Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-438/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

17 de setembro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Artigo 17.°, n.° 1, artigo 39.° e artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Princípio da democracia — Direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu — Limitação do exercício desse direito — Ato relativo à eleição dos membros do Parlamento Europeu por sufrágio universal direto — Condições para ser eleito — Requisito de depositar uma caução eleitoral — Apresentação de candidaturas não sérias ou fantasiosas — Objetivo de dissuasão — Representatividade do eleitorado — Proporcionalidade do montante desse depósito de caução em relação aos objetivos prosseguidos »

No processo C‑438/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia), por Decisão de 31 de maio de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 19 de junho de 2024, no processo

Erakond Eestimaa Rohelised

sendo intervenientes:

Vabariigi Valimiskomisjon,

Riigikogu,

Õiguskantsler,

Justiitsminister,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: F. Biltgen, presidente de secção, I. Ziemele (relatora), A. Kumin, S. Gervasoni e M. Bošnjak, juízes,

advogado‑geral: T. Ćapeta,

secretário: C. Strömholm, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 3 de julho de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação do Governo Estónio, por H. Hirsik e M. Kriisa, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Helénico, por K. Boskovits, na qualidade de agente,

– em representação do Governo Neerlandês, por M. K. Bulterman, H. S. Gijzen e C. S. Schillemans, na qualidade de agentes,

– em representação do Parlamento Europeu, por M. Allik, N. Lorenz e T. Lukácsi, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por F. Erlbacher, S. Pardo Quintillán e E. Randvere, na qualidade de agentes, assistidos por A.‑R. Brett, vandeadvokaat,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 13 de novembro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 17.°, n.° 1, e do artigo 39.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Erakond Eestimaa Rohelised (Partido dos Verdes da Estónia, a seguir «EER») à Vabariigi Valimiskomisjon (Comissão Eleitoral da República da Estónia) (a seguir «Comissão Eleitoral») a respeito da recusa desta última em inscrever no registo sete candidatos na lista desse partido para as eleições para o Parlamento Europeu de junho de 2024.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Carta

3 O artigo 17.° da Carta, sob a epígrafe «Direito de propriedade», dispõe, no seu n.° 1:

«Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. [...]».

4 O artigo 39.° da Carta, sob a epígrafe «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu», prevê:

«1. Todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de serem eleitos para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.

2. Os membros do Parlamento Europeu são eleitos por sufrágio universal direto, livre e secreto.»

5 O artigo 51.°, n.° 1, da Carta dispõe:

«As disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados‑Membros, apenas quando apliquem o direito da União. Assim sendo, devem respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação, de acordo com as respetivas competências e observando os limites das competências conferidas à União [Europeia] pelos Tratados.»

6 O artigo 52.°, n.° 1, da Carta tem a seguinte redação:

«Qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.»

2. Tratados UE e FUE

7 O artigo 2.° TUE prevê:

«A União funda‑se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados‑Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»

8 O artigo 10.° TUE dispõe:

«1. O funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa.

[...]

3. Todos os cidadãos têm o direito de participar na vida democrática da União. As decisões são tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível.

4. Os partidos políticos ao nível europeu contribuem para a criação de uma consciência política europeia e para a expressão da vontade dos cidadãos da União.»

9 O artigo 14.°, n.° 3, TUE enuncia:

«Os membros do Parlamento Europeu são eleitos, por sufrágio universal direto, livre e secreto, por um mandato de cinco anos.»

10 O artigo 18.° TFUE prevê:

«No âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.

[...]»

11 O artigo 20.°, n.° 2, TFUE tem a seguinte redação:

«Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados. Assistem‑lhes, nomeadamente:

[...]

b) O direito de eleger e ser eleitos nas eleições para o Parlamento Europeu, bem como nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado;

[...]

Estes direitos são exercidos nas condições e nos limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adotadas para a sua aplicação.»

12 O artigo 22.° TFUE dispõe:

«1. Qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais do Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho [da União Europeia], deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.

2. Sem prejuízo do disposto no n.° 1 do artigo 223.° e das disposições adotadas em sua aplicação, qualquer cidadão da União residente num Estado‑Membro que não seja o da sua nacionalidade, goza do direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Esse direito será exercido sem prejuízo das modalidades adotadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade, de acordo com um processo legislativo especial, e após consulta do Parlamento Europeu; essas regras podem prever disposições derrogatórias, sempre que problemas específicos de um Estado‑Membro o justifiquem.»

13 Nos termos do artigo 223.°, n.° 1, TFUE:

«O Parlamento Europeu elaborará um projeto destinado a estabelecer as disposições necessárias para permitir a eleição dos seus membros por sufrágio universal direto, segundo um processo uniforme em todos os Estados‑Membros ou baseado em princípios comuns a todos os Estados‑Membros.

O Conselho, deliberando por unanimidade de acordo com um processo legislativo especial e após aprovação do Parlamento Europeu, que se pronuncia por maioria dos membros que o compõem, estabelece as disposições necessárias. Essas disposições entram em vigor após a sua aprovação pelos Estados‑Membros, em conformidade com as respetivas normas constitucionais.»

3. Ato de 1976

14 O artigo 1.° do Ato relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal direto, anexo à Decisão 76/787/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 20 de setembro de 1976 (JO 1976, L 278, p. 1), conforme alterado pela Decisão 2002/772/CE, Euratom do Conselho, de 25 de junho de 2002 e de 23 de setembro de 2002 (JO 2002, L 283, p. 1) (a seguir «Ato de 1976»), dispõe:

«1. Em cada Estado‑Membro, os deputados do Parlamento Europeu são eleitos por escrutínio, de listas ou de voto único transferível, de tipo proporcional.

[...]

3. A eleição processa‑se por sufrágio universal direto, livre e secreto.»

15 O artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Ato de 1976 prevê:

«Sob reserva do disposto no presente ato, o processo eleitoral será regulado, em cada Estado‑Membro, pelas disposições nacionais.»

B. Direito estónio

16 O § 2, n.° 2, primeiro período, da Euroopa Parlamendi valimise seadus (Lei relativa às Eleições para o Parlamento Europeu), de 18 de dezembro de 2002 (RT I 2003, 4, 22) (a seguir «EPVS»), prevê:

«As eleições para o Parlamento Europeu são livres, universais, baseiam‑se na igualdade e são diretas.»

17 O § 28 da EPVS, sob a epígrafe «Lista de candidatos», dispõe, nos n.os 1 e 2:

«(1) Um partido político elabora uma lista de candidatos.

(2) A lista de candidatos pode incluir mais dois candidatos do que o número de deputados ao Parlamento Europeu eleitos na Estónia.»

18 Nos termos do § 29 da EPVS:

«[...]

(3) Para a inscrição dos candidatos, os partidos políticos devem fornecer ao Serviço Nacional de Eleições o seguinte:

[...]

3. uma cópia da ordem de pagamento que comprova o depósito de caução;

[...]

(4) Os candidatos independentes devem apresentar ao Serviço Nacional de Eleições:

[...]

2. uma cópia da ordem de pagamento que comprova o depósito de caução;

[...]

(5) Antes da apresentação das candidaturas, um partido político ou um candidato independente deposita na conta bancária do Ministério das Finanças, a título de depósito de caução, um montante igual a cinco vezes o salário mensal mínimo fixado pelo Governo da República da Estónia para cada pessoa cuja candidatura tenha sido apresentada.»

19 O § 77 da EPVS prevê:

«Um candidato independente ou um partido político obtém a restituição do depósito de caução se um ou outro tiver obtido, no total, pelo menos 5 % dos votos em todo o território nacional. A [Comissão Eleitoral] transfere para o Erário Público os depósitos de caução não restituídos.»

II. Litígio no processo principal e questão prejudicial

20 O EER apresentou à Comissão Eleitoral um pedido de registo de uma lista nominativa de nove candidatos para as eleições para o Parlamento Europeu que se realizaram em junho de 2024.

21 Uma vez que o EER depositou a caução nos termos do § 29, n.° 3, da EPVS apenas para dois candidatos, a Comissão Eleitoral registou os dois primeiros candidatos dessa lista e indeferiu esse pedido na parte em que dizia respeito aos outros sete candidatos da referida lista.

22 Este partido interpôs recurso eleitoral dessa decisão de indeferimento para o Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio e que, por Decisão de 6 de maio de 2024, deu início a um processo de fiscalização da constitucionalidade do § 29 da EPVS.

23 Para garantir, a título provisório, a proteção dos direitos do recorrente no processo principal, esse órgão jurisdicional, por Despacho de 14 de maio de 2024, impôs à Comissão Eleitoral que deferisse o pedido de registo em causa relativamente aos sete candidatos da lista do EER referidos no n.° 21 do presente acórdão, o que essa comissão fez no mesmo dia.

24 O Riigikohus (Supremo Tribunal) salienta, por um lado, que a legislação nacional em causa no processo principal, dado que exige o depósito de uma caução para efeitos do registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu (a seguir «requisito de depósito de caução») é suscetível de limitar o direito de ser eleito consagrado na Carta. Por outro lado, tal requisito financeiro é suscetível de restringir o direito de propriedade consagrado no artigo 17.°, n.° 1, primeiro período, da Carta, uma vez que esse depósito de caução é transferido para o Erário Público se não for restituído na sequência das eleições.

25 Esse órgão jurisdicional indica que o requisito de depositar uma caução visa dissuadir a apresentação de candidaturas «não sérias ou fantasiosas», responsabilizando os candidatos. Ao fazê‑lo, este requisito garantiria aos eleitores uma maior representatividade do Parlamento Europeu e evitaria o recurso abusivo a fundos públicos atribuídos para a organização das eleições e a cobertura dos debates políticos pelos meios de comunicação social públicos.

26 Todavia, o referido órgão jurisdicional alega que o montante desse depósito de caução deve ser razoável para não limitar de forma desproporcionada o direito de ser eleito. Ora, para as eleições para o Parlamento Europeu de junho de 2024, este montante ascendia a 4 100 euros por candidato, ou seja, 36 900 euros para uma lista completa de nove candidatos. Assim, para um candidato, o referido montante representava 2,6 vezes o montante do salário mensal mediano bruto registado no quarto trimestre de 2023.

27 Tendo em conta o montante do depósito de caução cujo pagamento é exigido pela legislação estónia em causa no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à proporcionalidade dessa regulamentação, que não prevê outro meio para comprovar a seriedade das intenções dos candidatos às eleições para o Parlamento Europeu.

28 Nestas condições, o Riigikohus (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Devem o artigo 17.°, n.° 1, primeiro período, e o artigo 39.°, n.° 2, em conjugação com o artigo 52.°, n.° 1, da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem à obrigação de depositar uma caução pela candidatura às eleições para o Parlamento Europeu igual a cinco vezes o salário mínimo mensal fixado por cada pessoa a inscrever no registo e a quarenta e cinco vezes o salário mínimo mensal fixado por lista completa de um partido?»

III. Quanto à questão prejudicial

A. Quanto à manutenção do objeto do litígio no processo principal

29 Resulta da decisão de reenvio que a Comissão Eleitoral procedeu, em 14 de maio de 2024, ao registo de todos os candidatos da lista do EER, ainda que esse partido só tenha depositado uma caução no que respeita ao registo de dois desses candidatos.

30 Segundo jurisprudência constante, as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas [Acórdão de 23 de novembro de 2021, IS (Ilegalidade do despacho de reenvio), C‑564/19, EU:C:2021:949, n.° 61 e jurisprudência aí referida].

31 No caso vertente, o órgão jurisdicional de reenvio continua a ser competente para apreciar o recurso que tem por objeto a fiscalização da constitucionalidade da legislação estónia que subordina o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu ao depósito de uma caução.

32 Ora, por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio indica que esta fiscalização da constitucionalidade implica a interpretação das disposições da Carta referidas na sua questão prejudicial. Por conseguinte, o resultado da referida fiscalização da constitucionalidade depende, nomeadamente, da interpretação, pelo Tribunal de Justiça, das disposições pertinentes do direito da União.

33 Por outro lado, tendo em conta o resultado obtido nas eleições para o Parlamento Europeu pelo EER, que não atingiu o limiar de 5 % dos votos expressos fixado no § 77 da EPVS, este partido não pode obter o reembolso do depósito de caução que efetuou. Por conseguinte, a resposta do Tribunal de Justiça é suscetível de ter consequências para o direito do EER de obter a restituição desse depósito.

34 Por conseguinte, há que decidir sobre o pedido de decisão prejudicial.

B. Quanto ao mérito

35 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 17.°, n.° 1, e o artigo 39.°, n.° 2, da Carta devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional nos termos da qual o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu está sujeito ao depósito de uma caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo em vigor no Estado‑Membro em causa, sendo esse depósito de caução reembolsável desde que o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido tenha atingido o limiar de 5 % dos votos expressos nessas eleições.

36 A título preliminar, importa recordar que, em conformidade com o artigo 51.°, n.° 1, da Carta, as disposições desta têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União. No caso vertente, importa salientar que, ao adotar as disposições da EPVS, a República da Estónia cumpre a sua obrigação de regulamentar o procedimento e as condições em que se realizam as eleições para o Parlamento Europeu, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 14.°, n.° 3, TUE. Por conseguinte, há que declarar que a Carta é aplicável.

1. Quanto ao artigo 17.°, n.° 1, da Carta

37 Nos termos do artigo 17.°, n.° 1, da Carta, «[t]odas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e [nas] condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral».

38 O artigo 17.°, n.° 1, da Carta contém três normas distintas. A primeira, expressa no primeiro período desta disposição e que tem caráter geral, concretiza o princípio do respeito pela propriedade. A segunda, que figura no segundo período da referida disposição, visa a privação da propriedade e submete‑a a certas condições. Quanto à terceira, que figura no terceiro período da mesma disposição, reconhece aos Estados‑Membros o poder de regulamentarem a utilização dos bens na medida do necessário ao interesse geral (Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o., C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 144 e jurisprudência aí referida).

39 Resulta da decisão de reenvio que a legislação nacional em causa no processo principal condiciona a possibilidade de apresentar uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu ao requisito de depositar uma caução e subordina o reembolso do montante desse depósito de caução à condição de o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido atingir um limiar de 5 % dos votos expressos.

40 Tal requisito constitui uma condição cujo respeito é imposto aos candidatos e aos partidos políticos que optem livremente por se candidatarem às eleições para o Parlamento Europeu. Não pode, no caso vertente, ser considerada como constituindo uma privação de propriedade ou uma regulamentação da utilização dos bens na aceção do artigo 17.°, n.° 1, da Carta.

41 Por conseguinte, o litígio no processo principal não está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 17.°, n.° 1, da Carta.

2. Quanto ao artigo 39.° e ao artigo 52.°, n.° 1, da Carta

42 Em virtude do artigo 39.°, n.° 1, da Carta, e do artigo 20.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 22.°, n.° 2, TFUE, todos os cidadãos da União gozam do direito de eleger e de serem eleitos para o Parlamento Europeu no Estado‑Membro de residência, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. Além disso, nos termos do artigo 39.°, n.° 2, da Carta, e do artigo 14.°, n.° 3, TUE, os membros do Parlamento Europeu são eleitos por sufrágio universal direto, livre e secreto.

43 Como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.° 30 das suas conclusões, o direito de apresentar uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu constitui a expressão do princípio do sufrágio universal, princípio que está consagrado, do mesmo modo que os princípios do sufrágio direto, livre e secreto, no artigo 14.°, n.° 3, TUE e reiterado no artigo 39.°, n.° 2, da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.° 86).

44 Todavia, o artigo 39.° da Carta não especifica as condições em que os cidadãos da União exercem o respetivo direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, pelo que a determinação dessas condições é da competência de cada Estado‑Membro, no respeito do direito da União.

45 Assim, o Tribunal de Justiça declarou, com base numa leitura conjugada do artigo 223.°, n.° 1, TFUE e do artigo 8.°, primeiro parágrafo, do Ato de 1976, que os Estados‑Membros continuam, no estado atual do direito da União, em princípio, competentes para determinar as regras para ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.° 69, e de 22 de dezembro de 2022, Junqueras i Vies/Parlamento, C‑115/21 P, EU:C:2022:1021, n.° 60 e jurisprudência aí referida).

46 Não obstante, quando os Estados‑Membros fixam as condições de exercício do direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, cabe‑lhes respeitar os princípios consagrados no artigo 39.°, n.° 2, da Carta.

47 Assim, ao clarificar que «[o]s membros do Parlamento Europeu são eleitos por sufrágio universal direto, livre e secreto», o artigo 39.°, n.° 2, da Carta requer, com efeito, que os Estados‑Membros assegurem o exercício efetivo desse direito pelos cidadãos da União.

48 No caso vertente, resulta da decisão de reenvio que a legislação nacional em causa no processo principal institui uma limitação ao exercício do referido direito, uma vez que prevê que o registo de uma candidatura nas eleições para o Parlamento Europeu está sujeito ao depósito de uma caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo e que o reembolso dessa caução só é possível se o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido atingir um limiar de 5 % dos votos expressos nessas eleições.

49 Ora, o artigo 52.°, n.° 1, da Carta admite a introdução de limitações ao exercício de direitos como os consagrados no artigo 39.° desta, desde que essas limitações sejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial desses direitos e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos como sendo legítimos pela União (Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 46 e jurisprudência aí referida).

50 Por conseguinte, o litígio no processo principal está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 39.° e do artigo 52.°, n.° 1, da Carta.

51 No entanto, há que salientar que, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, TUE, o funcionamento da União baseia‑se na democracia representativa, que concretiza o valor de democracia que constitui, por força do artigo 2.° TUE, um dos valores em que a União se funda [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento), C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 89].

52 O direito de participação na vida democrática da União, garantido a todos os cidadãos da União pelo artigo 10.°, n.° 3, TUE, traduz‑se, nomeadamente, no exercício do direito de voto e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento), C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 88].

53 Assim, o artigo 10.°, n.° 3, TUE evidencia, no que respeita às eleições para o Parlamento Europeu, o nexo entre o princípio da democracia representativa na União e o direito de eleger e de ser eleito nessas eleições [Acórdãos de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑808/21, EU:C:2024:962, n.° 116, e de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑814/21, EU:C:2024:963, n.° 114].

54 Neste contexto, como resulta do artigo 10.°, n.° 4, TUE, os partidos políticos, em que uma das funções é apresentar candidatos às eleições, assumem uma função essencial no sistema de democracia representativa, no qual se baseia o funcionamento da União [Acórdãos de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑808/21, EU:C:2024:962, n.° 121, bem como de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑814/21, EU:C:2024:963, n.° 119].

55 É também para assegurar a representatividade dos membros do Parlamento Europeu que os Estados‑Membros são obrigados, por força do artigo 39.°, n.° 2, da Carta, lido em conjugação com o artigo 14.°, n.° 3, TUE, a garantir que a eleição dos membros do Parlamento Europeu decorre por sufrágio universal direto, livre e secreto (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 32).

56 Tendo em conta o que precede, há que reformular a questão submetida, devendo considerar‑se que, por meio dessa questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 39.°, n.° 2, da Carta, lido em conjugação com o princípio da democracia representativa que enquadra as eleições para o Parlamento Europeu, consagrado no artigo 10.° TUE, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional nos termos da qual o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu está sujeito ao depósito de uma caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo em vigor no Estado‑Membro em causa, sendo esse depósito de caução reembolsável desde que o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido tenha atingido o limiar de 5 % dos votos expressos nessas eleições.

57 Resulta da decisão de reenvio que a legislação nacional em causa no processo principal institui uma restrição ao exercício do direito de ser eleito conferido aos cidadãos da União pelo artigo 39.°, n.° 2, da Carta, uma vez que prevê que o registo de uma candidatura nas eleições para o Parlamento Europeu está sujeito ao depósito de uma caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo e que o reembolso dessa caução só é possível se o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido atingir um limiar de 5 % dos votos expressos nessas eleições.

58 Ora, tal como salientado no n.° 49 do presente acórdão, o artigo 52.°, n.° 1, da Carta admite a introdução de limitações ao exercício de direitos como os consagrados no artigo 39.° desta, desde que essas limitações sejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial desses direitos e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos como sendo legítimos pela União.

a) Quanto à base legal da limitação do direito de ser eleito nas eleições ao Parlamento Europeu, ao respeito do conteúdo essencial desse direito e aos objetivos prosseguidos pela medida em causa

59 Como resulta da decisão de reenvio, o requisito de depositar uma caução respeita a condição de se encontrar prevista na lei, uma vez que é imposta pela EPVS. Com efeito, em conformidade com o § 29, n.os 3 e 4, desta lei, o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu está sujeita ao depósito de um depósito de caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo. Além disso, nos termos do § 77 da EPVS, o reembolso deste depósito de caução só é possível se o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido tiver obtido pelo menos 5 % dos votos expressos.

60 No que respeita à segunda condição recordada nos n.os 49 e 58 do presente acórdão, a saber, o respeito do conteúdo essencial do direito de apresentar uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu, importa salientar que o exercício desse direito não se torna impossível pelo requisito de depositar uma caução, mas está sujeito a uma condição financeira, pelo que este requisito não põe em causa, enquanto tal, o conteúdo essencial do direito de ser eleito nessas eleições.

61 No que diz respeito à questão de saber se os objetivos de interesse geral invocados para justificar a limitação ao direito de ser eleito conferido aos cidadãos da União pelo artigo 39.°, n.° 2, da Carta, instituída pela legislação nacional em causa no processo principal, são legítimos à luz do direito da União, importa salientar que, como o órgão jurisdicional de reenvio indicou e como o Governo Estónio confirmou, o requisito de depositar uma caução tem por objetivo dissuadir a apresentação de candidaturas «não sérias ou fantasiosas» nas eleições para o Parlamento Europeu, aumentar o sentido das responsabilidade dos candidatos, de modo que reduza o número de «votos perdidos» que não contribuam para a eleição de um deputado ao Parlamento Europeu, melhorar a correlação entre os resultados dessas eleições e a vontade real dos eleitores e, consequentemente, garantir o direito dos eleitores a uma representação efetiva. O requisito de depositar uma caução também visa, a título acessório, evitar despesas públicas desnecessárias relacionadas com a organização das eleições e a cobertura dos debates nos meios de comunicação social públicos.

62 O Governo Estónio especificou, na audiência no Tribunal de Justiça, que o depósito de caução constitui um meio de influência que incita o candidato em causa a assumir as suas responsabilidades no que diz respeito à probabilidade de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, uma vez que o reembolso do seu depósito de caução só será possível se atingir um determinado limiar dos votos expressos.

63 Resulta das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça e dos debates na audiência neste que o conceito de «candidaturas não sérias ou fantasiosas» deve ser entendido no sentido de que engloba, por um lado, os candidatos que pretendam apresentar‑se nas eleições para o Parlamento Europeu, para fins diferentes do de se tornarem membros dessa instituição e de participarem efetivamente na vida democrática da União e, por outro, os candidatos que, à partida, não têm nenhuma possibilidade de obter votos suficientes para serem eleitos para o Parlamento Europeu, pelo que a sua candidatura conduz a «votos perdidos».

64 Segundo as Anotações relativas à Carta, as quais, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, terceiro parágrafo, TUE e o artigo 52.°, n.° 7, da Carta, devem ser tomadas em consideração para efeitos da sua interpretação, e como resulta dos n.os 42 e 43 do presente acórdão, o artigo 39.°, n.° 2, da Carta corresponde ao artigo 14.°, n.° 3, TUE, que retoma os princípios de base do regime eleitoral num sistema democrático.

65 Como foi recordado nos n.os 51 e 52 do presente acórdão, a participação dos cidadãos da União na vida democrática da União exprime‑se, nomeadamente, através do exercício, por esses cidadãos, do direito de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu no âmbito de um sufrágio universal direto, livre e secreto, tal como previsto no artigo 39.°, n.° 2, da Carta.

66 Tendo em conta estas considerações, o objetivo de dissuadir a apresentação de candidaturas «não sérias ou fantasiosas» às eleições para o Parlamento Europeu deve ser considerado um objetivo legítimo, uma vez que visa assegurar a democracia representativa, afastando as candidaturas de pessoas cujas intenções não tenham como objetivo tornarem‑se membros do Parlamento Europeu e, assim, de participar efetivamente na vida democrática da União, responsabilizando‑as através do depósito de uma caução.

67 Do mesmo modo, o facto de garantir que o Parlamento Europeu seja, na maior medida possível, verdadeiramente representativo dos cidadãos da União está em conformidade com a democracia, valor fundamental da União, e contribui para assegurar a democracia representativa. Por conseguinte, o objetivo de reduzir o número de «votos perdidos» que não contribuem para a eleição de um membro do Parlamento Europeu a fim de obter uma instituição mais representativa do eleitorado pode, em princípio, também ser reconhecido como sendo um objetivo legítimo.

68 Convém, no entanto, observar que os Estados‑Membros não podem eficazmente evitar os «votos perdidos» apenas com base na apreciação de que determinados programas políticos não têm nenhuma hipótese real de obter votos suficientes.

b) Quanto à proporcionalidade do requisito de depositar uma caução

69 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o respeito pelo princípio da proporcionalidade exige que as medidas previstas por uma regulamentação nacional não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a concretização dos objetivos legítimos prosseguidos por essa regulamentação, considerando‑se que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados por esta não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 2023, Volkswagen Group Italia e Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, n.° 93 e jurisprudência aí referida).

1) Quanto ao caráter adequado do requisito de depósito de caução

70 No que respeita, em primeiro lugar, ao caráter adequado do requisito de depositar uma caução para alcançar os objetivos referidos no n.° 61 do presente acórdão, que consiste em dissuadir a apresentação de candidaturas «não sérias ou fantasiosas», em reduzir o número de «votos perdidos» que não contribuem para a eleição de um membro do Parlamento Europeu e de garantir, assim, uma representatividade efetiva, importa sublinhar que, em princípio, a incapacidade de um candidato independente ou de uma lista de candidatos de um partido para angariar os fundos necessários para o depósito de uma caução cujo reembolso só será possível se este candidato ou esta lista atingir um determinado limiar de votos expressos demonstra que faltam as capacidades organizacionais, a rede de contactos ou o empenho necessários para preparar uma campanha séria, pelo que é provável que o referido candidato ou a referida lista esteja na origem de «votos perdidos» que não conduzem à eleição de um deputado ao Parlamento Europeu, além do facto de estarem subfinanciados.

71 Além disso, ainda que o requisito de depósito de caução não permita assegurar de forma absoluta que todas as candidaturas apresentadas às eleições para o Parlamento Europeu sejam motivadas pela intenção de participar efetivamente na vida democrática da União, não deixa de ser verdade que, tendo em conta o encargo financeiro inicial que implica e o risco de perda pecuniária incorrido caso o candidato não atinja o limiar de votos expressos que dá direito ao reembolso dessa caução, esse requisito é necessariamente suscetível de fazer refletir os candidatos em causa sobre as suas verdadeiras motivações e pode assim contribuir para filtrar candidaturas «não sérias ou fantasiosas».

72 Por conseguinte, o requisito de depósito de caução afigura‑se adequado para reduzir o número de candidaturas «não sérias ou fantasiosas» e o número de «votos perdidos», para garantir o direito dos eleitores a uma representação efetiva.

2) Quanto ao caráter necessário do requisito de depósito de caução

73 Em segundo lugar, no que respeita à necessidade do requisito de depositar uma caução para alcançar os objetivos referidos no n.° 61 do presente acórdão, há que examinar se o montante do depósito de caução e as respetivas modalidades de reembolso, conforme previstos pela legislação nacional em causa no processo principal, ultrapassam o que é necessário para a concretização desses objetivos.

74 No caso vertente, o § 29, n.° 5, da EPVS prevê, para cada candidato nas eleições para o Parlamento Europeu, o depósito de uma caução equivalente a cinco vezes o salário mensal mínimo. O § 77 da EPVS especifica que este depósito de caução é restituído quando um candidato independente ou de uma lista de candidatos de um partido obtém pelo menos 5 % dos votos expressos.

75 Resulta da decisão de reenvio que, à data da interposição do recurso em causa no processo principal no órgão jurisdicional de reenvio, o depósito de caução exigido pela legislação nacional em causa no processo principal ascendia a 4 100 euros por cada candidato e a 36 900 euros para um partido que apresentasse uma lista completa de candidatos. Ora, na referida data, o salário mensal bruto médio e o salário mensal mediano bruto estónio eram, respetivamente, de 1 904 euros e de 1 578 euros. Por conseguinte, o montante desse depósito de caução era, para cada candidato, cerca de 2,2 vezes superior a esse salário mensal bruto médio e cerca de 2,6 vezes superior a esse salário mensal mediano bruto.

76 Daqui resulta que o requisito de depositar uma caução pode impor um encargo financeiro significativo aos bens de um cidadão da União que pretenda apresentar, na Estónia, a sua candidatura às eleições para o Parlamento Europeu.

77 Também importa salientar, primeiro, que, na audiência no Tribunal de Justiça, o Governo Estónio confirmou que o montante do depósito de caução exigido para o registo de uma candidatura às eleições parlamentares nacionais é cinco vezes inferior ao exigido para o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu.

78 Assim, ainda que as eleições parlamentares nacionais e as eleições para o Parlamento Europeu apresentem diferenças que possam justificar regras específicas aplicáveis a cada uma delas, o legislador nacional não considerou necessário, com vista à concretização do objetivo que consiste em dissuadir a apresentação de candidaturas «não sérias ou fantasiosas», requerer o depósito de uma caução num montante assim tão elevado para o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento nacional, conquanto prossiga esse objetivo para todas essas eleições.

79 Na audiência no Tribunal de Justiça, o Governo Estónio justificou esta diferença de montante do depósito de caução pela circunstância de, tendo em conta o número de mandatos a prover, o número de candidatos a apresentar às eleições parlamentares nacionais ser superior ao dos candidatos às eleições para o Parlamento Europeu. Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a referida diferença é justificada pelos diferentes modos de escrutínio utilizados nessas eleições. Em caso de resposta negativa, o montante do depósito de caução fixado no § 29, n.° 5, da EPVS não pode ser considerado proporcionado à luz do objetivo que consiste em dissuadir a apresentação de candidaturas «não sérias ou fantasiosas».

80 Segundo, o Governo Estónio reconheceu, na audiência no Tribunal de Justiça, que, embora exista, no direito estónio, uma dotação orçamental que permite cobrir as despesas que efetuou com a participação nas eleições legislativas nacionais para os partidos políticos que obtiveram pelo menos 2 % dos votos nessas eleições, essa dotação não está prevista para as eleições para o Parlamento Europeu, uma vez que o reembolso do depósito de caução pago para o registo de um candidato independente ou de uma lista de candidatos de um partido nessas últimas eleições está associado à condição esse candidato ou essa lista atingir o limiar de 5 % dos votos expressos.

81 Ora, resulta da decisão de reenvio que a legislação estónia restringe a capacidade de os partidos políticos gerarem receitas para o financiamento das suas atividades, incluindo para o depósito de caução em causa. Com efeito, por um lado, um partido político só pode retirar rendimentos das contribuições que os seus membros devem pagar em conformidade com os seus estatutos, das dotações orçamentais do Estado pagas em aplicação da lei, dos donativos consentidos pelas pessoas singulares nas condições fixadas por lei e das transações relativas aos bens que lhe pertencem. Por outro lado, os donativos anónimos e os donativos provenientes de pessoas coletivas são proibidos e também são aplicadas restrições aos empréstimos.

82 Nestas condições, o elevado depósito de caução exigido para o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu pela legislação nacional em causa no processo principal corre o risco de esgotar uma parte significativa do orçamento anual de certos candidatos e/ou partidos, uma vez que devem assumir simultaneamente as despesas de campanha e o risco de perder o montante depositado a título de desse depósito de caução se não atingirem o limiar de 5 % dos votos expressos.

83 Por conseguinte, o montante do referido depósito de caução e as respetivas modalidades de reembolso, conforme previstos na legislação nacional em causa no processo principal, são suscetíveis de tornar, na prática, difícil a possibilidade de candidatos ou partidos com baixos rendimentos se apresentarem ou apresentarem uma lista de candidatos às eleições para o Parlamento Europeu.

84 Importa acrescentar que, tal como a advogada‑geral observou nos n.os 65 e 66 das suas conclusões, um depósito de caução excessivamente elevado e/ou um limiar de votos expressos exigido para ter direito ao reembolso dessa caução poderia conduzir à exclusão de candidatos provenientes de grupos minoritários, de novos movimentos políticos ou de pessoas com baixos rendimentos que, embora seja pouco provável que obtenham um mandato, podem veicular reivindicações políticas importantes e não representadas e conseguir obter um número de votos respeitável. Do mesmo modo, o rigoroso requisito de depositar uma caução poderia impedir que novos partidos surjam e seria contrária ao princípio do pluralismo político garantido pelo direito da União.

85 Nestas condições, há que concluir que o montante do depósito de caução e as respetivas modalidades de reembolso, conforme previstos pela legislação nacional em causa no processo principal, ultrapassam os limites do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos por essa legislação e, portanto, não há que examinar separadamente a questão da existência de outras medidas menos restritivas.

86 Resulta das considerações precedentes que o artigo 39.°, n.° 2, da Carta, lido em conjugação com o princípio da democracia representativa que enquadra as eleições para o Parlamento Europeu, consagrado no artigo 10.° TUE, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional nos termos da qual o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu está sujeito ao depósito de uma caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo em vigor no Estado‑Membro em causa, sendo esse depósito de caução reembolsável desde que o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido tenha atingido o limiar de 5 % dos votos expressos nessas eleições, quando o montante desse depósito de caução e as respetivas modalidades de reembolso ultrapassem os limites do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos por essa regulamentação.

Quanto às despesas

87 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 39.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, lido em conjugação com o princípio da democracia representativa que enquadra as eleições para o Parlamento Europeu, consagrado no artigo 10.° TUE, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional nos termos da qual o registo de uma candidatura às eleições para o Parlamento Europeu está sujeito ao depósito de uma caução igual a cinco vezes o salário mensal mínimo em vigor no Estado‑Membro em causa, sendo esse depósito de caução reembolsável desde que o candidato independente ou a lista de candidatos de um partido tenha atingido o limiar de 5 % dos votos expressos nessas eleições, quando o montante desse depósito de caução e as respetivas modalidades de reembolso ultrapassem os limites do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos por essa regulamentação.

Assinaturas

* Língua do processo: estónio.