Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-419/17

1.

Com o seu recurso, a Deza a.s., pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA ( 2 ), pelo qual este negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão ED/108/2014 da Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), de 12 de dezembro de 2014, que atualiza e completa a entrada existente relativa a uma substância química na lista das substâncias identificadas com vista à sua futura inclusão no Anexo XIV do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 ( 3 ) e identifica esta substância como substância que apresenta propriedades perturbadoras do sistema endócrino na aceção do artigo 57.o, alínea f), do referido regulamento (a seguir «decisão controvertida»).

2.

Em conformidade com o pedido formulado pelo Tribunal de Justiça, as presentes conclusões limitar‑se‑ão à análise do primeiro fundamento do recurso. Este fundamento diz respeito à interpretação e à aplicação erradas do Regulamento REACH pelo Tribunal Geral, que considerou improcedente a acusação constante do recurso interposto da decisão da ECHA, mediante a qual a recorrente invocava a adoção ultra vires desta decisão.

3.

A primeira parte do primeiro fundamento do recurso tem por objeto essencialmente a interpretação do artigo 57.o do Regulamento REACH e dará ao Tribunal de Justiça a oportunidade de desenvolver a sua jurisprudência relativa a esta disposição, constituída, nomeadamente, pelos Acórdãos Polynt/ECHA ( 4 ) e Hitachi Chemical Europe e Polynt/ECHA ( 5 ). Quanto à segunda e terceira partes deste fundamento, estas dizem respeito aos aspetos processuais da inscrição de uma substância química na lista das substâncias candidatas identificadas com vista à sua futura inclusão no Anexo XIV do Regulamento REACH (a seguir «lista das substâncias candidatas»), que identifica as substâncias sujeitas ao processo de autorização.

4.

O título VII do Regulamento REACH inclui os artigos 55.o a 66.o do presente regulamento e regula o processo de autorização.

5.

Em conformidade com os princípios enunciados no artigo 56.o do Regulamento REACH, com a epígrafe «Disposições gerais», um fabricante, importador ou utilizador a jusante não deve colocar no mercado uma substância destinada a uma utilização nem a deve utilizar ele próprio se essa substância estiver incluída no Anexo XIV, exceto nos casos previstos nesta disposição.

6.

O artigo 57.o do regulamento, com a epígrafe «Substâncias a incluir no Anexo XIV», dispõe:

«As seguintes substâncias podem ser incluídas no Anexo XIV nos termos do artigo 58.o:

[…]

[…]

7.

O artigo 59.o do Regulamento REACH, com a epígrafe «Identificação das substâncias a que se refere o artigo 57.o», estabelece:

«1. Para efeitos de identificação das substâncias que satisfazem os critérios referidos no artigo 57.o e de estabelecimento de uma lista de substâncias candidatas para eventual inclusão no Anexo XIV, aplica‑se o procedimento previsto nos n.os 2 a 10 do presente artigo. […]

2. A Comissão [Europeia] pode solicitar à [ECHA] que elabore um dossier de acordo com os pontos aplicáveis do Anexo XV relativamente às substâncias que, na sua opinião, satisfazem os critérios estabelecidos no artigo 57.o […]

3. Qualquer Estado‑Membro pode elaborar um dossier de acordo com o Anexo XV relativamente às substâncias que, na sua opinião, satisfazem os critérios estabelecidos no artigo 57.o e enviá‑lo à [ECHA]. […]

[…]

5. Nos sessenta dias que se seguem à transmissão do dossier, os outros Estados‑Membros ou a [ECHA] podem apresentar observações sobre a identificação da substância relacionadas com os critérios previstos no artigo 57.o, no dossier destinado à [ECHA].

6. Se a [ECHA] não receber ou apresentar quaisquer observações, inclui essa substância na lista a que se refere o n.o 1. […]

7. Caso sejam apresentadas ou recebidas observações, a [ECHA] remete o dossier para o Comité dos Estados‑Membros, no prazo de quinze dias a contar do final do período de sessenta dias indicado no n.o 5.

8. Se, no prazo de trinta dias após o envio para o Comité dos Estados‑Membros, este chegar a um acordo unânime sobre a identificação, a [ECHA] inclui essa substância na lista a que se refere o n.o 1. […]

9. Se o Comité dos Estados‑Membros não chegar a acordo por unanimidade, a Comissão elabora um projeto de proposta sobre a identificação da substância no prazo de três meses a contar da receção do parecer do Comité dos Estados‑Membros. A decisão final sobre a identificação da substância é aprovada nos termos do n.o 3 do artigo 133.o

10. A [ECHA] publica e atualiza a lista referida no n.o 1 no seu sítio Web logo que for tomada uma decisão sobre a inclusão de uma substância.»

8.

A recorrente, sociedade anónima de direito checo, produz, comercializa e utiliza a substância química ftalato de bis(2‑etil‑hexilo) (DEHP).

9.

Por decisão de 28 de outubro de 2008, o diretor executivo da ECHA incluiu a DEHP na lista das substâncias candidatas, pelo facto de a DEHP ter sido identificada como substância tóxica para a reprodução, na aceção do artigo 57.o, alínea c), do Regulamento REACH.

10.

Através do Regulamento (UE) n.o 143/2011 ( 6 ), a Comissão incluiu, em seguida, a DEHP no Anexo XIV do Regulamento REACH.

11.

Em 26 de agosto de 2014, o Reino da Dinamarca apresentou quatro dossiers conformes com o Anexo XV deste regulamento nos quais propunha que a DEHP e outras três substâncias químicas fossem identificadas como substâncias que apresentam propriedades perturbadoras do sistema endócrino cujos potenciais efeitos graves na saúde humana e no ambiente foram cientificamente provados, na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH, e que a lista das substâncias candidatas fosse completada nesse sentido (a seguir «proposta inicial do Reino da Dinamarca»).

12.

A proposta inicial do Reino da Dinamarca foi sujeita a uma consulta das partes interessadas em conformidade com o artigo 59.o, n.os 4 e 5, do Regulamento REACH. Nesta fase, tornou‑se claro que, devido à oposição de vários representantes do comité dos Estados‑Membros, a proposta inicial do Reino da Dinamarca não ia ser aprovada por unanimidade.

13.

Em seguida, o Reino da Dinamarca dividiu a sua proposta em oito partes, concretamente: quatro partes que visavam identificar as quatro substâncias químicas como substâncias que apresentam propriedades perturbadoras do sistema endócrino e que podem ter efeitos graves na saúde humana na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH, e quatro partes que visam identificar essas quatro substâncias químicas como substâncias que apresentam propriedades perturbadoras do sistema endócrino e que podem ter efeitos graves no ambiente na aceção dessa mesma disposição.

14.

Posteriormente, o Reino da Dinamarca retirou a sua proposta na parte em que a mesma visava incluir as substâncias diferentes da DEHP na lista das substâncias candidatas pelo facto de se tratar de substâncias perturbadoras do sistema endócrino que podiam ter efeitos graves no ambiente na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH.

15.

Em última análise, apenas a identificação da DEHP como substância que apresenta propriedades perturbadoras do sistema endócrino com potenciais efeitos graves no ambiente não suscitou a oposição por parte dos membros do comité dos Estados‑Membros.

16.

Em 12 de dezembro de 2014, o diretor executivo da ECHA adotou a decisão controvertida, que atualiza e completa a entrada existente relativa à substância DEHP na lista das substâncias candidatas e que identifica esta substância como substância que apresenta propriedades perturbadoras do sistema endócrino, relativamente à qual está cientificamente provado que pode ter efeitos graves no ambiente na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH.

17.

Com o seu recurso, a recorrente pediu a anulação da decisão controvertida na parte em que atualiza e completa a entrada existente relativa à substância DEHP na lista das substâncias candidatas com vista a uma futura inclusão no Anexo XIV do Regulamento REACH.

18.

Com o primeiro fundamento do seu recurso, a recorrente acusa a ECHA de ter adotado a decisão controvertida ultra vires. Mais precisamente, a recorrente invocou, em primeiro lugar, a inexistência, no Regulamento REACH, de uma disposição que habilite a ECHA a completar uma entrada existente relativa a uma substância química na lista das substâncias candidatas, em segundo lugar, uma violação de regras processuais constantes do artigo 59.o do referido regulamento e, em terceiro lugar, uma violação dos processos especiais com vista à identificação de substâncias que apresentam propriedades perturbadoras do sistema endócrino que suscitam elevada preocupação na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH.

19.

Através do acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso de anulação interposto da decisão controvertida.

20.

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de julho de 2017, a recorrente interpôs o presente recurso.

21.

A recorrente pede que o Tribunal de Justiça anule o acórdão recorrido na sua totalidade, bem como a decisão controvertida, e condene a ECHA nas despesas.

22.

A ECHA pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao presente recurso e condene a recorrente nas despesas.

23.

O Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia apoiam os pedidos da ECHA.

24.

O primeiro fundamento do recurso interposto pela recorrente divide‑se em três partes, que reproduzem essencialmente os elementos do primeiro fundamento do recurso dirigido contra a decisão controvertida, recordados no n.o 18 das presentes conclusões. Assim, estas três partes referem‑se ao processo de identificação das substâncias químicas que suscitam elevada preocupação, tal como previsto no artigo 59.o do Regulamento REACH, efetuado com vista à futura inclusão das referidas substâncias no Anexo XIV deste regulamento.

25.

Por conseguinte, começarei por apresentar observações quanto ao processo de identificação, tal como previsto no artigo 59.o do Regulamento REACH, e analisarei, em seguida, as três partes do primeiro fundamento do recurso.

26.

No sistema estabelecido pelo Regulamento REACH, o processo de autorização é um dos modos de regulamentação das substâncias químicas que procura assegurar que as substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis ( 7 ).

27.

Para este efeito, o artigo 57.o, alíneas a) a f), do Regulamento REACH enuncia as propriedades intrínsecas das substâncias químicas consideradas substâncias que suscitam elevada preocupação, propriedades que permitem a inclusão destas substâncias no Anexo XIV do presente regulamento, intitulado «Lista das substâncias sujeitas a autorização». Por outro lado, qualquer substância incluída no Anexo XIV do Regulamento REACH pode ser utilizada ou colocada no mercado após a Comissão ter concedido uma autorização à pessoa que introduziu o pedido de autorização, em conformidade com os artigos 60.o a 64.o deste regulamento.

28.

Todavia, o presente caso não se refere nem a um ato mediante o qual uma substância foi incluída no Anexo XIV do Regulamento REACH, nem a uma decisão sobre um pedido de autorização, mas sim à entrada relativa a uma substância na lista das substâncias candidatas. Essa entrada é a etapa prévia à inclusão de uma substância no Anexo XIV do Regulamento REACH.

29.

A identificação deste tipo de substâncias foi essencialmente confiada à ECHA, que cumpre esta missão segundo o procedimento previsto no artigo 59.o do Regulamento REACH.

30.

Este procedimento tem início quando um Estado‑Membro ou, a pedido da Comissão, a própria ECHA, propõe identificar uma substância como uma substância que suscita elevada preocupação pelos motivos mencionados no artigo 57.o, alíneas a) a f), do Regulamento REACH. Nesse caso, o Estado‑Membro ou a ECHA devem elaborar um dossier relativamente à substância em causa. Os Estados‑Membros e a ECHA podem apresentar observações sobre a identificação da substância visada ( 8 ).

31.

Se a ECHA não receber ou apresentar quaisquer observações, inclui a substância em causa na lista das substâncias candidatas. Caso contrário, a ECHA remete o dossier para o comité dos Estados‑Membros. Se o comité chegar a um acordo unânime sobre a identificação, a ECHA inclui esta substância na lista das substâncias candidatas ( 9 ).

32.

Uma substância identificada pela ECHA como uma substância que suscita elevada preocupação pelos motivos previstos no artigo 57.o do Regulamento REACH e que está, consequentemente, inscrita na lista das substâncias candidatas não pode ser (imediata e automaticamente) incluída no Anexo XIV do presente regulamento. No entanto, a identificação de uma substância deste tipo e a sua inscrição na lista das substâncias candidatas constituem, em princípio, a etapa prévia à sua inclusão no Anexo XIV do Regulamento REACH. Por conseguinte, a inscrição de uma substância na lista das substâncias candidatas precede, em princípio, a sujeição desta substância à obrigação de pedir uma autorização para a sua colocação no mercado ou a sua utilização.

33.

Independentemente desta articulação entre a inscrição de uma substância na lista das substâncias candidatas e a sua inclusão no Anexo XIV do Regulamento REACH, existem sobretudo três obrigações legais decorrentes do facto de uma substância ter sido identificada como uma substância que suscita elevada preocupação, mas que ainda não foi incluída neste anexo ( 10 ).

34.

Em primeiro lugar, o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento REACH sujeita o produtor ou o importador dos artigos (dos produtos) a uma obrigação de notificação da ECHA, caso uma substância da lista das substâncias candidatas esteja presente nestes artigos numa quantidade ou numa concentração superiores aos limites fixados por esta disposição.

35.

Em segundo lugar, em conformidade com o artigo 31.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento REACH, o fornecedor de uma substância ou de uma preparação deve disponibilizar ao destinatário uma ficha de dados de segurança, se uma substância é incluída na lista das substâncias candidatas por outros motivos que não os invocados nas alíneas a) e b) do n.o 1 do artigo 31.o deste regulamento. Em meu entender, a obrigação prevista no artigo 31.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento REACH diz essencialmente respeito às substâncias identificadas como suscitando elevada preocupação pelos motivos mencionados no artigo 57.o, alínea f), do presente regulamento, visto que os motivos enunciados no artigo 31.o, n.o 1, alínea a) e b), deste regulamento correspondem, em princípio, aos mencionados no artigo 57.o, alíneas a) a e), do referido regulamento.

36.

Em terceiro lugar, o artigo 33.o, n.os 1 e 2, do Regulamento REACH prevê que qualquer fornecedor de artigos que contenham substâncias candidatas numa concentração superior ao limite indicado nesta disposição deve fornecer ao destinatário desses artigos, bem como ao seu consumidor, a pedido deste, suficiente informação, disponível para o fornecedor, para possibilitar a utilização segura destes artigos, incluindo, no mínimo, o nome da substância.

37.

Através da primeira parte do primeiro fundamento do seu recurso, a recorrente alega que, contrariamente à posição do Tribunal Geral apresentada nos n.os 48 a 82 do acórdão recorrido, a ECHA não tinha competência para identificar o DEHP como substância que apresenta propriedades perturbadoras do sistema endócrino que suscita elevada preocupação ao abrigo do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH, visto que a DEHP já tinha sido identificada como uma substância tóxica para a reprodução na aceção do artigo 57.o, alínea c), deste regulamento.

38.

Em apoio desta primeira parte, a recorrente invoca três argumentos distintos que podem ser resumidos como se segue. Em primeiro lugar, na sua jurisprudência relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH, o Tribunal de Justiça exclui a competência da ECHA para completar uma entrada na lista das substâncias candidatas relativamente a uma substância química já identificada como suscitando elevada preocupação. Em segundo lugar, os critérios desenvolvidos na jurisprudência relativa às competências implícitas internas não foram respeitados no caso em apreço, pelo que o Tribunal Geral reconheceu, erradamente, a existência da competência da ECHA a este respeito. Em terceiro lugar, a interpretação literal e sistemática das disposições do Regulamento REACH confirma a posição da recorrente.

39.

No âmbito da primeira parte do primeiro fundamento, a recorrente invoca a jurisprudência relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH da qual deduz que o Tribunal de Justiça exclui a existência de uma competência da ECHA para completar uma entrada existente de uma substância química na lista das substâncias candidatas. Neste contexto, a recorrente faz referência aos processos que deram lugar aos Acórdãos Polynt/ECHA ( 11 ) e Hitachi Chemical Europe e Polynt/ECHA ( 12 ). Destes acórdãos conclui‑se que o artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH refere‑se a substâncias que não podem ser identificadas com base nos critérios mencionados no artigo 57.o, alíneas a) a e), deste regulamento, ou que ainda não foram identificadas nem incluídas na lista das substâncias candidatas utilizando estes critérios.

40.

Na sua contestação, a ECHA entende, em primeiro lugar, que o argumento da recorrente, segundo o qual a identificação ao abrigo do artigo 57.o, alíneas a) a e), do Regulamento REACH opõe‑se à identificação ao abrigo do artigo 57.o, alínea f), do referido regulamento, não foi apresentado perante o Tribunal Geral e pode, em consequência, ser considerado inadmissível.

41.

Em segundo lugar, a ECHA considera que este argumento – sendo admissível – é infundado.

42.

O Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia afirmam que a ECHA é competente para completar uma entrada existente na lista das substâncias candidatas.

43.

No que diz respeito à exceção de inadmissibilidade suscitada pela ECHA, a recorrente não abordou efetivamente perante o Tribunal Geral a articulação entre o artigo 57.o, alíneas a) a e), e o artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH. Por conseguinte, a recorrente não referiu tão‑pouco que esta articulação se opõe a que uma entrada existente na lista das substâncias candidatas seja completada. Além disso, a recorrente também não invocou perante o Tribunal Geral a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH.

44.

Todavia, há que observar que a recorrente indica, em apoio da primeira parte do primeiro fundamento, que duas categorias de substâncias são suscetíveis de ser abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH, designadamente, as substâncias que não podem ser identificadas com base nos critérios mencionados no artigo 57.o, alíneas a) a e), do presente regulamento, bem como as substâncias que ainda não foram identificadas nem incluídas na lista das substâncias candidatas utilizando estes critérios.

45.

Não creio que, com este argumento, a recorrente pretenda demonstrar que a introdução de uma substância química na lista das substâncias candidatas pelos motivos previstos no artigo 57.o, alíneas a) a e), do Regulamento REACH implica que esta substância não preenche os critérios referidos no artigo 57.o, alínea f), deste regulamento. Se assim fosse, este argumento visaria um aspeto material do sistema de regulamentação das substâncias químicas e constituiria um argumento novo. No entanto, julgo que este argumento se refere ao esgotamento da competência da ECHA para incluir uma substância química na lista das substâncias candidatas após a primeira identificação desta substância como suscitando elevada preocupação. Trata‑se assim da mesma argumentação que a apresentada perante o Tribunal Geral.

46.

É certo que, perante o Tribunal Geral, a recorrente não invocou a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH. No entanto, é com base nesta jurisprudência que a recorrente retira as conclusões que se inserem na linha de raciocínio apresentada em apoio do primeiro fundamento do seu recurso, segundo a qual a ECHA não tinha competência para «incluir» a DEHP na lista das substâncias candidatas pela segunda vez.

47.

Portanto, considero que o argumento da recorrente contestado pela ECHA no quadro da primeira parte do primeiro fundamento do recurso é admissível.

48.

É de recordar que, no âmbito da primeira parte do primeiro fundamento, a recorrente indica que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH exclui uma competência da ECHA para completar uma identificação existente do DEHP.

49.

Todavia, não partilho deste ponto de vista.

50.

É certo que, no n.o 35 do Acórdão FCD e FMB ( 13 ), o Tribunal de Justiça considerou que as substâncias que suscitam elevada preocupação são as referidas, por um lado, no artigo 57.o, alíneas a) a e), do Regulamento REACH, devido às suas propriedades intrínsecas, e, por outro, no artigo 57.o, alínea f), do mesmo regulamento, a saber, «todas as outras substâncias» em relação às quais existam provas científicas de que são suscetíveis de provocar efeitos graves na saúde humana ou no ambiente que originam um nível de preocupação equivalente ao das outras substâncias mencionadas nas alíneas a) a e) do artigo 57.o do Regulamento REACH.

51.

Na mesma linha, o Tribunal de Justiça recordou brevemente, nos acórdãos invocados de forma explícita pela recorrente em apoio do seu recurso, e mais precisamente nos n.os 24 dos Acórdãos Polynt/ECHA ( 14 ) e Hitachi Chemical Europe e Polynt/ECHA ( 15 ), a letra do artigo 57.o, alíneas a) a e), do Regulamento REACH, para indicar depois, no que diz respeito ao artigo 57.o, alínea f), do presente regulamento, que esta disposição «refere‑se a quaisquer outras substâncias que não satisfaçam nenhum dos anteriores critérios». Em seguida, no n.o 25 dos acórdãos referidos, o Tribunal de Justiça explicou que «neste artigo 57.o, está previsto, na alínea f), um mecanismo autónomo que permite identificar como substâncias que suscitam elevada preocupação substâncias que não tenham sido já designadas como tais por esta disposição».

52.

Todavia, ao contrário da interpretação avançada pela recorrente, não considero que as passagens referidas no ponto anterior das presentes conclusões, segundo as quais o artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH diz respeito a substâncias que suscitam elevada preocupação «que não tenham sido já designadas como tais por esta disposição», se referem à perspetiva da ECHA, que, neste caso específico, não identificou previamente a substância em causa como uma substância que suscita elevada preocupação pelos motivos mencionados no artigo 57.o, alíneas a) a e), do Regulamento REACH.

53.

Creio que estas passagens dizem sobretudo respeito à perspetiva do legislador da União, que completou a lista dos motivos pelos quais uma substância pode ser incluída na lista das substâncias candidatas por motivos residuais, não previstos no artigo 57.o, alíneas a) a e), do Regulamento REACH, mas que não revestem caráter exclusivo. Consequentemente, a identificação de uma substância como uma substância que suscita elevada preocupação pelos motivos mencionados no artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH não implica que a substância não possa ser identificada como substância que suscita elevada preocupação pelos motivos mencionados nos pontos anteriores desta disposição, nomeadamente no artigo 57.o, alíneas a) a e), deste regulamento.

54.

Esta interpretação é corroborada por uma leitura aprofundada da jurisprudência relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH. Deste modo, saliento que resulta das passagens dos Acórdãos Polynt/ECHA ( 16 ) e Hitachi Chemical Europe e Polynt/ECHA ( 17 ), igualmente invocadas pela recorrente e recordadas no n.o 51 das presentes conclusões, que o artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH refere‑se a quaisquer outras substâncias «que não satisfaçam nenhum dos anteriores critérios» ( 18 ). Além disso, em especial nos n.os 29 dos Acórdãos Polynt/ECHA ( 19 ) e Hitachi Chemical Europe e Polynt/ECHA ( 20 ), o Tribunal de Justiça analisou o artigo 57.o do Regulamento REACH explicando o que pretendia o legislador da União ao estruturar esta disposição desta forma.

55.

Pelas mesmas razões, as passagens em que o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH diz respeito a «quaisquer outras substâncias» devem entender‑se no sentido de que estas não se referem a outras substâncias enquanto tais, mas sim aos motivos pelos quais uma substância pode ser incluída na lista das substâncias candidatas.

56.

À luz das considerações precedentes, considero que a interpretação da jurisprudência relativa ao artigo 57.o do Regulamento REACH avançada pelo recorrente no quadro da primeira parte do primeiro fundamento não pode ser acolhida.

57.

A recorrente afirma que a doutrina das competências implícitas internas não pode ser objeto de uma interpretação extensiva. A recorrente contesta, assim, as considerações do Tribunal Geral, constantes do n.o 70 do acórdão recorrido, segundo as quais o reconhecimento da competência implícita da ECHA era necessário, designadamente, para alcançar o objetivo prosseguido pelo Regulamento REACH. A recorrente entende que não é possível deduzir‑se do referido objetivo uma competência implícita, visto que, nesse caso, as normas essenciais para delimitar a competência da ECHA seriam as disposições que delimitam os objetivos do presente regulamento.

58.

No mesmo sentido, a recorrente indica que o reconhecimento da competência implícita da ECHA não é tão‑pouco necessário para alcançar o objetivo prosseguido pelo Regulamento REACH, nem para assegurar o seu efeito útil, podendo a agência optar por outro modo de regulamentação, nomeadamente as restrições previstas no título VIII do referido regulamento.

59.

A ECHA entende que a recorrente interpretou erradamente o raciocínio do Tribunal Geral. Segundo a ECHA, o Tribunal Geral limitou‑se a interpretar o artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH, no sentido de que este considerou que o artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH habilita expressamente a ECHA a incluir na lista das substâncias candidatas uma substância que já consta desta lista devido a outra propriedade intrínseca a que se refere o artigo 57.o deste regulamento.

60.

No que diz respeito ao argumento da recorrente segundo o qual o Tribunal Geral teria aplicado de forma errada a doutrina das competências implícitas internas, partilho da opinião da ECHA que considera que, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral reconheceu a existência da competência da ECHA para adotar a decisão controvertida, sem, todavia, se basear na doutrina das competências implícitas internas.

61.

Conforme recordou o Tribunal Geral no n.o 44 do acórdão recorrido, foi a recorrente que alegou que, ao contrário do que afirmou a ECHA, a competência desta agência para completar uma entrada existente relativa a uma substância química na lista das substâncias candidatas não pode decorrer da doutrina dos «poderes implícitos».

62.

É certo que o Tribunal Geral declarou, no n.o 52 do acórdão recorrido, que os termos «a Agência pode incluir essa substância na lista [candidata]», figuram no artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH, dizem antes de mais respeito à situação em que é remetido para o comité dos Estados‑Membros um dossier elaborado em conformidade com o Anexo XV deste regulamento, que tem por objeto uma substância cuja análise pelo comité ainda não foi pedida.

63.

Todavia, decorre do n.o 54 do acórdão recorrido que, a fim de admitir a competência da ECHA para adotar a decisão controvertida, o Tribunal Geral considerou que nem a letra do artigo 57.o e do artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH, nem a letra de qualquer outra disposição deste último, proíbem que a ECHA verifique se uma substância tem propriedades intrínsecas diferentes das que conduziram à sua inclusão inicial na lista das substâncias candidatas. Além disso, no n.o 55 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral afirmou que a identificação de uma substância como substância que preenche um critério de um dos pontos do artigo 57.o do Regulamento REACH, diferente daquele que conduziu à sua inclusão inicial na lista das substâncias candidatas, adquire, do ponto de vista técnico, a forma de um complemento da entrada existente. Segundo o Tribunal Geral, é nesse sentido que deve ser entendido o argumento da ECHA segundo o qual a mesma dispõe de um «poder implícito» para completar uma entrada existente.

64.

Pelos motivos a seguir expostos, o argumento da recorrente baseado na aplicação errada da doutrina das competências implícitas internas não pode ser acolhido, dado que o Tribunal Geral não recorreu a esta doutrina no acórdão recorrido. Ademais, o Tribunal Geral baseou o seu raciocínio a este respeito na interpretação sistemática e teleológica das disposições do Regulamento REACH, que foi objeto da minha análise relativamente ao último argumento invocado pela recorrente no quadro da primeira parte do primeiro fundamento do recurso.

65.

Segundo a recorrente, a sua posição é corroborada pela interpretação linguística e sistemática das disposições do Regulamento REACH.

66.

Neste contexto, a recorrente invoca, antes de mais, a letra do artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH nos termos do qual a ECHA «inclui» na lista das substâncias candidatas a substância identificada pelo comité dos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 57.o deste regulamento. Mais precisamente, o termo «inclui» indica que se trata de substâncias ainda não incluídas na lista das substâncias candidatas. Consequentemente, a recorrente defende que se a substância em causa já está incluída nesta lista, esta não pode ser incluída novamente.

67.

Além disso, uma interpretação neste sentido seria corroborada pela leitura do artigo 59.o, n.o 10, do Regulamento REACH que se refere a uma decisão sobre a «inclusão de uma substância».

68.

Por último, a recorrente afirma que decorre do artigo 58.o, n.o 8, do Regulamento REACH, que prevê expressamente a competência exclusiva da Comissão para suprimir do Anexo XIV deste regulamento as substâncias que deixaram de satisfazer os critérios do artigo 57.o do mesmo regulamento, que o legislador não pretendeu confiar tal competência a uma agência como a ECHA, situação que o legislador teria previsto expressamente.

69.

No entender da ECHA, as letras do artigo 57.o e do artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH não a proíbem de verificar se uma substância tem propriedades intrínsecas diferentes das que conduziram à sua inclusão inicial na lista das substâncias candidatas.

70.

É, em substância, a posição apresentada também pelo Reino da Dinamarca e pelo Reino da Suécia.

71.

A tese avançada pela recorrente, segundo a qual a leitura do artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH poderia levar a pensar que a ECHA só é competente para a inscrição única de uma substância na lista das substâncias candidatas, não me convence. As alegações da recorrente relativamente à utilização do termo «inclui» no artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH parecem‑me inapropriadas. O mesmo se pode dizer da sua análise do artigo 59.o, n.o 10, deste regulamento.

72.

É certo que, como indiquei nos n.os 33 a 36 das presentes conclusões, da inclusão de uma substância química na lista das substâncias candidatas resultam três obrigações, a saber, a de notificar os artigos que contenham substâncias que constem da lista das substâncias candidatas, a de fornecer uma ficha de dados de segurança ao destinatário, bem como a de informar o destinatário e o consumidor sobre a utilização segura destes artigos. Contudo, poderá considerar‑se que a segunda «inscrição» da mesma substância na lista das substâncias candidatas não tem necessariamente de alterar o âmbito destas obrigações. Esta abordagem poderá permitir a defesa da interpretação das disposições do Regulamento REACH avançada pela recorrente no primeiro fundamento do recurso.

73.

Dito isto, observo que a inclusão de uma substância na lista das substâncias candidatas constitui apenas uma fase inicial do processo de autorização e pode eventualmente conduzir à inclusão de uma substância previamente identificada pela ECHA como uma substância que suscita elevada preocupação no Anexo XIV do Regulamento REACH.

74.

Parece‑me evidente que uma substância química é suscetível de ser identificada como suscitando elevada preocupação e incluída no Anexo XIV do presente regulamento por vários dos motivos mencionados no artigo 57.o do Regulamento REACH. Esta interpretação é corroborada pela letra do artigo 58.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento REACH, nos termos do qual a decisão sobre a inclusão de uma substância no Anexo XIV especifica, designadamente, uma «propriedade ou propriedades intrínsecas da substância mencionada no artigo 57.o [do presente regulamento]» ( 21 ).

75.

Além disso, no que respeita aos efeitos produzidos pela inclusão de uma substância, por vários dos motivos mencionados no artigo 57.o do Regulamento REACH, na lista das substâncias candidatas e no Anexo XIV do presente regulamento, esta última (inclusão) é decerto suscetível de alterar as obrigações das pessoas interessadas na comercialização ou na utilização desta substância. Do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH decorre que, salvo algumas exceções mínimas, é concedida uma autorização se o risco da utilização da substância para a saúde humana ou para o ambiente, decorrente das propriedades intrínsecas especificadas no Anexo XIV do presente regulamento, estiver devidamente controlado, o que deve ser demonstrado pelo relatório de segurança do requerente.

76.

Consequentemente, proibindo‑se a inclusão, numa data posterior, da mesma substância na lista das substâncias candidatas por outros motivos, não reconhecidos inicialmente, limitar‑se‑ia a eficácia e a exaustividade do processo de autorização que constitui o elemento essencial do sistema de regulamentação das substâncias químicas no mercado interno. Nesse caso, uma vez identificada como substância que suscita elevada preocupação, uma substância não poderia ser posteriormente incluída no Anexo XIV do Regulamento REACH por motivos desconhecidos aquando da primeira identificação e sujeita, por estes motivos, ao processo de autorização.

77.

Ademais, parece‑me pacífico que a ECHA pode, aquando da primeira identificação de uma substância química, incluir esta substância na lista das substâncias candidatas por vários dos motivos mencionados no artigo 57.o, alíneas a) a f), do Regulamento REACH. Nesse caso, tratar‑se‑á sempre de uma simples inclusão desta substância nesta lista. Pelas razões acima expostas, não compreendo por que motivo essa operação não se pode desenrolar em duas fases. Caso contrário, a ECHA será dissuadida de proceder imediatamente à inclusão de uma substância química na lista das substâncias candidatas, visto que poderá revelar‑se mais tarde que esta substância tem outras propriedades intrínsecas que a qualificam igualmente como substância que suscita elevada preocupação na aceção do artigo 57.o do Regulamento REACH. Todavia, um adiamento da sujeição da substância ao processo de autorização seria contrário aos objetivos do Regulamento REACH, uma vez que esta substância poderá ser comercializada ou utilizada sem dever respeitar as obrigações que decorrem de uma inclusão na lista das substâncias candidatas. Neste contexto, importa observar que, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, o Regulamento REACH tem por objetivo principal assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente.

78.

Assim, atendendo aos resultados não satisfatórios da interpretação literal do artigo 59.o, n.o 8, do Regulamento REACH, e tendo em conta as conclusões inequívocas decorrentes da interpretação sistemática e teleológica, considero que o argumento da recorrente fundado principalmente na leitura desta disposição não pode ser acolhido.

79.

Por conseguinte, a primeira parte do primeiro fundamento do recurso deve ser julgada improcedente.

80.

Com a segunda parte do primeiro fundamento do seu recurso, a recorrente acusa o Tribunal Geral de, nomeadamente nos n.os 85 a 98 do acórdão recorrido, não ter considerado contrário ao processo decisório do Regulamento REACH o facto de o Reino da Dinamarca ter alterado a sua proposta inicial. Mais precisamente, o Tribunal Geral terá cometido um erro de direito ao considerar que o Reino da Dinamarca não tinha substituído a sua proposta inicial por uma nova proposta, mas sim dividido simplesmente a proposta inicial em oito partes distintas, antes de revogar as propostas relativas à identificação de três outras substâncias no que se refere aos seus efeitos sobre o ambiente, ao passo que a proposta relativa ao DEHP foi mantida.

81.

Quanto à ECHA, esta indica na sua contestação que o Reino da Dinamarca apresentou um dossier para cada uma das quatro substâncias em causa. Assim, foi com razão que o Tribunal Geral concluiu que a decisão controvertida tinha sido adotada em conformidade com os requisitos constantes do artigo 59.o do Regulamento REACH.

82.

Na mesma linha, o Reino da Dinamarca declara que, durante o processo de identificação estabelecido no artigo 59.o do Regulamento REACH, não foram acrescentadas informações aos quatro dossiers que este não contivesse inicialmente.

83.

Ao responder ao argumento da recorrente mediante o qual esta contesta o processo de adoção da decisão controvertida, importa observar, em primeiro lugar, que, como o Tribunal Geral recordou no n.o 85 do acórdão recorrido, o processo de identificação das substâncias previstas no artigo 57.o do Regulamento REACH previsto no artigo 59.o deste regulamento tem por objetivo garantir que os Estados‑Membros e as partes interessadas neste processo possam ser ouvidos antes da elaboração da decisão de incluir uma substância na lista das substâncias candidatas. Além disso, como o Tribunal Geral salientou, corretamente, no n.o 86 do acórdão recorrido, o Regulamento REACH não precisa a forma sob a qual as várias propostas de identificação de uma substância como substância que suscita elevada preocupação na aceção do artigo 57.o do referido regulamento devem ser apresentadas.

84.

Por conseguinte, o artigo 59.o do Regulamento REACH não obsta a que um Estado‑Membro altere ou retire as suas propostas relativas a substâncias que este considere satisfazerem os critérios mencionados no artigo 57.o deste regulamento.

85.

Tendo em conta o objetivo do processo de identificação das substâncias referidas no artigo 57.o do Regulamento REACH, que consiste em assegurar que os interessados sejam ouvidos, creio que a introdução de uma nova proposta, inicialmente não apresentada, durante este processo seria contrária ao disposto no presente regulamento.

86.

Um Estado‑Membro pode propor a identificação como suscitando elevada preocupação, por apresentar propriedades perturbadoras do sistema endócrino, de uma substância relativamente à qual existem provas científicas de que pode ter efeitos graves na saúde humana na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH. Este Estado poderá propor posteriormente, no quadro do mesmo processo, a identificação como suscitando elevada preocupação, por apresentar propriedades perturbadoras do sistema endócrino, desta mesma substância relativamente à qual existem igualmente provas científicas de que pode ter efeitos graves no ambiente. Nesse caso, haverá o risco de que uma das fases do processo de identificação desta proposta se desenrole sem a participação de todos os interessados ou seja simplesmente omitida.

87.

De qualquer modo, parece‑me que, à exceção do caso acima mencionado, o Regulamento REACH, em princípio, não se opõe a que um Estado‑Membro altere ou retire a sua proposta relativa à identificação de substâncias químicas. Na minha opinião, essa alteração ou essa revogação são autorizadas desde que não tenham por efeito completar a proposta inicial com elementos novos. Neste caso, relativamente ao seu conteúdo, a proposta inicial seria substituída por uma proposta nova.

88.

A este respeito, é pacífico que, durante o processo que deu origem à decisão controvertida, o Reino da Dinamarca não introduziu uma proposta nova no sentido acima descrito. Segundo a interpretação do Tribunal Geral constante do n.o 88 do acórdão recorrido, não resulta dos documentos juntos aos autos do processo no Tribunal Geral que o Reino da Dinamarca tenha abandonado completamente a sua proposta inicial e que tivesse de apresentar uma nova proposta. Tal como afirmou o Tribunal Geral, este Estado‑Membro dividiu apenas a sua proposta inicial em oito partes distintas. Esta divisão foi seguida da revogação parcial das propostas relativas às três outras substâncias, na medida em que estas propostas visavam os efeitos graves no ambiente, ao passo que a proposta relativa ao DEHP foi mantida.

89.

É neste contexto que importa notar, em segundo lugar, que são os dossiers elaborados para as substâncias que satisfazem, segundo a Comissão ou o Estado‑Membro, os critérios mencionados no artigo 57.o do Regulamento REACH que constituem o objeto principal da fase inicial do processo de autorização, isto é, o processo de identificação previsto no artigo 59.o deste regulamento.

90.

Após a sua elaboração, estes dossiers são colocados à disposição dos Estados‑Membros, os quais podem apresentar observações relativamente à identificação da substância em causa. Em seguida, estes mesmos dossiers são remetidos ao comité dos Estados‑Membros para os quais constituem a base do debate com vista a alcançar um acordo unânime sobre a identificação de uma substância como suscitando elevada preocupação. Deste modo, o processo de identificação, tal como previsto no artigo 59.o do Regulamento REACH, é respeitado quando um dossier é elaborado para cada substância e esse dossier é utilizado ao longo de todo este processo.

91.

No caso em apreço, tal como o Tribunal Geral referiu no n.o 87 do acórdão recorrido, foi submetido à ECHA um dossier diferente, em conformidade com o Anexo XV do Regulamento REACH, em relação a cada uma das quatro substâncias mencionadas na proposta inicial do Reino da Dinamarca.

92.

Não resulta do acórdão recorrido que a alteração e a revogação da proposta inicial do Reino da Dinamarca tenham levado a uma substituição do dossier relativo ao DEHP. É certo que a forma desta proposta inicial foi alterada, mas nem a proposta inicial deste Estado‑Membro – na medida em que esta proposta se referia à identificação do DEHP como substância perturbadora do sistema endócrino que pode ter efeitos graves no ambiente na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH – nem os dossiers transmitidos à ECHA o foram.

93.

Pelas razões aduzidas, considero que a segunda parte do primeiro fundamento é improcedente.

94.

Com a terceira parte do primeiro fundamento do seu recurso, a recorrente acusa o Tribunal Geral de, nomeadamente nos n.os 105 a 132 do acórdão recorrido, ter rejeitado o seu argumento segundo o qual a decisão da ECHA e o processo conduzido por esta antes da adoção da sua decisão eludem o procedimento juridicamente obrigatório previsto pelo Parlamento e pelo Conselho para a adoção de critérios harmonizados com vista à identificação de substâncias que apresentam propriedades perturbadores do sistema endócrino.

95.

A este respeito, a recorrente invoca a Decisão n.o 1386/2013/UE ( 22 ) que prevê, no quadro do objetivo prioritário 3, que a União Europeia desenvolverá critérios harmonizados em função dos riscos para efeitos de identificação dos desreguladores endócrinos, com vista a desenvolver e a aplicar abordagens incidentes nos efeitos combinatórios dos produtos químicos e nas questões de segurança relacionadas com os desreguladores endócrinos em toda a legislação da União aplicável. Segundo a recorrente, a adoção de medidas adequadas com vista à realização dos objetivos prioritários da Decisão n.o 1386/2013 foi confiada, designadamente, à Comissão. Além disso, resulta desta decisão que os critérios de aplicação harmonizada elaborados pela União com vista à identificação das substâncias que apresentam propriedades perturbadoras do sistema endócrino devem ser aplicados no quadro de todos os textos de direito da União, incluindo o Regulamento REACH.

96.

A recorrente invoca igualmente o Regulamento (UE) n.o 528/2012 ( 23 ) alegando que, ao abrigo do seu artigo 5.o, n.o 3, a Comissão estava obrigada a adotar, pelo menos em 13 de dezembro de 2013, atos que especificassem os critérios científicos para a determinação das propriedades perturbadoras do sistema endócrino. Nesta ordem de ideias, a recorrente afirma que, nos termos do ponto 3.6.5 do Anexo II do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 ( 24 ), a Comissão estava obrigada a apresentar, até 14 de dezembro de 2013, um projeto de medidas relativas a critérios científicos específicos para a determinação das propriedades desreguladoras do sistema endócrino.

97.

Por último, referindo‑se às considerações do Tribunal Geral quanto ao roteiro publicado pela Comissão em junho de 2014, apresentadas nos n.os 122 e 123 do acórdão recorrido, a recorrente alega que, perante o Tribunal Geral, esta não sustentou a tese de que este documento tinha valor jurídico vinculativo. Em contrapartida, a recorrente mencionou este documento, nomeadamente em apoio do seu argumento segundo qual, na situação em que o direito da União não prevê critérios de aplicação geral com vista à identificação das substâncias que apresentam propriedades perturbadoras do sistema endócrino e em que a elaboração desses critérios foi confiada à Comissão mediante textos juridicamente vinculativos da União, a identificação da substância DEHP em aplicação do artigo 57.o, alínea c), do Regulamento REACH de acordo com os próprios critérios ad hoc da ECHA é ilegal e inaceitável.

98.

Em relação à ECHA, esta indica na sua contestação que não existe um procedimento juridicamente vinculativo definido pelo Parlamento e pelo Conselho que suspenda a aplicação do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH no que se refere aos desreguladores endócrinos.

99.

Quanto ao Reino da Dinamarca e ao Reino da Suécia, estes são de opinião que as considerações do Tribunal de Justiça relativas à alegada violação do procedimento obrigatório previsto pelo Parlamento e pelo Conselho não padecem de um erro de direito.

100.

No que diz respeito, em primeiro lugar, à Decisão n.o 1386/2013 e ao desenvolvimento de critérios harmonizados em função dos riscos para efeitos de identificação dos desreguladores endócrinos, considero que, pelo menos nesta fase da evolução do sistema de regulamentação das substâncias químicas, se trata de uma ideia diretriz ou programática. Com efeito, nos termos do ponto 50, terceira alínea, segundo período, do anexo da referida decisão, a União «desenvolverá» critérios harmonizados.

101.

Além disso, a análise do ponto 50, primeira e segunda alíneas, do anexo da Decisão n.o 1386/2013 leva‑me a crer que, no quadro desta decisão, os «critérios harmonizados» devem ser entendidos como critérios que não se destinam a substituir os que já foram enunciados no artigo 57.o do Regulamento REACH e que são aplicados pela ECHA no âmbito do procedimento previsto no artigo 59.o do referido regulamento. Nos termos do ponto 50, primeira alínea, primeiro período, do anexo da Decisão n.o 1386/2013, a legislação relativa aos produtos químicos, incluindo o Regulamento REACH, prevê uma «proteção de base para a saúde humana e o ambiente». Além disso, tal como resulta do ponto 50, segunda alínea, primeiro período, deste anexo, importa redobrar os esforços para assegurar que todas as substâncias relevantes que concitam enorme preocupação, incluindo substâncias com propriedades de desregulação endócrina, sejam incluídas na lista de substâncias candidatas. Em todo o caso, ainda que a Decisão n.o 1386/2013 preveja o desenvolvimento de critérios harmonizados, considero que se tratam de critérios futuros e provavelmente mais rigorosos do que os previstos no Regulamento REACH.

102.

Em segundo lugar, quanto ao Regulamento n.o 528/2012, foi com razão que o Tribunal Geral afirmou, no n.o 109 do acórdão recorrido, que este regulamento, como decorre do seu artigo 2.o, n.o 3, alínea j), é aplicável sem prejuízo do Regulamento REACH. Assim, à semelhança da Decisão n.o 1386/2013, o Regulamento n.o 528/2012 não se destina a pôr em causa a aplicabilidade dos critérios de identificação dos desreguladores endócrinos, mencionados no artigo 57.o do Regulamento REACH e aplicados pela ECHA no âmbito do processo previsto no artigo 59.o deste regulamento.

103.

Em terceiro lugar, considero que o mesmo é válido em relação ao ponto 3.6.5 do Anexo II do Regulamento n.o 1107/2009. Foi com razão que o Tribunal Geral conclui, nos n.os 117 e 118 do acórdão recorrido, que decorre deste ponto que é possível verificar se uma substância que apresenta propriedades perturbadoras do sistema endócrino e efeitos que podem ser prejudiciais, não apenas «em resultado da avaliação com base nas orientações para a realização de testes acordadas a nível [da União] ou internacional» mas também com base «noutros dados e informações disponíveis, incluindo uma análise da literatura científica, revista pela Autoridade [Europeia para a Segurança dos Alimentos]». Observo que a utilização do termo «incluindo» não permite excluir destes «outros dados e informações disponíveis» os efeitos produzidos pelas análises da ECHA, efetuadas em conformidade com o Regulamento REACH.

104.

Por último, em quarto lugar, pelas mesmas razões, julgo que os argumentos da recorrente relativos ao roteiro publicado pela Comissão em junho de 2014 não têm fundamento. Este documento refere‑se, como afirma a recorrente, aos Regulamentos n.os 528/2012 e 1107/2009. Tal como resulta dos n.os 102 e 103 das presentes conclusões, os critérios aplicáveis no quadro destes regulamentos não podem atualmente substituir os critérios mencionados e aplicados no âmbito do Regulamento REACH.

105.

Por conseguinte, em meu entender, a terceira parte do primeiro fundamento do recurso deve ser rejeitada.

106.

À luz destas considerações, considero que o primeiro fundamento, nas suas três partes, deve ser julgado improcedente no seu conjunto.

107.

Pelas razões expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que rejeite o primeiro fundamento do recurso na íntegra.