artigo 3.°, ponto 6, e o artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (2).

2. Este pedido oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de especificar se as disposições referidas se opõem a que uma regulamentação nacional preveja que uma proibição de entrada de duração por tempo ilimitado possa ser decretada contra um nacional de um país terceiro pelo facto de este representar uma ameaça para a segurança nacional, a saber, em especial, uma ameaça terrorista.

3. Esta questão diz atualmente respeito a uma minoria de Estados‑Membros (3). O seu alcance no futuro dependerá do resultado dos trabalhos legislativos em curso que alteram o direito da União nesta matéria, que refletem a prática maioritária dos Estados‑Membros (4).

4. Passo a expor as razões pelas quais proponho que o Tribunal de Justiça interprete estas disposições no sentido de que, embora imponham a fixação de um prazo, não estabelecem nenhum limite quando se verificam as condições excecionais que permitem ultrapassar o prazo‑regra de cinco anos. No entanto, não dispensam os Estados‑Membros de respeitar as garantias substantivas e processuais previstas na Diretiva 2008/115.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. O considerando 14 da Diretiva 2008/115 enuncia:

«Importa conferir uma dimensão europeia aos efeitos das medidas nacionais de regresso, mediante a previsão de uma proibição de entrada que impeça a entrada e a permanência no território de todos os Estados‑Membros. A duração da proibição de entrada deverá ser determinada tendo na devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto e não deverá, em princípio, ser superior a cinco anos [...]»

6. O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», prevê:

«A presente diretiva estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais do direito [da União] e do direito internacional, nomeadamente os deveres em matéria de proteção dos refugiados e de direitos do Homem.»

7. Nos termos do artigo 3.°, ponto 6, da referida Diretiva:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

6) “Proibição de entrada”, uma decisão ou ato administrativo ou judicial que proíbe a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros durante um período determinado e que acompanha uma decisão de regresso.»

8. O artigo 11.° da Diretiva 2008/115, sob a epígrafe «Proibição de entrada», dispõe, nos seus n.os 1 a 3:

«1. As decisões de regresso são acompanhadas de proibições de entrada sempre que:

a) Não tenha sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária; ou

b) A obrigação de regresso não tenha sido cumprida.

Nos outros casos, as decisões de regresso podem ser acompanhadas da proibição de entrada.

2. A duração da proibição de entrada é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, não devendo em princípio exceder cinco anos. Essa duração pode, contudo, ser superior a cinco anos se o nacional de país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.

3. Os Estados‑Membros devem ponderar a revogação ou a suspensão da proibição de entrada, se o nacional de país terceiro que seja objeto de proibição de entrada emitida nos termos do segundo parágrafo do n.° 1 provar que deixou o território de um Estado‑Membro em plena conformidade com uma decisão de regresso.

[...]

Os Estados‑Membros podem abster‑se de emitir, revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos por razões humanitárias.

Os Estados‑Membros podem revogar ou suspender proibições de entrada em determinados casos concretos ou em determinadas categorias de casos por outras razões.»

B. Direito alemão

9. O § 11 da Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Lei relativa à Residência, ao Emprego e à Integração de Estrangeiros no Território Federal) (5), de 30 de julho de 2004 (6) (a seguir «AufenthG»), sob a epígrafe «Proibição de entrada e de residência», dispõe, no seu n.° 4, no seu n.° 5a, terceiro e quarto períodos, e no seu n.° 5b:

«(4) É possível revogar ou reduzir a duração da proibição de entrada e de permanência, a fim de salvaguardar os interesses do estrangeiro dignos de proteção ou desde que a finalidade dessa proibição deixe de o exigir. [...]

[...]

(5a) [...] Em princípio, é excluída a redução ou revogação da proibição de entrada e permanência. A autoridade suprema do Land pode autorizar exceções a esta regra em casos concretos

(5b) Se o estrangeiro for afastado do território federal com fundamento numa medida de afastamento decretada ao abrigo do § 58, deve, em princípio, ser decretada uma proibição de entrada e de permanência por tempo ilimitado. [...] O n.° 5a, terceiro e quarto períodos, aplica‑se mutatis mutandis.»

10. O § 58a da AufenthG, sob a epígrafe «Medida de afastamento», dispõe no seu n.° 1:

«com base em previsões baseadas em factos, a autoridade suprema do Land pode emitir uma medida de afastamento de um estrangeiro, sem ordem prévia de expulsão, com base na avaliação dos factos, a fim de evitar um perigo específico para a segurança da República Federal da Alemanha ou uma ameaça terrorista. A medida de afastamento é imediatamente exequível; não é necessária a notificação da intenção de expulsão» (7).

III. Factos do litígio no processo principal e questão prejudicial

11. DT, o demandante no processo principal, é um cidadão russo que viveu em Bremen com uma autorização de residência. Em 13 de março de 2017, o Senator für Inneres da Freie Hansestadt Bremen (Autoridade para os Assuntos Internos do Land de Bremen, Alemanha) emitiu contra DT uma medida de afastamento ao abrigo do § 58a da AufenthG, com destino à Rússia, por, de acordo com as conclusões dos serviços de segurança, existir o perigo de este cometer um atentado terrorista na Alemanha. Após recurso sem êxito para o Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal), para o Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemanha) e para o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (8), DT foi afastado para a Rússia em 4 de setembro de 2017, onde vive atualmente.

12. Por Despacho de 1 de dezembro de 2017, a kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Serviço Municipal de Estrangeiros da cidade de Bremen, Alemanha) declarou que os efeitos da medida de afastamento nos termos do § 58a da AufenthG não deviam ser limitados a um determinado prazo. Por Sentença de 3 de dezembro de 2021 transitada em julgado, o Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior da Freie Hansestadt Bremen, Alemanha) revogou esta decisão com o fundamento de que ainda não tinha sido sequer emitida qualquer proibição de entrada e permanência contra DT.

13. Por Despacho de 1 de fevereiro de 2022 (9), o Senator für Inneres do Land de Bremen emitiu contra DT uma proibição de entrada e permanência por tempo ilimitado na Alemanha. A título de fundamentação alegou, no essencial, que, nos termos do § 11, n.° 5b, primeiro período, da AufenthG, tal proibição por tempo ilimitado deve, regra geral, ser emitida contra pessoas que tenham sido afastadas, nos termos do § 58a da AufenthG, ao abrigo de uma medida de afastamento. O Senator für Inneres do Land de Bremen considera, por um lado, que não existem motivos para abrir uma exceção a esta regra no caso de DT, tendo em conta as conclusões dos serviços de informações sobre o seu comportamento após o afastamento e os seus laços sociais e familiares com a República Federal da Alemanha. Por outro lado, continua a haver razões para recear que DT cometa um atentado terrorista na Alemanha se entrar no território deste Estado‑Membro.

14. O Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen revogou o Despacho referido, na sequência da ação interposta por DT. O Verwaltungsgericht entende que o § 11, n.° 5b, primeiro período da AufenthG não pode ser aplicado, uma vez que uma proibição de entrada e de permanência por tempo ilimitado é contrária aos artigos 3.°, ponto 6, e 11.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115/CE.

15. Para se pronunciar sobre o recurso interposto pelo Land de Bremen contra esta decisão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a conformidade da regulamentação alemã com estas disposições do direito da União. Manifesta dúvidas, uma vez que não existe nenhuma decisão do Tribunal de Justiça que resolva esta questão e que os órgãos jurisdicionais nacionais, a doutrina (10) e o Governo Alemão defendem posições diferentes.

16. Nestas condições, o Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior da Freie Hansestadt Bremen) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Devem os artigos 3.°, ponto 6, e 11.°, n.° 2, da Diretiva [2008/115] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional segundo a qual, regra geral, deve ser proibida a entrada por tempo [ilimitado] a uma pessoa cujo direito de residência caducou e contra a qual foi emitida uma decisão de regresso, por a mesma constituir uma ameaça terrorista?»

17. DT, os Governos Húngaro e Neerlandês, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas. Na audiência realizada em 19 de junho de 2025, DT, o Land de Bremen, os Governos Alemão e Sueco, bem como a Comissão, foram ouvidos e responderam às questões para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça.

IV. Análise

18. Neste segundo processo sobre a conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115 da regulamentação alemã relativa à duração de uma proibição de entrada no território dos Estados‑Membros decretada contra um nacional de um país terceiro, o Tribunal de Justiça deve pronunciar‑se sobre uma questão inédita, a saber, se a duração da proibição de entrada prevista nesta disposição deve ser expressa em número de anos, quando pode ser superior a cinco anos em caso de ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional?

19. O processo anterior, que deu origem ao Acórdão de 19 de setembro de 2013, Filev e Osmani (11), tinha por objeto a conformidade com o direito da União de um número do artigo 11.° da AufenthG diferente do que está em causa no caso em apreço. O Tribunal de Justiça decidiu que «o artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional, como o § 11, n.° 1, da Aufenth[G], que sujeita o limite da duração de uma proibição de entrada à apresentação, por parte do nacional de país terceiro em causa, de um pedido de obtenção do benefício dessa limitação» (12).

20. Para o efeito, o Tribunal de Justiça declarou que «decorre claramente dos termos “[a] duração da proibição de entrada é determinada” que existe uma obrigação por parte dos Estados‑Membros de limitarem os efeitos no tempo, em princípio até cinco anos no máximo, de qualquer proibição de entrada, independentemente de um pedido apresentado para o efeito por parte do nacional de país terceiro em causa» (13). O Tribunal de Justiça referiu‑se também à «definição do conceito de “proibição de entrada” que figura no artigo 3.°, ponto 6, da referida diretiva, visando, nomeadamente, uma decisão que proíbe a entrada e a permanência no território dos Estados‑Membros “durante um período determinado”» (14).

21. O alcance do Acórdão Filev e Osmani deve ser definido à luz da regulamentação nacional em causa e da disposição do direito da União interpretada. O Tribunal de Justiça declarou que uma proibição de entrada não pode ser decretada sem prever uma duração, que é determinada tendo devidamente em consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto e que, em princípio, não deve exceder cinco anos, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, primeiro período, da Diretiva 2008/115 (15).

22. Assim, o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre a interpretação do artigo 11.°, n.° 2, segundo período, desta diretiva, nos termos do qual «[a duração da proibição de entrada] pode, contudo, ser superior a cinco anos se o nacional de país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional».

23. Por conseguinte, apenas se pode deduzir do Acórdão Filev e Osmani, que interpreta o artigo 3.°, ponto 6 e o artigo 11.°, n.° 2, primeiro período, da Diretiva 2008/115, que a duração da proibição de entrada deve ser fixada e que não deve exceder cinco anos, salvo se essa proibição tiver sido decretada contra nacionais de países terceiros que representem uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional. Por outro lado, não me parece que se possa retirar nenhum ensinamento do n.° 44 do referido acórdão (16), uma vez que tem por objeto proibições de entrada fixadas sem limite em situações diferentes das previstas no artigo 11.°, n.° 2, segundo período, da referida diretiva, cujo teor se limitou a recordar o Tribunal de Justiça.

24. Resta, portanto, a questão de saber se a duração de uma proibição de entrada p ode ser limitada a cinco anos ou pode ser ilimitada (ou vitalícia, ou ainda definitiva (17)) quando essa proibição diz respeito a uma pessoa que constitui uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional.

25. Em primeiro lugar, saliento que, de um ponto de vista terminológico, o termo «determinado» pode ser entendido no sentido de «definir, estabelecer, fixar, especificar». Uma vez que diz respeito a uma pessoa, o limite é, portanto, o da sua duração de vida. Por conseguinte, considero, à semelhança dos Governos Alemão, Dinamarquês e Sueco, que uma duração ilimitada é uma duração determinada, na aceção do artigo 3.°, ponto 6, da Diretiva 2008/115 (18).

26. Em segundo lugar, há que constatar que o legislador da União definiu a proibição de entrada em caso de ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segura nça nacional apenas como uma medida que pode ter uma vigência superior a cinco anos. Não optou por prever uma duração máxima de proibição de entrada. Além disso, não foram adotadas disposições sobre os efeitos no tempo de uma proibição de entrada no território semelhantes às do artigo 32.° da Diretiva 2004/38/CE (19).

27. Esta opção de não fixar um período máximo para a proibição de entrada em circunstâncias particularmente graves teve origem na proposta da Comissão, que permaneceu inalterada (20). A vigência máxima de cinco anos foi o único ponto que suscitou divergências entre alguns Estados‑Membros. Em especial, a República Federal da Alemanha tem mantido sistematicamente a sua posição a favor da inexistência de limite (21).

28. Em contrapartida, um limite superior à duração da proibição de entrada, em caso de risco para a segurança, devido, nomeadamente, a uma ameaça para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional, figura claramente no artigo 16 .° da Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um sistema comum de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular na União, e que revoga a Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, a Diretiva 2001/40/CE do Conselho e a Decisão 2004/191/CE do Conselho (22).

29. Este artigo 16 .°, sob a epígrafe «Regresso de nacionais de países terceiros que representem riscos para a segurança», dispõe, no n.° 3, alínea a), que, «[e]m derrogação das disposições pertinentes do presente regulamento, os nacionais de países terceiros abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente artigo podem ser [...] objeto de uma proibição de entrada emitida nos termos do artigo 10.° que exceda a duração máxima referida no artigo 10.°, n.° 6, por um período adicional máximo de dez anos» (23).

30. Nos termos do artigo 10 .° desta proposta, sob a epígrafe «Emissão de uma proibição de entrada»:

«1. As decisões de regresso são acompanhadas de uma proibição de entrada sempre que:

a. O nacional de país terceiro esteja sujeito a afastamento nos termos do artigo 12.°;

b. A obrigação de regresso não tenha sido cumprida nos prazos fixados nos termos do artigo 13.°;

c. O nacional de país terceiro represente um risco para a segurança nos termos do artigo 16.°;

[...]

6. A duração da proibição de entrada é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias pertinentes do caso concreto, por um período máximo de dez anos.

7. A duração da proibição de entrada nos termos do n.° 6 pode ser prorrogada por períodos sucessivos de, no máximo, cinco anos. Essa prorrogação deve basear‑se numa avaliação individual, tendo devidamente em conta todas as circunstâncias pertinentes e, em especial, quaisquer motivos devidamente fundamentados apresentados pelas autoridades competentes que justifiquem a necessidade de voltar a impedir o nacional de país terceiro de entrar no território dos Estados‑Membros» (24).

31. Na minha opinião, a referida proposta vem confirmar que, no estado atual do direito positivo, a Comissão não pode sustentar que «os Estados‑Membros têm a possibilidade de prorrogar a proibição de entrada correspondente, adotada ao abrigo da Diretiva [2008/115], antes do seu termo, se a ameaça grave persistir e sob reserva do respeito das garantias previstas [nesta] diretiva». A este respeito, há também que salientar que, contrariamente ao que prevê o Regulamento (UE) 2018/1861 (25), nenhuma disposição da referida diretiva impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de revisão oficiosa.

32. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 3.°, ponto 6, e o artigo 11.°, n.° 2, segundo período, da Diretiva 2008/115 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que seja emitida uma proibição de entrada por tempo ilimitado contra um nacional de um país terceiro cujo direito de residência caducou e contra o qual foi emitido uma decisão de regresso, por o mesmo constituir uma ameaça terrorista.

33. Todavia, a enunciação de uma regra geral, como a que figura no artigo 11 .°, n.° 5b, primeiro período, da AufenthG (26), por, pelo menos, um dos motivos referidos no artigo 11.°, n.° 2, segundo período, da Diretiva 2008/115, justifica uma análise aprofundada à luz do artigo 11.°, n.° 2, primeiro período, desta diretiva. Com efeito, dispõe que «[a] duração da proibição de entrada é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto.» Este princípio da proporcionalidade é também recordado no considerando 14 da referida diretiva. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de ter em conta o interesse superior da criança, a vida familiar e o estado de saúde do nacional de país terceiro em causa, prevista no artigo 5.° da Diretiva 2008/115, se impõe aos Estados‑Membros quando tencionam adotar uma decisão de proibição de entrada, na aceção do artigo 11.° desta diretiva (27).

34. Assim , partilho a opinião da Comissão de que não pode constituir uma exceção a apreciação completa da situação da pessoa em causa, ou seja, caso a caso (28). Essa margem de apreciação que o direito da União confere às autoridades competentes deve ser preservada, mesmo quando, nos termos do direito nacional, seja «delimitada», segundo a expressão utilizada pelo Governo Alemão durante a audiência, quando se constata um comportamento constitutivo de uma grave ameaça para a segurança nacional. A este respeito, o facto de caber aos Estados‑Membros definir os seus interesses essenciais de segurança e adotar as medidas adequadas para garantir a sua segurança interna e externa é irrelevante (29).

35. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça uma interpretação que deve ser completada por uma chamada de atenção para as garantias primordiais que a regulamentação nacional deve prever, uma vez que a situação em causa é abrangida pela Diretiva 2008/115 (30).

36. Primeiro, a apreciação individual global da situação e do comportamento da pessoa em causa, imposta pelo artigo 11.°, n.° 2, primeiro período, da Diretiva 2008/115, deve traduzir‑se na obrigação de a autoridade competente tomar uma decisão fundamentada (31) e sujeita a fiscalização jurisdicional (32).

37. Segundo, a proibição de entrada deve poder ser revogada ou suspensa, como prevê o artigo 11 .°, n.° 3, terceiro e quarto parágrafos, da Diretiva 2008/115, a fortiori se a sua duração for ilimitada. Considero que, com base nesse fundamento, também se poderia concordar com a redução da duração da proibição.

38. Esta faculdade de proferir posteriormente tais decisões pode ser comparada com as obrigações enunciadas quer na Diretiva 2004/38 (33)quer no Regulamento 2018/1861 (34).

39. As exigênc ias de ordem geral que acabo de recordar também decorrem da jurisprudência do TEDH, segundo a qual as medidas destinadas a controlar a entrada de não nacionais no território dos Estados Partes, que violam um direito protegido pelo artigo 8.°, n.° 1, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (35), devem ser conformes com a lei e necessárias numa sociedade democrática, ou seja, devem ser justificadas por uma necessidade social imperiosa e, nomeadamente, proporcionadas ao objetivo legítimo prosseguido (36).

40. O TEDH enumerou os critérios de apreciação do caráter necessário e proporcionado da medida de expulsão ou de proibição de entrada no território (37), que é proferida na maioria dos casos na sequência de condenações penais por infrações, algumas das quais constituíam uma ameaça grave para a ordem pública (38).

41. O TEDH sublinha também que, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, embora as opiniões possam divergir sobre o resultado de um acórdão, quando a ponderação foi efetuada pelas autoridades nacionais em conformidade com os critérios estabelecidos pela sua jurisprudência, só razões sérias o levariam a substituir a posição dos órgãos jurisdicionais nacionais pela sua (39). Por conseguinte, certifica‑se de que resulta das decisões nacionais, a todos os níveis de competência, uma apreciação explícita e aprofundada destes diferentes critérios (40). Em especial, o TEDH recorda a sua jurisprudência relativa à apreciação da proporcionalidade de uma proibição de entrada ilimitada em função da gravidade da ameaça da ordem pública que representa a pessoa em causa (41). Esta pode, por vezes, bastar, por si só, para justificar tal decisão de proibição, independentemente de a sua duração ser limitada ou permanente (42). É claramente esse o caso quando a interdição permanente se baseia numa ameaça terrorista, pois, nesse caso, o TEDH declara manifestamente infundados os pedidos que invocam a inobservância do artigo 8.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (43).

42. Além disso, o TEDH atribui especial importância à possibilidade oferecida às pessoas interessadas de pedirem a posteriori que a duração da proibição seja limitada, verificando em concreto se a pessoa interessada é suscetível de obter uma resposta positiva ao seu pedido de redução da duração da proibição de entrada (44).

43. No que r espeita a todas estes requisitos, observo, no caso em apreço, antes de mais, que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a autoridade competente teve em conta as conclusões dos serviços de informações sobre o comportamento adotado por DT posteriormente ao seu afastamento e os laços sociais e familiares deste com a República Federal da Alemanha (45). Em seguida, segundo as observações escritas do Governo Alemão detalhadas na audiência, a regulamentação alemã em causa prevê uma gradação da duração da proibição de entrada em função da gravidade das situações (46). Por último, a redução destes períodos ou o levantamento dessa proibição pode ser admitida caso a caso pela autoridade competente, a título excecional (47). A este respeito, uma vez que não foram fornecidas especificações sobre a regulamentação aplicável nas observações escritas ou durante a audiência, afigura‑se que não é imposto nenhum prazo razoável (48) para apresentar tal pedido de redução ou de levantamento da proibição. Por outro lado, saliento que não foi apresentado nenhum pedido subsidiário da DT nesse sentido no processo principal.

44. Estas constatações confirmam a minha opinião segundo a qual uma proibição de entrada por tempo ilimitado pode ser decretada, nomeadamente, em caso de ameaça grave para a segurança nacional, desde que as garantias substanciais e processuais previstas na Diretiva 2008/115 sejam respeitadas.

V. Conclusão

45. Tendo em atenção estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Superior da Freie Hansestadt Bremen, Alemanha) da seguinte forma:

O artigo 3.°, ponto 6, e o artigo 11.°, n.° 2, segundo período, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular,

devem ser interpretados no sentido de que:

não se opõem a que seja emitida uma proibição de entrada de duração ilimitada contra um nacional de um país terceiro cujo direito de residência caducou e contra o qual foi emitida uma decisão de regresso, pelo facto de este constituir uma ameaça terrorista.

Essa proibição de entrada deve, por um lado, ser decretada tendo em conta todas as circunstâncias próprias de cada caso e à luz das obrigações enunciadas no artigo 5.° desta diretiva. Por outro lado, a pessoa em causa deve poder pedir, num prazo razoável, o levantamento dessa medida ou a redução da sua duração.

1 Língua original: francês.

2 JO 2008, L 348, p. 98.

3 Tanto quanto é do meu conhecimento, os Estados‑Membros nos quais está expressamente previsto que a duração da proibição de entrada pode ser ilimitada em caso de ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional são os seguintes: o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República da Áustria e o Reino da Suécia. A maioria dos Estados‑Membros optou por uma duração superior a cinco anos, com um limite de tempo até 20 anos. V. observações escritas do Governo Dinamarquês, observações orais do Governo Sueco e perguntas ad hoc sobre as decisões de regresso e as proibições de entrada da Rede Europeia das Migrações, de 5 de setembro de 2023, disponíveis, em língua inglesa, no seguinte endereço Internet: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29 %20‑ %20AHQ %20on %20return %20decisions %20and %20entry %20bans %20‑ %20Compilation %20of %20answers %20for %20wider %20dissemination.pdf.

4 V. n.os 28 a 30 das presentes conclusões.

5 BGBl. 2004 I, p. 1950.

6 Na sua versão publicada em 25 de fevereiro de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 162), com a última redação que lhe foi dada pelo artigo 1.° da Lei de 21 de fevereiro de 2024 (BGBl. 2024 I, n.° 54).

7 O Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Administrativo Regional Superior da Freie Hansestadt Bremen, Alemanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio, especifica que «[c]om a notificação da medida de afastamento extingue‑se a autorização de residência do cidadão estrangeiro (§ 51, n.° 1, ponto 5a, da AufenthG), pelo que o mesmo perde o seu direito de residência (§ 4, n.° 1, da AufenthG), fica obrigado a sair do país (§ 50, n.° 1, da AufenthG) e pode ser afastado (§ 58, n.° 1, da AufenthG). De acordo com a jurisprudência do Bundesverwaltungsgericht [Supremo Tribunal Administrativo Federal (Alemanha)], a medida de afastamento é uma decisão de regresso na aceção do artigo 3.°, ponto 4, da Diretiva 2008/115/CE [Bundesverwaltungsgericht (Supremo Tribunal Administrativo Federal), Acórdão de 21 de março de 2017, 1 VR 1/17, [...] n.° 32).»

8 A seguir «TEDH».

9 V., no que respeita à conformidade com o direito da União de uma proibição de entrada imposta após um período de tempo considerável, com fundamento numa decisão de regresso que não concede nenhum prazo para a partida voluntária, Acórdão de 1 de agosto de 2025, Al Hoceima e Boghni (C‑636/23 e C‑637/23, EU:C:2025:603, n.os 64 a 67).

10 V. n.os 21 a 25 do pedido de decisão prejudicial.

11 C‑297/12, a seguir « Acórdão Filev e Osmani», EU:C:2013:569. As decisões tomadas pelas autoridades alemãs não tinham por base infrações relacionadas com o apoio ao terrorismo. V., para um tal caso, Acórdão de 3 de junho de 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, n.° 22). No processo que deu origem a esse acórdão, a regulamentação alemã aplicável não era a mesma (v. n.° 13 do referido acórdão).

12 Acórdão Filev e Osmani (n.° 34). O sublinhado é meu.

13 Acórdão Filev e Osmani (n.° 27).

14 Acórdão Filev e Osmani (n.° 29).

15 V. Acórdão Filev e Osmani (n.os 25 a 27).

16 Este número enuncia que «o artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115 se opõe à manutenção dos efeitos de proibições de entrada de duração por tempo ilimitado decretadas antes da data de aplicabilidade da Diretiva 2008/115, como as que estão em causa nos processos principais, além da duração máxima de proibição prevista nesta disposição, salvo se essas proibições de entrada tiverem sido decretadas contra nacionais de países terceiros que constituem uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional» (o sublinhado é meu).

17 Este termo é utilizado no artigo 22.°, n.° 4, da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44), do qual resulta que a decisão de expulsão de um nacional de um país terceiro tomada pelo segundo Estado‑Membro no qual não obteve o estatuto de residente de longa duração pode ser acompanhada de uma «proibição definitiva de permanência» por razões de ordem pública ou de segurança pública, conforme definidas no artigo 17.° desta diretiva.

18 V., também, neste sentido, a opinião da Comissão expressa durante o processo legislativo sobre a supressão da expressão «for a specified period» (período determinado): «The Commission underlined that even a lifelong re‑entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)» [A Comissão sublinhou que mesmo uma proibição de entrada vitalícia tem uma duração determinada (o tempo de vida da pessoa em causa) (tradução livre)]. V. documentos de 22 de novembro de 2006 e de 6 de dezembro de 2006 do Conselho sobre o resultado do procedimento do Grupo Integração, Migração e Afastamento/Comité Misto (UE‑Islândia/Noruega/Suíça) sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (documentos 14743/06 e 15871/06, respetivamente), disponíveis, em língua inglesa, nos seguintes endereços Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743‑2006‑INIT/en/pdf e https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871‑2006‑INIT/en/pdf [nota de rodapé 7 no artigo 3.°, alínea g), que define o termo «re‑entry ban» (proibição de entrada na aceção do artigo 3.°, ponto 6, da Diretiva 2008/115) (respetivamente p. 5 e 4)].

19 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, e retificações no JO 2004, L 229, p. 35 e no JO 2005, L 197, p. 34). V., nota de rodapé 33 das presentes conclusões para recordar a redação deste artigo 32.°

20 V. comentário ao artigo 9.° da Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular [COM(2005) 391 final] no documento de trabalho da Comissão anexo a esta proposta, que contém os comentários pormenorizados da mesma. Este artigo 9.° corresponde, em substância, ao artigo 11.° da Diretiva 2008/115. V., além disso, nota de 25 de março de 2008 da Presidência do Conselho da União Europeia às delegações sobre a referida proposta (documento 7774/08), disponível, em língua inglesa, no seguinte endereço Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774‑2008‑INIT/en/pdf (p. 18), e posição do Parlamento adotada em primeira leitura em 18 de junho de 2008, disponível no seguinte endereço internet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1‑COD‑2005‑0167_FR.pdf (p. 21).

21 V., nomeadamente, documento de 26 de julho de 2006 do Conselho relativo ao resultado do procedimento do Grupo Integração, Migração e Afastamento/Comité Misto (UE‑Islândia/Noruega/Suíça) sobre a Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (documento 11456/06) (nota 2, p. 2), bem como nota de 4 de março de 2008 da Presidência do Conselho às delegações sobre esta proposta (documento 6785/08) (p. 21, nota de rodapé 52), disponíveis, em língua inglesa, respetivamente, nos seguintes endereços Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456‑2006‑INIT/en/pdf e https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785‑2008‑INIT/en/pdf.

22 Proposta apresentada pela Comissão em 11 de março de 2025 [COM(2025) 101 final]. Esta substitui a Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, apresentada pela Comissão em 12 de setembro de 2018 [COM(2018) 634 final]. Esta não continha nenhuma alteração relativa à duração das proibições de entrada. V., sobre a determinação dos riscos para a segurança, a primeira destas propostas, explicações, p. 13, e lista de riscos no artigo 16.°

23 O sublinhado é meu. Estes períodos são os que são dados a título indicativo no anexo da Recomendação (UE) 2017/2338 da Comissão, de 16 de novembro de 2017, que estabelece um Manual do Regresso comum a utilizar pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros no exercício de atividades relacionadas com o regresso (JO 2017, L 339, p. 83), em especial p. 127. Além disso, constato que correspondem às indicações fornecidas pela maioria dos Estados‑Membros. V. síntese das questões ad hoc citadas na nota de rodapé 3 das presentes conclusões, disponível no seguinte endereço Internet: https://emnbelgium.be/fr/publication/question‑ad‑hoc‑sur‑les‑decisions‑de‑retour‑et‑les‑interdictions‑dentree.

24 O sublinhado é meu.

25 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, e que altera a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen e altera e revoga o Regulamento (CE) n.° 1987/2006 (JO 2018, L 312, p. 14). V. artigo 39.° do regulamento. No termo do prazo de revisão aí previsto e na falta de especificação do Estado‑Membro em causa sobre a prorrogação das indicações, estas são automaticamente suprimidas.

26 Refiro‑me à expressão «regra geral, deve ser proibida a entrada por tempo ilimitado » utilizada pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua questão prejudicial (o sublinhado é meu), que deve ser lida em conjugação com a do § 11, n.° 5b, primeiro período, da AufenthG: «deve, em princípio, ser decretada uma proibição de entrada e de permanência por tempo ilimitado » (o sublinhado é meu). Tanto o órgão jurisdicional de reenvio como o Governo Alemão explicaram na audiência que, nos termos do direito administrativo, se se verificarem as circunstâncias referidas no § 58, n.° 1, primeiro período, da AufenthG, a autoridade competente tem a obrigação de decretar uma proibição de entrada por tempo ilimitado. A regra de base só pode ser derrogada em circunstâncias excecionais e atípicas.

27 V. Acórdão de 27 de abril de 2023, M.D. (Proibição de entrada na Húngria) (C‑528/21, EU:C:2023:341, n.os 89 e 91).

28 V., neste sentido, Acórdão de 27 de abril de 2023, M.D. (Proibição de entrada na Húngria) (C‑528/21, EU:C:2023:341, n.° 92, segundo travessão). V., também, anexo da Recomendação da Comissão referida na nota de rodapé 23 das presentes conclusões, em especial pp. 126 e 127.

29 Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o simples facto de uma medida nacional ter sido adotada para efeitos da proteção da segurança nacional, que continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro, segundo o artigo 4.°, n.° 2, TUE, não pode levar à inaplicabilidade do direito da União e dispensar os Estados‑Membros do respeito necessário desse direito. V. Acórdão de 6 de outubro de 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, n.° 44 e jurisprudência referida).

30 Quanto ao interesse em considerar, tendo em conta o objetivo e a sistemática geral da Diretiva 2008/115, que esta se aplica a uma decisão de proibição de entrada quando, por força desta diretiva, são impostas aos Estados‑Membros garantias substanciais e processuais para efeitos da proteção dos direitos fundamentais dos nacionais de países terceiros, v. Acórdão de 27 de abril de 2023, M.D. (Proibição de entrada na Húngria) (C‑528/21, EU:C:2023:341, n.os 77, 83 e 84). Do meu ponto de vista, a intenção do legislador da União neste sentido deve ser sublinhada, uma vez que o caso de ameaça grave para a segurança nacional é referido, em especial, na Diretiva 2008/115, no artigo 11.°, n.° 2, segundo período.

31 V., neste sentido, o artigo 12.°, n.° 1, da Diretiva 2008/115. V., também, quanto aos requisitos relativos à proporcionalidade da medida, n.os 39 a 41 das presentes conclusões, relativos à jurisprudência do TEDH.

32 V. artigo 13.° da Diretiva 2008/115. V., também, a título comparativo, no que diz respeito ao direito a um recurso efetivo e de análise da proporcionalidade da medida em causa, artigos 30.° e 31.° da Diretiva 2004/38, bem como artigo 24.°, n.° 4, do Regulamento 2018/1861. V., também o Acórdão de 4 de outubro de 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, n.os 37, 40 a 42, 44 e 79). V., por último, quanto à pertinência da comparação com a Diretiva 2008/115 quando os Estados‑Membros exercem a faculdade de se inspirarem nas disposições da Diretiva 2008/115 para designar as autoridades competentes e definir o procedimento aplicável à adoção de uma decisão que impõe o regresso de um cidadão da União, desde que nenhuma outra disposição do direito da União se lhe oponha, Acórdão de 14 de setembro de 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, n.° 52).

33 V. artigo 32.° da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Duração da proibição de entrada no território», cujo n.° 1 prevê que «[a]s pessoas proibidas de entrar no território por razões de ordem pública ou de segurança pública podem apresentar um pedido de levantamento da proibição de entrada no território após um prazo razoável, em função das circunstâncias, e, em todo o caso, três anos após a execução da decisão definitiva de proibição».

34 A obrigação de revisão, prevista no artigo 39.° deste regulamento, está correlacionada com a falta de duração fixada em caso de inserção de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.

35 Assinada em Roma em 4 de novembro de 1950.

36 V. Acórdão do TEDH, de 18 de outubro de 2006, Üner c. Países Baixos (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, n.° 54 e jurisprudência referida).

37 V. Acórdão do TEDH, de 18 de outubro de 2006, Üner c. Países Baixos (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, n.° 60 e jurisprudência referida).

38 V., nomeadamente, Acórdão do TEDH de 30 de novembro de 2021, Avci c. Dinamarca (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, n.° 37 e jurisprudência referida). V., em especial, sobre o risco de o interessado continuar a cometer infrações, o n.° 30 desse acórdão.

39 V., nomeadamente, Acórdão do TEDH de 30 de novembro de 2021, Avci c. Dinamarca (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, n.° 38 e jurisprudência referida).

40 V., nomeadamente, no que respeita a uma proibição de entrada permanente decretada contra um nacional de um país terceiro que passou legalmente a maior parte da sua juventude, desde os três anos de idade, no Reino da Dinamarca, análise do TEDH no Acórdão de 5 de setembro de 2023, Al‑Masudi c. Dinamarca (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, n.os 25 a 35).

41 V., nomeadamente, Acórdão de 5 de setembro de 2023, Al‑Masudi c. Dinamarca (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, n.os 33 e 34).

42 V., relativamente à mesma regulamentação alemã que o Tribunal de Justiça examinou no seu Acórdão Filev e Osmani, Acórdão do TEDH de 25 de março de 2010, Mutlag c. Alemanha (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, n.° 61 e jurisprudência referida).

43 V. Decisões do TEDH de 7 de fevereiro de 2017, K2 c. Reino Unido (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, n.° 66); de 1 de fevereiro de 2022, Johansen c. Dinamarca (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, n.os 80 a 84); e de 22 de março de 2022, Laraba c. Dinamarca (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, n.os 31 a 34). Nos processos que deram origem a essas decisões, as proibições de entrada estavam relacionadas com a perda da nacionalidade dos nacionais com dupla nacionalidade em causa. Nas duas últimas decisões, o TEDH salienta detalhadamente a ponderação dos diferentes interesses em jogo efetuada pelas autoridades nacionais.

44 V., quanto ao caráter puramente teórico da possibilidade de regresso, em caso de proibição de entrada por tempo limitado, Acórdãos do TEDH de 12 de novembro de 2024, Sharafane c. Dinamarca (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, n.° 72), e de 12 de novembro de 2024, Al‑HabeGosc. Dinamarca (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, n.° 71). V., também, em caso de proibição por tempo ilimitado, Acórdão do TEDH de 28 de junho de 2007, Kaya c. Alemanha (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, n.° 69). V., sobre a possibilidade de regressar ao território do Estado em causa por um curto período, pelo menos para efeitos de relações familiares, nomeadamente, Acórdão do TEDH de 15 de julho de 2025, Miari c. Dinamarca (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, n.° 45 e jurisprudência referida).

45 V. n.° 13 das presentes conclusões.

46 V. § 11, n.os 5a e 5b, da AufenthG, do qual resulta, para as autoridades competentes, em caso de ameaça terrorista, uma margem de apreciação para fixar a duração da proibição de entrada (20 anos ou ilimitada) consoante os diferentes casos.

47 V. § 11, n.° 5a, terceiro e quarto períodos, da AufenthG, referido no n.° 9 das presentes conclusões.

48 V., a título de comparação, artigo 32.° da Diretiva 2004/38.