Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-43/21

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em representação do Governo checo, por L. Dvořáková, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por M. Noll‑Ehlers, P. Ondrůšek e C. Valero, na qualidade de agentes,

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O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17).

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Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a FCC Česká republica, s.r.o. ao Ministerstvo životního prostředí (Ministério do Ambiente, República Checa), ao Městská část Praha‑Ďáblice (bairro de Praha‑Ďáblice, República Checa) e à Spolek pro Ďáblice, a respeito da Decisão de 29 de dezembro de 2015 que altera a licença de exploração do aterro de Praha‑Ďáblice concedida a esta sociedade, com vista a prolongar o período de armazenamento no aterro de 31 de dezembro de 2015 para 31 de dezembro de 2017.

3

O considerando 2 da Diretiva 2010/75 tem a seguinte redação:

«A fim de prevenir, reduzir e, na medida do possível, eliminar a poluição decorrente das atividades industriais, em conformidade com o princípio do “poluidor‑pagador” e com o princípio da prevenção da poluição, é necessário estabelecer um quadro geral para o controlo das principais atividades industriais que dê prioridade a uma intervenção a montante que garanta uma gestão cuidadosa dos recursos naturais e que tenha em conta, sempre que necessário, a situação económica e as especificidades do local em que a atividade industrial é desenvolvida.»

4

O considerando 5 desta diretiva enuncia:

«A fim de assegurar a prevenção e o controlo da poluição, as instalações só deverão funcionar se estiverem licenciadas […]»

5

O considerando 18 da referida diretiva prevê:

«A introdução de alterações numa instalação poderá dar origem ao aumento dos níveis de poluição. Os operadores deverão comunicar à autoridade competente quaisquer alterações planeadas que possam ter consequências para o ambiente. Não deverão ser efetuadas alterações substanciais numa instalação que possam ter efeitos negativos significativos na saúde humana ou no ambiente sem uma licença concedida em conformidade com a presente diretiva.»

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O considerando 27 da mesma diretiva dispõe:

«Em conformidade com a Convenção de Århus sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e o Acesso à Justiça em matéria de Ambiente [(JO 2005, L 124, p. 4), aprovada pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1)], é necessária a efetiva participação do público na tomada de decisões para permitir ao público exprimir, e ao decisor tomar em consideração, as opiniões e preocupações que possam ser relevantes para essas decisões, aumentado assim o grau de responsabilidade e a transparência do processo de tomada de decisões e contribuindo para a sensibilização do público em relação às questões ambientais e para o seu apoio às decisões tomadas. […]»

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Nos termos do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75 entende‑se por «“alteração substancial”, uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação ou de uma instalação de combustão, de uma instalação de incineração de resíduos ou de uma instalação de coincineração de resíduos que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente».

8

O artigo 4.o desta diretiva impõe aos Estados‑Membros que tomem as medidas necessárias para que nenhuma instalação ou instalação de combustão, instalação de incineração de resíduos ou instalação de coincineração de resíduos sejam exploradas sem licença.

9

O artigo 10.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito», dispõe:

«O presente capítulo aplica‑se às atividades descritas no anexo I e, se for caso disso, que atinjam os limiares de capacidade definidos no mesmo anexo.»

10

O artigo 12.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Pedidos de licenciamento», tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que os pedidos de licenciamento incluam uma descrição dos seguintes elementos:

Os pedidos de licenciamento devem incluir ainda um resumo não técnico dos dados enumerados no primeiro parágrafo.

2. Sempre que os dados fornecidos em conformidade com os requisitos estabelecidos na Diretiva 85/337/CEE, ou um relatório de segurança elaborado em conformidade com a Diretiva 96/82/CE, ou outras informações fornecidas ao abrigo de qualquer outra legislação permitirem preencher um dos requisitos previstos no n.o 1, essas informações podem ser incluídas no pedido de licenciamento, ou a ele anexadas.»

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O artigo 14.o, n.os 1 e 2, da mesma Diretiva 2010/75, sob a epígrafe «Condições de licenciamento», enuncia:

«1. Os Estados‑Membros devem certificar‑se de que a licença inclui todas as medidas necessárias ao cumprimento das condições de licenciamento referidas nos artigos 11.o e 18.o

Essas medidas devem incluir pelo menos os seguintes elementos:

2. Para efeitos da alínea a) do n.o 1, os valores‑limite de emissão podem ser complementados ou substituídos por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes que assegurem um nível equivalente de proteção ambiental.

[…]»

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O artigo 20.o desta diretiva, sob a epígrafe «Alterações introduzidas nas instalações pelos operadores», prevê:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que o operador comunique à autoridade competente quaisquer alterações previstas das características ou do funcionamento da instalação, ou uma ampliação da mesma, que possam ter consequências ambientais. Se necessário, a autoridade competente atualiza a licença.

2. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que não seja introduzida nenhuma alteração substancial prevista pelo operador sem uma licença concedida nos termos da presente diretiva.

O pedido de licenciamento e a decisão das autoridades competentes devem abranger as partes da instalação e os elementos enumerados no artigo 12.o que possam ser afetados por essa alteração substancial.

3. Considera‑se substancial qualquer alteração das características ou do funcionamento ou ampliação de uma instalação se a alteração ou ampliação, em si mesma, fizer com que sejam alcançados os limiares de capacidade estabelecidos no anexo I.»

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O artigo 24.o, n.o 1, da referida diretiva dispõe:

«Os Estados‑Membros asseguram que seja dada ao público interessado a oportunidade efetiva de participar em tempo útil nos seguintes procedimentos:

[…]

[…]»

14

O artigo 25.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Acesso à justiça», tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros asseguram que, de acordo com o respetivo sistema jurídico nacional, os membros do público interessado possam interpor recurso para um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei a fim de impugnar a legalidade material ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangidos pelo artigo 24.o, sempre que esteja cumprida uma das seguintes condições:

2. Os Estados‑Membros determinam a fase em que as decisões, atos ou omissões podem ser impugnados.

3. Os Estados‑Membros determinam o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objetivo de proporcionar ao público interessado um amplo acesso à justiça.

Para tal, considera‑se suficiente, para efeitos da alínea a) do n.o 1, o interesse de qualquer organização não‑governamental que promova a proteção do ambiente e que cumpra os requisitos previstos na legislação nacional.

Considera‑se igualmente, para efeitos da alínea b) do n.o 1, que tais organizações têm direitos suscetíveis de ser violados.

4. Os n.os 1, 2 e 3 não excluem a possibilidade de um recurso preliminar para uma autoridade administrativa e não afetam o requisito de esgotamento prévio dos recursos administrativos graciosos, caso esse requisito esteja previsto na legislação nacional.

O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.

5. Os Estados‑Membros garantem que sejam postas à disposição do público informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial.»

15

A zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých (zákonů zákon o integrované prevenci) [Lei n.o 76/2002 Relativa à Prevenção e Controlo Integrados da Poluição, Relativa ao Registo Integrado da Poluição, e que Altera Determinadas Leis (a seguir «Lei Relativa à Prevenção Integrada»)], na sua versão em vigor à data dos factos no processo principal, que transpõe a Diretiva 2010/75 para o ordenamento jurídico checo, define, no seu § 2, alínea i), «alteração substancial» do seguinte modo:

«uma alteração da utilização, das modalidades de exploração ou da dimensão da instalação que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente; considera‑se, para todos os efeitos, uma alteração substancial:

uma alteração da utilização, das modalidades de exploração ou da dimensão da instalação que atinge os valores‑limite fixados no anexo 1 da presente lei […]»

16

Nos termos do § 7, n.o 1, da mesma lei, são sempre partes no processo de concessão de uma licença integrada:

[…]

17

O § 19a da Lei Relativa à Prevenção Integrada regula o processo de alteração da licença integrada. No caso de não se tratar de uma alteração substancial, o § 19a, n.o 4, desta lei prevê que só participam no processo de alteração da licença «as partes», na aceção do § 7, n.o 1, alíneas a) e b), da referida lei, a saber, o operador e o proprietário da instalação. As decisões de concessão e de alteração de licenças integradas são adotadas pelos gabinetes regionais, em Praga pelo Magistrát hlavního města Prahy (município de Praga). Os recursos administrativos apresentados contra estas decisões são da competência do Ministério do Ambiente, a autoridade de recurso.

18

A zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (Lei n.o 100/2001 Relativa à Avaliação do Impacto Ambiental), na sua versão em vigor à data dos factos no processo principal, transpõe a Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1).

19

Nos termos do § 3 da Lei n.o 100/2001, na sua versão em vigor à data dos factos no processo principal, para efeitos desta lei, entende‑se por:

«[…]

[…]

[…]

20

O § 9c da referida lei tem a seguinte redação:

«Em caso de registo mediante declaração escrita dirigida ao órgão encarregado do processo de controlo no prazo de 30 dias a contar da publicação das informações referidas no § 9b, n.o 1, passa a ser igualmente parte no processo de controlo:

21

A FCC Česká republika explora um aterro no bairro de Praha‑Ďáblice, ao abrigo de uma licença concedida em 2007 com base na Lei Relativa à Prevenção Integrada. Essa licença, objeto de várias alterações, foi alterada, nomeadamente, por duas vezes com vista a prolongar o período de armazenamento no aterro. No final de 2015, a FCC Česká republika pediu ao município de Praga, a saber, a autoridade competente, um terceiro adiamento da data prevista para o termo da exploração, fixada em 31 de dezembro de 2015. Por decisão de 29 de dezembro do mesmo ano, esta autoridade administrativa deferiu o pedido e adiou a data do termo do armazenamento para 31 de dezembro de 2017.

22

O bairro de Praha‑Ďáblice e a Spolek pro Ďáblice, uma associação de proteção do ambiente, apresentaram um recurso administrativo desta decisão ao Ministério do Ambiente, que o declarou inadmissível com o fundamento de que os requerentes não eram partes no processo de alteração da licença integrada.

23

Estes últimos impugnaram a decisão de indeferimento do Ministério do Ambiente no Městský soud v Praze (Tribunal de Praga, República Checa), que a anulou com o fundamento de que o prolongamento da licença de armazenamento num aterro configurava uma «alteração substancial», na aceção do § 2, alínea i), da Lei Relativa à Prevenção Integrada, que conferia direito à participação do público em conformidade com a Diretiva 2010/75.

24

A FCC Česká republika interpôs recurso do acórdão do Městský soud v Praze (Tribunal de Praga) no Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa), a saber, o órgão jurisdicional de reenvio. Sustenta que, atendendo à jurisprudência do Tribunal de Justiça citada pelo Městský soud v Praze (Tribunal de Praga), o simples prolongamento por dois anos do período de armazenamento num aterro, uma vez que não implica trabalhos ou intervenções que alterem a situação física do local, não pode ser qualificado de «alteração substancial», na aceção do § 2, alínea i), da Lei Relativa à Prevenção Integrada.

25

O prolongamento da licença não alterou a superfície do aterro nem a sua capacidade total de armazenamento de resíduos. Foi precisamente para garantir que o aterro atingia a sua capacidade autorizada que a FCC Česká republika apresentou um pedido de prolongamento do prazo de armazenamento. Por último, se o prolongamento da licença tivesse impacto ambiental, não constituiria, segundo a FCC Česká republika, uma «alteração substancial», na aceção do § 2, alínea i), da Lei Relativa à Prevenção Integrada.

26

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, até à data, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre a interpretação do conceito de «alteração substancial», na aceção da Diretiva 2010/75.

27

Apesar de, no processo principal, não terem sido alteradas nem a superfície máxima autorizada nem a capacidade total do aterro, salienta que o prolongamento do armazenamento implicará, no entanto, o depósito dos resíduos no aterro por mais dois anos. O órgão jurisdicional de reenvio observa igualmente que, nos termos do considerando 12 e do artigo 1.o da Diretiva 2010/75, esta tem por objetivo garantir um nível elevado de proteção do ambiente no seu todo. Consequentemente, não vê nenhum obstáculo a que o prolongamento da exploração de uma instalação possa constituir uma «alteração substancial», na medida em que esse prolongamento possa ter efeitos nocivos na saúde humana ou no ambiente, conforme exige o artigo 3.o, ponto 9, desta diretiva.

28

Nestas condições, o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75[…] ser interpretado no sentido de que o conceito de “alteração substancial” de uma instalação também abrange o prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro, ainda que, simultaneamente, não haja uma alteração da superfície máxima autorizada nem da capacidade total do aterro?»

29

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75 deve ser interpretado no sentido de que o simples prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro, sem que haja uma alteração da superfície máxima autorizada da instalação ou da sua capacidade total, constitui uma «alteração substancial», na aceção desta disposição.

30

Importa salientar, a título preliminar, que os aterros destinados a receber mais de 10 toneladas de resíduos por dia ou com uma capacidade total superior a 25000 toneladas figuram entre as atividades enumeradas no anexo I desta diretiva que, estando abrangidas pelo âmbito de aplicação do capítulo II da referida diretiva por força do artigo 10.o da mesma, estão sujeitas a licença em aplicação do artigo 4.o da Diretiva 2010/75. O mesmo se aplica a qualquer «alteração substancial» da instalação ao abrigo artigo 20.o, n.o 2, da mesma diretiva.

31

Em caso de obrigatoriedade de licença, por um lado, o artigo 24.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2010/75 impõe aos Estados‑Membros que assegurem que seja dada ao público interessado a oportunidade efetiva de participar em tempo útil no processo de concessão dessa licença e, por outro, o artigo 25.o desta diretiva concede aos membros desse público o direito de apresentar recursos administrativos, nomeadamente contra essa licença, se para tal tiverem um interesse suficiente.

32

Nos termos do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75, uma «alteração substancial» da instalação é «uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação ou de uma instalação de combustão, de uma instalação de incineração de resíduos ou de uma instalação de coincineração de resíduos que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente».

33

Decorre da própria redação deste artigo 3.o, ponto 9, que a qualificação de uma alteração de «substancial» depende de dois requisitos, o primeiro relativo ao conteúdo da alteração e o segundo às suas potenciais consequências.

34

Estes dois requisitos são cumulativos. Com efeito, uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação de uma instalação não é «substancial», na aceção do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75, se não for suscetível de ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente. Pelo contrário, não basta que uma alteração possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente para ser «substancial», na aceção desta diretiva. Se assim fosse, o legislador da União não teria especificado que uma alteração substancial consiste numa alteração da natureza ou do funcionamento, ou numa ampliação de uma instalação.

35

Quanto ao primeiro requisito relativo ao conteúdo da alteração substancial, o artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75 define‑o, alternativamente, como «uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação».

36

A este respeito, há que assinalar, em primeiro lugar, que o simples prolongamento da duração do armazenamento de resíduos num aterro não altera, por si só, o perímetro da instalação nem a capacidade de armazenamento conforme prevista na licença inicial e não constitui, por conseguinte, uma «ampliação» da instalação. O órgão jurisdicional de reenvio teve, aliás, o cuidado de precisar que o prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro em causa no processo principal está previsto sem que haja uma alteração simultânea da superfície máxima autorizada do aterro ou da sua capacidade total.

37

Importa acrescentar que esta disposição define a «alteração substancial» como «a alteração […] de uma instalação». Esta formulação é ainda mais significativa posto que a Diretiva 2010/75 visa regular «atividades industriais poluentes», conforme resulta, nomeadamente, da definição do seu âmbito de aplicação no artigo 2.o desta diretiva e do título do anexo I da referida diretiva que enumera as atividades sujeitas a licença ao abrigo do seu capítulo II. Ora, o simples prolongamento do período de armazenamento num aterro não constitui uma alteração da instalação, seja da sua natureza ou do seu funcionamento.

38

Em segundo lugar, conforme foi salientado pela advogada‑geral no n.o 35 das suas conclusões, o simples prolongamento do período de armazenamento de resíduos também não altera o funcionamento nem a natureza do aterro.

39

Esta leitura é corroborada pelo contexto do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75.

40

A este respeito, há que observar que nenhuma disposição da Diretiva 2010/75 menciona a duração da exploração como uma característica do funcionamento da instalação que deva necessariamente constar da licença.

41

Uma vez que a Diretiva 2010/75 não impõe que a licença inicial preveja a duração da exploração, não pode ser interpretada no sentido de que exige que o simples prolongamento da exploração seja objeto de uma nova licença.

42

Resulta do que precede que o simples prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro não constitui uma alteração da natureza ou do funcionamento nem uma ampliação de uma instalação, na aceção do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75. Consequentemente, um prolongamento deste tipo não preenche o primeiro dos dois requisitos cumulativos, recordados nos n.os 32 e 33 do presente acórdão, aos quais esta disposição subordina a qualificação de «alteração substancial».

43

Por conseguinte, não é necessário examinar se está preenchido o segundo requisito de uma «alteração substancial», a saber, que essa alteração possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente.

44

Daqui decorre que este prolongamento não constitui uma «alteração substancial», na aceção do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75. Por conseguinte, o artigo 20.o, n.o 2, primeiro parágrafo, desta diretiva, não exige que os Estados‑Membros obriguem o operador de um aterro a pedir uma nova licença quando este pretenda apenas prolongar o armazenamento de resíduos num aterro dentro dos limites da capacidade total de armazenamento já autorizada.

45

À luz das observações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75 deve ser interpretado no sentido de que o simples prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro, sem que haja uma alteração da superfície máxima autorizada da instalação ou da sua capacidade total, não constitui uma «alteração substancial», na aceção desta disposição.

46

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), deve ser interpretado no sentido de que o simples prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro, sem que haja uma alteração da superfície máxima autorizada da instalação ou da sua capacidade total, não constitui uma «alteração substancial», na aceção desta disposição.