Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-438/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

TAMARA ĆAPETA

apresentadas em 5 de setembro de 2024(1)

Processo C‑438/23

Association Protéines France,

Union végétarienne européenne,

Association végétarienne de France,

Beyond Meat Inc.

contra

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique,

sendo intervenientes:

77 Foods SAS,

Les Nouveaux Fermiers SAS,

Umiami SAS,

NxtFood SAS,

Nutrition et santé SAS,

Olga SAS

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França)]

« Reenvio prejudicial — Regulamento (UE) n.° 1169/2011 — Prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios — Artigos 7.°, 9.°, 17.° e 38.° e ponto 4 da parte A do anexo VI — Práticas leais de informação — Denominação do género alimentício — Matérias especificamente harmonizadas — Competência residual dos Estados‑Membros — Medida nacional que proíbe a utilização de denominações associadas a produtos de origem animal para designar géneros alimentícios que contenham proteínas vegetais — Limitação aos produtos fabricados no território nacional »

I. Introdução

1. «Tudo tem um fim, exceto a salsicha, que tem dois».

2. Pode uma salsicha ser qualificada simultaneamente como carne e vegetal? Mais concretamente, pode um Estado‑Membro proibir a utilização da denominação «salsicha» e de outras denominações associadas a produtos de origem animal para designar géneros alimentícios à base de proteínas vegetais, ou está impedido de o fazer ao abrigo do direito da União aplicável?

3. Esta é a questão essencial que se coloca no presente processo, no qual o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) submeteu várias questões ao Tribunal de Justiça sobre a interpretação do Regulamento (EU) n.° 1169/2011 relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios (2).

II. Factos no processo principal, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

4. Em 2022, as autoridades francesas adotaram um decreto relativo à utilização de determinadas denominações para designar géneros alimentícios que contenham proteínas vegetais (a seguir «Decreto de 2022») (3).

5. Este decreto dá execução ao artigo L. 412‑10 do Code de la consommation (Código do Consumo, França), tal como alterado em 2020, que dispõe o seguinte: «As denominações utilizadas para designar géneros alimentícios de origem animal não podem ser utilizadas para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios com proteína vegetal. É fixado por decreto o teor de proteína vegetal acima do qual esta denominação não é possível» (4).

6. Foram apresentados três pedidos separados de anulação do Decreto de 2022 pelas seguintes associações e sociedades que promovem géneros alimentícios à base de proteínas vegetais: i) a Association Protéines France (a seguir «Protéines France») (5); ii) a Union végétarienne européenne (União Vegetariana Europeia, a seguir «EVU») e a Association végétarienne de France (Associação Vegetariana de França; a seguir «AVF») (6); e iii) a Beyond Meat, Inc. (a seguir «Beyond Meat») (7), perante o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo.

7. As disposições pertinentes do Decreto de 2022 são as seguintes. Em primeiro lugar, para designar um produto transformado que contenha proteínas vegetais, o artigo 2.° proíbe, nomeadamente, as denominações que utilizem a terminologia específica de produtos de talho, charcutaria ou peixaria, bem como as denominações de géneros alimentícios de origem animal representativa dos usos comerciais(8).

8. Em segundo lugar, o artigo 3.° do Decreto de 2022 autoriza, em derrogação do artigo 2.°, a utilização de tais denominações de géneros alimentícios de origem animal que contenham proteínas vegetais, desde que estas não excedam uma determinada percentagem (9). O teor máximo de proteínas vegetais está fixado no anexo do Decreto de 2022 (10).

9. Em terceiro lugar, nos termos do seu artigo 1.°, o Decreto de 2022 aplica‑se aos géneros alimentícios que contenham proteínas vegetais fabricados no território nacional. O artigo 5.° acrescenta que os produtos legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro, num Estado parte no Acordo EEE ou na Turquia não estão sujeitos aos requisitos deste decreto.

10. Posteriormente, em 2024, as autoridades francesas adotaram um novo decreto com o mesmo título do Decreto de 2022 (a seguir «Decreto de 2024») (11). O Decreto de 2024 (12) revoga o Decreto de 2022 e mantém, com algumas alterações, a proibição de utilizar denominações associadas aos produtos de origem animal para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios à base de proteínas vegetais. Foram igualmente interpostos recursos no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) para contestar a legalidade deste novo decreto.

11. As alterações pertinentes introduzidas pelo Decreto de 2024 são as seguintes. Em primeiro lugar, o artigo 2.° deste decreto estabelece uma lista de termos cuja utilização é proibida para designar géneros alimentícios que contenham proteínas vegetais (13), a qual consta agora do seu anexo I (14).

12. Em segundo lugar, o artigo 3.° do Decreto de 2024 reitera a autorização de utilizar determinados termos, tal como figuram atualmente no seu anexo II, para designar géneros alimentícios de origem animal que contenham proteínas vegetais que não excedam um determinado teor (15).

13. Em terceiro lugar, o artigo 5.° do Decreto de 2024 está formulado de forma mais ampla. Dispõe atualmente que os produtos legalmente fabricados ou comercializados noutro Estado‑Membro ou num país terceiro não estão sujeitos aos requisitos deste decreto.

14. O caso em apreço tem origem no processo relativo ao Decreto de 2022. Por cartas de 14 de março e de 6 de maio de 2024, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) informou o Tribunal de Justiça de que as questões colocadas não tinham ficado sem objeto na sequência da adoção do Decreto de 2024 e que a interpretação solicitada continuava a ser necessária para lhe permitir decidir o litígio no processo principal e nos recursos interpostos contra o Decreto de 2024.

15. A meu ver, isto resolve qualquer eventual dúvida relativa à questão de saber se o pedido de decisão prejudicial ficou sem objeto.

16. Na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio explica que interpreta o Decreto de 2022 no sentido de que este exprime a vontade das autoridades francesas de proteger os consumidores contra denominações enganosas. Esse mesmo órgão jurisdicional indica que o Decreto de 2022 se aplica não só quando as denominações que designam produtos de origem animal são utilizadas isoladamente para géneros alimentícios à base de proteínas vegetais, mas também quando são fornecidas indicações complementares na proximidade imediata dessas denominações para informar os consumidores da substituição parcial ou total por proteínas vegetais na composição desses géneros alimentícios. Por exemplo, é proibida a utilização das denominações «bife de soja» e «salsicha vegetal» para designar géneros alimentícios em que as proteínas animais sejam substituídas por proteínas vegetais.

17. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Regulamento n.° 1169/2011 obsta a que as autoridades nacionais adotem o Decreto de 2022 pelo facto de as matérias abrangidas por este decreto terem sido especificamente harmonizadas na aceção do artigo 38.°, n.° 1, deste regulamento. Em função da resposta a esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio submete algumas questões complementares que lhe permitirão pronunciar‑se sobre a compatibilidade deste decreto com o direito da União.

18. Nestas circunstâncias, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem as disposições do artigo 7.° do [Regulamento n.° 1169/2011], que prescrevem a prestação de informação aos consumidores que não os induza em erro no que se refere à identidade, natureza e propriedades dos géneros alimentícios, ser interpretadas no sentido de que harmonizam especificamente, na aceção e em aplicação do n.° 1 do artigo 38.° do mesmo regulamento, a matéria da utilização de denominações de produtos de origem animal provenientes dos setores do talho, da charcutaria e da peixaria para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios com proteína vegetal, suscetíveis de induzir o consumidor em erro, obstando assim a que um Estado‑Membro intervenha nesta matéria através da adoção de medidas nacionais que regulamentem ou proíbam a utilização de tais denominações?

2) Devem as disposições do artigo 17.° do [Regulamento n.° 1169/2011], que preveem que a denominação pela qual o género alimentício é identificado é, na falta de denominação legal, a sua denominação corrente ou uma denominação descritiva, conjugadas com as disposições do n.° 4 da parte A do seu anexo VI, ser interpretadas no sentido de que harmonizam especificamente, na aceção e em aplicação do n.° 1 do artigo 38.° do mesmo regulamento, a matéria do conteúdo e da utilização das denominações, que não sejam denominações legais, que designam géneros alimentícios de origem animal para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios com proteína vegetal, incluindo no caso de substituição total dos ingredientes de origem animal que compõem um género alimentício por ingredientes de origem vegetal, obstando assim a que um Estado‑Membro intervenha nesta matéria através da adoção de medidas nacionais que regulamentem ou proíbam a utilização de tais denominações?

3) Em caso de resposta afirmativa à primeira ou à segunda questões, a harmonização específica efetuada, na aceção e em aplicação do n.° 1 do artigo 38.° do [Regulamento n.° 1169/2011], pelas disposições dos artigos 7.° e 17.° do mesmo regulamento, conjugadas com as disposições do n.° 4 da parte A do seu anexo VI, obsta:

a) a que um Estado‑Membro adote uma medida nacional que preveja a aplicação de sanções administrativas em caso de incumprimento das prescrições e proibições resultantes das disposições desse regulamento?

b) a que um Estado‑Membro adote uma medida nacional que determine teores de proteína vegetal abaixo dos quais continua a ser autorizada a utilização de denominações, que não sejam denominações legais, que designam géneros alimentícios de origem animal para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios com proteína vegetal?

4) Em caso de resposta negativa à primeira ou à segunda questões, as disposições dos artigos 9.° e 17.° do [Regulamento n.° 1169/2011] permitem que um Estado‑Membro:

a) adote uma medida nacional que determine teores de proteína vegetal abaixo dos quais é permitida a utilização de denominações, que não sejam denominações legais, que designam géneros alimentícios de origem animal para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios com proteína vegetal?

b) adote uma medida nacional que proíba a utilização de certas denominações correntes ou descritivas, inclusive quando acompanhadas de indicações complementares que garantam a informação leal do consumidor?

c) adote as medidas acima referidas nas alíneas a) e b) do ponto 4 apenas em relação aos produtos fabricados no seu território, sem, neste caso, violar o princípio da proporcionalidade destas medidas?»

19. A Protéines France, a EVU e a Beyond Meat, bem como os Governos Francês, Italiano e Grego e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça. Não foi realizada audiência.

III. Análise

A. Contexto

20. O presente processo inscreve‑se no contexto da batalha em torno das denominações dos géneros alimentícios vegetais em França.

21. Contudo, a França não é um caso isolado. Segundo relatórios recentes, outros Estados‑Membros, como a Itália, a Polónia e a Roménia (16), adotaram ou ponderam adotar normas semelhantes que proíbem a utilização de terminologia associada a produtos à base de carne e de peixe («denominações associadas à carne») para os géneros alimentícios vegetais. Há desenvolvimentos semelhantes noutros países do mundo, como a África do Sul (17), a Suíça (18), e os Estados Unidos (19). Paralelamente, alguns Estados‑Membros, como a Alemanha (20) e os Países Baixos (21), adotaram medidas que autorizam expressamente a utilização desses termos.

22. Por detrás destas batalhas em torno da denominação dos géneros alimentícios encontram‑se interesses diversos e complexos (22). No entanto, quando passam do campo político para o campo judicial, os intervenientes têm de escolher armas jurídicas, sejam elas a liberdade de expressão (23), as práticas comerciais desleais (24), os erros processuais (25) ou a falta de competência para regulamentar, esta última invocada no presente processo.

23. Uma série de argumentos frequentemente utilizados no contexto da União Europeia, enquanto ordem jurídica com vários níveis, é a falta de competência regulamentar dos Estados‑Membros para adotarem normas nacionais, devido ao facto de o domínio em causa ter sido abrangido por normas da União. Se tais normas da União existirem, os Estados‑Membros ficam impedidos de agir a nível nacional (26).

24. Esta foi, efetivamente, uma das armas jurídicas utilizadas pelas recorrentes no âmbito do processo no órgão jurisdicional de reenvio. Invocam o Regulamento n.° 1169/2011 para contestar a competência das autoridades francesas para adotarem o Decreto de 2022.

25. O artigo 38.° do Regulamento n.° 1169/2011 exprime o princípio da preempção no domínio específico abrangido por este regulamento. Dispõe o seguinte:

«1. Quanto às matérias especificamente harmonizadas pelo presente regulamento, os Estados‑Membros não podem adotar nem manter medidas nacionais, salvo se a tal forem autorizados pelo direito da União. As medidas nacionais não podem criar obstáculos à livre circulação de mercadorias, incluindo discriminar géneros alimentícios de outros Estados‑Membros.

2. Sem prejuízo do disposto no artigo 39.°, os Estados‑Membros podem adotar medidas nacionais relativas a matérias não especificamente harmonizadas pelo presente regulamento desde que não proíbam, entravem ou restrinjam a livre circulação de mercadorias conformes com o presente regulamento.» (27)

26. Com base nesta disposição, a principal questão suscitada pelo presente processo é saber se as normas francesas estão abrangidas pelo artigo 38.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1169/2011 ou, diversamente, pelo seu artigo 38.°, n.° 2.

27. Trata‑se de determinar se o direito da União já regula a questão de saber se as denominações associadas à carne podem ou não ser utilizadas para géneros alimentícios vegetais.

28. A Protéines France, a EVU e a Beyond Meat alegam que os artigos 7.° e 17.° do Regulamento n.° 1169/2011, lidos em conjugação com o seu anexo VI, parte A, ponto 4, harmonizam especificamente a possibilidade de os operadores utilizarem denominações associadas à carne para géneros alimentícios vegetais se acrescentarem indicações complementares de que o produto em causa contém proteínas vegetais, em vez de proteínas à base de carne. Assim, estas partes alegam que os Estados‑Membros já não podem regular esta questão. A Comissão chega à mesma conclusão.

29. Os Governos Francês, Italiano e Grego defendem a posição inversa.

B. Foram as matérias abrangidas pelas normas francesas especificamente harmonizadas pelo Regulamento n.° 1169/2011?

1. Disposições pertinentes do Regulamento n.° 1169/2011

30. O Regulamento n.° 1169/2011 remonta à Diretiva 79/112/CEE (28) e, posteriormente, à Diretiva 2000/13/CE (29). À semelhança das suas antecessoras, o Regulamento n.° 1169/2011, baseado no artigo 114.° TFUE, reflete o duplo objetivo de assegurar o bom funcionamento do mercado interno e um elevado nível de proteção dos consumidores. Estabelece um conjunto de regras harmonizadas que garantem que os consumidores dispõem de informações adequadas sobre os géneros alimentícios e podem, por conseguinte, fazer escolhas informadas sobre se compram determinados produtos e quais (30).

31. O legislador da União escolheu o tipo de informações (designado menções obrigatórias) que os operadores devem fornecer aos consumidores aquando da colocação de produtos alimentares no mercado. Entre elas, o artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1169/2011 enumera a denominação do género alimentício.

32. O artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1169/2011 impõe assim aos operadores a obrigação de utilizarem a denominação legal do género alimentício, caso essa denominação exista. A denominação legal pode ser estabelecida pela legislação da União ou dos Estados‑Membros.

33. Ao nível da União Europeia, são prescritas denominações legais para diferentes géneros alimentícios em diferentes contextos. Por exemplo, existe legislação da União relativa ao chocolate (31), ao mel (32), ao café (33) e aos sumos de frutos (34), para citar alguns exemplos. Alguns desses instrumentos baseiam‑se nas disposições relativas ao mercado interno e outros na política agrícola comum («PAC»).

34. Resulta claramente do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1169/2011 que os Estados‑Membros não estão impedidos de estabelecer denominações legais sempre que essas denominações não estejam fixadas a nível da União. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 2, alínea n), deste regulamento, por «denominação legal» entende‑se a denominação de um género alimentício prescrita pelas disposições da União que lhe são aplicáveis ou, na falta de tais disposições da União, a denominação prevista nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas aplicáveis no Estado‑Membro em que o género alimentício é vendido ao consumidor final ou aos estabelecimentos de restauração coletiva.

35. Se não existir uma denominação legal para um determinado género alimentício, o artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1169/2011 indica que os operadores podem utilizar a denominação corrente ou uma denominação descritiva.

36. O artigo 2.°, n.° 2, alínea o), do Regulamento n.° 1169/2011 explica que por «denominação corrente» se entende a denominação aceite como denominação do género alimentício pelos consumidores do Estado‑Membro em que este é vendido, sem necessidade de qualquer outra explicação, enquanto o artigo 2.°, n.° 2, alínea p), do mesmo regulamento precisa que uma «denominação descritiva» designa uma denominação que forneça uma descrição do género alimentício e, se necessário, da sua utilização, de modo suficientemente claro para permitir ao consumidor conhecer a sua natureza real e distingui‑lo de outros produtos com os quais poderia ser confundido.

37. Ao prever a possibilidade de utilizar uma denominação descritiva se não existir ou não for utilizada uma denominação corrente, o artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1169/2011 permite, a meu ver, que os operadores escolham uma denominação diferente mesmo que exista uma denominação corrente. Essa escolha não existe, porém, quando a denominação é prescrita por lei.

38. A denominação do género alimentício, tal como qualquer outra informação fornecida aos consumidores, deve ser adequada (35) e não gerar confusão. A este respeito, o artigo 7.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1169/2011 proíbe a informação enganosa sobre os géneros alimentícios, nomeadamente no que se refere à sua natureza, identidade, propriedades e composição.

39. O artigo 7.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1169/2011 refere, além disso, que a informação sobre os géneros alimentícios não pode induzir em erro «[s]ugerindo ao consumidor, através da aparência, da descrição ou de imagens, a presença de um determinado género alimentício ou de um ingrediente, quando, na realidade, um componente natural ou um ingrediente normalmente utilizado nesse género alimentício foram substituídos por um componente ou por um ingrediente diferentes».

40. Por último, com pertinência para o presente processo, o anexo VI, parte A, ponto 4, do Regulamento n.° 1169/2011, intitulado «Denominação do género alimentício e menções que a acompanham», ao qual me referirei como «norma do anexo VI», enuncia o seguinte:

«No caso dos géneros alimentícios em que um componente ou ingrediente que os consumidores esperam que seja normalmente utilizado ou que esteja naturalmente presente tenha sido substituído por outro diferente, a rotulagem — além da lista de ingredientes — deve conter uma indicação clara do componente ou ingrediente utilizado para a substituição total ou parcial:

a) Na proximidade imediata da denominação do produto; e

b) Cujo tamanho dos caracteres tenha uma altura de x pelo menos igual a 75 % da altura de x da denominação do produto e que não seja menor que o tamanho mínimo dos caracteres prescrito no artigo 13.°, n.° 2, do presente regulamento».

41. Recorde‑se que o Tribunal de Justiça esclareceu que a utilização da expressão «denominação do produto» na alínea a) desta norma não difere, no seu sentido, da expressão «denominação do género alimentício» (36).

2. Quanto à primeira questão

42. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a regra que proíbe a informação enganosa enunciada no artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011 abrange a utilização de denominações associadas à carne para géneros alimentícios vegetais, de modo que impeça os Estados‑Membros de regular esta questão.

43. De que trata o artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011? A quem impõe obrigações e em relação a quê? Para dar resposta a estas questões, são vários os fatores a ter em conta.

44. Em primeiro lugar, o ato da União em causa é um regulamento. Os regulamentos não carecem de legislação nacional que lhes dê execução e, aliás, esta é, em princípio, proibida. Os direitos e obrigações decorrentes de um regulamento aplicam‑se diretamente aos destinatários dos Estados‑Membros (37), incluindo quando esses destinatários são particulares. Por outras palavras, os regulamentos são suscetíveis de ter um efeito direto horizontal.

45. Em segundo lugar, a meu ver, apesar da sua formulação geral, o artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011, lido em conjugação com o seu artigo 8.° (38), impõe obrigações aos operadores das empresas do setor alimentar. Uma dessas obrigações é não prestarem informação enganosa sobre os seus produtos. Aplicado à denominação de um produto, isto significa que a denominação do seu produto fornecido aos consumidores não deve induzir em erro.

46. Por conseguinte, esta questão — de que os operadores têm a obrigação de fornecer denominações não enganosas — está, como sustenta a Comissão, especificamente harmonizada pelo Regulamento n.° 1169/2011. Os Estados‑Membros estão, portanto, impedidos de adotar normas sobre a mesma matéria na sua própria legislação. Como o Tribunal de Justiça declarou, um regulamento «exclui, em princípio, [...] a adoção ou a manutenção de disposições nacionais paralelas» pelos Estados‑Membros (39).

47. Todavia, o artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011 não determina, nem pode, aliás, determinar, quais as denominações concretas que induzem os consumidores em erro. A questão de saber se uma determinada denominação é enganosa é uma questão de facto, que depende da cultura (gastronómica) e das expectativas conexas dos consumidores no Estado‑Membro em que essa denominação é utilizada. Pode, portanto, diferir de um Estado para outro (40). O Regulamento n.° 1169/2011 não pressupõe expectativas uniformes na União relativamente aos géneros alimentícios. Admite diferenças entre os Estados‑Membros (41). Foi por esta razão que o Tribunal de Justiça considerou que compete aos órgãos jurisdicionais nacionais pronunciarem‑se sobre a questão de saber se a rotulagem de determinados produtos é suscetível de induzir o consumidor em erro (42).

48. Podem os Estados‑Membros decidir antecipadamente e através de regulamentação geral quais as denominações que são enganosas?

49. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Decreto de 2022 foi adotado com o objetivo de proteger os consumidores contra as denominações enganosas (v. n.° 16 das presentes conclusões).

50. Todavia, se a utilização, por exemplo, da denominação «salsicha de soja» for efetivamente enganosa para os consumidores franceses, a sua utilização já está excluída pelo próprio artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011. Tal situação não necessita de nenhuma regulamentação complementar, mas apenas da execução dessa proibição em situações específicas (43).

51. Uma legislação nacional de aplicação geral que decidisse quais as denominações que são enganosas e quais as que não o são eliminaria o direito que o Regulamento n.° 1169/2011 parece conferir aos operadores. A menos que exista uma denominação legal para um determinado género alimentício, os operadores podem, em conformidade com o artigo 17.° do Regulamento n.° 1169/2011, escolher uma denominação corrente ou qualquer outra denominação descritiva adequada para um produto.

52. Este direito de escolher a denominação é limitado por duas obrigações. Uma é prescrita pelo artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011, que proíbe os operadores de escolherem uma denominação enganosa, e a outra pelo seu artigo 17.°, que obriga os operadores a utilizarem uma denominação legal, caso essa denominação exista.

53. As denominações legais de certos tipos de géneros alimentícios podem, como já expliquei, ser estabelecidas pela legislação de um Estado‑Membro se não existir legislação da União para esses géneros alimentícios. No entanto, o Regulamento (CE) n.° 1169/2011 é omisso quanto às possíveis razões para estabelecer uma denominação legal.

54. Com base no que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão da seguinte forma. O Regulamento n.° 1169/2011 obsta a que os Estados‑Membros decidam através de normas gerais quais as denominações que são enganosas. No entanto, os Estados‑Membros não estão impedidos de estabelecer denominações legais para certos géneros alimentícios através de normas gerais, desde que essas denominações legais não estejam estabelecidas pelo direito da União.

55. Por conseguinte, a questão pertinente, à qual cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio responder, é saber qual é efetivamente o teor das normas francesas. Voltarei a esta problemática nos n.os 82 a 98 das presentes conclusões.

3. Quanto à segunda questão

56. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a norma do anexo VI, lida em conjugação com o artigo 17.° do Regulamento n.° 1169/2011, harmonizou especificamente a possibilidade de utilizar denominações associadas à carne para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios em que a carne é substituída por proteínas vegetais (a seguir «produto de substituição»).

57. Desde logo, as partes no processo no Tribunal de Justiça não estão de acordo quanto à aplicabilidade da norma do anexo VI à situação da substituição da carne por proteínas vegetais nos géneros alimentícios.

58. A Protéines France, a EVU e a Beyond Meat sustentam que a norma do anexo VI diz efetivamente respeito a tais substituições. Se bem entendo o seu argumento, são de opinião que o legislador da União autorizou a utilização de denominações associadas à carne em produtos em que a carne é substituída por proteínas vegetais, desde que os consumidores sejam adequadamente informados através de uma indicação complementar que acompanhe a denominação de um género alimentício e, portanto, não sejam induzidos em erro. Por conseguinte, os Estados‑Membros não podem proibir a utilização de uma denominação para um produto de substituição que esteja em conformidade com esses requisitos.

59. Em contrapartida, os Governos Francês, Italiano e Grego, bem como a Comissão, consideram que a norma do anexo VI não é aplicável nas circunstâncias do caso em apreço. Alegam, em substância, que esta norma não se aplica aos géneros alimentícios constituídos por um único ingrediente (44), nem abrange o caso de uma substituição total.

60. A meu ver, a argumentação expendida por estes Estados‑Membros e pela Comissão não convence. Pelo contrário, considero que a norma do anexo VI abrange a utilização de denominações associadas à carne para produtos de substituição de origem vegetal (45).

61. Antes de explicar porquê, cumpre abordar uma questão preliminar. A aplicação da norma do anexo VI pressupõe que, colocado perante as denominações contidas nas normas francesas, o consumidor esperaria que contivessem carne.

62. Recorde‑se que a norma do anexo VI é aplicável quando «um componente ou ingrediente que os consumidores esperam que seja normalmente utilizado ou que esteja naturalmente presente tenha sido substituído por outro diferente» (46).

63. Não parece existir nenhum diferendo entre as partes perante o Tribunal de Justiça quanto ao facto de que os consumidores esperam que um género alimentício designado unicamente pela denominação «salsicha», «bife» ou qualquer outra expressão referida nas normas francesas seja um produto de origem animal.

64. Partindo desta premissa, prosseguirei com a análise da questão de saber a que tipos de substituições se aplica a norma do anexo VI.

a) A norma do anexo VI abrange a substituição da carne por proteínas vegetais?

65. De acordo com os seus termos explícitos, a norma do anexo VI é relevante nas situações em que um ingrediente que os consumidores esperam num dado género alimentício é parcial ou totalmente substituído por um ingrediente diferente. Por conseguinte, a redação desta norma abrange uma situação em que, por exemplo, a salsicha não contenha carne, mas apenas proteínas vegetais. Além disso, nada nesta redação permite considerar que esta norma só se aplica aos géneros alimentícios que contenham mais do que um ingrediente.

66. Considerando a norma do anexo VI no contexto mais vasto do Regulamento n.° 1169/2011, afigura‑se relevante o artigo 7.°, n.° 1, alínea d), deste regulamento. Esta disposição implica que a utilização da denominação de um género alimentício que sugere a presença de um ingrediente habitualmente presente nesse género alimentício (carne), mas que, de facto, foi substituído por outro ingrediente (proteína vegetal), é, em princípio, enganosa e, portanto, proibida.

67. A este respeito, pode considerar‑se que a norma do anexo VI oferece uma solução em que a denominação em causa pode, todavia, ser utilizada mesmo que o ingrediente esperado tenha sido substituído. A solução consiste em acrescentar uma indicação que acompanhe a denominação e clarifique o ingrediente de substituição. A título de exemplo, mesmo que a denominação «salsicha» crie a expectativa da presença de carne, a expressão «salsicha vegetal» pode explicar que a carne foi substituída por proteínas vegetais nesse produto (47).

68. A aplicabilidade da norma do anexo VI à substituição da carne por proteínas vegetais é igualmente corroborada pelos trabalhos preparatórios.

69. Durante o processo decisório, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho da União Europeia concordaram que seria possível utilizar o nome do género alimentício original cujos ingredientes foram substituídos para designar o género alimentício de substituição que contém ingredientes diferentes. No entanto, discordaram quanto à forma como os consumidores deviam ser informados. Enquanto o Parlamento propôs a utilização de determinadas denominações, como «género alimentício de imitação» (48), o Conselho opôs‑se a essa utilização, preferindo uma indicação clara do ingrediente de substituição a acrescer à denominação do género alimentício (49). Na versão final, chegou‑se a um compromisso segundo o qual esta indicação devia ser colocada na proximidade imediata da denominação e com caracteres de um determinado tamanho (50).

70. Assim, os trabalhos preparatórios sugerem que nem o Parlamento nem o Conselho quiseram impedir que denominações correntemente utilizadas para um tipo de género alimentício fossem igualmente utilizadas para outro tipo de género alimentício; apenas diferiam quanto à solução proposta para superar a questão da eventual confusão causada aos consumidores.

71. Resulta do que precede que a norma do anexo VI abrange a substituição da carne por proteínas vegetais.

b) Quanto à pertinência do Acórdão TofuTown.com para a interpretação da norma do anexo VI

72. O Acórdão TofuTown.com (51) sugere que a aplicação da norma do anexo VI pode ser excluída pelo estabelecimento de uma denominação legal.

73. Como explicado (v. n.os 32 a 37 das presentes conclusões), em conformidade com o artigo 17.° do Regulamento n.° 1169/2011, os operadores devem descrever os seus produtos alimentares através da sua denominação legal, se esta existir. Se não existir, e uma vez que devem dar uma denominação aos seus produtos, podem utilizar uma denominação corrente ou uma denominação descritiva.

74. O processo TofuTown.com dizia respeito à questão de saber se expressões como «manteiga de tofu», «queijo-vegetal» e «leite de soja» podiam ser utilizadas, uma vez que o Regulamento (UE) n.° 1308/2013 (52) definia especificamente os conceitos de «leite» e de «produtos lácteos», entre os quais «manteiga» e «queijo». O Tribunal de Justiça sustentou que estes termos não podiam ser utilizados para designar produtos puramente vegetais, mesmo que existissem indicações complementares sobre o ingrediente de substituição ao lado das suas denominações. O Tribunal de Justiça considerou que estes termos estavam reservados exclusivamente aos produtos lácteos (53).

75. Além disso, o Regulamento n.° 1308/2013 reservou exclusivamente para os produtos lácteos as denominações na aceção do artigo 17.° do Regulamento n.° 1169/2011 efetivamente utilizadas para os produtos lácteos. Isso incluía denominações correntes, como o termo «Sahne» em língua alemã. Contrariamente ao termo «Rahm», o termo «Sahne» não constava do Regulamento n.° 1308/2013. No entanto, o Tribunal de Justiça considerou que esta denominação corrente também não podia ser utilizada para designar um produto puramente vegetal (54).

76. Parece‑me que esse acórdão pode ser entendido da seguinte forma: quando um produto tem uma denominação legal, não é possível utilizar essa denominação legal, mesmo com uma indicação complementar, para designar um produto que contenha ingredientes de substituição. Isto significa que, por exemplo, se o termo «salsicha» fosse uma denominação legal, não poderia ser utilizado para designar um produto que contenha proteínas puramente vegetais, mesmo que existisse uma indicação complementar como «salsicha vegetal».

77. A conclusão que se pode extrair do Acórdão TofuTown.com é que a norma do anexo VI só permite a utilização de denominações associadas à carne para géneros alimentícios à base de proteínas vegetais com uma indicação complementar a acompanhar a denominação do género alimentício se a denominação associada à carne não for uma denominação legal. Ao estabelecer uma denominação legal, o legislador pode proibir a sua utilização para qualquer produto de substituição.

78. Essa denominação legal pode ser estabelecida pelo direito da União, como sucedia no processo TofuTown.com, ou, se não existir legislação da União, pelo direito nacional.

79. Consequentemente, os Estados‑Membros podem proibir a utilização de denominações correntes associadas à carne para os géneros alimentícios à base de proteínas vegetais, transformando essas denominações correntes em denominações legais.

80. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão da forma seguinte. A norma do anexo VI, lida em conjugação com o artigo 17.° do Regulamento (CE) n.° 1169/2011, não harmonizou especificamente a utilização das denominações para os produtos de substituição. Estas disposições deixam aos Estados‑Membros a possibilidade de estabelecerem denominações legais, reservando assim essas denominações para géneros alimentícios específicos.

81. Dado que o legislador pode excluir a norma do anexo VI através do estabelecimento de denominações legais, mais uma vez, a questão pertinente que cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio responder, é qual é efetivamente o teor das normas francesas. Esta questão será objeto das considerações seguintes.

4. As normas francesas preveem denominações legais?

82. As partes perante o Tribunal de Justiça parecem adotar posições divergentes quanto à questão de saber se as normas francesas estabelecem denominações legais para os produtos de origem animal.

83. Nas observações escritas que apresentou ao Tribunal de Justiça, o Governo Francês não tomou posição quanto à questão de saber se as autoridades francesas tinham a intenção de estabelecer denominações legais. Todavia, a Protéines France alega que, no âmbito do processo nacional, as autoridades francesas rejeitaram a hipótese de o Decreto de 2022 estabelecer denominações legais (55). O contexto de tal alegação não foi explicado.

84. A meu ver, a decisão sobre se as normas francesas regularam as denominações legais deve ser apreciada de forma objetiva, com base no efeito que essas normas têm. A intenção das autoridades nacionais não é determinante para esta apreciação.

85. Se as normas nacionais tiverem por efeito reservar determinadas denominações para determinados tipos de produtos, então estabelecem efetivamente denominações legais. Assim sucede mesmo que, formalmente, essas normas não indiquem que regulam as denominações dos géneros alimentícios.

86. Com base nos elementos dos autos, parece‑me que as normas estabelecem efetivamente denominações legais de determinados géneros alimentícios à base de carne.

87. Em primeiro lugar, é evidente que há margem para regular as denominações dos produtos à base de carne a nível nacional, uma vez que estas denominações não estão estabelecidas a nível da União, como sucede, por exemplo, com os produtos lácteos. Tanto quanto sei, salvo algumas exceções (56), não existem denominações legais para produtos à base de carne específicos na legislação da União (57).

88. A este respeito, no âmbito da legislação da União relativa à PAC, o Parlamento propôs uma alteração destinada a restringir a utilização de determinados termos aos produtos à base de carne. A alteração foi a seguinte: «As denominações abrangidas pelo artigo 17.° do Regulamento [n.° 1169/2011] atualmente utilizadas para produtos à base de carne e preparações à base de carne são exclusivamente reservadas para produtos que contenham carne. Essas designações incluem, por exemplo: Bife, Salsicha, Escalope, Burger, Hambúrguer» (58). Contudo, esta proposta foi abandonada (59).

89. Se o legislador da União podia ter regulado essas denominações a nível da União mas não o fez, por que razão não poderia um Estado‑Membro fazer o mesmo a nível nacional?

90. À semelhança da legislação da União que foi abandonada, as normas francesas reservam determinadas denominações para produtos de origem animal. Como refere a Beyond Meat, essas normas tornam praticamente impossível a utilização de denominações associadas à carne para géneros alimentícios à base de proteínas vegetais.

91. Com efeito, as normas francesas codificam as denominações correntes ou descritivas da carne, transformando‑as assim em denominações legais. A este respeito, as normas francesas não diferem muito da legislação da União em matéria de leite e de produtos lácteos, que estava em causa no processo TofuTown.com. Do mesmo modo que o Regulamento n.° 1308/2013 não define o conteúdo exato dos produtos lácteos enumerados, como a manteiga e o queijo, mas exige que contenham leite, as normas francesas não definem o conteúdo exato de cada produto mencionado, mas implicam que estes têm de conter carne.

92. Além disso, à semelhança do Regulamento n.° 1308/2013 em causa no processo TofuTown.com, que fazia referência a denominações efetivamente utilizadas para produtos lácteos sem as enumerar expressamente, as normas francesas fazem referência a denominações efetivamente utilizadas para produtos à base de carne — como a terminologia específica do talho e da charcutaria — transformando‑as, como o Tribunal de Justiça reconheceu no processo TofuTown.com, em denominações legais reservadas apenas para produtos que contenham carne.

93. É relevante o que motivou as normas nacionais?

94. Considero que os motivos não importam para determinar se certas normas estabeleceram denominações legais. Quer as autoridades francesas tenham efetivamente pretendido proteger os consumidores ou a indústria da carne, quer tais normas sejam motivadas pela proteção do património gastronómico nacional, como sugere o Governo Italiano, pela preservação da diversidade linguística ou por qualquer outra razão, isso não influencia a resposta à questão de saber se as normas têm por efeito reservar determinadas denominações para determinados produtos. Esta é, na minha opinião, a única questão pertinente.

95. Tendo também a concordar com os argumentos apresentados pelo Governo Italiano segundo os quais a proibição de utilizar, para determinados géneros alimentícios, uma denominação correntemente utilizada para outros géneros alimentícios equivale a reservar essa denominação para o género alimentício original. Não é relevante o facto de não se indicar formalmente que se trata de denominações legais.

96. Aplicada às normas francesas, a proibição da utilização de denominações associadas à carne para os géneros alimentícios à base de proteínas vegetais equivale a reservar estas denominações para os géneros alimentícios à base de carne.

97. Por conseguinte, a meu ver, as normas francesas estabelecem efetivamente denominações legais. Todavia, trata‑se de algo que cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

98. Em suma, nem o artigo 7.° do Regulamento n.° 1169/2011 nem a norma do anexo VI, lidos em conjugação com o artigo 17.° do mesmo regulamento, impedem os Estados‑Membros de estabelecer denominações legais (na falta de denominações legais estabelecidas a nível da União). Assim, se as normas francesas estabelecem denominações legais, são abrangidas pelo artigo 38.°, n.° 2, deste regulamento.

C. Questões complementares

99. Dada a minha proposta de considerar as normas francesas abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 38.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/2011, é necessário responder ao conjunto de questões inseridas no âmbito da quarta questão.

1. Quanto à quarta questão

100. A resposta às alíneas a) e b) da quarta questão decorre da análise da segunda questão.

101. Os artigos 9.° e 17.° do Regulamento n.° 1169/2011 não obstam a que os Estados‑Membros adotem uma medida nacional que determine os teores de proteínas vegetais abaixo dos quais é permitida a utilização de denominações que designam géneros alimentícios de origem animal para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios que contenham proteínas vegetais. Ao estabelecerem esses teores, os Estados‑Membros estabelecem, de facto, denominações legais.

102. Ao adotarem medidas nacionais que proíbem a utilização de determinadas denominações correntes e descritivas, incluindo quando acompanhadas de indicações complementares, os Estados‑Membros transformam essas denominações correntes e descritivas em denominações legais, o que têm o direito de fazer.

103. Na alínea c) da quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio parece pedir a confirmação de uma decisão que já proferiu. Resulta, designadamente, da decisão de reenvio que uma alegação de que o Decreto de 2022 viola as normas do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias foi apresentada separadamente no processo principal e foi rejeitada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Este órgão jurisdicional explicou que considerava que aquele decreto não constitui obstáculo nem às importações de géneros alimentícios provenientes de outros Estados‑Membros, nem às exportações de França para outros Estados‑Membros.

104. Recorde‑se que, se as normas francesas forem qualificadas de matérias não especificamente harmonizadas pelo Regulamento n.° 1169/2011, então, por força do artigo 38.° do referido regulamento, essas normas são permitidas «desde que não proíbam, entravem ou restrinjam a livre circulação de mercadorias».

105. O Governo Francês sustenta que as normas francesas estão conformes com o disposto no artigo 38.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/2011, na medida em que dizem respeito a uma situação puramente interna e, por conseguinte, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da livre circulação de mercadorias. Essas medidas, que não se destinam a reger as trocas comerciais de mercadorias entre Estados‑Membros, não podem constituir um obstáculo à livre circulação de mercadorias.

106. Em contrapartida, a EVU e a Beyond Meat consideram que o Decreto de 2022 restringe a livre circulação de mercadorias. Alegam igualmente que o referido decreto não responde a nenhum objetivo de interesse geral e não é necessário nem proporcionado.

107. A este respeito, recordo que as normas francesas só se aplicam aos géneros alimentícios produzidos em França para o mercado francês. Estas normas regulam, portanto, uma situação puramente interna, que não está abrangida pelo âmbito de aplicação das normas do Tratado que regem as liberdades do mercado.

108. Por exemplo, no Acórdão Mathot (60), o Tribunal de Justiça declarou que as regras de rotulagem da manteiga impostas unicamente aos produtores belgas, e não aos produtores de outros Estados‑Membros, não restringiam as importações de manteiga nem dificultavam a comercialização da manteiga importada (nos termos do atual artigo 34.° TFUE). Por conseguinte, não violavam as normas relativas à livre circulação.

109. Mais recentemente, no Acórdão Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino (61), o Tribunal de Justiça considerou que uma regulamentação nacional, que previa que uma determinada denominação de venda de porcos ibéricos («ibérico de cebo») só podia ser concedida aos produtos que preenchessem determinadas condições impostas por essa regulamentação e limitadas ao território nacional, não estava excluída nem pelo artigo 34.° TFUE, relativo às restrições à importação, nem pelo artigo 35.° TFUE, relativo às restrições à exportação. Essa regulamentação continha uma disposição que permitia importar e comercializar em Espanha, sob tais denominações, produtos provenientes de outros Estados‑Membros sob denominações semelhantes sem satisfazer os requisitos aí previstos.

110. A regulamentação francesa contém disposições semelhantes.

111. As normas nacionais que não estejam abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas relativas à livre circulação não têm de ser justificadas (62). Por conseguinte, os argumentos no sentido de que tais normas não são proporcionadas são irrelevantes à luz do direito da União, uma vez que não criam um obstáculo às trocas comerciais.

112. A Beyond Meat acrescenta um argumento sobre a razão pela qual se pode considerar que o Decreto de 2022 cria um obstáculo às trocas comerciais. Sublinha que os operadores gerem cadeias de abastecimento complexas que abrangem vários Estados‑Membros, pelo que este decreto cria riscos jurídicos importantes para os operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros quando comercializam os seus produtos em França, uma vez que terão de demonstrar a origem dos seus produtos e o respeito pela legislação de um dos outros Estados‑Membros.

113. Posso concordar que esse argumento tem alguma força. O Decreto de 2022 prevê que não se aplica aos produtos provenientes de outros Estados‑Membros, de Estados do EEE e da Turquia. Por conseguinte, para não ser abrangido pelas suas normas, um importador teria de provar que o produto é originário de um desses Estados, o que é suscetível de impor encargos e custos administrativos suplementares.

114. Todavia, esta disposição do Decreto de 2022 foi alterada. O Decreto de 2024 prevê atualmente que as suas normas não se aplicam a nenhum produto importado, o que significa que os importadores não têm de provar a origem do género alimentício importado para evitar a aplicação deste decreto.

115. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à alínea c) da quarta questão no sentido de que o Regulamento n.° 1169/2011 não impede os Estados‑Membros de adotarem normas que se apliquem exclusivamente a situações puramente internas e que tais medidas não têm de ser justificadas.

116. Acrescente‑se que, ainda assim, pode ser necessária uma justificação à luz do direito nacional. Além disso, os debates sobre as razões para introduzir ou não legislação que estabeleça denominações legais fazem parte dos processos políticos nacionais.

117. No entanto, as batalhas políticas podem ser trazidas para o campo da União, uma vez que a União Europeia pode decidir estabelecer denominações legais ou impedir o seu estabelecimento. Os argumentos invocados no decurso do presente processo no sentido de que a proibição de utilizar denominações associadas à carne para géneros alimentícios à base de proteínas vegetais vai contra as políticas da União, como a «Estratégia do Prado ao Prato» (63) ou, mais genericamente, o «Pacto Ecológico Europeu», são importantes. Não obstante, enquanto o legislador da União não intervier, não cabe aos juízes do Tribunal de Justiça, nem a mim, pronunciarmo‑nos sobre a justificação da proibição da utilização de denominações associadas à carne para os géneros alimentícios vegetais em França ou em qualquer outro Estado‑Membro, independentemente das opiniões pessoais que possamos ter nesta matéria.

2. Quanto à terceira questão

118. A terceira questão é colocada para o caso de a resposta à primeira ou à segunda questões ser que os Estados‑Membros estão impedidos de adotar medidas como o Decreto de 2022. Se o Tribunal de Justiça seguir a minha proposta, não é necessário responder à terceira questão. A título subsidiário, abordá‑la‑ei brevemente.

119. A resposta à alínea b) da terceira questão é que, se os Estados‑Membros não dispuserem de competência residual para regulamentar, também não podem determinar os teores de proteínas vegetais para a utilização de denominações associadas à carne.

120. No que respeita à alínea a) da terceira questão, relativa à aplicação de sanções administrativas, é evidente que, mesmo que haja harmonização específica, os Estados‑Membros podem e, aliás, devem assegurar a aplicação efetiva das normas da União. Se as autoridades nacionais considerarem que as sanções administrativas constituem um método eficaz para garantir a eficácia das normas da União, não estão impedidas de impor tais sanções para os casos de incumprimento dos requisitos estabelecidos no Regulamento n.° 1169/2011.

121. Isto é confirmado, como refere a Comissão, pelo Regulamento (CE) n.° 178/2002 (64), que atribui aos Estados‑Membros a responsabilidade de pôr em vigor a legislação alimentar. Tal inclui o estabelecimento de normas em matéria de sanções (65).

122. Por conseguinte, proponho que o Tribunal responda à alínea a) da terceira questão no sentido de que o Regulamento n.° 1169/2011 não impede os Estados‑Membros de imporem sanções administrativas em caso de incumprimento deste regulamento.

IV. Conclusão

123. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) do seguinte modo:

1) Em resposta à primeira questão, o Regulamento (UE) n.º 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.º 1924/2006 e (CE) n.º 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 87/250/CEE da Comissão, 90/496/CEE do Conselho, 1999/10/CE da Comissão, 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2002/67/CE e 2008/5/CE da Comissão e o Regulamento (CE) n.º 608/2004 da Comissão, obsta a que os Estados‑Membros decidam através de normas gerais quais as denominações que são enganosas. No entanto, os Estados‑Membros não estão impedidos de estabelecer denominações legais para certos géneros alimentícios através de normas gerais, desde que essas denominações legais não estejam estabelecidas pelo direito da União.

2) Em resposta à segunda questão, o anexo VI, parte A, ponto 4, do Regulamento n.° 1169/2011, lido em conjugação com o artigo 17.° do mesmo regulamento, não harmonizou especificamente a utilização de denominações para produtos de substituição. Estas disposições deixam aos Estados‑Membros a possibilidade de estabelecerem denominações legais, reservando assim essas denominações para géneros alimentícios específicos.

3) Em resposta à quarta questão, os artigos 9.° e 17.° do Regulamento n.° 1169/2011 não obstam a que os Estados‑Membros adotem uma medida nacional que determine os teores de proteínas vegetais abaixo dos quais é permitida a utilização de denominações que designam géneros alimentícios de origem animal para descrever, comercializar ou promover géneros alimentícios que contenham proteínas vegetais. Ao estabelecerem esses teores, os Estados‑Membros estabelecem, de facto, denominações legais.

Ao adotarem medidas nacionais que proíbem a utilização de determinadas denominações correntes e descritivas, incluindo quando acompanhadas de indicações complementares, os Estados‑Membros transformam essas denominações correntes e descritivas em denominações legais, o que têm o direito de fazer.

Os artigos 9.° e 17.° do Regulamento n.° 1169/2011 não obstam a que os Estados‑Membros adotem normas que se apliquem exclusivamente a situações puramente internas e tais medidas não têm de ser justificadas.

4) Não é necessário responder à terceira questão. A título subsidiário, em resposta à terceira questão, o Regulamento n.° 1169/2011 não impede os Estados‑Membros de aplicarem sanções administrativas em caso de incumprimento deste regulamento.

Se os Estados‑Membros não tiverem competência residual para regulamentar, também não podem determinar os teores de proteínas vegetais para a utilização de denominações associadas à carne.

1 Língua original: inglês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1924/2006 e (CE) n.° 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 87/250/CEE da Comissão, 90/496/CEE do Conselho, 1999/10/CE da Comissão, 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2002/67/CE e 2008/5/CE da Comissão e o Regulamento (CE) n.° 608/2004 da Comissão (JO 2011, L 304, p. 18) (a seguir «Regulamento n.° 1169/2011»)

3 Décret n.° 2022‑947 du 29 juin 2022 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (Decreto n.° 2022‑947, de 29 de junho de 2022, relativo à utilização de certas denominações para a designação de géneros alimentícios com proteína vegetal) (JORF n.° 150 de 30 de junho de 2022, texto n.° 3).

4 O artigo L. 412‑10 do Código do Consumo foi aditado pelo artigo 5.° da Loi du 10 juin 2020 relative à la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires (Lei de 10 de junho de 2020 relativa à transparência das informações sobre os produtos agrícolas e alimentares) (JORF n.° 142 de 11 de junho de 2020, texto n.° 1).

5 A Protéines France é uma associação de empresas a operar no mercado francês de proteínas de origem vegetal. Várias empresas intervieram em apoio do seu pedido no processo principal, entre as quais a sociedade Beyond Meat, Inc., bem como a 77 Foods SAS, a Les Nouveaux Fermiers SAS, a Umiami SAS, a NxtFood SAS, a Nutrition et santé SAS e a Olga SAS.

6 A EVU é uma organização de cúpula que reúne associações e sociedades vegans e vegetarianas de toda a União Europeia. A AVF, que é um dos seus membros, é uma associação estabelecida em França cujo objetivo é promover o vegetarianismo.

7 A Beyond Meat é um produtor de géneros alimentícios à base de proteínas vegetais, com sede nos Estados Unidos.

8 V. artigo 2.°, n.os 3 e 4, do Decreto de 2022.

9 V. artigo 3.°, n.° 1, do Decreto de 2022.

10 A lista de mais de 300 denominações que figura no anexo está dividida em cinco secções de produtos de origem animal, ao lado das quais se encontra uma percentagem máxima de proteínas vegetais que não pode ser excedida, variando geralmente entre 0,5 % e 7 %. Por exemplo, na secção III, relativa às denominações do código de utilização da charcutaria de carne curada e carne em conserva, figuram o «bacon» 0,5 %, a «chipolata» 0,5 %, o «merguès/merguez» e o «salami» 1,0 %. Na secção IV, relativa às denominações do código de boas práticas para produtos derivados de aves, figuram os «nuggets (aves)» 3,5 %.

11 Décret n.° 2024‑144 du 26 février 2024 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (Decreto n.° 2024‑144, de 29 de junho de 2022, relativo à utilização de certas denominações para a designação de géneros alimentícios com proteína vegetal) (JORF n.° 48 de 27 de fevereiro de 2024, texto n.° 15).

12 V. artigo 9.° do Decreto de 2024.

13 V. artigo 2.°, n.° 3, do Decreto de 2024, que substitui o artigo 2.°, n.os 3 e 4, do Decreto de 2022.

14 O anexo I do Decreto de 2024 contém a seguinte lista de 21 termos: «filet; faux filet; rumsteck; entrecote; aiguillette baronne; bavette d’aloyau; onglet; hampe; bifteck; basse côte; paleron; flanchet; steak; escalope; tendron; grillade; longe; travers; jambon; boucher/bouchère; charcutier/charcutière».

15 O anexo II do Decreto de 2024 contém uma lista consolidada de termos, apresentada agora por ordem alfabética.

16 V., por exemplo, Carreño, I., «France bans “meaty” terms for plant‑based products: Will the European Union follow?», European Journal of Risk Regulation, vol. 13, n.° 4, 2022, p. 665; Planchenstainer, F. «“Meat me in Italy”: The Italian ban on meat‑sounding names and cell‑cultured meat», European Food and Feed Law Review, vol. 19, n.° 2, 2024, p. 66, em especial p. 71.

17 V., por exemplo, Buxton, A., «Plant‑Based Labeling Globally: Where Consumers and Companies Currently Stand», Plant Based World Pulse, 18 de julho de 2023.

18 V., por exemplo, Polydor, S. e Strobel, E.‑M., «Switzerland: “No” to Vegan Salami, but “Yes” to Soy‑Based Whipping Cream? Labelling Rules for Plant‑Based Alternatives to Foods of Animal Origin», European Food and Feed Law Review, vol. 16, n.° 3, 2021, p. 239.

19 No que diz respeito aos Estados Unidos, a doutrina observa que cerca de 30 Estados tentaram aprovar legislação que proíbe a utilização de terminologia relativa à carne para produtos vegetais ou de carne de laboratório. V., por exemplo, Taylor, S., «Meat wars: The unsettled intersection of federal and state food labeling regulations for plant‑based meat alternatives», University of Massachusetts Law Review, vol. 15, n.° 2, 2020, p. 269.

20 V., no que diz respeito à Alemanha, por exemplo, Meisterernst, A., «Leitsätze vegetarische Lebensmittel Vor 300. Leitsätze für vegane und vegetarische Lebensmittel mit Ähnlichkeit zu Lebensmitteln tierischen Ursprungs», in Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, Werkstand: 187. EL, agosto de 2023. n.os 1 a 14; Horn, D., «II. Grundlagen des Lebensmittelrecht», in Streinz/Kraus, Lebensmittelrechts‑Handbuch, Werkstand: 46. EL janeiro de 2024, n.os 246a a 246m (lido com o auxílio de tradução automática).

21 V., no que diz respeito aos Países Baixos, Nederlandse Voedsel‑ en Warenautoriteit, Handboek Etikettering van levensmiddelen, versão 8.0, 27 de junho de 2022, n.° 22.10 (lido com o auxílio de tradução automática).

22 V., por exemplo, Tai, S., «Legalizing the meaning of meat», Loyola University Chicago Law Journal, vol. 51, n.° 3, 2020, p. 743.

23 Trata‑se de um dos principais argumentos invocados num contexto semelhante nos Estados Unidos. V., por exemplo, Pitkoff, J., «State bans on labelling for alternative meat products: Free speech and consumer protection», NYU Environmental Law Journal, vol. 29, n.° 2, 2021, p. 297.

24 Por exemplo, no âmbito do processo que deu origem ao Acórdão de 14 de junho de 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458, n.° 16), a demandante intentou, com fundamento no direito nacional da concorrência desleal, uma ação inibitória destinada a proibir a utilização de determinadas denominações para a comercialização de produtos vegetais.

25 No presente processo, as recorrentes invocaram este argumento, alegando que o procedimento de notificação previsto na Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 2015, L 241, p. 1), foi violado com a adoção do Decreto de 2022. Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio explicou que rejeitou este argumento e não submeteu questões a esse respeito.

26 V., por exemplo, Gutman, K., The Constitutional Foundations of Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, pp. 31 a 36. V., igualmente, Weatherill, S., «The fundamental question of minimum or maximum harmonisation», in Garben, S. and I. Govaere (eds.), The Internal Market 2.0, Hart Publishing, Oxford, 2020, p. 261.

27 O sublinhado é meu.

28 Diretiva do Conselho, de 18 de dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1), baseada, nomeadamente, no artigo 100.° CEE (atual artigo 115.° TFUE).

29 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios (JO 2000, L 109, p. 29), baseada no artigo 95.° CE (atual artigo 114.° TFUE).

30 V., em especial, artigo 1.°, n.° 1, e artigo 3.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1169/2011, bem como considerandos 1 a 3 e 37 do mesmo regulamento.

31 Diretiva 2000/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de junho de 2000, relativa aos produtos de cacau e de chocolate destinados à alimentação humana (JO 2000, L 197, p. 19).

32 Diretiva 2001/110/CE do Conselho, de 20 de dezembro de 2001, relativa ao mel (JO 2002, L 10, p. 47).

33 Diretiva 1999/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de fevereiro de 1999, relativa aos extratos de café e aos extratos de chicória (JO 1999, L 66, p. 26).

34 Diretiva 2001/112/CE do Conselho, de 20 de dezembro de 2001, relativa aos sumos de frutos e a determinados produtos similares destinados à alimentação humana (JO 2002, L 10, p. 58).

35 Em conformidade com o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1169/2011, a informação sobre os géneros alimentícios deve ser exata, clara e facilmente compreensível para o consumidor.

36 V. Acórdão de 1 de dezembro de 2022, LSI – Germany (C‑595/21, EU:C:2022:949, em especial n.os 24, 25 e 35).

37 V., por exemplo, Acórdãos de 10 de outubro de 1973, Variola (34/73, EU:C:1973:101, n.° 10); de 5 de maio de 2015, Espanha/Parlamento e Conselho, C‑146/13, EU:C:2015:298, n.° 105; e de 21 de março de 2024, Remia Com Impex (C‑10/23, EU:C:2024:259, n.° 52).

38 O artigo 8.° do Regulamento n.° 1169/2011 estabelece as responsabilidades dos operadores das empresas do setor alimentar no que diz respeito às obrigações de informação sobre os géneros alimentícios.

39 Acórdão de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.° 85). O sublinhado é meu.

40 Quanto às dificuldades que se suscitam a este respeito, v. Nilsson, K.L., «Misleading? To whom?», European Food and Feed Law Review, vol. 7, n.° 1, 2012, p. 22.

41 O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1169/2011 enuncia: «O presente regulamento estabelece a base para garantir um elevado nível de defesa do consumidor no que se refere à informação sobre os géneros alimentícios, tendo em conta as diferenças de perceção e as necessidades de informação dos consumidores […]» (o sublinhado é meu). V., igualmente, considerando 16 deste regulamento.

42 V., por exemplo, Acórdãos de 10 de setembro de 2009, Severi (C‑446/07, EU:C:2009:530, n.° 60), e de 4 de junho de 2015, Teekanne (C‑195/14, EU:C:2015:361, n.° 36).

43 Note‑se ainda que as normas francesas não proíbem a importação para França de produtos que utilizem denominações associadas à carne para géneros alimentícios à base de proteínas vegetais. Torna‑se, por isso, difícil compreender de que forma essas normas protegem os consumidores de serem induzidos em erro, uma vez que levam à coexistência de produtos idênticos comercializados sob denominações diferentes.

44 Quanto a este ponto, a Comissão baseia‑se no seu próprio documento de orientação, dando como exemplo uma pizza na qual o queijo foi substituído por outro produto. V. Comunicação da Comissão relativa a Perguntas e Respostas sobre a aplicação do [Regulamento n.° 1169/2011] (JO 2018, C 196, p. 1), n.° 2.1.

45 V., a este respeito, Oelrichs, C., «Ersatzzutatenkennzeichnung und Irreführungseignung – Konsequenzen der EuGH‑Rechtsprechung für die Gestaltung von Lebensmittelaufmachungen», Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, 2023, parte 2, p. 164 (lido com o auxílio de tradução automática).

46 O sublinhado é meu.

47 Todavia, isto não significa que acrescentar o termo «vegetal» à denominação «salsicha» elimine automaticamente o risco de confusão. Tal denominação pode ainda induzir em erro. Poderia, por exemplo, levar um consumidor a crer que se trata de uma salsicha com produtos hortícolas adicionados. No entanto, o caráter enganoso da indicação complementar escolhida é uma questão distinta da questão de saber se o aditamento dessa indicação a uma denominação associada à carne para designar um género alimentício vegetal é, em princípio, admissível.

48 V. Relatório do Parlamento Europeu sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à informação sobre os géneros alimentícios prestada aos consumidores, A7‑0109/2010, de 19 de abril de 2010, alterações 63, 78 e 230, pp. 40, 46, 47, 120 e 121.

49 V. Posição (UE) n.° 7/2011 do Conselho em primeira leitura com vista à adoção de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1924/2006 e (CE) n.° 1925/2006 e revoga as Diretivas 87/250/CEE, 90/496/CEE, 1999/10/CE, 2000/13/CE, 2002/67/CE e 2008/5/CE e o Regulamento (CE) n.° 608/2004, adotada pelo Conselho em 21 de fevereiro de 2011 (JO 2011 C 102E, p. 1), nota justificativa do Conselho, parte III, ponto A, alínea b), p. 44. V., também, por exemplo, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu nos termos do artigo 294.º, n.º 6, [TFEU] relativa à posição do Conselho em primeira leitura sobre a adoção de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, COM (2011) 77 final, de 22 de fevereiro de 2011, pp. 4 e 5; Documento do Conselho 9426/11, de 5 de maio de 2011, em especial p. 4 e anexo, pp. 113 a 116.

50 V., por exemplo, Documento do Conselho 11001/11, de 6 de junho de 2011, em especial, p. 7 e anexo, pp. 46 a 50; Documento do Conselho 11623/11, de 20 de junho de 2011; Documento do Conselho 12512/11, de 14 de julho de 2011.

51 Acórdão de 14 de junho de 2017 (C‑422/16, EU:C:2017:458).

52 V. Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 922/72 (CEE) n.° 234/79 (CE) n.° 1037/2001 e (CE) n.° 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671) (a seguir «Regulamento n.° 1308/2013»), em especial artigo 78.°, n.° 1, alínea c). Este regulamento foi adotado no âmbito da PAC.

53 V. Acórdão de 14 de junho de 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458, em especial n.os 25 a 27 e 40).

54 V. Acórdão de 14 de junho de 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458, em especial n.os 28 a 30).

55 A Protéines France invoca a ordonnance du juge des référés du Conseil d’État (Despacho do juiz das medidas provisórias do Conselho de Estado, em formação jurisdicional), de 27 de julho de 2022, n.° 10.

56 V. Regulamento n.° 1308/2013, em especial, artigo 78.°, n.° 1, alíneas a) e d), e pontos I a III da parte I do anexo VII deste regulamento (no que diz respeito à carne de bovino). V., igualmente, Regulamento (CE) n.° 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece regras específicas de higiene aplicáveis aos géneros alimentícios de origem animal (JO 2004, L 139, p. 55), pontos 1.1, 3.1 e 7.1 do seu anexo I (relativo às definições de carne, produtos da pesca e produtos à base de carne), tal como referido no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 1169/2011.

57 V. Carreño, I. e Dolle, T., «Tofu steaks? Developments on the naming and marketing of plant‑based foods in the aftermath of the TofuTown judgment», European Journal of Risk Regulation, vol. 9, n.° 3, 2018, p. 575, em especial p. 576.

58 Relatório do Parlamento Europeu sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera os Regulamentos (UE) n.° 1308/2013 que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas, (UE) n.° 1151/2012 relativo aos regimes de qualidade dos produtos agrícolas e dos géneros alimentícios, (UE) n.° 251/2014 relativo à definição, descrição, apresentação, rotulagem e proteção das indicações geográficas dos produtos vitivinícolas aromatizados, (UE) n.° 228/2013 que estabelece medidas específicas no domínio da agricultura a favor das regiões ultraperiféricas da União e (UE) n.° 229/2013 que estabelece medidas específicas no domínio agrícola a favor das ilhas menores do mar Egeu (a seguir «proposta»), A8‑0198/2019, de 7 de maio de 2019, alteração 165, pp. 168 a 170.

59 V. alterações do Parlamento Europeu adotadas em 23 de outubro de 2020 relativas à proposta, referidas na nota de rodapé 58 das presentes conclusões, P9‑TA (2020) 0289; v., igualmente, Resolução Legislativa do Parlamento Europeu, de 23 de novembro de 2021, sobre essa proposta, P9_TA (2021) 0458.

60 V. Acórdão de 18 de fevereiro de 1987 (98/86, EU:C:1987:89, n.os 6 a 9 e 12).

61 V. Acórdão de 14 de junho de 2018 (C‑169/17, EU:C:2018:440, n.os 21 a 31).

62 V., a este respeito, as minhas Conclusões no processo Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:129, em especial n.os 36 a 44), que abordam a distinção entre, por um lado, medidas nacionais que representam, pelo menos, uma forma de entrave à livre circulação e que não são necessariamente proibidas se puderem ser justificadas e, por outro, medidas nacionais que não representam obstáculos às trocas comerciais e que ficam, portanto, excluídas da aplicação dos Tratados.

63 V., a este respeito, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, intitulada «Estratégia do Prado ao Prato para um sistema alimentar justo, saudável e respeitador do ambiente», COM (2020) 381 final, de 20 de maio de 2020, em especial ponto 2.4.

64 V. Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO 2002, L 31, p. 1), in particular, artigo 17.º, n.º 2.

65 V., no que respeita ao antecessor do Regulamento n.° 1169/2011, a saber, a Diretiva 2000/13, Acórdão de 23 de novembro de 2006, Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:736, n.° 58); v., igualmente, Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl no processo Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:553, n.° 35).