Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-423/12

1.

Para que lhe seja reconhecido um direito de residência no território da União Europeia na qualidade de descendente direto, com mais de 21 anos de idade, de um cidadão da União, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e o Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( 2 ), o requerente deve limitar‑se a demonstrar a existência do apoio material prestado pelo referido cidadão ou as autoridades podem exigir‑lhe igualmente que faça prova da necessidade do apoio?

2.

Para responder a esta questão, o Tribunal de Justiça é, nomeadamente, chamado a esclarecer e, se for o caso, a atualizar a sua jurisprudência relativa aos membros da família ditos «a cargo» do cidadão da União enquanto beneficiários indiretos dos direitos consagrados na Diretiva 2004/38.

3.

O quinto considerando da Diretiva 2004/38 dispõe que «[o] direito de todos os cidadãos da União circularem e residirem livremente no território dos Estados‑Membros implica, para que possa ser exercido em condições objetivas de liberdade e de dignidade, que este seja igualmente concedido aos membros das suas famílias, independentemente da sua nacionalidade».

4.

No sexto considerando da Diretiva 2004/38, esclarece‑se que, «[a] fim de manter a unidade da família numa aceção mais lata e sem prejuízo da proibição da discriminação por motivos de nacionalidade, a situação das pessoas que não são abrangidas pela definição de membros da família constante da presente diretiva e que não gozam, por conseguinte, do direito automático de entrada e residência no Estado‑Membro de acolhimento, deverá ser analisada pelo Estado‑Membro de acolhimento à luz da sua legislação nacional, a fim de decidir se a entrada e residência dessas pessoas podem ser autorizadas, tendo em conta a sua relação com o cidadão da União ou com quaisquer outras circunstâncias, como a sua dependência física ou financeira em relação ao cidadão da União».

5.

O vigésimo oitavo considerando da Diretiva 2004/38 prevê que «[a] fim de prevenir abusos de direito ou fraudes, […] os Estados‑Membros deverão poder adotar as medidas necessárias».

6.

O trigésimo primeiro considerando da Diretiva 2004/38 recorda que a referida diretiva «respeita os direitos e liberdades fundamentais e cumpre os princípios reconhecidos, nomeadamente, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia».

7.

O artigo 2.o da Diretiva 2004/38 tem a seguinte redação:

«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

8.

O artigo 3.o da Diretiva 2004/38 tem a seguinte redação:

«1.

A presente diretiva aplica‑se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias, na aceção do ponto 2 do artigo 2.o, que os acompanhem ou que a eles se reúnam.

2.

Sem prejuízo de um direito pessoal à livre circulação e residência da pessoa em causa, o Estado‑Membro de acolhimento facilita, nos termos da sua legislação nacional, a entrada e a residência das seguintes pessoas:

9.

O artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 prevê que «[o] direito de residência disposto no n.o 1 é extensivo aos membros da família de um cidadão da União que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro, quando acompanhem ou se reúnam ao cidadão da União no Estado‑Membro de acolhimento, desde que este preencha as condições a que se referem as alíneas a), b) ou c) do n.o 1».

10.

O artigo 10.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2004/38 dispõe que, para a emissão do cartão de residência, os Estados‑Membros exigem a apresentação, «[n]os casos previstos nas alíneas c) e d) do ponto 2 do artigo 2.o, [d]a prova documental de que estão preenchidas as condições previstas nessas disposições».

11.

O artigo 14.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 esclarece que «[o]s cidadãos da União e os membros das suas famílias têm o direito de residência a que se referem os artigos 7.°, 12.° e 13.° enquanto preencherem as condições neles estabelecidas».

12.

A Diretiva 2004/38 foi transposta para o direito sueco através de alterações à Lei 2005:716, relativa aos estrangeiros [Utlänningslagen, a seguir «UtlL)] e ao regulamento 2006:97 sobre os estrangeiros [Utlänningsförordningen (2006:97)].).

13.

O § 2 do capítulo 3‑A da UtlL define membro da família de um cidadão do Espaço Económico Europeu (EEE) como um estrangeiro que acompanhe ou se reúna a um cidadão do EEE na Suécia e que seja, nomeadamente, descendente direto do referido cidadão do EEE ou do seu cônjuge ou companheiro, se estiver a cargo de algum deles ou se tiver menos de 21 anos de idade.

14.

O § 5 do capítulo 3‑A da UtlL prevê que o direito de residência concedido aos membros da família do cidadão do EEE se mantém enquanto estiverem reunidas as respetivas condições.

15.

O § 9 do capítulo 3‑A do regulamento sobre os estrangeiros dispõe que, para emitirem um cartão de residência, as autoridades suecas podem exigir que o requerente apresente um passaporte válido, documentos que comprovem os laços familiares com o cidadão do EEE, certidões de registo ou outros documentos que comprovem que o cidadão do EEE do qual decorre o direito de residência beneficia, de facto, de um direito de residência na Suécia, bem como, na medida em que tal possa influir no direito de residência do requerente, documentos que comprovem que está a cargo do cidadão do EEE ou do seu cônjuge ou companheiro.

16.

A requerente no processo principal, F. M. Reyes, nascida em 1987, é uma cidadã filipina. Sempre residiu nas Filipinas. Quando tinha três anos, a sua mãe, a senhora Hansen, deixou as Filipinas para ir trabalhar para a Alemanha, obtido onde obteve a nacionalidade alemã. Quando emigrou, a senhora Hansen confiou a sua filha à avó desta. Aos 14 anos F. M. Reyes foi viver com a sua irmã, entretanto falecida, em Manila (Filipinas). F. M. Reyes concluiu o ensino secundário e prosseguiu estudos superiores, com a duração de quatro anos, para ser enfermeira auxiliar. Contudo, para completar a sua formação, falta‑lhe realizar um estágio, que deverá ser pago, Pelo que nunca trabalhou e não beneficia de qualquer auxílio social nas Filipinas.

17.

Em 2011, a senhora Hansen casou com um cidadão norueguês. O casal reside na Suécia desde 2009 e a senhora Hansen possui um cartão de residência emitido pelas autoridades suecas. Desde que deixou as Filipinas para viver na Europa, manteve sempre um contacto próximo com a família que ficou no seu país de origem. Enviava regularmente dinheiro à sua família e visitava‑a também com regularidade. A senhora Hansen não trabalha, mas o seu marido recebe uma boa pensão, que é parcialmente empregue na assistência financeira à família da sua esposa.

18.

No início de 2011, F. M. Reyes requereu na embaixada da Suíça em Manila um visto para visitar a sua mãe e o seu padrasto na Suécia. O referido visto foi concedido e, em 13 de março de 2011, F. M. Reyes entrou no território do espaço Schengen. Em 29 de março do mesmo ano, F. M. Reyes requereu às autoridades suecas um cartão de residência na qualidade de «membro da família a cargo de um cidadão da União».

19.

De facto, enquanto descendente direta de um cidadão da União com quem pretende reunir‑se, e tendo mais de 21 anos de idade, F. M. Reyes tem direito à obtenção de um cartão de residência na Suécia, desde que estejam reunidas as condições fixadas pelo artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, ou seja, desde que esteja a cargo do referido cidadão.

20.

Em 11 de maio de 2011, o Migrationsverket indeferiu o pedido por considerar que a requerente não demonstrou que as quantias enviadas tinham sido utilizadas para satisfazer as suas necessidades essenciais, ou seja, de habitação, de alimentação e de acesso aos cuidados de saúde. A requerente também não demonstrou de que forma o sistema filipino de segurança social podia auxiliar os cidadãos que se encontravam numa situação como a sua. Em contrapartida, ficou claro que F. M. Reyes tinha obtido um diploma de ensino superior no seu país de origem e tinha aí exercido a sua profissão. Considerando que a requerente estava, de facto, a cargo da sua avó e baseando‑se, nomeadamente, no acórdão Jia ( 3 ), o Migrationsverket decidiu que F. M. Reyes não podia ser considerada membro da família «a cargo» de um cidadão da União, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38.

21.

F. M. Reyes impugnou este indeferimento no Förvaltningsrätten i Göteborg (tribunal administrativo de Gotemburgo, Suécia), tribunal de primeira instância em matéria de nacionalidade e de direito dos estrangeiros. O referido órgão jurisdicional confirmou a decisão das autoridades suecas. Embora tenha reconhecido que as necessidades essenciais de F. M. Reyes eram plenamente satisfeitas pela sua mãe e pelo seu padrasto, considerou, em contrapartida, que a situação social da recorrente no processo principal não a impossibilitava de prover ao seu próprio sustento nas Filipinas, sem a ajuda daqueles, tendo em conta, nomeadamente, a sua idade, o seu nível de qualificações e o facto de estar junto de familiares. O Förvaltningsrätten i Göteborg concluiu que a demonstração da regularidade das transferências de dinheiro não era suficiente para preencher o requisito de ser membro da família «a cargo», na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38.

22.

F. M. Reyes recorreu para o Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Suécia), que decide em última instância no processo principal.

23.

No referido órgão jurisdicional, as autoridades suecas desenvolveram uma argumentação com vista à confirmação da decisão do Migrationsverket e do Förvaltningsrätten i Göteborg. Alegam que, tendo em conta a jurisprudência Jia, já referida, as transferências de dinheiro não são, por si sós, suficientes para demonstrar que uma pessoa está a cargo do membro da sua família que é cidadão da União. Os Estados‑Membros devem poder exigir que os requerentes estejam, de facto, a cargo, ou seja, não tenham outras opções nem outras soluções que não sejam depender totalmente, para a satisfação das suas necessidades essenciais, do membro da família com quem desejam reunir‑se. Assim, uma pessoa que opte deliberadamente por não procurar emprego ou por ter uma ocupação no seu país de origem não pode ser considerada «a cargo», na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38.

24.

Por seu lado, F. M. Reyes defendeu uma posição radicalmente oposta. Em primeiro lugar, forneceu ao referido órgão jurisdicional vários elementos relativos à regularidade das transferências de dinheiro que recebeu do casal Hansen, ao facto de 11% do produto interno bruto das Filipinas ser constituído pelo contributo financeiro dos cidadãos filipinos que trabalham no estrangeiro, à situação geral do mercado de trabalho filipino e ao facto de o Estado filipino não prestar qualquer tipo de assistência social às pessoas que, tal como F. M. Reyes, nunca trabalharam. Em seguida, fez referência ao seu nível de qualificações, que, na situação atual, não lhe permite obter um emprego como enfermeira auxiliar nas Filipinas dada a incompletude da sua formação e o facto dea taxa de desemprego que afeta esta categoria profissional ser especialmente elevada. Contudo, informou o órgão jurisdicional de reenvio da sua intenção de prosseguir estudos na Suécia e de aí trabalhar. Por último, baseando‑se no acórdão Lebon ( 4 ) e na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre orientações para assegurar uma transposição e aplicação mais adequadas da Diretiva 2004/38 ( 5 ) (a seguir «orientações»), F. M. Reyes sustentou que não é necessário averiguar se os membros da família estão, teoricamente, em condições de prover às suas necessidades, por exemplo, mediante o exercício de uma atividade remunerada. As autoridades nacionais devem apreciar, caso a caso, se, tendo em conta a sua situação financeira e social, o requerente necessita de apoio material. A prova desta necessidade pode ser feita porqualquer meio, não havendo qualquer exigência relativa à duração mínima da situação de dependência ou ao montante do apoio, sem prejuízo, contudo, do caráter real e estrutural da referida situação.

25.

Neste contexto, o Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen decidiu suspender a instância e, através da decisão de reenvio entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de setembro de 2012, submeter a este último, com base no artigo 267.o TFUE, as duas questões prejudiciais seguintes:

26.

A recorrente no processo principal, os Governos sueco, checo, neerlandês e do Reino Unido, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas no Tribunal de Justiça.

27.

Na audiência, realizada em 5 de setembro de 2013, a recorrente no processo principal, os Governos sueco e do Reino Unido, bem como a Comissão, formularam observações orais.

28.

A presente questão diz respeito à interpretação do conceito de membro da família a cargo de um cidadão da União, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38. Esta diretiva, recorde‑se, procedeu, nomeadamente, à alteração do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade ( 6 ), e à revogação da Diretiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços ( 7 ). A Diretiva 2004/38 reuniu num único ato legislativo os direitos de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território da União.

29.

Os dois atos jurídicos anteriores continham igualmente — voltarei, adiante, a este aspeto — uma referência a este conceito de membro da família «a cargo», sem, contudo, especificar os seus contornos, tal como outros atos jurídicos de direito derivado atualmente em vigor ( 8 ). Uma vez que o artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38 não contém qualquer esclarecimento quanto ao sentido a atribuir à expressão «a cargo» nem qualquer remissão para as ordens jurídicas nacionais, torna‑se necessário um conceito autónomo do direito da União, que deve ser objeto de uma interpretação uniforme no território de todos os Estados‑Membros. Ora, a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não fornece nenhuma definição deve fazer‑se de acordo com o contexto em que esses termos são utilizados e com os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte ( 9 ).

30.

Para este efeito, afigura‑se necessário, em primeiro lugar, recolocar o artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38 no contexto mais vasto desta, antes de recordar, em segundo lugar, o sentido da jurisprudência dos acórdãos Lebon e Jia, já referidos. Em seguida, procurarei daí retirar as conclusões necessárias para responder à questão submetida. Por último, terminarei com algumas observações conclusivas relativas à análise do caso concreto que aqui nos é apresentado.

31.

Da leitura da Diretiva 2004/38, resulta absolutamente claro que o elemento central é o cidadão da União que exerceu o seu direito de livre circulação na União. É o beneficiário principal e direto da diretiva ( 10 ). Reflexamente, e porque o afastamento familiar não deve constituir um entrave ao exercício do direito de livre circulação, são igualmente reconhecidos direitos aos membros da família do cidadão da União que exerceu o referido direito de livre circulação, não direitos próprios, mas apenas derivados, ou seja, adquiridos na sua qualidade de membros da família do titular ( 11 ).

32.

O facto de os direitos reconhecidos aos membros da família serem apenas direitos derivados realça o objetivo fundamental prosseguido pela Diretiva 2004/38, que não é o reagrupamento familiar nem o respeito pela vida privada e familiar dos cidadãos da União, mas sim o seu «direito fundamental e individual de circular e residir livremente no território dos Estados‑Membros» ( 12 ). É apenas para que se cumpra este objetivo fundamental que os direitos de circular e de residir são «igualmente concedido[s] aos membros das suas famílias, independentemente da sua nacionalidade» ( 13 ). A preservação da unidade da célula familiar não foi ignorada pelo legislador da União, mas não foi a sua principal preocupação ( 14 ).

33.

Além disso, os membros da família do cidadão da União que pretendam exercer ou que tenham já exercido o seu direito de livre circulação não constituem uma categoria uniforme nos termos da Diretiva 2004/38, pelo que poderá distinguir‑se entre, por um lado, os membros da família nuclear, referidos no artigo 2.o, n.o 2, alínea c), desta diretiva e, por outro lado, os outros membros da família, referidos no artigo 3.o, n.o 2, da mesma diretiva.

34.

Assim, os membros da família nuclear são o cônjuge ou o parceiro do cidadão da União, os seus descendentes diretos com menos de 21 anos de idade, ou com mais de 21 anos de idade se estiverem a cargo, bem como os ascendentes que estejam a cargo. A Diretiva 2004/38, da qual são igualmente beneficiários ( 15 ), concede‑lhes um direito automático de entrada e residência no Estado‑Membro de acolhimento ( 16 ).

35.

No que respeita aos descendentes diretos — categoria que aqui nos interessa em primeiro plano — há que observar que a Comissão tinha inicialmente proposto que todos os ascendentes e descendentes diretos do cidadão beneficiário do direito de livre circulação e residência ou do seu cônjuge fossem incluídos na família nuclear, sem qualquer outro requisito ( 17 ). O Conselho da União Europeia decidiu, por unanimidade, introduzir o requisito de estarem «a cargo» na redação do artigo 2.o da Diretiva 2004/38, tanto para os ascendentes diretos como para os descendentes diretos com mais de 21 anos de idade, considerando que tal refletia o acervo então existente ( 18 ).

36.

A situação dos outros membros da família é substancialmente diferente, uma vez que, no que lhes diz respeito, os Estados‑Membros apenas estão obrigados a «facilita[r], nos termos da sua legislação nacional, a entrada e a residência» dos referidos membros ( 19 ). Para tal, os Estados‑Membros podem proceder a «uma extensa análise das circunstâncias pessoais» do requerente ( 20 ). Estes outros membros são definidos de forma restritiva, dado que ou estão a cargo do cidadão da União em causa, no país de origem, ou residem com este, ou se trata de uma pessoa que necessita imperativamente, por motivos de saúde graves, que o referido cidadão cuide dela pessoalmente, ou, por último, se trata do parceiro não registado do cidadão da União, desde que a relação estável com este estar devidamente certificada.

37.

Embora a Diretiva 2004/38 preveja que, no que respeita a estes outros membros da família, as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento procedam a uma extensa análise das suas circunstâncias pessoais no momento em que aqueles peçam para se reunir ao cidadão da União, não existem indicações claras quanto às modalidades de controlo e ao nível de exigências que deve ser imposto aos membros da família nuclear. Resulta, contudo, do espírito da Diretiva 2004/38 que, na prática, o legislador da União quis facilitar a situação destes. Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que «decorre quer da redação do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 quer da sua sistemática geral que o legislador da União previu uma distinção entre os membros da família do cidadão da União definidos no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, que beneficiam, nas condições previstas nesta diretiva, de um direito de entrada e de residência no Estado‑Membro de acolhimento do referido cidadão, e os outros membros da família visados no artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea a), da mesma diretiva, cuja entrada e residência apenas devem ser facilitadas por esse Estado‑Membro» ( 21 ). A este respeito, o Tribunal de Justiça decidiu que, quer devido à inexistência de regras mais precisas na Diretiva 2004/38 quer devido à remissão para as legislações nacionais constante do artigo 3.o, n.o 2, da mesma diretiva, «cada Estado‑Membro dispõe de uma ampla margem de apreciação na escolha dos fatores a tomar em consideração», esclarecendo que «o Estado‑Membro de acolhimento deve garantir que a sua legislação prevê critérios conformes com o sentido habitual do termo «facilita» e com os termos relativos à dependência como os que são empregados no referido artigo 3.o, n.o 2, e que não privem esta disposição do seu efeito útil» ( 22 ). Entre estes fatores, o Tribunal de Justiça referiu, nomeadamente, «o grau de dependência económica ou física e o grau de parentesco entre o membro da família e o cidadão da União que aquele pretende acompanhar ou [com] quem se pretende reunir» ( 23 ).

38.

Enquanto tal, o conceito de membro da família a cargo, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, nunca foi explicado ( 24 ). De acordo com as orientações ( 25 ), «a qualidade de familiar «a cargo» resulta de uma situação caracterizada pelo facto de o apoio material a esse familiar ser prestado pelo cidadão da UE ou pelo seu cônjuge/parceiro. […] Não é necessário examinar se os familiares em causa estariam teoricamente em condições de assegurar o seu próprio sustento, por exemplo exercendo uma atividade profissional. Para determinar se os familiares estão a cargo, deve ser avaliado individualmente, tendo em conta as circunstâncias de ordem financeira e social, se os familiares precisam de apoio material para satisfazer as suas necessidades essenciais no seu país de origem […]» ( 26 ).

39.

Deste modo, a Comissão baseou a sua interpretação do conceito de membro da família a cargo, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, mas anterior à data da entrada em vigor da referida diretiva, jurisprudência a propósito da qual as partes interessadas que intervieram no decurso do presente processo tiraram conclusões radicalmente diferentes.

40.

Assim, afigura‑se igualmente útil apresentar os dois acórdãos fundadores em causa, tendo sempre bem presentes os elementos apontados supra, específicos da Diretiva 2004/38.

41.

O acórdão Lebon, já referido, proferido em 1987, permitiu ao Tribunal de Justiça fornecer a primeira interpretação do conceito de membro da família a cargo de um nacional de um Estado‑Membro da União, então constante do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68 ( 27 ). Os factos no processo principal diziam respeito a um cidadão francês, que residia na Bélgica e que beneficiava, no território belga, de uma pensão de aposentação, e à sua filha, igualmente de nacionalidade francesa, que residia em casa do pai e que requereu às autoridades belgas a atribuição de um auxílio social. O Tribunal de Justiça declarou então que «a qualidade de membro da família a cargo resulta de uma situação de facto. Trata‑se de um membro da família cujo sustento é assegurado pelo trabalhador, sem que seja necessário determinar as razões do recurso a esse sustento e questionar se o interessado está em condições de prover às suas necessidades mediante o exercício de uma atividade remunerada. Essa interpretação é exigida pelo princípio de acordo com o qual as disposições que consagram a livre circulação dos trabalhadores, parte integrante dos fundamentos da Comunidade, devem ser objeto de interpretação extensiva» ( 28 ). Nessa altura, tal definição, que o Tribunal de Justiça teve a oportunidade de reiterar posteriormente ( 29 ), contrastava claramente com as conclusões do advogado‑geral Lenz apresentadas nesse processo ( 30 ).

42.

No acórdão Jia, já referido, o Tribunal de Justiça foi chamado a interpretar o conceito de «ascendente a cargo», na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 73/148 ( 31 ). Nesse caso os pais de um cidadão chinês, que vivia com a sua esposa alemã na Suécia, tinham requerido às autoridades suecas a emissão de um cartão de residência, invocando a sua relação de parentesco com um cidadão da União. Nos n.os 35 e 36 do seu acórdão, o Tribunal de Justiça recordou os ensinamentos decorrentes da jurisprudência Lebon, já referida. Assim, após ter reafirmado que a qualidade de membro da família a cargo resulta de uma situação de facto caracterizada pela circunstância de o apoio material do familiar ser assegurado pelo cidadão comunitário que fez uso da liberdade de circulação, sem que seja necessário determinar as razões do recurso a esse apoio nem questionar se o interessado está em condições de prover às suas necessidades mediante o exercício de uma atividade remunerada, o Tribunal de Justiça acrescentou que, «[p]ara determinar se os ascendentes do cônjuge de um cidadão comunitário estão a seu cargo, o Estado‑Membro de acolhimento deve apreciar se, tendo em consideração as circunstâncias económico‑sociais em que se encontram os ascendentes, estes não estão em condições de prover às suas necessidades essenciais. A necessidade de apoio material deve verificar‑se no Estado de origem […]» ( 32 ). O dispositivo do acórdão Jia retoma esta ideia — nova em relação ao acórdão Lebon, já referido — da necessidade do apoio material para prover às necessidades essenciais no Estado de origem do requerente.

43.

Contudo, as duas questões de princípio suscitadas por esse processo diziam respeito, por um lado, à exigência de residência legal prévia no território do Estado‑Membro através do qual um cidadão de um Estado terceiro, membro — não necessariamente a cargo — da família de um cidadão da União, entrou na União ( 33 ) e, por outro lado, ao caráter condicional ou não das prerrogativas que o direito derivado da União atribuía ao referido membro da família quando o cidadão da União com quem pretendia reunir‑se não se deparasse com entraves à sua liberdade de circulação porquanto já a exercia havia muito tempo ( 34 ). De resto, a outra questão colocada ao Tribunal de Justiça não dizia exatamente respeito ao que devia entender‑se por «membro da família a cargo», mas antes ao facto de saber, em primeiro lugar, se o referido membro da família devia depender economicamente do cidadão da União para poder atingir o nível de vida mínimo aceitável no seu país de origem ou no país onde residia habitualmente e, em segundo lugar, que meios de prova podiam ser exigidos pelas autoridades nacionais ( 35 ).

44.

A verdade é que não se pode ignorar os termos do dispositivo do acórdão Jia, já referido, e a sua referência à necessidade do apoio.

45.

A discussão da causa no Tribunal de Justiça centrou‑se, em grande parte, na confrontação dos acórdãos Lebon e Jia, já referidos.

46.

Por um lado, sustentou‑se que o acórdão Jia, já referido, devido às particularidades do caso em apreço e às especificidades do processo, não podia ser considerado uma alteração da jurisprudência Lebon, já referida. Nestas condições, para que uma pessoa seja considerada membro da família a cargo, é suficiente que se faça prova do apoio financeiro prestado pelo cidadão da União.

47.

Por outro lado, os governos que intervieram no decurso do presente processo defenderam, no essencial, a tese de que o acórdão Jia, já referido, tinha esclarecido, se não mesmo revisto, o acórdão Lebon, já referido, e aberto a porta a um controlo mais rigoroso da qualidade de membro da família «a cargo» pelas autoridades nacionais, para excluir qualquer risco de abuso. A mera prova do apoio financeiro não é suficiente, deve ser demonstrada a necessidade do apoio, não devendo o referido membro assim apoiado ter outras opções. O Governo do Reino Unido defende mesmo a ideia de que só podem ser consideradas a cargo as pessoas que, devido ao seu estado de saúde, à sua deficiência ou à sua idade, necessitem de um apoio real por parte do cidadão da União em causa. O Governo sueco, por seu lado, propõe que se responda à questão colocada ao Tribunal de Justiça no sentido de que, pelo menos em determinadas circunstâncias, um Estado‑Membro pode exigir que quem invoque a qualidade de membro da família a cargo, na aceção de artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, deve demonstrar que procurou, em vão, arranjar trabalho, obter um auxílio à subsistência por parte das autoridades do país de origem e/ou prover às suas necessidades por outros meios.

48.

Pela minha parte, continuo convencido de que a discussão deve ser alargada para além dos meros termos dos acórdãos Lebon e Jia, já referidos, e que, para responder à questão colocada ao Tribunal de Justiça, há que ter presentes quer as especificidades da Diretiva 2004/38 quer a época na qual o litígio no processo principal se situa.

49.

Assim, as preocupações expressas pelos governos devem ser tidas em consideração e o Tribunal de Justiça deve esforçar‑se por encontrar uma solução pragmática, para evitar qualquer encorajamento à passividade e qualquer encenação artificial da situação de dependência. Estou, por isso, mais inclinado a pensar que a mera prova do apoio financeiro prestado pelo cidadão da União não é suficiente para determinar a qualidade de membro da família a cargo. Observo, a este respeito, que F. M. Reyes não se limitou a fornecer às autoridades suecas apenas provas da existência e da regularidade das transferências bancárias provenientes da União.

50.

No entanto, devem tirar‑se consequências jurídicas muito concretas da distinção que existe entre os membros da família nuclear e os outros membros da família. A redação do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38 não contém qualquer preceito que possa sustentar a posição defendida pelo Governo do Reino Unido ( 36 ). Não me revejo numa interpretação tão restritiva.

51.

Por outro lado, a aplicação prática da solução proposta pelo Governo sueco geraria, inegavelmente, insegurança jurídica ‑ ou mesmo discriminação — para o requerente. Em que circunstâncias especiais deve ser exigida a prova da procura de emprego no país de origem? O requerente deve ter procurado emprego apenas na sua área de especialização ou deve ser‑lhe exigido que tenha procurado trabalhar, em qualquer área e quaisquer que fossem as condições? O critério de acordo com o qual o requerente deve ter procurado «por outros meios» prover ao seu sustento é precedido das conjunções «e/ou». Trata‑se de um critério supletivo ou alternativo? Se for supletivo, tal tende a reforçar o caráter já muito exigente da proposta, se for alternativo, o requerente não pode prever quando poderá ser‑lhe pedido que forneça os respetivos elementos de prova — que, de resto, imagino que sejam bem difíceis de reunir ( 37 ). Em todo o caso, afigura‑se‑me que tais verificações dependem mais da «extensa análise das circunstâncias pessoais» do requerente, reservada, porém, de acordo com os próprios termos da Diretiva 2004/38, aos outros membros da família.

52.

Uma pessoa a cargo é uma pessoa que se encontra numa situação de dependência em relação ao cidadão da União em causa. A dependência deve ser tal que essa pessoa necessite de recorrer ao apoio do cidadão da União para a satisfação das suas necessidades materiais essenciais, ou seja, das suas necessidades básicas.

53.

É esta situação de facto — prestação, pelo cidadão da União, de um apoio material necessário à satisfação das necessidades essenciais do membro da sua família — que deve ser demonstrada pelos requerentes. No entanto, o caráter necessário do apoio não deve ser impossível de provar.

54.

Por conseguinte, a questão colocada ao Tribunal de Justiça faz todo o sentido, uma vez que o que é relevante no contexto do presente litígio no processo principal não é tanto a definição de membro da família a cargo mas o nível de exigências que pode ser imposto pelas autoridades nacionais, em matéria de provas, aos requerentes.

55.

Ora, se o conceito de membro da família a cargo de um cidadão da União é, enquanto tal, um conceito autónomo do direito da União, devendo, por isso, ser objeto de uma interpretação uniforme, é quanto à prova exigida aos requerentes que a distinção concebida pelo legislador da União entre os membros da família nuclear a cargo e os outros membros da família a cargo pode fazer todo o sentido.

56.

Não só a Diretiva 2004/38 confere um direito quase‑automático aos membros da família nuclear a cargo ( 38 ), mas também o Tribunal de Justiça decidiu que «a prova da necessidade de apoio material pode ser feita através de qualquer meio apropriado» ( 39 ), o que vem na linha do artigo 10.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2004/38.

57.

Por conseguinte, mesmo na perspetiva do regime de prova, a proposta do Governo sueco não pode ser acolhida pois não satisfaz o princípio da liberdade dos meios de prova, que é indispensável para não tornar excessivamente difícil a residência dos membros da família nuclear do cidadão da União no território do Estado‑Membro de acolhimento.

58.

A necessidade do apoio material deve, assim, resultar de provas documentais suficientes, que podem conjugar, para além das provas relativas ao apoio prestado pelo cidadão da União, quer elementos subjetivos atinentes à situação económica e social pessoal do requerente quer qualquer outro elemento objetivo que permita atestar a situação de dependência. Assim, pode tratar‑se de qualquer elemento pertinente suscetível de ilustrar a configuração estrutural do Estado de origem, nomeadamente relativo à situação económica, social, sanitária ou humanitária do país em causa.

59.

No caso muito concreto de F. M. Reyes, e ainda que caiba, naturalmente, ao órgão jurisdicional de reenvio pronunciar‑se in fine sobre o seu pedido, quero recordar que a sua relação de parentesco com um cidadão da União não é posta em causa. No decurso do processo também não foi feita qualquer referência a um eventual caráter abusivo do pedido de F. M. Reyes. A regularidade do apoio material prestado pela senhora Hansen e pelo seu marido está demonstrada. Além disso, F. M. Reyes alegou que não podia ser‑lhe concedido qualquer tipo de auxílio pelo sistema de segurança social filipino e forneceu igualmente números — que não parecem ter sido contestados até ao momento — relativos à situação geral do mercado de trabalho filipino e à taxa endémica de desemprego que atinge o setor de atividade para o qual F. M. Reyes obteve formação.

60.

Nestas condições, partilho inteiramente da questão formulada pelo advogado de F. M. Reyes na audiência no Tribunal de Justiça, que se interrogava, legitimamente, sobre o que mais poderia a requerente no processo principal apresentar como prova para que o seu pedido fosse deferido, e devo recordar, tal como o faz a Diretiva 2004/38 ( 40 ), que as autoridades nacionais devem assegurar o respeito pelos direitos fundamentais e a proteção da dignidade dos membros da família dos cidadãos da União sempre que apreciem os seus pedidos de residência.

61.

Assim, resulta das considerações que antecedem que se considera como estando a cargo, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, qualquer membro da família que, seja por que razão for, não possa prover às suas necessidades essenciais no seu país de origem e se encontre, de facto, numa situação de dependência tal que o apoio material prestado pelo cidadão da União é necessário à sua subsistência. A existência de tal situação deve ser real e pode ser provada por qualquer meio. Assim, o requerente pode fornecer às autoridades do Estado‑Membro de acolhimento quer elementos subjetivos, relativos à sua própria situação económica e social, quer qualquer outro elemento relevante, suscetível de ilustrar, de forma útil para as referidas autoridades, o contexto objetivo no qual o seu pedido se insere. Em todo o caso, incumbe às autoridades do Estado‑Membro de acolhimento zelar pela preservação do efeito útil dos direitos indiretamente conferidos aos membros da família nuclear pela Diretiva 2004/38 e não tornar excessivamente difícil o acesso ao território da União, nomeadamente fazendo recair sobre os requerentes um ónus da prova demasiado pesado.

62.

Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, ao apreciar a qualidade de membro da família «a cargo» de um cidadão da União, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, as autoridades nacionais devem atribuir alguma importância ao facto de o referido membro da família, devido à sua idade, às suas qualificações profissionais ou ao seu estado de saúde, ter possibilidades razoáveis de arranjar trabalho no Estado‑Membro de acolhimento e ter manifestado o desejo de aí trabalhar. De facto, nesse caso, o requerente do cartão de residência, que parece estar em condições de, uma vez chegado ao Estado‑Membro de acolhimento, conseguir integrar‑se profissionalmente, deixa de estar a cargo do cidadão da União a quem se tenha reunido se vier a exercer uma atividade remunerada. Por conseguinte, deixa de preencher as condições que devem estar reunidas no momento da emissão do cartão de residência e deixa de poder beneficiar dos direitos indiretamente conferidos pela Diretiva 2004/38 aos membros da família abrangidos pelo referido artigo 2.o, n.o 2, alínea c).

63.

Para além de decisões tão fundamentais como as relativas ao direito de entrada e residência dos membros da família dos cidadãos da União — pelo menos, no que respeita à família nuclear — não poderem assentar em conjeturas, resulta da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que o facto de estar «a cargo» deve ser apreciado no momento em que o membro da família do cidadão da União pede para se reunir com este ( 41 ).

64.

Contrariamente ao que parece subentender o órgão jurisdicional de reenvio, não existe qualquer incoerência sistemática em atribuir um direito de residência a um membro da família de um cidadão da União pelo facto de estar a cargo, na aceção da Diretiva 2004/38, ainda que as autoridades nacionais prevejam — ou deduzam das intenções manifestadas pelo requerente, como parece ser o caso no processo em apreço — que este parece estar em condições de se integrar profissionalmente na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento. De facto, como salientou, pertinentemente, a Comissão, entre os direitos conexos que são reconhecidos pela Diretiva 2004/38, «independentemente da sua nacionalidade, [a]os membros da família de um cidadão da União que têm direito de residência ou direito de residência permanente» consta «o direito de […] exercer [no Estado‑Membro de acolhimento] uma atividade como trabalhadores assalariados ou não assalariados» ( 42 ).

65.

Assim, as preocupações expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio em relação ao artigo 14.o da Diretiva 2004/38 não têm razão de ser. Embora o artigo 14.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da referida diretiva disponha que «[o]s cidadãos da União e os membros das suas famílias têm o direito de residência a que se referem os artigos 7.°, 12.° e 13.° enquanto preencherem as condições neles estabelecidas», há que salientar, por um lado, que os referidos artigos 12.° e 13.°, relativos à conservação do direito de residência dos membros da família, respetivamente, em caso de morte ou partida do cidadão da União ou em caso de divórcio, anulação do casamento ou cessação da parceria registada, não se aplicam à situação F. M. Reyes. Por outro lado, o direito de residência por mais de três meses é reconhecido aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro, quando acompanhem ou se reúnam com o cidadão da União, desde que este — o cidadão da União, entenda‑se — preencha ou continue a preencher as condições a que se refere o artigo 7.o, n.o 1, alíneas a), b) ou c), da Diretiva 2004/38 ( 43 ). Assim, o referido artigo 7.o regula o direito de residência dos membros da família do cidadão da União quando este deixe de preencher os requisitos necessários ao reconhecimento, no que lhe diz respeito, do direito de residência por mais de três meses, mas não está vocacionado para regular uma situação em que um descendente direto de um cidadão da União, com mais de 21 anos de idade, que, num determinado momento, é considerado como estando a cargo do referido cidadão e que, por essa razão, beneficia de um direito de residência, deixe de o ser por ter começado a exercer uma atividade remunerada no Estado‑Membro de acolhimento.

66.

Por último, há que responder à preocupação do órgão jurisdicional de reenvio, que vê na concessão de um cartão de residência a um membro da família «a cargo» de um cidadão da União, mas que esteja apto a trabalhar no Estado‑Membro de acolhimento, a consagração de uma espécie de estratégia para contornar as legislações nacionais relativas ao acesso ao emprego dos cidadãos de Estados terceiros, nomeadamente sempre que se trate da sua primeira entrada no território da União ( 44 ).

67.

Na verdade, não se pode negar que o reconhecimento de um direito de residência aos membros da família referidos no artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38 implica, como o legislador da União expressamente previu, o acesso ao mercado de trabalho do Estado‑Membro de acolhimento. No entanto, o círculo dos beneficiários dos direitos conferidos indiretamente pela Diretiva 2004/38 é definido de forma bastante restritiva e, no que respeita, mais especificamente, ao referido artigo 2.o, n.o 2, alínea c), os descendentes diretos com mais de 21 anos de idade devem, em todo o caso, ser reconhecidos pelas autoridades do Estado‑Membro de acolhimento como estando a cargo. Assim, o legislador da União, por iniciativa do Conselho ( 45 ), criou uma proteção, embora preservando, simultaneamente, no que respeita aos cidadãos da União em causa, a própria essência do reagrupamento familiar. Recordo que a apreciação da qualidade de membro da família a cargo de um cidadão da União, se for efetuada de acordo com o que proponho no n.o 61 das presentes conclusões, deve assegurar a identificação das situações artificialmente criadas e, desse modo, tranquilizar os Estados‑Membros quanto aos riscos a que pensam que o seu mercado de trabalho está exposto, tanto mais que o direito de aceder a esse mercado de trabalho só é concedido aos membros da família nuclear, tal como já descrevi acima.

68.

Proponho, por isso, ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão colocada que, para um requerente ser considerado membro da família «a cargo» de um cidadão da União, na aceção de artigo 2.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2004/38, a situação de dependência deve existir no Estado de origem do requerente e deve ser apreciada pelas autoridades do Estado‑Membro de acolhimento no momento em que o requerente pede para se reunir com o cidadão da União a cargo de quem afirma estar. Convido igualmente o Tribunal de Justiça a esclarecer que o facto de o requerente exprimir a sua vontade de trabalhar no Estado‑Membro de acolhimento ou de as autoridades desse Estado considerarem que, no momento em que apresenta o seu pedido, tem possibilidades razoáveis de obter um emprego, não pode constituir um obstáculo ao reconhecimento da sua qualidade de membro da família «a cargo» na aceção da disposição supra referida se, por outro lado, resultar da análise do seu pedido que se encontra, no seu país de origem, numa situação de dependência real em relação ao cidadão da União com quem pretende reunir‑se.

69.

Tendo em conta todas as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais colocadas pelo Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen da seguinte forma: