Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-438/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 6 de outubro de 2022(1)

Processos apensos C‑438/21 P a C‑440/21 P

Comissão Europeia (C‑438/21 P)

Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P)

Agência Europeia de Medicamentos (C‑440/21 P)

contra

Pharmaceutical Works Polpharma S.A.

«Recursos de decisão do Tribunal Geral – Medicamentos para uso humano – Pedido de autorização de introdução no mercado de uma versão genérica do medicamento Tecfidera – Decisão da EMA que recusou validar o pedido – Decisão anterior da Comissão Europeia que declara que o Tecfidera não era abrangido pela mesma autorização de introdução no mercado global que o Fumaderm – Diretiva 2001/83 – Artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo – Conceito de “autorização de introdução no mercado global” e os seus objetivos – Artigo 10.°, n.° 1 – Período regulamentar de proteção dos dados – Regulamento n.° 726/2004 – Aplicação descentralizada da legislação da União em matéria farmacêutica – Princípio do reconhecimento mútuo»

I. Introdução

1. As presentes conclusões dizem respeito a três recursos interpostos pela Comissão, pela Biogen Netherlands (a seguir «Biogen») e pela Agência Europeia de Medicamentos (EMA) destinados à anulação do Acórdão de 5 de maio de 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T–611/18, EU:T:2021:241) (a seguir «acórdão recorrido»). Nesse acórdão, o Tribunal Geral anulou a Decisão da EMA de 30 de julho de 2018 (a seguir «decisão impugnada»), que recusava validar o pedido apresentado pela Pharmaceutical Works Polpharma S.A. (a seguir «Polpharma») destinado a obter uma autorização de introdução no mercado de uma versão genérica do medicamento Tecfidera – fumarato de dimetilo (a seguir «Tecfidera»).

2. O Tribunal de Justiça pediu que fossem analisadas duas questões jurídicas, que são, em grande medida, comuns aos três processos. As presentes conclusões centram‑se, assim, nos fundamentos de recurso relativos ao conceito de «autorização de introdução no mercado global» na aceção do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 (2), e ao critério formulado pelo Tribunal Geral para determinar se os dois medicamentos em causa no presente processo integram a mesma autorização de introdução no mercado global. Em substância, este critério teria obrigado a Comissão, com base na avaliação científica efetuada pela EMA, a verificar a contribuição terapêutica dos componentes de um medicamento anteriormente autorizado por uma autoridade nacional competente para determinar se um produto recém‑desenvolvido se encontrava abrangido pelo âmbito dessa mesma autorização de introdução no mercado global.

3. O presente recurso dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar os requisitos aplicáveis, respetivamente, à aprovação da introdução de um medicamento no mercado da União e à apreciação da questão de saber se dois medicamentos são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global. O processo permite igualmente ao Tribunal de Justiça definir, no âmbito dessa apreciação, a relação entre as competências da Comissão, da EMA e das autoridades dos Estados‑Membros, bem como o grau de (des)centralização que decorre da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004 (3) com a aplicação da legislação da União em matéria de medicamentos.

II. Quadro jurídico

A. Diretiva 2001/83

4. Os considerandos 9 e 12 da Diretiva 2001/83 dispõem:

«(9) A experiência demonstrou que é conveniente precisar ainda melhor os casos em que não é necessário fornecer os resultados dos ensaios toxicológicos, farmacológicos ou clínicos para obter autorização de um medicamento essencialmente similar a um medicamento autorizado, embora zelando por que as firmas inovadoras não fiquem em desvantagem.

[…]

(12) Exceto no que respeita aos medicamentos sujeitos ao procedimento comunitário centralizado de autorização previsto no [Regulamento n.° 2309/93] (4), a autorização de introdução no mercado emitida pela autoridade competente de um Estado‑Membro deve ser reconhecida pelas autoridades competentes dos restantes Estados‑Membros, a menos que haja fortes indícios para pressupor que a autorização do medicamento em questão pode constituir um risco para a saúde pública. Em caso de divergência entre os Estados‑Membros relativamente à eficácia, qualidade e segurança de um medicamento, deve ser realizada a nível comunitário uma análise científica que resulte numa decisão inequívoca nessa matéria e que vincule os Estados‑Membros em questão. A referida decisão deve ser adotada na sequência de um procedimento rápido que assegure a cooperação estreita entre a Comissão e os Estados‑Membros.»

5. O artigo 1.° da Diretiva 2001/83 prevê as seguintes definições dos termos «medicamento» e «substância ativa»:

«2. “Medicamento”:

a) Toda a substância ou associação de substâncias apresentada como possuindo propriedades curativas ou preventivas relativas a doenças em seres humanos; ou

b) Toda a substância ou associação de substâncias que possa ser utilizada ou administrada em seres humanos com vista a restaurar, corrigir ou modificar funções fisiológicas ao exercer uma ação farmacológica, imunológica ou metabólica, ou a estabelecer um diagnóstico médico.

[…]

3‑A. “Substância ativa”: Qualquer substância ou mistura de substâncias destinada a ser utilizada no fabrico de um medicamento e que, quando utilizada no seu fabrico, se torna um princípio ativo desse medicamento, destinado a exercer uma ação farmacológica, imunológica ou metabólica com vista a restaurar, corrigir ou modificar funções fisiológicas ou a estabelecer um diagnóstico médico;

[…]»

6. O artigo 6.° da Diretiva 2001/83 dispõe:

«1. Não pode ser introduzido um medicamento no mercado de um Estado‑Membro sem que para tal tenha sido emitida pela autoridade competente desse Estado‑Membro uma autorização de introdução no mercado, em conformidade com a presente diretiva, ou sem que tenha sido concedida uma autorização em conformidade com o [Regulamento n.° 726/2004] […]

Sempre que um medicamento tiver obtido uma autorização inicial de introdução no mercado nos termos do primeiro parágrafo, quaisquer dosagens, formas farmacêuticas, vias de administração e apresentações adicionais, bem como quaisquer alterações e extensões, devem também receber uma autorização nos termos do primeiro parágrafo ou ser incluídas na autorização inicial de introdução no mercado. Considera‑se que todas estas autorizações de introdução no mercado fazem parte da mesma autorização de introdução no mercado global, nomeadamente para efeitos da aplicação do n.° 1 do artigo 10.°

[…]»

7. O artigo 8.° da Diretiva 2001/83 prevê:

«3. O pedido deve ser acompanhado das informações e documentos apresentados em conformidade com o anexo I:

[…]

c) Composição qualitativa e quantitativa de todos os componentes do medicamento, compreendendo a menção da sua denominação comum internacional (DCI) recomendada pela [Organização Mundial da Saúde (OMS)], caso exista uma DCI para o medicamento, ou a menção da denominação química relevante.

[…]»

8. O artigo 10.° da Diretiva 2001/83 dispõe:

«1. Em derrogação da alínea i) do n.° 3 do artigo 8.° e sem prejuízo das leis relativas à proteção da propriedade industrial e comercial, o requerente não é obrigado a fornecer os resultados dos ensaios pré‑clínicos e clínicos se puder demonstrar que o medicamento é um genérico de um medicamento de referência que seja ou tenha sido autorizado nos termos do artigo 6.° há, pelo menos, oito anos num Estado‑Membro ou na [União].

Os medicamentos genéricos autorizados nos presentes termos só podem ser comercializados 10 anos após a autorização inicial do medicamento de referência.

[…]

O período de dez anos referido no segundo parágrafo será alargado a um máximo de onze anos se, nos primeiros oito desses dez anos, o titular da autorização de introdução no mercado obtiver uma autorização para uma ou mais indicações terapêuticas novas que, na avaliação científica prévia à sua autorização, se considere trazerem um benefício clínico significativo em comparação com as terapias existentes.

2. Para efeitos do presente artigo, entende‑se por:

a) Medicamento de referência, um medicamento autorizado, nos termos do artigo 6.°, em conformidade com o disposto no artigo 8.°;

b) Medicamento genérico, um medicamento com a mesma composição qualitativa e quantitativa em substâncias ativas, a mesma forma farmacêutica que o medicamento de referência e cuja bioequivalência com este último tenha sido demonstrada por estudos adequados de biodisponibilidade. Os diferentes sais, ésteres, éteres, isómeros, misturas de isómeros, complexos ou derivados de uma substância ativa são considerados uma mesma substância ativa, a menos que difiram significativamente em propriedades relacionadas com segurança e/ou eficácia, caso em que o requerente deve fornecer dados suplementares destinados a fornecer provas da segurança e/ou da eficácia dos vários sais, ésteres ou derivados de uma substância ativa autorizada. As diferentes formas farmacêuticas orais de libertação imediata são consideradas como uma mesma forma farmacêutica. O requerente pode ser dispensado da apresentação dos estudos de biodisponibilidade, se puder demonstrar que o medicamento genérico satisfaz os critérios pertinentes definidos nas diretrizes pormenorizadas na matéria.»

9. O artigo 11.° da Diretiva 2001/83 prevê:

«O resumo das características do medicamento deve incluir, pela ordem que se segue, as seguintes informações:

[…]

2. Composição qualitativa e quantitativa em substâncias ativas e em componentes do excipiente cujo conhecimento é essencial para uma correta administração do medicamento. Serão utilizadas as habituais denominações comuns ou denominações químicas.»

10. O artigo 30.° da Diretiva 2001/83 dispõe:

«1. Caso tenham sido apresentados dois ou mais pedidos de autorização de introdução no mercado para um dado medicamento, em conformidade com os artigos 8.°, 10.°, 10.°‑A, 10.°‑B, 10.°‑C e 11.°, e os Estados‑Membros tenham tomado decisões divergentes relativamente à sua autorização, suspensão ou revogação, um Estado‑Membro, a Comissão, ou o requerente ou o titular da autorização de introdução no mercado podem submeter a questão ao Comité dos Medicamentos para Uso Humano, a seguir designado “Comité”, para que se aplique o procedimento previsto nos artigos 32.°, 33.° e 34.°»

11. O artigo 31.° da Diretiva 2001/83 prevê:

«1. Em casos específicos em que esteja envolvido o interesse da União, os Estados‑Membros, a Comissão, o requerente ou o titular da autorização de introdução no mercado submetem a questão ao Comité para aplicação do procedimento previsto nos artigos 32.°, 33.° e 34.° antes de ser tomada qualquer decisão sobre o pedido, a suspensão ou a revogação de uma autorização de introdução no mercado, ou sobre qualquer outra alteração, eventualmente necessária, da referida autorização.

[…]»

12. O ponto 3 da parte II do anexo 1 da Diretiva 2001/83 prevê:

«Caso a substância ativa de um medicamento essencialmente similar contenha o mesmo grupo terapêutico que o medicamento autorizado original, associada a um sal/éster ou complexo/derivado diferente, deve ser demonstrado que não existe qualquer alteração na farmacocinética deste grupo, na farmacodinâmica e/ou na toxicidade que possa afetar o perfil de segurança/eficácia. Se não for esse o caso, esta associação será considerada como a nova substância ativa.»

B. Regulamento n.° 726/2004

13. Os considerandos 9 e 19 do Regulamento n.° 726/2004 dispõem:

«(9) No domínio dos medicamentos para uso humano, também se deve prever o acesso facultativo ao procedimento centralizado nos casos em que o recurso a um procedimento único constitua uma mais‑valia para o doente. Este procedimento deve continuar a ser facultativo para os medicamentos que, apesar de não pertencerem às categorias referidas anteriormente, constituam uma inovação terapêutica. Também é conveniente permitir o acesso a esse procedimento em relação aos medicamentos que, apesar de não serem inovadores, possam implicar benefícios para a sociedade ou para os doentes, se forem autorizados à partida a nível comunitário, como por exemplo certos medicamentos de venda não sujeita a receita médica. Esta possibilidade pode ser alargada aos medicamentos genéricos autorizados pela Comunidade desde que a harmonização atingida na altura da avaliação do medicamento de referência e os resultados dessa avaliação sejam integralmente preservados.

[…]

(19) A principal atribuição da [EMA] deve ser a de emitir pareceres científicos da melhor qualidade possível destinados às instituições comunitárias e aos Estados‑Membros, para o exercício das competências que a legislação comunitária lhes confere no domínio dos medicamentos, no que respeita à autorização e fiscalização dos mesmos. Só após uma avaliação científica única, do mais elevado nível possível, da qualidade, segurança e eficácia dos medicamentos de alta tecnologia, a efetuar pela [EMA], deve a Comunidade conceder uma autorização de introdução no mercado, através de um procedimento célere que assegure uma estreita cooperação entre a Comissão e os Estados‑Membros.»

14. Nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 726/2004:

«2. Qualquer medicamento não constante do anexo pode ser sujeito a uma autorização de introdução no mercado concedida pela Comunidade, em conformidade com o disposto no presente regulamento, se:

[…]

b) O requerente demonstrar que esse medicamento constitui uma inovação significativa no plano terapêutico, científico ou técnico, ou que a concessão de uma autorização em conformidade com o presente regulamento apresenta interesse para os doentes ou a saúde animal, a nível comunitário.

[…]

3. Um medicamento genérico de um medicamento de referência autorizado pela Comunidade pode ser autorizado pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros em conformidade com a Diretiva 2001/83/CE e com a Diretiva 2001/82/CE (5), [em determinadas] condições.»

15. O artigo 14.° do Regulamento n.° 726/2004 dispõe:

«11. Sem prejuízo da legislação relativa à proteção da propriedade industrial e comercial, os medicamentos para uso humano autorizados em conformidade com as disposições do presente regulamento beneficiam de um período de 8 anos de proteção dos dados e de um período de 10 anos de proteção da comercialização; este último será prorrogado até um máximo de 11 anos se, durante os primeiros oito anos daqueles 10, o titular da autorização de introdução no mercado tiver obtido uma autorização para uma ou mais indicações terapêuticas novas que, durante a avaliação científica anterior à sua autorização, sejam consideradas portadoras de um benefício clínico importante relativamente às terapias existentes.»

16. O artigo 57.° do Regulamento n.° 726/2004 prevê:

«1. A [EMA] fornece aos Estados‑Membros e às instituições da Comunidade os melhores pareceres científicos possíveis sobre qualquer questão relativa à avaliação da qualidade, da segurança e da eficácia dos medicamentos para uso humano ou veterinário que lhe seja apresentada em conformidade com as disposições da legislação comunitária em matéria de medicamentos.

[…]»

17. O artigo 60.° do Regulamento n.° 726/2004 estabelece:

«A pedido da Comissão, a [EMA] recolhe, em relação aos medicamentos autorizados, todas as informações disponíveis sobre a metodologia utilizada pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros para determinar a mais‑valia terapêutica obtida com qualquer novo medicamento.»

III. Matéria de facto e tramitação processual

A. Antecedentes do litígio

18. Os antecedentes do litígio foram expostos nos n.os 1 a 51 do acórdão recorrido. No âmbito das presentes conclusões, esses antecedentes podem ser resumidos nos seguintes factos assentes que são pertinentes para efeitos do recurso.

19. Em 1994, foi emitida na Alemanha pelo Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Instituto Federal dos Medicamentos e dos Produtos Médicos, Alemanha, a seguir «BfArM») uma autorização de introdução no mercado concedida ao medicamento Fumaderm. Este medicamento era indicado para o tratamento da psoríase como associação fixa de fumarato de dimetilo (a seguir «DMF») e vários sais de etilo hidrogeno fumarato (sais de monoetilo fumarato, a seguir «MEF»). A autorização foi concedida a pedido da Fumapharm AG, uma empresa adquirida pela Biogen em 2006. Em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, o período regulamentar de proteção do Fumaderm terminou em 2006. Contudo, a sua autorização de introdução no mercado foi renovada pelo BfArM em junho de 2013.

20. O Tecfidera é um medicamento composto por uma mono‑substância, que contém apenas DMF e não MEF. A pedido da Biogen, foi autorizado pela Comissão, em 30 de janeiro de 2014, para o tratamento da esclerose em placas através da Decisão de Execução C(2014) 601 final que concedeu a autorização de introdução no mercado ao abrigo do Regulamento n.° 726/2004 para o Tecfidera – fumarato de dimetilo, um medicamento para uso humano (a seguir «Decisão de 2014»).

21. No decurso da avaliação do pedido de autorização de introdução no mercado do Tecfidera, a Comissão, com vista a definir o estatuto de proteção regulamentar dos dados desse medicamento, solicitou ao Comité dos Medicamentos para Uso Humano (a seguir «CHMP») da EMA que avaliasse se o Tecfidera e o Fumaderm, ambos pertencentes à Biogen, eram medicamentos diferentes.

22. A este respeito, o CHMP considerou que o DMF e o MEF não correspondiam à mesma substância ativa diferentes porque a sua fração terapêutica não era a mesma. Além disso, o CHMP considerou que o Tecfidera, na medida em que consistia numa combinação de DMF e de MEF, tinham uma composição qualitativa diferente. O CHMP concluiu assim que o Fumaderm e o Tecfidera eram medicamentos diferentes.

23. Com base nas conclusões científicas do CHMP, a Comissão concluiu, na Decisão de 2014, que o Tecfidera cumpria os requisitos previstos na Diretiva 2001/83 e que devia ser autorizada a sua introdução no mercado. A Comissão considerou igualmente que o Tecfidera e o Fumaderm não faziam parte da mesma autorização de introdução no mercado global, na aceção do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83. A este respeito, o considerando 3 da Decisão de 2014 enunciava:

«O fumarato de dimetilo (DMF), a substância ativa contida no “Tecfidera — fumarato de dimetilo”, entra na composição do medicamento autorizado Fumaderm, que contém DMF, bem como sal de cálcio de etilo fumarato, sal de magnésio de etilo hidrogeno fumarato e sal de zinco de etilo hidrogeno fumarato (sais de monoetilo fumarato), e que pertence ao mesmo titular de autorização de [introdução] no mercado. O [CHMP] concluiu que o [MEF] e o [DMF] são dois ativos e não correspondem à mesma substância ativa, porque a sua fração terapêutica não é a mesma. Por conseguinte, considera‑se que o Tecfidera que contém DMF é diferente do Fumaderm, o outro medicamento já autorizado composto por DMF e por sais de MEF. Por conseguinte, o “Tecfidera — fumarato de dimetilo”, cujo pedido de autorização se baseava no artigo 8.°, n.° 3, da [Diretiva 2001/83], e o medicamento já autorizado “Fumaderm” não fazem parte da mesma autorização de [introdução] no mercado [global] em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, da [Diretiva 2001/83].»

24. Na sequência da Decisão de 2014, foi concedido ao Tecfidera um período regulamentar independente de proteção dos dados a contar da data da notificação dessa decisão. Outras empresas não poderiam, deste modo, reportar‑se aos dados relativos aos ensaios pré‑clínicos e clínicos constantes do processo do Tecfidera durante oito anos ou comercializar uma versão genérica de Tecfidera por um período de dez anos.

25. Em 2017, a Polpharma, uma sociedade farmacêutica que desenvolve e comercializa medicamentos, apresentou um pedido de autorização de introdução no mercado de uma versão genérica do Tecfidera. No seu pedido, a Polpharma alegou que o período de proteção regulamentar dos dados do Tecfidera já tinha expirado, na medida em que a sua autorização devia ser considerada abrangida pela mesma autorização de introdução no mercado global que o Fumaderm.

26. Na decisão impugnada, a EMA recusou validar o pedido da Polpharma. Em especial, a EMA referiu que, segundo a Decisão de 2014, o Tecfidera e o Fumaderm não faziam parte da mesma autorização de introdução no mercado global devido à sua composição qualitativa diferente em termos de substâncias ativas. A EMA fez igualmente referência à declaração constante do considerando 3 da Decisão de 2014 e recusou a validação do pedido da Polpharma de autorização de introdução no mercado com o fundamento de que o período regulamentar de proteção dos dados do Tecfidera não tinha expirado.

B. Recurso de anulação interposto no Tribunal Geral e acórdão recorrido

27. Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral, a Polpharma interpôs recurso de anulação da decisão impugnada.

28. Em apoio do seu pedido de anulação, a Polpharma invocou um único fundamento de recurso, relativo à ilegalidade da Decisão de 2014, alegando, por conseguinte, que devia, em conformidade com o artigo 277.° TFUE, ser declarada inaplicável. Em substância, considerou que, para determinar se o Tecfidera e o Fumaderm eram diferentes para efeitos da autorização de introdução no mercado global, a Comissão e a EMA deviam ter avaliado não só a composição qualitativa em substâncias ativas, do Fumaderm em relação ao Tecfidera, mas também a existência de uma contribuição terapêutica do MEF no Fumaderm. Consequentemente, alegou que a decisão impugnada, que recusou a validação do pedido de autorização de introdução no mercado de um medicamento genérico do Tecfidera, era desprovida de base jurídica e que devia ser anulada.

29. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral, em primeiro lugar, julgou admissível a exceção de ilegalidade suscitada pela Polpharma contra a Decisão de 2014.

30. Na sua fundamentação, o Tribunal Geral indicou, nomeadamente, que a Polpharma não tinha legitimidade para interpor um recurso direto de anulação contra a Decisão de 2014 porquanto não preenchia os critérios pertinentes estabelecidos no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. A este respeito, o Tribunal Geral considerou, por um lado, que a Polpharma não era afetada individualmente pela Decisão de 2014. Por outro lado, considerou que essa decisão era um ato regulamentar que necessitava de medidas de execução. Em todo o caso, o Tribunal Geral salientou que o interesse da Polpharma em pedir a anulação da Decisão de 2014 não existia nem era atual, conforme exigido pela jurisprudência constante, mas sim futuro e incerto, à data em que teria tido direito a interpor um recurso de anulação contra a referida decisão.

31. Em segundo lugar, o Tribunal Geral julgou procedente a exceção de ilegalidade e considerou que, na medida em que assentava na Decisão de 2014, a decisão impugnada era desprovida de fundamento e devia ser anulada.

32. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral examinou o conceito de «autorização de introdução no mercado global» e os seus objetivos. Observou ainda que, ao adotar a Decisão de 2014, a Comissão se deparou, pela primeira vez a nível da União, com a questão de saber se uma associação medicamentosa fixa autorizada, por um lado, e um medicamento à base de uma mono‑substância a partir de um componente dessa associação fixa, por outro, integram ou não a mesma autorização de introdução no mercado global. Além disso, considerou que a Comissão devia ter em conta o facto de o estado do direito da União em matéria de associações medicamentosas e conhecimentos científicos ter sido significativamente diferente em 1994, quando o BfArM concedeu a autorização a favor do Fumaderm. Neste contexto, segundo o Tribunal Geral, a Comissão tinha razão quando pediu ao CHMP que avaliasse se a única substância ativa do Tecfidera era diferente da do Fumaderm.

33. Em segundo lugar, o Tribunal Geral salientou que, em casos específicos em que esteja envolvido o interesse da União, os Estados‑Membros, a Comissão, o requerente ou o titular da autorização de introdução no mercado submetem a questão ao CHMP, ao qual cabe efetuar, à escala da União, a sua própria avaliação do medicamento em causa, independentemente da avaliação realizada pelas autoridades nacionais. Segundo o Tribunal Geral, no âmbito dos procedimentos de autorização de introdução no mercado, a EMA e a Comissão exercem assim uma função específica, que não é comparável à das autoridades nacionais. A este respeito, o princípio do reconhecimento mútuo não pode obstar a que o CHMP examine as avaliações anteriormente efetuadas por uma autoridade nacional ou proceda ele próprio a uma avaliação independente. Tal seria particularmente o caso quando um pedido de autorização de introdução no mercado fosse apresentado a nível da União para uma substância que entra na composição de uma associação medicamentosa que foi autorizada 15 anos antes a nível nacional. Com efeito, a questão de saber se o Tecfidera era abrangido pela mesma autorização de introdução no mercado global que o Fumaderm, constituía um caso específico de interesse para a União à luz dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2001/83, em geral, e pelo conceito de autorização de introdução no mercado global, em especial.

34. Em terceiro lugar, o Tribunal Geral observou que, quando a Decisão de 2014 foi adotada, a EMA e a Comissão dispunham ou podiam dispor de informações suscetíveis de tornar implausível a hipótese de que o MEF, que fazia parte do Fumaderm, mas não estava contido no Tecfidera, desempenhava um papel no Fumaderm. Assim, segundo o Tribunal Geral, a Comissão não tinha direito a concluir que o Tecfidera era abrangido por uma autorização de introdução no mercado global diferente do Fumaderm, sem ter verificado ou requerido ao CHMP que verificasse o papel desempenhado pelo MEF no Fumaderm. Não se procedendo a tal verificação e tendo em conta o facto de a Comissão não ter analisado todos os dados pertinentes que deviam ser tomados em consideração para determinar que o Tecfidera e o Fumaderm não eram abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global diferente, o Tribunal Geral concluiu que a Decisão de 2014 estava viciada por um erro manifesto de apreciação.

IV. Pedidos das partes no Tribunal de Justiça

35. Com os respetivos recursos, a Comissão, a Biogen e a EMA pedem que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido, negar provimento ao recurso em primeira instância e condenar a Polpharma no pagamento das despesas. Se necessário, caso o estado do processo não permita que o Tribunal de Justiça se pronuncie, a Biogen pede também que o processo seja remetido ao Tribunal Geral para julgamento.

36. A Polpharma conclui pedindo que o Tribunal se digne a negar provimento ao recurso, confirmar o acórdão recorrido e condenar as recorrentes nas despesas dos recursos.

V. Análise

37. Em apoio dos seus recursos, a Comissão, a Biogen e a EMA invocam, respetivamente nos processos C‑438/21 P, C‑439/21 P e C‑440/21 P, quatro fundamentos, cujo conteúdo é praticamente idêntico.

38. Em substância, estes fundamentos dizem respeito, primeiro, à desvirtuação dos factos do processo e, em especial, à não dedução das verdadeiras consequências jurídicas decorrentes da avaliação efetuada pelo BfArM aquando da renovação da autorização de introdução no mercado do Fumaderm em 2013; segundo, à violação do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83, relativo ao conceito de «autorização de introdução no mercado global» e aos seus objetivos, conforme interpretado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça; terceiro, à violação do sistema de aplicação descentralizada da legislação da União em matéria farmacêutica, conforme definido pela Diretiva 2001/83 e pelo Regulamento n.° 726/2004, bem como do princípio da confiança mútua; e, quarto, à violação do nível de fiscalização jurisdicional relativamente a avaliações científicas e provas científicas.

39. Além disso, a Biogen invoca igualmente uma violação do artigo 277.° TFUE, no que respeita à admissibilidade reconhecida pelo Tribunal Geral em primeira instância da exceção de ilegalidade suscitada pela Polpharma contra a Decisão de 2014.

40. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, a minha análise centrar‑se‑á, em primeiro lugar, na interpretação do conceito de «autorização de introdução no mercado global» e dos seus objetivos, conforme enunciados no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, a que se referem o segundo fundamento nos processos C‑438/21 P e C‑439/21 P e o terceiro fundamento no processo C‑440/21 P. Além disso, uma vez que a resposta a dar a estes fundamentos depende das consequências jurídicas a extrair da renovação pela BfArM da autorização de introdução no mercado do Fumaderm em 2013, na minha análise, farei referência à questão de saber se o Tribunal Geral baseou o seu raciocínio numa premissa factual incorreta suscetível de afetar a primeira conclusão final do acórdão recorrido, conforme alegam as três recorrentes. Tal está relacionado com o primeiro fundamento nos processos C‑438/21 P e C‑440/21 P, e com o terceiro fundamento no processo C‑439/21 P.

41. Em segundo lugar, analisarei se o Tribunal Geral podia estabelecer legitimamente, à luz das disposições da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004, bem como do princípio do reconhecimento mútuo, que a Comissão e a EMA têm competência para reavaliar a autorização de introdução no mercado de uma associação medicamentosa fixa concedida por uma autoridade nacional competente perante a decisão relativa à questão de saber se um medicamento à base de uma mono‑substância, composto por uma das substâncias dessa associação fixa, integra a mesma autorização de introdução no mercado global. Esta questão diz respeito, respetivamente, ao terceiro fundamento no processo C‑438/21 P, ao quarto fundamento no processo C‑439/21 P e ao segundo fundamento no processo C‑440/21 P.

A. Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 e à validade da premissa factual adotada pelo Tribunal Geral

42. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que, «na medida em que, apesar das circunstâncias particulares do caso em apreço, nem o CHMP nem a Comissão apreciaram o papel desempenhado pelo MEF no Fumaderm ou pediram informações ao BfArM a este respeito», a Decisão de 2014 «[enferma]va de um erro manifesto de apreciação» (6).

43. Esta conclusão baseia‑se, nomeadamente, na seguinte fundamentação, que resulta do n.° 282 do referido acórdão:

«[…] atendendo [i] aos objetivos da autorização [de introdução] no mercado [global], [ii] ao direito da União aplicável às associações medicamentosas em 1994 e à evolução dos conhecimentos científicos entre 1994 e 2014, [iii] à função específica exercida pela EMA e pela Comissão, bem como [iv] aos dados de que estas dispunham ou podiam dispor e que eram suscetíveis de retirar plausibilidade à hipótese de o MEF desempenhar um papel no Fumaderm, há que considerar que a Comissão não tinha direito a concluir que o Tecfidera era abrangido por uma autorização [de introdução] no mercado [global] diferente do Fumaderm anteriormente autorizado sem ter verificado ou requerido ao CHMP que verificasse se, e, se fosse caso disso, como, o BfArM tinha apreciado o papel do MEF no Fumaderm e, também, sem ter pedido ao CHMP que verificasse o papel desempenhado pelo MEF no Fumaderm.»

44. As recorrentes alegam que a conclusão anterior do Tribunal Geral enferma de vários erros de direito, na medida em que implica uma obrigação por parte da Comissão e da EMA de reavaliar a contribuição terapêutica do MEF no Fumaderm, um medicamento autorizado a nível nacional, no sentido de saber se o Tecfidera era abrangido pela mesma autorização de introdução no mercado global.

45. Em substância, alegam que essa obrigação de reapreciação não é corroborada pela redação do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83, nem pelos objetivos legislativos subjacentes ao conceito de «autorização de introdução no mercado global». Ao abrigo desta disposição, uma comparação da composição qualitativa de dois medicamentos, conforme estabelecida nas respetivas decisões de autorização de introdução no mercado, seria adequada para determinar se ambos os medicamentos são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado. A este respeito, alegam também que, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral utilizou indevidamente uma avaliação pertinente relativa à aprovação da introdução no mercado de um medicamento como fundamento na apreciação da questão de saber se dois medicamentos estão abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global. Além disso, a abordagem do Tribunal Geral daria origem a dois conceitos divergentes de «autorização de introdução no mercado global», consoante a autorização de introdução de um medicamento no mercado fosse concedida a nível nacional ou europeu. Por último, as recorrentes contestam a existência de um risco de abuso por parte dos inovadores ao pedirem a autorização de medicamentos compostos por substâncias sem uma verdadeira contribuição terapêutica, o que permite a obtenção de períodos regulamentares suplementares de proteção dos dados através da supressão dessas substâncias num medicamento posterior.

46. A Polpharma contesta os argumentos aduzidos pelas recorrentes. Considera que o Tribunal Geral concluiu corretamente que, para determinar se o Tecfidera e o Fumaderm eram medicamentos diferentes, a Comissão era obrigada a avaliar a contribuição terapêutica do MEF no Fumaderm. Por outro lado, a Polpharma alega que, perante um pedido de autorização de introdução no mercado de uma substância ativa que faz parte de uma associação medicamentosa anteriormente autorizada, a apreciação da existência de uma diferença entre essa associação e a substância ativa isolada depende da questão de saber se as substâncias ativas individuais da associação têm uma contribuição terapêutica documentada e pertinente nessa associação. A este respeito, a Polpharma alega que seria inadequado considerar dois produtos «diferentes» pelo mero facto de um deles conter um composto específico que tem um efeito farmacêutico inexistente no produto comparado. Caso contrário, o titular de uma autorização de introdução no mercado poderia conseguir muito facilmente um longo período adicional de proteção regulamentar dos dados acrescentando‑lhe ou retirando‑lhe, ao alargar o produto a uma nova indicação terapêutica, uma substância ativa do ponto de vista farmacêutico, mas clinicamente não pertinente.

1. Redação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83

47. No que respeita à questão de saber se a redação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 corrobora a interpretação adotada pelo Tribunal Geral, devo começar por recordar que o primeiro parágrafo desta disposição estabelece, como condição prévia para a introdução de qualquer medicamento no mercado de um Estado‑Membro, a emissão de uma autorização de introdução no mercado. A concessão dessa autorização pode ser feita quer pelas autoridades nacionais competentes, em conformidade com a Diretiva 2001/83, quer pela Comissão, em conformidade com o Regulamento n.° 726/2004.

48. Por sua vez, o artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 dispõe que, «sempre que um medicamento tiver recebido uma autorização inicial de introdução no mercado nos termos do primeiro parágrafo, quaisquer dosagens, formas farmacêuticas, vias de administração e apresentações adicionais, bem como quaisquer alterações e extensões, devem também receber uma autorização nos termos do primeiro parágrafo ou ser incluídas na autorização inicial de introdução no mercado. Considera‑se que todas estas autorizações de introdução no mercado fazem parte da mesma autorização de introdução no mercado global, nomeadamente para efeitos da aplicação do n.° 1 do artigo 10.° [da Diretiva 2001/83]».

49. Resulta assim do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 que, para além do requisito relativo à obtenção de uma autorização de introdução de um medicamento no mercado da União, esta disposição define os tipos de desenvolvimentos posteriores de um medicamento inicial, cujas autorizações são consideradas como fazendo parte da mesma «autorização de introdução no mercado global». Tal pressupõe, em grande parte, a aplicação a esses desenvolvimentos de um único período regulamentar de proteção dos dados, conforme previsto no artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, a contar da data da autorização do primeiro medicamento (7).

50. Um elemento determinante do conceito de «autorização de introdução no mercado global» é, portanto, a sua estreita ligação com o estatuto de proteção regulamentar dos dados atribuído aos medicamentos e às suas modificações (8). Com efeito, o artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 foi inserido (9) nesta diretiva para codificar a jurisprudência existente do Tribunal de Justiça no que respeita às categorias de autorizações que não dariam origem a um medicamento diferente, mas seriam consideradas abrangidas pelo período regulamentar de proteção dos dados desencadeado pela autorização inicial de um medicamento (10). A este respeito, tal disposição visa obstar à prorrogação do período regulamentar de proteção dos dados de um medicamento existente com base em simples variantes não merecedoras do seu benefício.

51. No caso em apreço, importa salientar que a alteração da composição qualitativa de um medicamento autorizado, em termos de substâncias ativas, não parece enquadrar‑se nas categorias específicas de autorizações previstas no segundo parágrafo do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 – a saber, dosagens, formas farmacêuticas, vias de administração e apresentações adicionais ou alterações e extensões.

52. Em primeiro lugar, deve considerar‑se que estas categorias estão enumeradas de forma exaustiva. O considerando 9 da Diretiva 2001/83 sublinha que o seu artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, visa «precisar ainda melhor os casos» em que não é necessário fornecer os resultados dos ensaios clínicos para obter autorização de um medicamento essencialmente similar a um medicamento autorizado. Considerações de segurança jurídica motivaram assim a adoção desta disposição, que convida a uma interpretação no sentido de estabelecer um numerus clausus de autorizações que não beneficiam de um período regulamentar independente de proteção dos dados.

53. Em seguida, é manifesto que uma diferença na composição qualitativa de dois medicamentos não constitui uma «dosagem adicional», expressão que, conforme resulta do artigo 1.°, n.° 22, da Diretiva 2001/83, se refere ao «teor de substância ativa, expresso em quantidade por unidade de administração ou por unidade de volume ou de peso, segundo a sua apresentação». Também não constitui uma «forma farmacêutica», ou seja, a forma de apresentação de um medicamento – comprimidos, cápsulas, solução injetável, creme, etc. (11) Também não se refere a uma «via de administração» ou a uma «apresentação», termos que abrangem, respetivamente, a forma como um medicamento é administrado – por via oral, intravenosa, subcutânea, etc. (12) – e as diferenças na forma farmacêutica, dosagem e dimensão da embalagem de um medicamento – por exemplo, o número de comprimidos na embalagem (13).

54. Além disso, a modificação da composição qualitativa de um medicamento não pode ser qualificada no sentido de integrar «quaisquer alterações e extensões» na aceção do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83.

55. A este respeito, observo que o Regulamento n.° 1234/2008 (14) descreve as modificações de um medicamento que devem ser qualificadas como alteração ou extensão de uma autorização inicial de introdução no mercado (15). Em especial, no que diz respeito às alterações das substâncias ativas, ponto 1, alínea a), do anexo I do referido regulamento prevê que a extensão de uma autorização de introdução no mercado resulta da «substituição de uma substância ativa por um sal ou éster diferente (complexo derivado), com a mesma parte ativa terapêutica, em que as características de eficácia/segurança não variem consideravelmente» (16).

56. Decorre desta definição que, para que uma modificação de um medicamento seja reconhecida como uma extensão – e não como um produto recém‑desenvolvido sujeito a uma autorização de introdução no mercado autónoma –, a(s) substância(s) ativa(s) desse medicamento não pode(m) ser substituída(s) por outra(s) substância(s) com uma fração terapêutica diferente (17).

57. A este respeito, afigura‑se oportuno explicar, primeiro, que o artigo 1.° da Diretiva 2001/83 define o termo «substância ativa» como qualquer substância ou mistura de substâncias destinada a ser utilizada no fabrico de um medicamento e que, quando utilizada no seu fabrico, se torna um princípio ativo desse medicamento. Segundo a mesma definição, substâncias ativas são aquelas destinadas a exercer uma ação farmacológica, imunológica ou metabólica com vista a restaurar, corrigir ou modificar funções fisiológicas ou a estabelecer um diagnóstico médico. Daqui decorre que um componente de um medicamento pode ser considerado uma substância ativa quando proporcione uma contribuição terapêutica nesse mesmo medicamento.

58. Além do mais, em conformidade com as observações das recorrentes, a fração terapêutica de uma substância ativa constitui a parte da molécula de uma substância que, após administração ao doente, é responsável pela sua ação física ou farmacológica (18). Por este motivo, substâncias ativas cuja fração terapêutica não seja a mesma são, por definição, diferentes. Além disso, quando uma alteração de uma substância ativa expõe um doente a uma fração terapêutica diferente, considera‑se que foi criado um novo medicamento, diferente do anterior. Isso significa igualmente que os medicamentos que divergem em termos de substância(s) ativa(s) são medicamentos diferentes.

59. O Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre a importância da fração terapêutica para efeitos de determinação da diferença entre substâncias ativas no Acórdão SmithKline Beecham (19). Por outro lado, outras normas da União utilizam o critério da fração terapêutica para determinar a semelhança ou diferença entre medicamentos (20).

60. Resulta das considerações precedentes que uma alteração da composição qualitativa de um medicamento, em termos de substâncias ativas, não pode ser enquadrada em nenhuma das categorias de autorizações previstas no artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83. Por conseguinte, os medicamentos que apresentam uma diferenciação qualitativa não são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global.

61. A interpretação anterior é claramente corroborada pelas Conclusões apresentadas no processo Novartis pelo advogado‑geral M. Bobek, as quais subscrevo (21).

62. Nessas conclusões, o advogado‑geral M. Bobek salientou que o conceito de «autorização de introdução no mercado global» se baseia na identidade de dois elementos: o titular da autorização de introdução no mercado e a(s) substância(s) ativa(s) (22). Na sua opinião, se existir uma alteração do titular da autorização de introdução no mercado ou da substância ativa, deixa de ser aplicável a mesma autorização de introdução no mercado global (23). Acrescentou que uma autorização de introdução no mercado concedida a um medicamento baseado numa substância ativa diferente relativamente a um medicamento inicial não pode ser considerada um desenvolvimento de um medicamento anterior existente, mas sim uma inovação, que merece um período regulamentar de proteção dos dados diferente. Por último, referindo‑se ao Guia de Informações aos Requerentes de autorizações de medicamentos (24), identificou a separação de uma substância ativa de uma associação anterior como uma situação em que não seria aplicável a mesma autorização de introdução no mercado global (25).

63. Contrariamente à posição adotada no acórdão recorrido (26), penso que, no acórdão proferido no processo Novartis, o Tribunal de Justiça confirmou que o conceito de «autorização de introdução no mercado global» não abrange alterações na composição qualitativa de um medicamento. É certo que o Tribunal de Justiça não se pronunciou no âmbito de um processo relativo a uma associação medicamentosa fixa e a um medicamento à base de uma mono‑substância. Os medicamentos em causa nesse processo continham apenas uma substância ativa que, aliás, era a mesma (27). Contudo, o Tribunal de Justiça sublinhou que uma alteração na indicação terapêutica da mesma substância ativa tinha de ser considerada uma variação na aceção dessa regulamentação, o que implicava, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, que ambos os medicamentos fossem abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global (28). Pode‑se deduzir, logicamente, da decisão do Tribunal de Justiça que dois medicamentos com uma composição qualitativa diferente não podem ser considerados uma variação e, consequentemente, também não podem ser considerados abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global.

64. À luz das considerações precedentes, devo concluir que a redação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 demonstra que o conceito de «autorização de introdução no mercado global» não se aplica a alterações de medicamentos que constituam uma modificação da sua composição qualitativa em termos de substâncias ativas. De forma racional, o mesmo se aplica a um medicamento à base de uma mono‑substância, composto por uma substância ativa, e a uma associação medicamentosa fixa, composta por, pelo menos, duas substâncias ativas com frações diferentes. Uma comparação das suas composições qualitativas afigura‑se, deste modo, a metodologia adequada para determinar se esses dois medicamentos são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global, nos termos do segundo parágrafo da referida disposição.

2. Objetivos de uma autorização de introdução no mercado global

65. Segundo jurisprudência constante, para interpretar uma disposição do direito da União, deve ter‑se em conta não só os seus termos, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (29). Quanto ao conceito de «autorização de introdução no mercado global» – e ao período regulamentar de proteção dos dados que constitui o seu cerne – o objetivo geral é o de garantir um justo equilíbrio entre a proteção das sociedades inovadoras e os interesses gerais subjacentes à comercialização de medicamentos genéricos. Conforme indicado no acórdão recorrido (30), este objetivo ficaria comprometido se o fabricante do medicamento inicial pudesse alargar indefinidamente o período regulamentar de proteção dos dados, impedindo assim os fabricantes de medicamentos genéricos de utilizarem o mesmo como medicamento de referência.

66. A este respeito, recordo a este respeito que se deve recorrer a outras abordagens clássicas de interpretação diferentes da abordagem literal, como a abordagem contextual e a teleológica, quando a mera leitura do texto de uma disposição conduza a uma ambiguidade ou a resultados ilógicos (31). Não se pode reformular a redação de uma disposição que seja clara a ponto de comprometer a segurança jurídica e a previsibilidade.

67. No caso em apreço, na medida em que nenhum elemento da redação do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 sugere que o conceito de «autorização de introdução no mercado global» se aplica a medicamentos que apresentem uma diferenciação qualitativa em termos de substâncias ativas, considero que os objetivos desta disposição não podem, por si só, servir para exigir mais do que uma comparação qualitativa desses medicamentos na apreciação da questão de saber se são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global. Esses objetivos também não podem estabelecer uma obrigação, por parte da Comissão e da EMA, de reavaliar a composição qualitativa de um medicamento já autorizado por uma autoridade nacional competente.

68. Em todo o caso, concordo com as recorrentes no sentido de que a invocação dos objetivos do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 não pode justificar que o procedimento que a legislação da União em matéria de medicamentos prevê expressamente para a autorização inicial de medicamentos na União seja acrescentado ao domínio das autorizações de introdução no mercado global.

69. De facto, a composição qualitativa de um medicamento em termos de substâncias ativas faz parte do pedido que o requerente da autorização de introdução no mercado deve apresentar à autoridade competente, nos termos do artigo 8.°, n.° 3, alínea c), do Diretiva 2001/83. Esta disposição exige que o requerente de uma autorização de introdução no mercado apresente a «[c]omposição qualitativa e quantitativa de todos os componentes do medicamento» em causa. Faz igualmente parte do resumo das características do medicamento – também designado por RCM –, que é anexo à sua autorização de introdução no mercado, nos termos do artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 2001/83, e que, segundo a jurisprudência, tem de ser aprovado juntamente com a referida autorização (32).

70. A avaliação da composição qualitativa de um medicamento em termos de substâncias ativas, incluindo a ação farmacológica e a contribuição terapêutica dessas substâncias, cabe, por conseguinte, à autoridade competente, quer a nível nacional quer da União. Esta autoridade tem a obrigação de examinar a proposta defendida pelo requerente de que a(s) substância(s) ativa(s) de um medicamento, como definido no artigo 1.° da Diretiva 2011/83 (33), gera(m) um efeito farmacológico, imunológico ou metabólico que pode ser comprovado. Caso contrário, essa autorização de introdução no mercado não é concedida.

71. No caso de uma associação medicamentosa fixa, tal implica que se verifique se as suas substâncias ativas têm uma contribuição terapêutica documentada nessa associação, o que pressupõe também que se demonstre que as substâncias ativas presentes na associação não são as mesmas. Como alegam as recorrentes, se tal não for demonstrado, o medicamento não é autorizado como associação medicamentosa fixa, mas sim como medicamento que contém apenas uma substância ativa.

72. Daqui decorre que a reavaliação da composição qualitativa em termos de substâncias ativas de um medicamento autorizado, incluindo a contribuição terapêutica documentada de cada substância ativa numa associação medicamentosa fixa, não parece ser exigida pelos objetivos subjacentes à análise da questão de saber se dois medicamentos integram ou não a mesma autorização de introdução no mercado global. Embora seja verdade, como indica a Comissão, que essa análise está subordinada à condição de as autoridades competentes terem identificado corretamente as substâncias ativas de cada um desses medicamentos, isso não significa que, aquando da apreciação da aplicabilidade de uma autorização de introdução no mercado global, deva ser efetuada uma verificação quanto à composição do medicamento inicial em termos de substância(s) ativa(s).

73. A Polpharma alega que, para apreciar se uma associação fixa de medicamento e um medicamento de mono‑substância são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global, não se deve demonstrar apenas que existe uma mera contribuição terapêutica de cada um dos componentes do produto anterior. Os objetivos do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 exigem que a contribuição seja «significativa e relevante» do ponto de vista clínico. No entanto, a este respeito, gostaria de salientar que, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral não concluiu que a Decisão de 2014 estava viciada de um erro manifesto devido à falta de apreciação, por parte do BfArM, de uma contribuição terapêutica «significativa» e «relevante» do MEF no Fumaderm. O Tribunal Geral apenas afirmou que, devido às circunstâncias específicas do caso, era incerto se a autoridade nacional alemã tinha realmente demonstrado a existência de qualquer papel desempenhado pelo MEF nesse medicamento. Neste contexto, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão devia ter apreciado a função desempenhada pelo MEF no Fumaderm ou, pelo menos, pedido informação ao BfArM sobre este aspeto. Por este motivo, considero que o argumento da Polpharma não tem relevância no âmbito do presente recurso na medida em que o Tribunal Geral não julgou procedente especificamente esse argumento em primeira instância.

74. Na minha opinião, as considerações anteriores aplicam‑se não obstante o eventual risco, identificado pelo Tribunal Geral, de uma empresa farmacêutica adicionar uma substância ativa desprovida de relevância clínica a uma associação medicamentosa para a retirar posteriormente a fim de criar um novo medicamento com um período regulamentar de proteção dos dados distinto. Além do facto de se tratar de uma hipótese teórica no caso em apreço, dada a inexistência de provas concretas quanto a este aspeto, há que presumir que as autoridades competentes estão em condições de lidar com pedidos de autorização de introdução no mercado inválidos ou abusivos. Consequentemente, esse risco de manipulação não pode justificar um desvio à formulação clara do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, nem que seja posto em causa o sistema de autorização descentralizada e de reconhecimento mútuo definido pela referida diretiva e pelo Regulamento n.° 7264/2004, conforme irei expor adiante.

75. À luz das considerações precedentes, considero que os objetivos de uma autorização de introdução no mercado global não podem servir de base para exigir mais do que uma comparação qualitativa de dois medicamentos aquando da apreciação do facto de saber se são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado global ou para justificar a conclusão de que é necessária uma reapreciação da composição qualitativa de um medicamento autorizado pela Comissão ou pela EMA para determinar se um medicamento recém‑desenvolvido é abrangido por essa mesma autorização de introdução no mercado global.

3. «Circunstâncias particulares» indicadas pelo Tribunal Geral

76. A meu ver, a conclusão do Tribunal Geral no acórdão recorrido não se opõe necessariamente, em princípio, à interpretação acima mencionada da redação e dos objetivos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83. Conforme anteriormente indicado, uma leitura conjugada dos n.os 282 e 293 do acórdão recorrido revela que o Tribunal Geral considerou que o presente processo estava sujeito à condição de «circunstâncias particulares» – a saber, que, à luz do direito da União aplicável às associações medicamentosas em vigor em 1994, não era claro se o BfArM tinha avaliado a contribuição terapêutica do MEF no Fumaderm aquando da concessão da autorização. Isto significa essencialmente que, para o Tribunal Geral, permaneceu a dúvida sobre a questão de saber se autoridade nacional alemã tinha avaliado em 1994 se o MEF era realmente uma substância ativa, com uma contribuição terapêutica documentada nesse medicamento (34).

77. No entanto, partindo do pressuposto de que as premissas fundamentais desta conclusão são corretas, considero que as recorrentes têm razão ao alegar que o Tribunal Geral não teve em conta um facto, constante dos autos (35), que teria tido um impacto decisivo no âmbito da fundamentação do acórdão recorrido.

78. Com efeito, a última avaliação do Fumaderm pelo BfArM não foi efetuada aquando da sua autorização em 1994, mas sim à data da renovação da sua autorização de introdução no mercado em 2013. Por conseguinte, contrariamente ao pressuposto do Tribunal Geral no acórdão recorrido, foi adotada uma nova avaliação científica quanto à eficácia e segurança do Fumaderm antes da Decisão de 2014 e seguindo o quadro jurídico então aplicável.

79. Devo salientar que o quadro aplicável em 2013 à renovação da autorização de introdução no mercado do Fumaderm inclui, por exemplo, o artigo 24.° da Diretiva 2001/83, que prevê a obrigação de as autoridades nacionais competentes considerarem, durante essa avaliação, uma «versão consolidada do processo no que respeita à qualidade, à segurança e à eficácia, incluindo a avaliação dos dados constantes das comunicações de suspeitas de reações adversas e dos relatórios periódicos atualizados de segurança apresentados em conformidade com o título IX, bem como informações sobre todas as alterações introduzidas desde a concessão da autorização de introdução no mercado» (36). Além disso, por força do artigo 117.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, as autoridades nacionais competentes são obrigadas a proibir e a retirar do mercado qualquer medicamento que não tenha a composição qualitativa e quantitativa declarada. Por último, o Guia de Informações aos Requerentes aplicável à época da renovação do pedido de autorização de introdução no mercado para o Fumaderm indicava que as renovações das autorizações de introdução no mercado deviam ser efetuadas «com base numa reapreciação da relação risco‑benefício», devendo o titular fornecer «à autoridade nacional competente uma versão consolidada do processo no que respeita à qualidade, segurança e eficácia» (37).

80. Assim, conforme sustentam a Comissão e a EMA, aquando da renovação da autorização de introdução no mercado do Fumaderm em 2013, o BfArM foi obrigado a ter em conta todas as informações científicas relevantes que surgiram entre 1994 e junho de 2013, e a aplicar os meios de avaliação da informação científica seguindo as normas de junho de 2013, e não de 1994. Além disso, o BfArM foi obrigado a aplicar o mesmo quadro regulamentar que o aplicável à Decisão de 2014, nomeadamente a «1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products», que foi atualizada em 2009 (38). Com efeito, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral refere efetivamente esse guia de informações para demonstrar que foi apenas após a autorização do Fumaderm em 1994 que a legislação da União previu a obrigação de estabelecer uma contribuição terapêutica documentada das substâncias ativas numa associação medicamentosa fixa (39). Deste modo, o BfArM devia ter procedido a uma avaliação em 2013 sobre a questão de saber se o MEF teve uma contribuição terapêutica documentada no Fumaderm, conforme exigia o referido quadro regulamentar.

81. A este respeito, por uma questão de completude, importa referir que a renovação de uma autorização de introdução no mercado pelo BfArM é regulada pelo § 31, n.° 3, da Arzneimittelgesetz (Lei dos Medicamentos)(40), que dispõe que «[a autorização de introdução no mercado] […] deve ser prorrogada com base num pedido […] desde que não se verifique nenhum dos motivos de recusa nos termos do [§ 25, n.° 2, ponto 5a]». Por sua vez, o § 25, n.° 2, ponto 5a, da Lei dos Medicamentos indica que «as autoridades federais competentes apenas devem recusar a autorização de introdução no mercado se: […] no caso de um medicamento que contenha mais do que uma substância ativa, não forem apresentados fundamentos suficientes para demonstrar que cada substância ativa contribui para uma avaliação positiva do medicamento, devendo as particularidades do medicamento ser tidas em conta na avaliação do risco».

82. Daqui decorre que, contrariamente à afirmação do Tribunal Geral no acórdão recorrido, não havia motivos para duvidar de que o BfArM tivesse tido em conta, aquando da renovação da autorização de introdução no mercado do Fumaderm em 2013, as normas regulamentares aplicáveis à data da renovação, na sequência das quais se podia demonstrar que a composição qualitativa desse medicamento foi devidamente verificada.

83. Segundo jurisprudência constante, em sede de recurso, o Tribunal de Justiça, em princípio, não tem competência para apurar os factos nem para examinar os elementos de prova que o Tribunal Geral acolheu em apoio desses factos. No entanto, são aplicáveis exceções a esta princípio quando as conclusões de um acórdão recorrido em concreto se basearem numa inexatidão material que resulta dos elementos dos autos que lhe foram submetidos em primeira instância. Tal inexatidão deve resultar de forma manifesta dos elementos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (41).

84. No caso em apreço, pelas razões acima indicadas, proponho ao Tribunal de Justiça que assinale a inexistência de uma análise relativa à renovação da autorização de introdução no mercado do Fumaderm em 2013, na medida em que a fundamentação do acórdão recorrido assenta na premissa factual de que este medicamento foi avaliado pela primeira e única vez em 1994. Por conseguinte, proponho igualmente ao Tribunal de Justiça que considere que o caso em apreço não foi submetido à condição de «circunstâncias particulares», conforme determinado pelo Tribunal Geral, de tal forma que sugerisse que a avaliação do BfArM no que respeita ao Fumaderm podia estar desatualizada ou que podia não ter aplicado os critérios regulamentares pertinentes.

85. Por último, uma vez que a conclusão adotada pelo Tribunal Geral no n.° 293 do acórdão recorrido (42) não pode ser justificada à luz das «circunstâncias particulares» do presente processo nem ancorada na redação ou nos objetivos das «autorizações de introdução no mercado global», como definidos na Diretiva 2001/83. Considero que o segundo fundamento nos processos C‑438/21 P e C‑439/21 P e o terceiro fundamento no processo C‑440/21 P, por um lado, e o primeiro fundamento nos processos C‑438/21 P e C‑440/21 P e o terceiro fundamento no processo C‑439/21 P, por outro, devem ser acolhidos.

B. Fundamento relativo à violação do princípio da atribuição de competências e do princípio do reconhecimento mútuo

86. Conforme já foi referido, no n.° 282 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que, «atendendo […] à função específica exercida pela EMA e pela Comissão» (43), esta última devia ter pedido ao CHMP que verificasse o papel desempenhado pelo MEF no Fumaderm, por si só ou por intermédio do BfArM.

87. Esta constatação decorre da análise exposta nos n.os 219 a 238 do acórdão recorrido, em que o Tribunal Geral examinou vários considerandos e disposições da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004 que permitem concluir, em seu entender, que a Comissão e a EMA exercem uma função específica que deveria tê‑las obrigado a pedir uma verificação do efeito terapêutico do MEF no Fumaderm.

88. Nesses mesmos números, o Tribunal Geral afirma que «[o] princípio do reconhecimento mútuo, invocado pela EMA, não pode […] obstar a que, na sequência da apresentação de um pedido de autorização de introdução no mercado no âmbito do procedimento centralizado, o CHMP examine as avaliações anteriormente efetuadas por uma autoridade nacional ou proceda ele próprio a uma avaliação independente».

89. As recorrentes contestam ambas as conclusões. Em primeiro lugar, alegam que a fundamentação do acórdão recorrido é manifestamente incorreta à luz das disposições da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004, nas quais se baseou o Tribunal Geral. Em segundo lugar, sustentam que a legislação e a jurisprudência da União reconhecem expressamente o princípio do reconhecimento mútuo de avaliações científicas anteriores – em especial, da parte das autoridades nacionais competentes ‑, o que as conclusões do Tribunal Geral desvalorizam e contradizem de forma direta.

90. Por sua vez, a Polpharma considera que as conclusões do Tribunal Geral não são, de forma nenhuma, inconsistentes com o funcionamento do sistema descentralizado de aplicação de legislação da União em matéria farmacêutica. Afirma que a decisão do Tribunal Geral não equivale a pôr em causa a apreciação efetuada pelo BfArM relativamente ao Fumaderm, na medida em que a autoridade nacional nunca realizou uma apreciação quanto ao âmbito de aplicação da autorização de introdução no mercado deste medicamento. Por outro lado, sublinha que as alegações das recorrentes se baseiam numa interpretação estrita das disposições da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004, como referidos pelo Tribunal Geral.

1. Disposições da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004 invocadas pelo Tribunal Geral

91. Importa compreender, em primeiro lugar, que, a fim de evitar um excesso jurisdicional, as instituições ou agências da União devem basear a sua competência num ato jurídico e fundamentar a decisão a adotar. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral baseou‑se em três conjuntos de disposições para estabelecer a obrigação de reavaliar ou verificar, no âmbito de uma autorização de introdução no mercado global, a exatidão da avaliação da composição qualitativa efetuada por uma autoridade nacional, em termos de substâncias ativas, do medicamento inicial. Esses conjuntos de disposições são:

– em primeiro lugar, o considerando 12 e o artigo 30.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, bem como o considerando 17 do Regulamento n.° 726/2004, que diz respeito ao chamado «recurso de arbitragem»;

– em segundo lugar, o artigo 31.° da Diretiva 2001/83, que tem por objeto o procedimento de arbitragem da União; e

– em terceiro lugar, o considerando 19 e os artigos 57.°, n.° 1, e 60.° do Regulamento n.° 726/2004, que se referem à obrigação da EMA de fornecer o melhor parecer científico possível e ao poder conferido à Comissão para recolher informações dos Estados‑Membros sobre o «valor terapêutico acrescentado» proporcionado pelos novos medicamentos.

92. A meu ver, não havendo uma competência expressa conferida à Comissão e à EMA ao abrigo da Diretiva 2001/83 ou do Regulamento n.° 726/2004, as disposições referidas pelo Tribunal Geral não podem ser invocadas – nem mesmo ao abrigo de uma leitura conjugada – para sustentar que a Comissão tinha competência no presente processo para reavaliar a avaliação qualitativa efetuada pelo BfArM aquando da autorização do medicamento Fumaderm e muito menos aquando da renovação dessa autorização em 2013.

93. O primeiro conjunto de considerandos e disposições citadas – nomeadamente o considerando 12 e o artigo 30.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, bem como o considerando 17 do Regulamento n.° 726/2004 – referem a importância de resolver, através de um sistema centralizado de avaliação e decisão, qualquer desacordo que possa surgir entre os Estados‑Membros quanto à autorização de um determinado medicamento ao abrigo do reconhecimento mútuo e do procedimento descentralizado. Mais especificamente, essas disposições dizem respeito à situação em que os Estados‑Membros discordam quanto à concessão de uma autorização de introdução no mercado por uma autoridade nacional de outro Estado‑Membro com base num potencial risco grave para a saúde pública. Apenas no caso de, no âmbito de uma ameaça para a saúde pública, tal desacordo não poder ser resolvido entre os Estados‑Membros em causa, é que a questão deve ser submetida à EMA com base no artigo 29.°, n.° 4, da Diretiva 2001/83.

94. Em contrapartida, o presente processo diz respeito a um medicamento autorizado apenas num Estado‑Membro. Por conseguinte, não houve reconhecimento mútuo ou procedimento descentralizado, nem um litígio relativo aos efeitos do Fumaderm na saúde humana, nem uma divergência entre Estados‑Membros que justificasse a aplicação do artigo 29.° n.° 4, da Diretiva 2001/83.

95. No âmbito do segundo conjunto de disposições citado, o Tribunal Geral fez referência ao artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83, que rege o procedimento de recurso nos casos em que esteja envolvido o interesse da União. Conforme explicam a Comissão e a EMA nas suas observações escritas, este procedimento diz respeito a medicamentos autorizados em mais do que um Estado‑Membro. Pode ser acionado «[e]m casos específicos em que esteja envolvido o interesse da União», sendo que «os Estados‑Membros, a Comissão, o requerente ou o titular da autorização de introdução no mercado submetem a questão ao [CHMP] […] antes de ser tomada qualquer decisão sobre o pedido, a suspensão ou a revogação de uma autorização de introdução no mercado, ou sobre qualquer outra alteração, eventualmente necessária, da referida autorização».

96. Observo que o âmbito de aplicação do artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 foi objeto do Acórdão do Tribunal Geral August Wolff e Remedia/Comissão (44), no qual esse tribunal declarou que só quando são concedidas autorizações de um mesmo medicamento em vários Estados‑Membros, e existe incerteza em torno da substância ativa, é que o conceito de «interesses da União» assume plenamente o seu papel. Este conceito é aplicável nas situações em que um medicamento é autorizado em mais do que um Estado‑Membro. Um recurso ao abrigo do artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 não pode ser interposto em relação a produtos autorizados apenas num Estado‑Membro.

97. No presente processo, não considero que o nexo estabelecido pelo Tribunal Geral entre o artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva 2001/83 e a competência da Comissão para verificar o processo relativo a um medicamento autorizado unicamente num Estado‑Membro seja sustentado por essa disposição.

98. Em relação ao terceiro conjunto de disposições indicado pelo Tribunal Geral, é feita referência ao artigo 60.° do Regulamento n.° 726/2004, relacionado com a recolha de informações de que os Estados‑Membros dispõem para avaliar o valor terapêutico acrescentado proporcionado por um novo medicamento em matéria de preços e de reembolso. Na minha opinião, é evidente que esta disposição não confere à Comissão o poder de verificar uma avaliação científica, feita a nível nacional, que tenha sido efetuada com vista à introdução de um medicamento no mercado do território desse Estado‑Membro.

99. Por último, e no mesmo sentido, o considerando 19 e o artigo 57.°, n.° 1, do Regulamento n.° 726/2004 não militam a favor da atribuição de poderes conferidos pelo Tribunal Geral à Comissão e à EMA. A primeira frase do considerando 19 afirma apenas que a EMA deve «emitir pareceres científicos da melhor qualidade possível às instituições [da União] e aos Estados‑Membros». Esta frase exige, assim, que a agência cumpra um nível de excelência científica ao adotar os seus pareceres no âmbito dos procedimentos que permitem à EMA fazê‑lo. Todavia, não estabelece nenhum poder da EMA a este respeito em relação aos Estados‑Membros. Por sua vez, o artigo 57.°, n.° 1, do Regulamento n.° 726/2004 estabelece um nível de excelência e uma obrigação de dar pareceres sobre questões relativas à avaliação da qualidade, da segurança e da eficácia dos medicamentos. No entanto, a redação desta disposição deixa claro que tal se aplica a qualquer questão «que lhe seja apresentada em conformidade com as disposições da legislação [da União] em matéria de medicamentos», o que significa que uma competência expressa deve decorrer do Regulamento n.° 726/2004 para que o artigo 57.°, n.° 1, seja aplicado.

100. Por todas as razões acima expostas, na minha perspetiva, o Tribunal Geral não tinha razões para concluir que a Comissão e a EMA exercem uma «função específica», que permitiria especificamente – ou mesmo obrigaria – qualquer um dos organismos a reavaliar a autorização de introdução no mercado de uma associação medicamentosa fixa concedida por uma autoridade nacional competente na sequência de uma decisão sobre se um medicamento à base de uma mono‑substância composto por uma das substâncias dessa associação fixa integra a mesma autorização de introdução no mercado global.

2. Princípio do reconhecimento mútuo de avaliações científicas anteriores de medicamentos

101. Em segundo lugar, importa referir que, como o próprio Tribunal Geral declarou na sua jurisprudência, a Diretiva 2001/83 e o Regulamento n.° 726/2004 «formam um regime uniforme e harmonizado no que refere ao direito material aplicável às autorizações dos medicamentos», segundo o qual, «qualquer que seja o procedimento [– a nível nacional ou da União –] os medicamentos devem satisfazer as mesmas exigências de fundo e podem ter a mesma proteção» (45). Com efeito, o princípio do reconhecimento mútuo de avaliações científicas anteriores de medicamentos decorre do facto de tanto as autoridades da União como as autoridades nacionais competentes estarem sujeitas às mesmas regras plenamente harmonizadas, com o objetivo, conforme indicado pela EMA, de criar um mercado comum de medicamentos.

102. Observo ainda que, independentemente do procedimento seguido para a autorização de um medicamento – nacional ou centralizado – o caráter harmonioso da legislação da União em matéria farmacêutica é refletido no considerando 14 do Regulamento n.° 726/2004. Este considerando declara que «deve dispor‑se que os critérios de qualidade, segurança e eficácia previstos pelas [Diretivas 2001/83 e 2001/82] sejam aplicados aos medicamentos autorizados pela [União] e permitam avaliar a relação risco‑benefício de todos os medicamentos quando são introduzidos no mercado, aquando da renovação da autorização ou em qualquer outro momento que a autoridade competente considere adequado».

103. Relativamente ao princípio do reconhecimento mútuo de avaliações científicas anteriores, há que observar, em conformidade com as observações da EMA, que o considerando 9 do Regulamento n.° 726/2004 dispõe que a Comissão pode autorizar, a nível centralizado, medicamentos genéricos quando o medicamento de referência tenha sido autorizado pela Comissão, através do procedimento centralizado, ou por uma autoridade nacional competente, através do reconhecimento mútuo ou de procedimentos descentralizados. No âmbito da autorização centralizada de um medicamento genérico, esse mesmo considerando exige que a Comissão se abstenha de pôr em causa a harmonização atingida aquando da autorização – centralizada ou nacional – do medicamento de referência.

104. O princípio do reconhecimento mútuo de avaliações científicas anteriores foi também objeto dos Acórdãos Synthon (46) e Astellas (47) proferidos pelo Tribunal de Justiça. No primeiro desses acórdãos, o Tribunal de Justiça declarou que não pode ser acolhida a interpretação segundo a qual o Estado‑Membro a quem foi submetido um pedido de reconhecimento mútuo está em condições, mesmo fora da hipótese de risco para a saúde pública prevista no referido artigo 29.° [da Diretiva 2001/83], de proceder a uma reapreciação dos dados relativos à similaridade essencial que levaram o Estado‑Membro de referência a aceitar um pedido abreviado. Segundo o Tribunal de Justiça, não só tal interpretação colidiria com a própria redação dos artigos 28.° e 29.° da Diretiva 2001/83 como também privaria essas disposições do seu efeito útil. Na verdade, se um Estado‑Membro chamado a reconhecer uma autorização já concedida por outro Estado‑Membro pudesse condicionar tal reconhecimento a uma segunda avaliação da totalidade ou de parte do pedido de autorização, isso privaria de qualquer efeito útil o procedimento de reconhecimento mútuo instituído pelo legislador [da União] e comprometeria seriamente a realização dos objetivos da Diretiva 2001/83» (48). Embora esse acórdão resulte de um litígio que diz respeito às autoridades nacionais de diferentes Estados‑Membros, a mesma interpretação deve aplicar‑se quando a Comissão e a EMA estejam envolvidas.

105. Além disso, resulta do Acórdão Astellas que os órgãos jurisdicionais competentes de Estados‑Membros não têm competência para apreciar, a pedido de um fabricante de medicamentos genéricos, a compatibilidade com a Diretiva 2001/83 de uma decisão de concessão de uma autorização de introdução no mercado adotada noutro Estado‑Membro. Uma abordagem paralela deve ser aplicável aos organismos da União Europeia, nomeadamente à Comissão e à EMA, que, salvo disposição expressa da legislação aplicável, não devem contestar as decisões adotadas pelos Estados‑Membros. Com efeito, conforme sustenta a Comissão, a jurisprudência Astellas convida a uma interpretação segundo a qual uma sociedade de medicamentos genéricos que pede uma autorização de introdução no mercado do seu produto – seja a nível nacional ou da União – tem a possibilidade de impugnar a decisão de concessão de uma autorização de introdução no mercado do medicamento inicial nos órgãos jurisdicionais nacionais do Estado‑Membro em que essa autorização foi concedida. Tal possibilidade também existe em relação à decisão de renovação da autorização de introdução no mercado adotada pelas autoridades nacionais, o que permite contestar a avaliação feita por essa autoridade relativamente à composição qualitativa do medicamento em causa.

106. Com base nas considerações precedentes, é manifesto que não só as autoridades dos Estados‑Membros, mas também os organismos da União, são obrigados a reconhecer as avaliações científicas anteriores relativas ao mesmo medicamento ou processo, a menos que existam razões específicas relacionadas com a saúde pública – por exemplo, dúvidas em torno da segurança do medicamento – que teriam como consequência o desencadeamento de uma nova apreciação. Como já foi indicado, esta conclusão assenta na existência do mesmo quadro legislativo e regulamentar, que é destinado a gerar o mesmo resultado e tal elimina, por este motivo, a necessidade de verificar as avaliações anteriores das autoridades competentes.

107. Por todas as razões acima expostas, considero que o princípio do reconhecimento mútuo deve ser interpretado no caso em apreço no sentido de impedir a imposição de uma obrigação à Comissão e à EMA de verificar a relevância terapêutica do MEF no Fumaderm, uma vez que tal implicaria uma reapreciação da composição qualitativa desse medicamento, para o qual foi concedida uma autorização de introdução no mercado pelo BfArM.

108. Além disso, tendo em conta a inexistência de uma competência expressa reconhecida ao abrigo da Diretiva 2001/83 e do Regulamento n.° 726/2004, concluo que o Tribunal Geral não podia determinar legitimamente que a Comissão e a EMA tinham competência para reapreciar a autorização de introdução no mercado de uma associação medicamentosa fixa concedida por uma autoridade nacional competente na sequência da decisão relativa à questão de saber se um medicamento à base de uma mono‑substância composto por uma das substâncias dessa associação fixa integra a mesma autorização de introdução no mercado global.

109. O terceiro fundamento no processo C‑438/21 P, o quarto fundamento no processo C‑439/21 P e o segundo fundamento no processo C‑440/21 P devem, por conseguinte, ser acolhidos pelo Tribunal de Justiça.

VI. Observações finais

110. Nos n.os 85 e 109 das presentes Conclusões, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedentes os fundamentos de recurso apresentados pelas recorrentes baseados, primeiro, na violação do artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 e na inexistência de circunstâncias particulares que justifiquem a conclusão adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido e, segundo, na violação do princípio da atribuição de competências e do princípio do reconhecimento mútuo. Por conseguinte, o acórdão recorrido deve ser anulado.

111. Por força do artigo 61.º, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, a decisão do Tribunal Geral é anulada, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio se estiver em condições de ser julgado. Esta é a minha posição no caso em apreço. Perante a inexistência das infrações indicadas, o Tribunal Geral devia ter considerado que a Comissão tinha concluído corretamente na Decisão de 2014 que o Fumaderm e o Tecfidera, na medida em que são medicamentos diferentes, não são abrangidos pela mesma autorização de introdução no mercado. Consequentemente, a exceção de ilegalidade suscitada pela Polpharma em primeira instância teria sido julgada improcedente e a decisão controvertida não teria sido anulada.

112. Por último, nos termos do artigo 184.º, n.º 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Por força do artigo 138.º, n.º 1, do Regulamento de Processo, que aplica ao recurso os procedimentos nos termos do seu artigo 184.º, n.º 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No presente processo, uma vez que as recorrentes pediram que a Polpharma fosse condenada no pagamento das despesas do processo no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça, e na medida em que a Polpharma devia, a meu ver, ter sido vencida na sua causa, esta última deve ser condenada no pagamento das despesas das recorrentes e das suas próprias despesas tanto em primeira instância como em sede de recurso.

VII. Conclusão

113. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça:

– anular o Acórdão de 5 de maio de 2021 do Tribunal Geral da União Europeia (Sétima Secção alargada), Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241);

– julgar improcedente o recurso de anulação interposto pela Pharmaceutical Works Polpharma S.A. em primeira instância;

– condenar a Pharmaceutical Works Polpharma S.A. no pagamento das despesas.

1 Língua original: inglês.

2 Diretiva 2001/83/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (JO 2011, L 311, p. 67), conforme posteriormente alterada.

3 Regulamento (CE) n.° 726/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, que estabelece procedimentos comunitários de autorização e de fiscalização de medicamentos para uso humano e veterinário e que institui uma Agência Europeia de Medicamentos (JO 2004, L 136, p. 1).

4 Regulamento (CEE) n.° 2309/93 do Conselho, de 22 de julho de 1993, que estabelece procedimentos comunitários de autorização e fiscalização de medicamentos de uso humano e veterinário e institui uma Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos (JO 1993, L 214, p. 1).

5 Diretiva 2001/82/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos veterinários (JO 2001, L 311, p. 1).

6 V. n.° 293 do acórdão recorrido.

7 V., igualmente, Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão (C‑629/15 P e C‑630/15 P, EU:C:2017:498, n.os 69 e 72), em que o Tribunal de Justiça especificou que o artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 engloba todos os desenvolvimentos do medicamento inicial, independentemente dos procedimentos de autorização, a saber, através da alteração de uma autorização inicial de introdução no mercado desse medicamento ou através da obtenção de uma autorização de introdução no mercado distinta.

8 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral M. Bobek nos processos apensos Novartis Europharm/Comissão (C‑629/15 P e C‑630/15 P, EU:C:2016:1003, n.os 32 e 33).

9 V., a este respeito, Diretiva 2004/27/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, que altera a Diretiva 2001/83/CE que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (JO 2004, L 136, p. 34). V., igualmente, n.° 176 do acórdão recorrido.

10 V., a este respeito, Acórdãos de 3 de dezembro de 1998, Generics (UK) e o. (C‑368/96, EU:C:1998:583, n.os 44, 53 e 56), e de 29 de abril de 2004, Novartis Pharmaceuticals (C‑106/01, EU:C:2004:245, n.° 69). Em substância, esta jurisprudência era relativa à questão de saber se a investigação de uma nova indicação considerada isoladamente ou de uma forma farmacêutica diferente para a mesma substância ativa alterava o produto e justificava um novo período regulamentar de proteção dos dados. No último destes acórdãos, o Tribunal de Justiça concluiu que tais alterações são variantes do mesmo medicamento, que não suscitavam um novo período regulamentar de proteção dos dados.

11 V. a definição não contestada fornecida pela EMA no seu sítio Web, disponível em https://www.ema.europa.eu/en/glossary/pharmaceutical‑form.

12 V. a definição não contestada fornecida pela EMA no seu sítio Web, disponível em https://www.ema.europa.eu/en/glossary/route‑administration.

13 V. European Medicines Agency pre‑authorisation procedural advice for user of the centralised procedure (versão de 20 de junho de 2022), subsecção 4.7.2 «Presentations», p. 122.

14 Regulamento (CE) n.° 1234/2008 da Comissão, de 24 de novembro de 2008, relativo à análise das alterações dos termos das autorizações de introdução no mercado de medicamentos para uso humano e medicamentos veterinários (JO 2008, L 334, p. 7), que substituiu o Regulamento da Comissão (CE) n.° 1085/2003, de 3 de junho de 2003, relativo à análise da alteração dos termos das autorizações de introdução no mercado de medicamentos para uso humano e medicamentos veterinários no âmbito do Regulamento (CEE) n.° 2309/93 do Conselho (JO 2003, L 159, p. 24). V., igualmente, Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão (C‑629/15 P e C‑630/15 P, EU:C:2017:498, n.° 69).

15 Como alegam as recorrentes, a distinção entre «alterações» e «extensões» é feita à luz da complexidade da avaliação exigida em cada caso e consoante o nível de risco para a saúde humana decorrente do possível efeito da(s) alteração(ões) do medicamento na sua qualidade, segurança e eficácia. A categoria menor é constituída por alterações de tipo I, ao passo que a categoria maior consiste em extensões, para as quais o artigo 19.° do Regulamento n.° 1234/2008 impõe o mesmo procedimento de avaliação utilizado para a concessão da autorização de introdução no mercado inicial.

16 O sublinhado é meu.

17 Para uma lista das alterações autorizadas para o medicamento Tecfidera desde a adoção da Decisão de 2014, v. Tecfidera: EPAR – Procedural steps taken and scientific information after the authorisation, disponível em https://www.ema.europa.eu/en/documents/procedural‑steps‑after/tecfidera‑epar‑procedural‑steps‑taken‑scientific‑information‑after‑authorisation_en.pdf.

18 Gerstenblith, B. A., «An “active ingredient” of a drug must be present when the drug is administered», Journal of Intellectual Property Law & Practice, vol. 6(2), fevereiro de 2011, pp. 69‑71.

19 Acórdão de 20 de janeiro de 2005, SmithKline Beecham (C‑74/03, EU:C:2005:39, n.os 43 e 44), no qual uma empresa farmacêutica contestou a concessão de uma autorização de introdução no mercado de um medicamento genérico com o fundamento de que o produto não era, em substância, semelhante ao produto de referência. Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou que um pedido de autorização de introdução no mercado deve ser tratado no contexto do procedimento abreviado quando o medicamento em causa contenha a mesma fração terapêutica que o medicamento de referência, embora associado a outro sal. V. «Products may be essentially similar with same active substance in different salts», EU Focus, 2005, 159, pp. 19‑20.

20 V., por exemplo, Regulamento (UE) 2018/781 da Comissão, de 29 de maio de 2018, que altera o Regulamento (CE) n.° 847/2000 no que se refere à definição do conceito de «medicamento similar» (C/2018/3193) (JO 2018, L 132, p. 1).

21 Conclusões do advogado‑geral M. Bobek nos processos apensos Novartis Europharm/Comissão (C‑629/15 P e C‑630/15 P, EU:C:2016:1003).

22 Ibidem, n.° 43, citando, a este respeito, Manley, M.I., e Vickers, M., Navigating European Pharmaceutical Law, Oxford University Press, Oxford, 2015, p. 264, ponto 8.33.

23 Ibidem, n.° 46.

24 Guia de Informações aos Requerentes, Volume 2ª: Procedimentos para autorizações de introdução no mercado, Capítulo 1: Autorização de introdução no mercado, julho de 2015, ponto 2.3, p. 9. V., igualmente, a atual versão do mesmo documento, de julho de 2019.

25 Ibidem, n.° 45.

26 V. n.° 292 do acórdão recorrido.

27 O problema era que, por um lado, os dois medicamentos tinham sido autorizados através da obtenção de uma autorização de introdução no mercado distinta e, por outro, as dosagens e indicações terapêuticas não eram as mesmas.

28 Em especial, no seu Acórdão de 28 de junho de 2017, Novartis Europharm/Comissão (C‑629/15 P e C‑630/15 P, EU:C:2017:498, n.° 66), o Tribunal de Justiça considerou que os termos «quaisquer alterações e extensões» que figuram no artigo 6.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2001/83 visam uma «alteração dos termos de uma autorização de introdução no mercado» ou uma «extensão da autorização de introdução no mercado», na aceção do Regulamento (CE) n.° 1085/2003 da Comissão, de 3 de junho de 2003, relativo à análise da alteração dos termos das autorizações de introdução no mercado de medicamentos para uso humano e medicamentos veterinários no âmbito do Regulamento n.° 2309/93 (JO 2003, L 159, p. 24). Este regulamento antecedeu o Regulamento n.° 1234/2008, referido no n.° 55 acima.

29 Acórdão de 16 de novembro de 2016, Hemming e o. (C‑316/15, EU:C:2016:879 n.° 27 e jurisprudência referida).

30 V. n.° 176 do acórdão recorrido.

31 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral P. Léger no processo Schulte (C‑350/03, EU:C:2004:568, n.os 84 a 88 e jurisprudência referida) e do advogado‑geral M. Bobek no processo European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179, n.° 37 e jurisprudência referida).

32 V., a este respeito, Acórdão de 14 de dezembro de 2011, Nycomed Danmark/EMA (T‑52/09, EU:T:2011:738, n.° 71).

33 V. n.° 57 supra.

34 A fundamentação do Tribunal Geral é aprofundada nos n.os 181 a 218 do acórdão recorrido, nos quais se afirma, nomeadamente, que «o conteúdo das orientações relativas às associações medicamentosas e a amplitude das informações exigidas aos requerentes evoluiu sensivelmente entre, por um lado, a data da autorização de introdução no mercado do Fumaderm (9 de agosto de 1994), e, por outro, o dia em que a Decisão de Execução de 30 de janeiro de 2014 foi adotada».

35 V. a contestação da EMA perante o Tribunal Geral, n.° 37 e anexo B.2.

36 O sublinhado é meu.

37 V. Guia de Informações aos Requerentes na sua versão de novembro de 2005, aplicável em 2013.

38 CHMP/EWP/240/95 Rev. 1 (19 de fevereiro de 2009), disponível em https://www.ema.europa.eu/en/documents/scientific‑guideline/guideline‑clinical‑development‑fixed‑combination‑medicinal‑products‑revision‑1_en.pdf.

39 V. n.os 205 a 207 do acórdão recorrido.

40 BGBl. 2005 I, No 73, p. 3394, conforme posteriormente alterada. Uma versão em língua inglesa da Lei dos Medicamentos está disponível em https://www.gesetze‑im‑internet.de/englisch_amg/.

41 Despacho de 31 de março de 2011, Mauerhofer/Comissão (C‑433/10 P, não publicado, EU:C:2011:204, n.os 69 e 71).

42 V. n.° 42 das presentes conclusões.

43 O sublinhado é meu.

44 Acórdão de 20 de outubro de 2016, August Wolff e Remedia/Comissão (T‑672/14, EU:T:2016:623). V., em especial, os n.os 59 a 66 deste acórdão.

45 V., a este respeito, Acórdão de 15 de setembro de 2015, Novartis Europharm/Comissão (T‑472/12, EU:T:2015:637, n.os 74 e 76).

46 Acórdão de 16 de outubro de 2008, Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565).

47 Acórdão de 14 de março de 2018, Astellas Pharma (C‑557/16, EU:C:2018:181) (a seguir «Acórdão Astellas»).

48 Acórdão de 16 de outubro de 2008, Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565, n.os 31 e 32).