Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-437/25

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

17 de setembro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Transportes — Regulamento (UE) n.° 165/2014 — Artigos 27.° e 41.° — Utilização de um cartão de condutor pertencente a outra pessoa — Sanção — Coima de montante fixo — Impossibilidade de individualização — Princípio da proporcionalidade »

No processo C‑437/25,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Administrativen sad Gabrovo (Tribunal Administrativo de Gabrovo, Bulgária), por Decisão de 30 de junho de 2025, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de julho de 2025, no processo

FT

contra

Nachalnik Oblasten otdel „Avtomobilna administratsia“— Gabrovo,

sendo intervenientes:

Okrаzhna prokuratura Gabrovo,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: O. Spineanu‑Matei, presidente de secção, C. Lycourgos (relator), presidente da Terceira Secção, exercendo funções de juiz da Oitava Secção, e N. Fenger, juiz,

advogado‑geral: J. Richard de la Tour,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de FT, por Y. Lalova, advokat,

– em representação da Comissão Europeia, por R. Álvarez Vinagre, C. Georgieva e K. Walkerová, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 13.° e 15.° do Regulamento de Execução (UE) n.° 646/2012 da Comissão, de 16 de julho de 2012, que estabelece regras de execução relativas às coimas e sanções pecuniárias compulsórias aplicáveis nos termos do Regulamento (CE) n.° 216/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2012, L 187, p. 29), bem como do princípio da proporcionalidade.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe FT ao Nachalnik Oblasten otdel „Avtomobilna administratsia“ — Gabrovo [chefe da Divisão Regional da Administração Automóvel — Gabrovo (Bulgária)] a respeito da legalidade de uma coima aplicada a FT, condutor que efetuou um transporte internacional de mercadorias com um cartão de condutor que não era o seu.

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento de Execução n.° 646/2012

3 O artigo 13.° do Regulamento de Execução n.° 646/2012 prevê:

«1. Se, após a tomada de decisão prevista na secção 2, a Comissão [Europeia] considerar que o titular do certificado violou, dolosa ou negligentemente, o Regulamento (CE) n.° 216/2008[, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, relativo a regras comuns no domínio da aviação civil e que cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação, e que revoga a Diretiva 91/670/CEE do Conselho, o Regulamento (CE) n.° 1592/2002 e a Diretiva 2004/36/CE (JO 2008, L 79, p. 1),] ou as suas regras de execução, pode adotar uma decisão que aplique uma coima não superior a 4 % do rendimento ou do volume de negócios anuais do titular do certificado no exercício precedente.

2. Se o titular do certificado não tiver posto fim à violação no momento em que a decisão referida no n.° 1 é adotada, a Comissão pode, nessa decisão, aplicar sanções pecuniárias compulsórias diárias não superiores a 2,5 % do rendimento ou do volume de negócios médios diários do titular do certificado no exercício precedente.

Estas sanções pecuniárias compulsórias podem ser aplicadas durante o período compreendido entre a data da notificação da decisão e a data em que cessar a violação.

3. Para efeito dos n.os 1 e 2, entende‑se por “exercício precedente” o exercício que antecede a data da decisão referida no n.° 1.

4. As coimas e as sanções pecuniárias compulsórias têm natureza administrativa.

5. A decisão de aplicação de coimas e sanções pecuniárias compulsórias constituem título executivo.»

4 O artigo 15.° deste regulamento de execução prevê:

«1. Ao determinar se impõe ou não coimas e sanções pecuniárias compulsórias e o respetivo montante, a Comissão deve guiar‑se pelos princípios da eficácia, da proporcionalidade e da dissuasão.

2. Em cada caso, a Comissão deve ter em consideração, sempre que se justifique, as seguintes circunstâncias:

a) A gravidade e os efeitos da violação e, em particular, as suas implicações e consequências para a segurança e o ambiente;

b) O grau de diligência e cooperação demonstrado pelo titular do certificado na deteção da violação e na aplicação da medida corretiva ou durante o procedimento por incumprimento, ou qualquer obstrução praticada pelo titular do certificado destinada a impedir a deteção de uma violação e a condução do procedimento por incumprimento, ou ainda a não satisfação, por parte do titular do certificado, de qualquer pedido formulado pela Agência [da União Europeia para a Segurança da Aviação (AESA)], pela Comissão ou pela autoridade nacional da aviação nos termos do presente regulamento;

c) A boa‑fé do titular do certificado na interpretação e no cumprimento das obrigações dos titulares de certificado de acordo com o Regulamento (CE) n.° 216/2008 ou as suas regras de execução, ou quaisquer provas de fraude dolosa por parte do titular do certificado;

d) O volume de negócios em causa e a capacidade económica do titular do certificado;

e) A necessidade de adotar medidas provisórias ou urgentes;

f) A repetição, frequência ou duração da violação cometida pelo titular do certificado;

g) Anteriores sanções, inclusivamente financeiras, aplicadas ao mesmo titular do certificado.

3. Ao determinar o montante da coima e da sanção pecuniária compulsória, a Comissão deve ter em consideração quaisquer medidas executórias que já tenham sido aplicadas ao titular do certificado a nível nacional ou pela [AESA] com base nos mesmos fundamentos jurídicos e nos mesmos factos.»

Regulamento (UE) n.° 165/2014

5 O artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento (UE) n.° 165/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativo à utilização de tacógrafos nos transportes rodoviários, que revoga o Regulamento (CEE) n.° 3821/85 do Conselho relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários e que altera o Regulamento (CE) n.° 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO 2014, L 60, p. 1), dispõe:

«Para além das definições referidas no n.° 1, para efeitos do presente regulamento aplicam‑se as seguintes definições:

[...]

d) “Cartão tacográfico”, um cartão inteligente destinado a ser utilizado com o tacógrafo, que permite a identificação, por este, das funções do titular, bem como a transferência e a memorização de dados;

[...]

f) “Cartão de condutor”, um cartão tacográfico emitido pelas autoridades de um Estado‑Membro a um determinado condutor, que identifica o condutor e permite a memorização dos dados relativos às suas atividades;

[...]»

6 O artigo 27.° deste regulamento dispõe:

«1. O cartão de condutor é pessoal.

2. Os condutores não podem ser titulares de mais de um cartão de condutor válido, estando autorizados a utilizar apenas o seu próprio cartão personalizado. Os condutores não podem utilizar cartões defeituosos ou caducados.»

7 O artigo 41.° do referido regulamento prevê:

«1. Os Estados‑Membros estabelecem, nos termos dos respetivos procedimentos constitucionais, as regras relativas às sanções aplicáveis às infrações ao presente regulamento e tomam as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As referidas sanções devem ser efetivas, proporcionadas, dissuasivas e não discriminatórias, e devem respeitar a categorização das infrações estabelecida na Diretiva 2006/22/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativa a exigências mínimas no que respeita à execução dos Regulamentos (CEE) n.° 3820/85 e (CEE) n.° 3821/85 do Conselho, quanto às disposições sociais no domínio das atividades de transporte rodoviário e que revoga a Diretiva 88/599/CEE do Conselho (JO 2006, L 102, p. 35)].

2. Os Estados‑Membros notificam a Comissão dessas medidas e das regras estabelecidas em matéria de sanções até 2 de março de 2016. Os Estados‑Membros informam também a Comissão de qualquer alteração posterior dessas medidas.»

Diretiva 2006/22

8 O artigo 2.°, n.° 3‑A, da Diretiva 2006/22, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2020/1057 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020 (JO 2020, L 249, p. 49), dispõe:

«Cada Estado‑Membro organiza controlos do cumprimento da Diretiva 2002/15/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2002, relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exercem atividades móveis de transporte rodoviário (JO 2002, L 80, p. 35)], tendo em conta o sistema de classificação dos riscos previsto no artigo 9.° da presente diretiva. Estes controlos visam as empresas nas quais um ou mais dos seus condutores tiverem infringido continuamente ou de forma grave o Regulamento (CE) n.° 561/2006 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.° 3821/85 e (CEE) n.° 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho (JO 2006, L 102, p. 1),] ou o Regulamento (UE) n.° 165/2014.»

9 O quadro do ponto 2 do anexo III da Diretiva 2006/22, conforme alterada pela Diretiva 2020/1057, intitulado «Grupos de infrações ao Regulamento (UE) n.° 165/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (Tacógrafo)», refere que a condução com um cartão de condutor de que o condutor não é titular figura entre as infrações mais graves do Regulamento n.° 165/2014.

Regulamento (UE) 2016/403

10 O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2016/403 da Comissão, de 18 de março de 2016, que complementa o Regulamento (CE) n.° 1071/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante à classificação das infrações graves às regras da União, que podem acarretar a perda de idoneidade do transportador rodoviário, e que altera o anexo III da Diretiva 2006/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2016, L 74, p. 8), dispõe:

«O presente regulamento estabelece, no anexo I, uma lista comum das categorias, tipos e graus de infrações graves às regras da União aplicáveis ao transporte rodoviário comercial que, para além das previstas no anexo IV do Regulamento (CE) n.° 1071/2009, podem acarretar a perda de idoneidade do transportador rodoviário.»

11 Resulta, nomeadamente, do anexo I do Regulamento 2016/403 que o facto de um condutor exceder o tempo de condução diário ou semanal máximo constitui uma infração grave, muito grave ou de máxima gravidade, consoante a medida desse excesso. Em contrapartida, de acordo com este anexo, a condução com um cartão de condutor pertencente a outra pessoa deve ser classificada, em qualquer caso, na categoria das infrações de máxima gravidade.

Direito búlgaro

12 O artigo 93c, n.° 5, do Zakon za avtomobilnite prevozi (Lei relativa aos Transportes Rodoviários) (DV n.° 82, de 17 de setembro de 1999), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «ZavtP»), dispõe:

«Um condutor que utilize um cartão de condutor emitido em nome de outra pessoa é punido com uma coima de 1 500 levs búlgaros (BGN) [(cerca de 767 euros)]».

13 O artigo 27.°, n.° 5, da Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (Lei relativa às Infrações e às Sanções Administrativas) (DV n.° 92, de 28 de novembro de 1969), na versão aplicável ao litígio no processo principal, prevê:

«Do mesmo modo, não é permitido fixar a sanção abaixo do montante mínimo previsto para as sanções de coima e de privação temporária do direito de exercer uma determinada profissão ou atividade exceto nos casos previstos na lei.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

14 Em 28 de agosto de 2024, o chefe da Divisão Regional da Administração Automóvel — Gabrovo aplicou a FT, ao abrigo do artigo 93c, n.° 5, do ZavtP, uma coima administrativa no montante de 1 500 BGN(cerca de 767 euros) por, em violação do artigo 27.°, n.° 2, do Regulamento n.° 165/2014, ter conduzido, em 26 de julho de 2024, um veículo a motor abrangido pelo âmbito de aplicação deste regulamento utilizando um cartão de condutor em nome de outra pessoa.

15 Por Sentença de 2 de abril de 2025, o Rayonen sad Gabrovo (Tribunal de Primeira Instância de Gabrovo, Bulgária) confirmou esta coima.

16 Em 13 de maio de 2025, FT interpôs recurso de cassação desta sentença no Administrativen sad Gabrovo (Tribunal Administrativo de Gabrovo, Bulgária), que é o órgão jurisdicional de reenvio. No seu recurso, FT alega, nomeadamente, que a coima em que foi condenado é desproporcionada relativamente à natureza e à gravidade da infração em causa, uma vez que o facto de essa coima ter um montante fixo impede que sejam tidos em conta elementos como a distância efetivamente percorrida com o cartão de condutor de um terceiro, a circunstância de se tratar de uma primeira infração ou o facto de o interessado possuir, ele próprio, um cartão de condutor.

17 O órgão jurisdicional de reenvio salienta, em primeiro lugar, que o artigo 93c, n.° 5, do ZavtP prevê uma coima de montante fixo para a infração imputada a FT, cujo nível excede o montante do salário mínimo búlgaro (1 077 BGN) (cerca de 550 euros), bem como o do salário médio búlgaro à data da alegada prática da infração e durante os três primeiros meses do ano de 2025.

18 Nem a autoridade administrativa que aplicou a referida coima nem o juiz encarregado de apreciar a sua legalidade podem reduzir o montante desta, caso a caso, tendo em conta, por um lado, a natureza e a gravidade da infração em causa e, por outro, a sua perigosidade para a coletividade.

19 Com efeito, resulta do artigo 27.°, n.° 5, da Lei relativa às Infrações e Sanções Administrativas, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, que não é permitido fixar uma sanção abaixo do montante mínimo previsto para as sanções de coima e de privação temporária do direito de exercer uma determinada profissão ou atividade, exceto nos casos previstos na lei; no caso em apreço, a legislação aplicável não permite a aplicação de uma sanção de montante inferior ao acima mencionado.

20 Não é, como tal, possível ter em conta, nomeadamente, o facto de a infração em causa ter sido cometida com dolo ou por negligência, o momento em que foi cometida ou o troço de estrada em que se realizou, nem a circunstância de o interessado dispor de um cartão de condutor à data dessa infração ou ainda as razões pelas quais utilizou um cartão de condutor pertencente a um terceiro.

21 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o princípio da proporcionalidade, tal como está consagrado no direito da União, se impõe aos Estados‑Membros não apenas no que diz respeito à determinação dos elementos constitutivos de uma infração e das regras relativas ao montante das coimas mas também no que diz respeito à apreciação dos elementos que podem ser tidos em conta para a fixação do montante da coima de que essa infração é passível.

22 Nestas circunstâncias, o Administrativen sad Gabrovo (Tribunal Administrativo de Gabrovo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. A sanção prevista no artigo 93c, n.° 5, do [ZavtP], aplicável à infração que consiste na utilização de um cartão de condutor em nome de outra pessoa, é compatível com os critérios que regem a aplicação e o cálculo do montante das coimas e das sanções pecuniárias compulsórias, previstos nos artigos 13.° e 15.° do Regulamento de [Execução n.° 646/2012], que regulam a aplicação do princípio da proporcionalidade na aplicação dessas coimas e sanções pecuniárias compulsórias pela Comissão Europeia? Essas sanções são conformes com o princípio da proporcionalidade, na aceção do artigo 5.°, n.° 4, do Tratado da União Europeia, enquanto princípio geral do direito da União que os Estados‑Membros estão obrigados a respeitar, dado que esta disposição prevê uma coima de montante fixo e consideravelmente elevado para os cidadãos búlgaros?

2. Deve o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 21 de novembro de 2024, Ekostroy (C‑61/23, EU:C:2024:974), tendo em conta as considerações expostas no seu n.° 53[, nos termos do qual] “[n]estas condições, a aplicação de uma coima ou de uma sanção pecuniária de montante fixo a qualquer violação de certas obrigações previstas na lei, sem gradação do montante desta coima ou desta sanção pecuniária em função da gravidade da infração, conforme previsto pelo regime de sanções em causa no processo principal, parece ser desproporcionada em relação aos objetivos visados pela regulamentação da União”, ser interpretado e aplicado no que respeita a todas as disposições relativas a sanções previstas no direito administrativo búlgaro? Tendo em conta o exposto, deve considerar‑se que as disposições nacionais que, à semelhança do artigo 93c, n.° 5, [do ZavtP], preveem coimas de montante fixo são compatíveis com o princípio da proporcionalidade consagrado no direito da União, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça acima referido?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à admissibilidade

23 De acordo com jurisprudência constante, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro normativo e factual por ele definido sob a sua própria responsabilidade e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar um pedido formulado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser de elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 17 de março de 2026, Županijsko državno odvjetništvo, C‑8/24, EU:C:2026:210, n.° 55 e jurisprudência aí referida).

24 Em primeiro lugar, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede, nomeadamente, a interpretação dos artigos 13.° e 15.° do Regulamento de Execução n.° 646/2012 e do artigo 5.°, n.° 4, TUE.

25 Ora, importa salientar, por um lado, que este regulamento diz respeito ao transporte aéreo e, por outro, que este artigo 5.°, n.° 4, consagra o princípio da proporcionalidade na ação da União e não na dos Estados‑Membros. Daqui resulta que estas disposições são manifestamente inaplicáveis ao litígio no processo principal, pelo que a primeira questão é inadmissível na parte em que incide sobre a interpretação das referidas disposições (v., neste sentido, Acórdão de 24 de julho de 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, n.os 64 a 66 e 70).

26 Em segundo lugar, resulta da segunda questão que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga, por um lado, sobre a compatibilidade com o princípio da proporcionalidade, tal como está consagrado no direito da União, das disposições nacionais ao abrigo das quais foi aplicada, no caso em apreço, uma coima de montante fixo e, por outro, sobre a compatibilidade com este princípio de disposições do direito búlgaro diferentes das que são relevantes para a solução do litígio no processo principal.

27 A este respeito, importa salientar, por um lado, que a primeira parte da segunda questão se confunde com a primeira questão, pelo que não há que lhe responder separadamente.

28 Quanto, por outro lado, à segunda parte da segunda questão, há que recordar que a missão confiada ao Tribunal de Justiça no âmbito dos reenvios prejudiciais é a de contribuir para a administração da justiça nos Estados‑Membros e não a de formular opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas (v., nomeadamente, Acórdão de 15 de setembro de 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, n.° 18).

29 Daqui resulta que a segunda parte da segunda questão é inadmissível.

Quanto ao mérito

30 A título preliminar, importa recordar que, de acordo com jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituída pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. A este respeito, cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, nomeadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem uma interpretação, tendo em conta o objeto do litígio [Acórdão de 30 de abril de 2024, M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, n.° 78 e jurisprudência aí referida].

31 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o princípio da proporcionalidade deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que sanciona uma infração, como a que está em causa no processo principal, com uma coima de montante muito elevado sem que seja possível, nem à autoridade administrativa que a aplicou nem ao órgão jurisdicional incumbido de apreciar a sua legalidade, reduzir esse montante em função das circunstâncias do caso concreto.

32 Resulta da decisão de reenvio que a infração em causa no processo principal consiste na utilização de um cartão de condutor pertencente a outra pessoa, em violação da proibição prevista no artigo 27.° do Regulamento n.° 165/2014.

33 A este respeito, há que salientar que o artigo 41.° deste regulamento prevê que os Estados‑Membros adotam sanções aplicáveis às violações das disposições do referido regulamento que sejam efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Este artigo aplica‑se a todas as sanções adotadas pelos Estados‑Membros para reprimir as violações do mesmo regulamento, quer estas sanções tenham ou não caráter penal, na aceção da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

34 Por conseguinte, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o princípio da proporcionalidade, tal como concretizado no artigo 41.° do Regulamento n.° 165/2014, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional ao abrigo da qual é aplicada uma coima de montante elevado ao condutor de um veículo que tenha desrespeitado a proibição prevista no artigo 27.° deste regulamento, ao inserir no tacógrafo do seu veículo um cartão de condutor pertencente a outra pessoa, sem prever nenhuma possibilidade de reduzir este montante tendo em conta as circunstâncias específicas do caso.

35 Em primeiro lugar, importa recordar que, na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis em caso de desrespeito das condições previstas no regime instituído por essa legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer essa competência no respeito do direito da União e dos seus princípios gerais e, por conseguinte, no respeito do princípio da proporcionalidade [Acórdãos de 21 de novembro de 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 41, e de 11 de dezembro de 2025, Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (Cigarros eletrónicos), C‑665/24, EU:C:2025:960, n.° 42 e jurisprudência aí referida].

36 O princípio da proporcionalidade, concretizado no artigo 41.° do Regulamento n.° 165/2014, exige que a severidade de uma sanção seja adequada à gravidade da infração em causa, nomeadamente assegurando um efeito realmente dissuasivo. Assim, as medidas repressivas permitidas por uma legislação nacional não devem exceder os limites do que é necessário à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos por essa legislação (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de novembro de 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 45, e de 22 de janeiro de 2026, AK Dlhopolec e o., C‑590/24, EU:C:2026:41, n.os 105 e 107 e jurisprudência aí referida).

37 Este princípio da proporcionalidade impõe‑se no que respeita não só à determinação dos elementos constitutivos de uma infração mas também à determinação das regras relativas ao montante das coimas e à apreciação dos elementos que podem ser tidos em conta para a fixação destas (v., neste sentido, Acórdão de 21 de novembro de 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, n.° 46 e jurisprudência aí referida).

38 No caso em apreço, a legislação búlgara institui um regime de responsabilidade objetiva ao abrigo do qual a constatação dos factos constitutivos da infração em causa basta para que a autoridade administrativa aplique uma coima no montante de 1 500 BGN (cerca de 767 euros).

39 Além disso, a categoria de pessoas exposta a essa coima é constituída, pelo menos na sua maioria, por pessoas singulares que exercem funções de motorista de camião. Ora, resulta do pedido de decisão prejudicial que o montante desta coima é superior ao salário médio na Bulgária. Daqui resulta que, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o montante da referida coima deve ser considerado muito elevado tendo em conta o nível médio dos rendimentos profissionais da categoria de pessoas suscetíveis de serem condenadas a essa coima.

40 Resulta ainda do pedido de decisão prejudicial que nem a autoridade administrativa encarregada de aplicar essa coima nem o juiz encarregado de apreciar a sua regularidade estão em condições de reduzir o montante desta, tendo em conta as circunstâncias próprias do caso concreto.

41 Ora, o facto de aplicar uma coima de montante muito elevado, sem que este possa ser reduzido em função das circunstâncias específicas do caso, é suscetível de violar o princípio da proporcionalidade, tal como concretizado no artigo 41.° do Regulamento n.° 165/2014 (v., por analogia, Acórdão de 22 de janeiro de 2026, AK Dlhopolec e o., C‑590/24, EU:C:2026:41, n.° 112).

42 Daqui resulta que, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o montante da coima em causa no processo principal é de tal importância que o princípio da proporcionalidade, tal como concretizado no artigo 41.° do Regulamento n.° 165/2014, se opõe a que esse montante não possa de modo nenhum ser reduzido tendo em conta as circunstâncias específicas do caso.

43 Em segundo lugar, no que respeita, especialmente, às circunstâncias suscetíveis de ser tidas em conta para ajustar o montante de uma coima como a que está em causa no processo principal, importa salientar que resulta do artigo 27.°, n.° 2, do Regulamento n.° 165/2014, lido em conjugação com o anexo I do Regulamento 2016/403, que a utilização de um cartão de condutor pertencente a outra pessoa faz parte das infrações mais graves nesta matéria, independentemente da duração dessa utilização. Esta infração distingue se, assim, de outras violações do direito da União aplicável no domínio do transporte rodoviário e, nomeadamente, das infrações ligadas ao facto de se exceder o tempo de condução diário ou semanal máximo, cujo grau de gravidade varia, em conformidade com esse anexo I, em função da medida em que esse tempo é excedido.

44 Por conseguinte, a circunstância de o condutor ter utilizado um cartão de condutor pertencente a outra pessoa durante um período muito limitado não pode constituir um elemento suscetível de conduzir à redução do montante da coima que, em princípio, lhe deveria ser aplicada.

45 Esta interpretação é corroborada pelos objetivos de segurança rodoviária e de melhoria das condições de trabalho dos condutores prosseguidos pelo Regulamento n.° 165/2014 [v., neste sentido, Acórdão de 7 de maio de 2020, Bezirkshauptmannschaft Tulln (Declaração de dias sem conduzir), C‑96/19, EU:C:2020:353, n.° 38].

46 Com efeito, a utilização de um cartão de condutor pertencente a outra pessoa tem por objeto ou, pelo menos, por efeito impedir a fiscalização efetiva do respeito dos tempos de condução e de repouso impostos pela legislação da União. Ora, essa impossibilidade de fiscalização efetiva produz‑se logo a partir da utilização de um cartão de condutor pertencente a outra pessoa, o que distingue tal infração das que estavam em causa nos processos que deram origem aos Acórdãos de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229), e de 21 de novembro de 2024, Еkоstroy (C‑61/23, EU:C:2024:974), pelos quais o Tribunal de Justiça declarou, em substância, que a impossibilidade de ter em conta a duração da infração em causa na fixação do montante da coima violava o princípio da proporcionalidade.

47 Em contrapartida, pode, nomeadamente, figurar entre as circunstâncias específicas do caso, mencionadas no n.° 43 do presente acórdão, o facto de a pessoa em causa poder demonstrar que utilizou, por negligência, o cartão de condutor de outra pessoa.

48 Resulta de todas as considerações precedentes que há que responder às questões submetidas que o princípio da proporcionalidade, tal como concretizado no artigo 41.° do Regulamento n.° 165/2014, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional ao abrigo da qual é aplicada uma coima de montante muito elevado ao condutor de um veículo que tenha desrespeitado a proibição prevista no artigo 27.° deste regulamento, ao inserir no tacógrafo do seu veículo um cartão de condutor pertencente a outra pessoa, sem prever nenhuma possibilidade de reduzir este montante tendo em conta as circunstâncias específicas do caso.

Quanto às despesas

49 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

O princípio da proporcionalidade, tal como concretizado no artigo 41.° do Regulamento (UE) n.° 165/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativo à utilização de tacógrafos nos transportes rodoviários, que revoga o Regulamento (CEE) n.° 3821/85 do Conselho relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários e que altera o Regulamento (CE) n.° 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários,

deve ser interpretado no sentido de que:

se opõe a uma legislação nacional ao abrigo da qual é aplicada uma coima de montante muito elevado ao condutor de um veículo que tenha desrespeitado a proibição prevista no artigo 27.° do Regulamento n.° 165/2014, ao inserir no tacógrafo do seu veículo um cartão de condutor pertencente a outra pessoa, sem prever nenhuma possibilidade de reduzir este montante tendo em conta as circunstâncias específicas do caso.

Assinaturas

* Língua do processo: búlgaro.