Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-43/94

1.

O Parlamento Europeu interpôs para este Tribunal recurso do acórdão proferido em 30 de Novembro de 1993 pelo Tribunal de Primeira Instância ( 1 ), em que este admite, com base no Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto») a acumulação de subsídios diários.

2.

O recorrido no presente recurso, Philippe Vienne, é actualmente funcionário do Parlamento. A sua situação administrativa nesta instituição teve três fases sucessivas: em primeiro lugar, foi admitido na qualidade de agente auxiliar (em 1 de Novembro de 1990), em seguida, foi admitido na qualidade de agente temporário (em 1 de Janeiro de 1991), antes de ser nomeado funcionário estagiário (em 16 de Dezembro de 1991), tendo a sua titularização ocorrido em Outubro de 1992. Inicialmente admitido no lugar da sua residência familiar, em Bruxelas-Anderlecht, estabeleceu, desde a sua primeira entrada em funções, residência em Messancy, perto da fronteira belga-luxemburguesa, para dar cumprimento às obrigações estatutárias, e conservou, até à sua titularização, a sua residência familiar.

3.

O diferendo que o opõe ao Parlamento refere-se ao pagamento do subsídio diário, previsto no artigo 10.° do anexo VII do Estatuto (a seguir «artigo 10.°»), até ao termo do seu estágio, aumentado de um mês (15 de Outubro de 1992). Este artigo está redigido da seguinte forma:

«O funcionário que prove ser obrigado a mudar de residência para cumprir as obrigações do artigo 20.° do Estatuto ( 2 ), tem direito, relativamente ao período determinado no n.° 2, a um subsídio diário cujo montante é fixado da forma seguinte...»

O período de pagamento do subsídio diário está fixado, no n.° 2 deste artigo, em 120 ou 180 dias para os funcionários, ou na duração do estágio aumentada de um mês para os funcionários estagiários.

O período de pagamento deste mesmo subsídio aos agentes temporários (artigo 25.° do regime aplicável aos outros agentes, a seguir «ROA») e aos agentes auxiliares (artigo 69.° do ROA) está limitado, em cada um dos casos, a um máximo de um ano, com remessa para o artigo 10.° quanto ao resto.

4.

De acordo com as disposições estatutárias ( 3 ), o Parlamento pagou efectivamente a P. Vienne este subsídio diário, a partir de 1 de Novembro de 1990, mas cessou o pagamento a partir de 21 de Abril de 1992, ou seja, cerca de seis meses antes do termo do estágio deste último. Com efeito, o Parlamento considerou que se deviam somar os diferentes períodos prestados pelo beneficiário, sem que o pagamento do subsídio possa ultrapassar o limite máximo de doze meses previsto no artigo 10.°

5.

Perante a recusa do Parlamento de lhe pagar este subsídio até ao termo do seu estágio, aumentado de um mês (ou seja, no período que decorreu entre 22 de Abril de 1992 e 15 de Outubro de 1992), P. Vienne intentou um recurso no Tribunal de Primeira Instância, pedindo a anulação da decisão de recusa do Parlamento, datada de 2 de Fevereiro de 1993. Baseava-se, nomeadamente, em violação do artigo 10.°

6.

O Tribunal, por acórdão de 30 de Novembro de 1993, já referido, deu provimento ao seu pedido.

Em primeiro lugar, declarou «... nenhuma disposição do Estatuto ou do ROA prevê expressamente uma regulamentação restritiva para o caso que aqui se apresenta. Em particular, o texto do artigo 10.° do anexo VII do Estatuto não se opõe à concessão cumulativa das ajudas de custo, tal como solicitado pelo recorrente» ( 4 ).

Pelo contrário, o Tribunal considerou que um limite máximo da duração de pagamento do subsídio diário, tal como o Parlamento considera ser de aplicar ao período de estágio, não teria em conta a precaridade da relação de emprego que caracteriza a situação administrativa de um funcionário estagiário ( 5 ).

Com efeito, o Tribunal considerou que, numa situação como esta, em que a precaridade da relação de emprego foi constante, «... a concessão das ajudas de custo tem uma finalidade específica: parece razoável incitar o interessado a abster-se de proceder a uma mudança de residência que, em caso de não titularização, se mostraria prematura e ocasionaria, de acordo com o artigo 9.°, n.os 1 e 2, do anexo VII do Estatuto, em caso de cessação de funções do interessado, um duplo reembolso das despesas de mudança de residência. Ora, tendo em atenção esta situação, o interessado deve beneficiar, em contrapartida e por aplicação do artigo 10.° do anexo VII do Estatuto, até ao fim deste período precário, acrescido de um mês, das ajudas de custo, e isto independentemente do facto de já ter recebido tais ajudas durante outros períodos anteriores, também caracterizados pela sua precaridade» ( 6 ).

Recordando, finalmente, que o objectivo prosseguido pelo pagamento do subsídio diário, tal como analisado em acórdãos anteriores ( 7 ), «... que é a compensação das despesas e dos inconvenientes ocasionados pela necessidade de se deslocar e de se instalar provisoriamente no lugar de colocação, mantendo simultaneamente, a título provisório, a residência anterior...», corresponde efectivamente à circunstância do caso (manutenção de duas residências: uma, familiar, na Bélgica, e outra próxima do lugar de colocação) ( 8 ), o Tribunal daí concluiu que P. Vienne tinha efectivamente direito, nos termos estatutários, ao pagamento do subsídio diário até ao fim do seu período de estágio, aumentado de um mês ( 9 ).

7.

Foi por estes motivos que o acórdão de 30 de Novembro de 1993 anulou a decisão de recusa do Parlamento de 2 de Fevereiro de 1993 e condenou este último a pagar ao recorrente os subsídios diários não pagos e a suportar todas as despesas.

8.

Ė este acórdão que o Parlamento pede ao Tribunal de Justiça para anular.

9.

Em apoio do seu recurso, o Parlamento invoca essencialmente dois fundamentos assentes na violação do direito comunitário:

10.

P.Vienne afirma, a título preliminar ( 10 ), que a admissibilidade do recurso é duvidosa, na medida em que o Parlamento tenta fazer com que o Tribunal de Justiça examine elementos de facto já decididos pelo Tribunal de Primeira Instância. Pronunciar-nos-emos, eventualmente, sobre este ponto, por ocasião da análise de cada um dos fundamentos invocados, que examinaremos sucessivamente.

11.

O artigo 71.° do Estatuto ( 11 ) dispõe:

«Em conformidade com o disposto no anexo VII, o funcionario tem direito ao reembolso das despesas que tiver suportado por ocasião do início de funções...»

12.

O Parlamento considera que o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 32 do acórdão, cometeu um erro ao interpretar a noção de «início de funções», tal como consta do artigo 71.° do Estatuto, «... no sentido de se referir exclusivamente à entrada em funções na sequência da nomeação formal para um lugar de funcionário». Segundo o Parlamento, pelo contrário, deve entender-se esta noção como referindo-se a todo e qualquer início de funções numa instituição da Comunidade, qualquer que seja a qualidade, incluindo a de agente temporário ou auxiliar, na medida em que o «início de funções» só pode ocorrer uma única vez ( 12 ).

13.

A leitura do artigo 71.° do Estatuto e o seu enquadramento impedem qualquer aceitação da tese sustentada pelo Parlamento.

14.

Esta disposição insere-se, recordemos, no corpo do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias. Este último é, em princípio, apenas aplicável aos funcionários, como salienta o Tribunal de Primeira Instância. É certo que este princípio tem numerosas excepções, pois o ROA remete com frequência para o Estatuto num certo número de disposições. Quando é feita esta remissão, há que interpretar paralelamente as disposições do Estatuto e do ROA como equiparando os outros agentes das Comunidades aos funcionários. Porém, o artigo 71.° não se encontra neste caso. Em contrapartida, cada uma das disposições relativas, respectivamente, aos funcionários, aos agentes temporários e aos agentes auxiliares compreende um capítulo relativo à «Remuneração e reembolso de despesas» ( 13 ). É neste capítulo que se insere o artigo 71.° do Estatuto. Ora, sem que seja feita directamente referência a este artigo, encontram-se no ROA disposições que dele se aproximam sensivelmente. Assim, o artigo 22.° dispõe: «... o agente temporário tem direito, em conformidade com o disposto nos artigos 5.° a 15.°, do anexo VII do Estatuto, ao reembolso das despesas que tiver efectuado por ocasião da sua entrada em funções...». Deste modo, a justaposição de todas estas disposições demonstra, em nosso entender, que o reembolso de despesas deve ser concedido por efeito de cada uma das entradas em funções, quer seja na qualidade de agente quer na qualidade de funcionário. Por conseguinte, tendo o Tribunal recordado que «... as funções exercidas por um funcionária podem distinguir-se, no plano jurídico, das exercidas por um agente temporário ou auxiliar, dado que os interessados se encontram em situações estatutárias diferentes (v. o acórdão Sperber/Tribunal de Justiça, 37/87, Colect., p. 1943, n.° 8)» ( 14 ), foi fazendo uma interpretação correcta do artigo 71.° do Estatuto que o Tribunal de Primeira Instância prosseguiu precisando que «a expressão ‘início de funções’ (na acepção deste artigo) pode pois ser interpretada no sentido de se referir exclusivamente à entrada em funções na sequência da nomeação formal para um lugar de funcionário».

15.

Convém seguidamente refutar a argumentação em que o Parlamento crê poder apoiar este fundamento, retirada do acórdão de 15 de Julho de 1960, Campolongo/Alta Autoridade ( 15 ).

16.

Neste acórdão, o Tribunal de Justiça baseou-se no princípio da «... unidade funcional das Comunidades Europeias e das instituições anexas...» para recusar «... a cumulação de uma compensação por cessação de funções com um subsídio de entrada em funções de outra...» ( 16 ) O Parlamento deduz dessa passagem que «... não se pode pagar duas vezes a mesma indemnização, à mesma pessoa, pelo mesmo motivo» ( 17 ). Ora, não vemos como é que a interpretação que o Tribunal de Primeira Instância faz do artigo 71.° do Estatuto é incompatível com esta jurisprudência. Com efeito, tal como salienta o Tribunal de Primeira Instância no n.° 37 «... esse acórdão do Tribunal de Justiça respeita a um caso completamente diferente do presente». Por um lado, enquanto temos que tomar posição sobre a situação de um funcionário que teve diversas situações estatutárias diferentes no seio da mesma instituição, o Tribunal de Justiça tinha então que se pronunciar sobre a situação de um funcionário que mais não fez do que passar do serviço de uma instituição (a Alta Autoridade) de uma Comunidade Europeia (a CECA) para o serviço de outra instituição (o Banco Europeu de Investimento) de uma Comunidade Europeia diferente (a CEE). Por outro lado, não se tratava então de acumulação de subsídios diários, mas de acumulação de uma compensação por cessação de funções com um subsídio de entrada em funções. Finalmente, notemos que os textos legais de referência são diferentes de um processo para o outro, uma vez que, na época em que foi proferido o acórdão Campolongo, já referido, não existia «... um estatuto válido para os funcionários de todas as instituições das Comunidades Europeias» ( 18 ).

17.

Concluímos, por conseguinte, que o princípio da unidade funcional das Comunidades não tem aplicação no caso que nos ocupa.

18.

Por consequência, este primeiro fundamento não é procedente.

19.

O Parlamento considera, em primeiro lugar, que o Tribunal de Primeira Instância ignorou um aspecto factual de que resulta violação do artigo 10.°, no n.° 27 do acórdão ( 19 ), assim redigido: «... o objecto do presente litígio está limitado à questão de saber se o recorrente, na sua qualidade de funcionário estagiário que ainda não procedeu à mudança de residência nem recebeu o subsídio de instalação, tem direito...» ( 20 ). Com efeito, segundo o Parlamento, esta afirmação está incorrecta, pois «... P. Vienne, quando era agente temporário, pediu e obteve do Parlamento um subsídio de instalação» ( 21 ).

20.

Notemos, a este respeito, como sublinha o recorrido na segunda instância ( 22 ), que a questão de saber se ele recebeu efectivamente um subsídio de instalação é um elemento de facto cuja apreciação escapa ao Tribunal de Justiça. Recordemos, com efeito, que o Tribunal de Justiça, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, tem, nos termos do artigo 51.° do Estatuto CE, uma competência limitada apenas às questões de direito ( 23 ).

21.

Notemos ainda que este fundamento tem a sua origem numa leitura superficial do acórdão impugnado. Com efeito, embora o Parlamento saliente no seu recurso que «... P. Vienne, quando era agente temporário, pediu e obteve do Parlamento um subsídio de instalação» ( 24 ), o Tribunal de Primeira Instância contenta-se, por seu lado, em notar que «... o recorrente, na sua qualidade de funcionário estagiário que ainda não procedeu à mudança de residência nem recebeu o subsídio de instalação, tem direito...» ( 25 ). Ora, o Tribunal de Primeira Instância teve o cuidado de precisar, a título preliminar, que «... o objecto do presente litígio está limitado à questão de saber se o recorrente, na sua qualidade de funcionário estagiário... tem direito, no que se refere à última parte do período de estágio acrescida de um mês, ao pagamento das ajudas de custo...» ( 26 ). Assim, uma vez que o Parlamento faz referência, na sua petição de recurso, a um período de emprego que não constitui objecto do acórdão impugnado, nenhuma apreciação errada dos factos de que resulte violação do artigo 10.° pode ser censurada ao Tribunal de Primeira Instância.

22.

Por conseguinte, a primeira parte deste fundamento não procede.

23.

Em segundo lugar, o Parlamento considera que, no n.° 31 do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro ao refutar a tese avançada pelo Parlamento, segundo a qual P. Vienne não pode beneficiar de subsídio diário, uma vez que ele não preencheu a condição, prevista no artigo 10.°, respeitante à obrigação de ter de justificar a sua mudança de residência. Em resposta a esta objecção, o Tribunal de Primeira Instância considerou que «... essa tese viola a natureza contínua e durável da obrigação de indemnização imposta pela referida disposição às instituições, a favor dos seus funcionários» ( 27 ). No seu recurso, o Parlamento considera que o Tribunal de Primeira Instância chega assim à conclusão de que «... não é necessário ter em conta a condição imperativa fixada no artigo 10.° e, por conseguinte, pode-se ignorar o facto de o interessado não ter mudado de residência...» ( 28 ), e daí deduz que «esta conclusão... é manifestamente contrária à letra e ao espírito do artigo 10.° do Estatuto...» ( 29 ).

24.

Parece-nos, no entanto, que este fundamento faz uma extrapolação da conclusão a que o Tribunal de Primeira Instância chegou. Com efeito, neste considerando, o que o Tribunal de Primeira Instância contesta não é o facto de que, para beneficiar do subsídio diário previsto no artigo 10.°, o funcionário seja obrigado a mudar de residência, contrariamente àquilo que o Parlamento quer fazer crer. O que, em contrapartida, o Tribunal de Primeira Instância contesta, em resposta a um argumento do Parlamento, é o facto de que, no caso em apreço, o funcionário não tenha tido que mudar de residência. Ora, neste ponto, a apreciação do Tribunal de Primeira Instância não pode ser contestada.

25.

É certo que o recebimento de subsídio diário está subordinado à condição de que o funcionário prove ter sido obrigado a mudar de residência para cumprir a condição do artigo 20.° do Estatuto, que o obriga a residir no lugar em que está colocado. No entanto, é conveniente esclarecer devidamente a noção de residência aqui visada. Não se trata forçosamente da que o interessado tinha imediatamente antes da sua nomeação. Com efeito, o Tribunal de Justiça interpreta de modo constante esta noção de residência como sendo o lugar onde o interessado fixou, com a vontade de lhe conferir um carácter estável, o centro permanente ou habitual dos seus interesses ( 30 ). Foi, portanto, correctamente que o Tribunal de Primeira Instância considerou que o domicílio de Messancy de P. Vienne não constituía uma «residência» na acepção do artigo 10.°, uma vez que este último só o ocupava para dar cumprimento às obrigações estatutárias resultantes de uma relação de emprego precária, como o Tribunal de Primeira Instância sublinha mais adiante ( 31 ). Em contrapartida, é exactamente a residência de Bruxelas de P. Vienne, em que a sua família continuava a residir, que deve ser considerada como «residência» na acepção do Estatuto. Ora, é pacífico que, a despeito de colocações sucessivas na mesma instituição, o recorrido na segunda instância teve, de cada vez e para cada uma delas, que «mudar de residência». Tendo esta última condição sido preenchida, o benefício do subsídio diário do artigo 10.° não lhe pode ser recusado.

26.

É à luz destas considerações que deve ser entendido o n.°31 do acórdão impugnado, nos termos do qual o Tribunal de Primeira Instância não ignorou minimamente a obrigação de mudança de residência prevista no artigo 10.° E por isso que a segunda parte deste fundamento também não procede.

27.

Em terceiro lugar, o Parlamento alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro, no n.° 34 do acórdão, ao considerar que o pagamento do subsídio diário aos funcionários estagiários tem uma finalidade específica, que consiste em «... incitar o interessado a abster-se de proceder a uma mudança de residência que, em caso de não titularização, se mostraria prematura e ocasionaria, de acordo com o artigo 9.°, n.os 1 e 2, do anexo VII do Estatuto, em caso de cessação de funções do interessado, um duplo reembolso das despesas de mudança de residência». Com efeito, segundo o Parlamento, nesta hipótese, seria impossível um duplo reembolso, uma vez que apenas um funcionário titular teria direito a esse reembolso, nos termos do artigo 9.°, n.° 3, do anexo VII do Estatuto ( 32 ).

28.

Recordemos os termos desta disposição. Os dois primeiros números do referido artigo 9.° prevêem, respectivamente, o reembolso das despesas de mudança do funcionário, do seu lugar de origem para o seu lugar de afectação, e o reembolso das mesmas despesas, aquando da cessação de funções, do lugar de afectação para o lugar de origem. O terceiro número deste artigo fixa os prazos em que estas mudanças devem ocorrer. Assim, «O funcionário titular deve efectuar a mudança de residência (do lugar de origem para o lugar de afectação) dentro do prazo de um ano a contar do termo do período de estágio...» ( 33 ).

29.

Esta última disposição é susceptível de duas interpretações diferentes.

30.

Segundo a primeira, o legislador comunitário não se contentou em prever um prazo máximo (um ano após o termo do período de estágio), para além do qual o reembolso deixa de ser feito. É preciso ainda entender esta disposição como prevendo que a mudança deve ser efectuada o mais tardar nessa data, para poder ser reembolsada. Se se adoptar esta interpretação, o funcionário pode evidentemente receber esse reembolso, desde que respeite o limite máximo fixado. Foi verosimilmente esta interpretação do artigo 9.° do anexo VII do Estatuto que o Tribunal de Primeira Instância considerou, no n.° 34 do acórdão.

31.

Parece-nos, no entanto, como salienta o Parlamento, que esta disposição deve ser interpretada diferentemente, o que, de resto, o ora recorrido não contesta ( 34 ). Com efeito, embora, em conformidade com a primeira interpretação acima desenvolvida, o legislador comunitário tenha fixado um prazo para além do qual não há reembolso, não se trata da única condição exigida. Assim, o artigo 9.°, n.° 3, prevê também o momento a partir do qual a mudança «deve» ser efectuada para ser reembolsada: trata-se do «termo do período de estágio». Ora, uma vez que o prazo começa no termo do período de estágio, é necessário daí deduzir que os funcionários estagiários, que, por hipótese, não chegaram ao termo do seu estágio, não têm direito ao reembolso das despesas de mudança. Esta interpretação é, de resto, reforçada pela expressão «funcionário titular» usada no artigo 9.°, n.° 3. É também esta a interpretação que o Serviço Jurídico da Comissão Europeia preconiza ( 35 ).

32.

De acordo com esta ultima interpretação, a única susceptível de ser acolhida em nossa opinião, temos consequentemente que admitir que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro na apreciação da finalidade específica prosseguida pelo pagamento do subsídio diário no caso em apreço.

33.

No entanto, vemos no artigo 9.°, n.° 3, já referido, uma confirmação do carácter precário da situação estatutária do funcionário estagiário, de resto, sublinhada pelo Tribunal de Primeira Instância ( 36 ), que, por si só, justifica o pagamento do subsídio diário. Com efeito, ao prever que, para ser reembolsada, a mudança deve ser efectuada no ano subsequente ao «termo do período de estágio», o legislador comunitário sublinhou que é só a partir desse momento que se encontra consolidada a admissão do funcionário e que cessa a precaridade do vínculo que une este último à instituição. Verifica-se, aliás, que nem os agentes auxiliares nem os agentes temporários admitidos por um período inferior a doze meses ( 37 ) têm direito ao reembolso das despesas de mudança, o que, mais uma vez, sublinha que o legislador teve em conta a precaridade da sua admissão.

34.

Por conseguinte, foi correctamente que o Tribunal de Primeira Instância considerou que a situação de P. Vienne, caracterizada, em cada uma das suas relações de emprego sucessivas, por uma precaridade persistente «... corresponde(m) perfeitamente ao objectivo prosseguido pela concessão das ajudas de custo, que é a compensação das despesas e dos inconvenientes ocasionados pela necessidade de se deslocar e de se instalar provisoriamente no lugar de colocação, mantendo simultaneamente, a título provisório, a residência anterior (v. o acórdão Mouzourakis/Parlamento, 280/85, Colect., p. 589, n.° 9, e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Julho de 1992, Benzler/Comissão, T-63/91, Colect., p. II--2095, n.° 20)» ( 38 ).

35.

Esta única certeza de que as circunstancias do caso correspondem efectivamente à ratio legis do artigo 10.°, tal como recordada por uma jurisprudencia constante ( 39 ), basta portanto para considerar que o Tribunal de Primeira Instancia não fez uma interpretação errada do artigo 10.° do anexo VII do Estatuto, salvo a alegada «finalidade específica» que esta disposição prosseguiria no caso concreto, desenvolvida no n.° 34 do acórdão, que nós consideramos como supérflua.

36.

Daqui concluímos, por conseguinte, que a última parte deste fundamento, ainda que procedente, não leva a anular o acórdão impugnado.

37.

À luz das considerações que precedem, convidamos, portanto, o Tribunal de Justiça a negar provimento ao recurso interposto pelo Parlamento e a condenar este último nas despesas, nos termos do artigo 122.°, primeiro e segundo parágrafos, e do artigo 69.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo.