Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-418/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

14 de abril de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Política social — Diretiva 1999/70/CE — Acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo — Contratos de trabalho a termo no setor público — Artigo 5.° — Disposições para evitar e punir o recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo — Conversão dos sucessivos contratos a termo num contrato por tempo indeterminado — Legislação nacional que não permite essa conversão, mas prevê outras disposições para evitar e punir esse recurso abusivo — Disposições sancionatórias eficazes, dissuasivas e proporcionadas »

No processo C‑418/24 [Obadal] (i),

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), por Decisão de 30 de abril de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de junho de 2024, no processo

TJ

contra

Comunidad de Madrid,

sendo interveniente:

Ministerio Fiscal,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, F. Biltgen, K. Jürimäe e L. Arastey Sahún, presidentes de secção, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (relator), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger e R. Frendo, juízes,

advogado‑geral: R. Norkus,

secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 24 de junho de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de TJ, por J. Salvador Rebolleda e M. Á. Santalices Romero, abogados,

– em representação da Comunidad de Madrid, por A. Caro Sánchez, letrado,

– em representação do Ministerio Fiscal, por E. Carrascoso López e L. M. López Sanz‑Aránguez, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Espanhol, por A. Gavela Llopis e A. Pérez‑Zurita Gutiérrez, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por L. Fiandaca, avvocato dello Stato,

– em representação da Comissão Europeia, por I. Galindo Martín, D. Recchia e N. Ruiz García, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 9 de outubro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro»), que consta do anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO 1999, L 175, p. 43).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe TJ à Comunidad de Madrid (Comunidade Autónoma de Madrid, Espanha) a respeito da qualificação da relação laboral que vincula a interessada a essa Administração Pública.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 1999/70

3 O artigo 2.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 1999/70 prevê:

«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva [e devem] tomar qualquer disposição necessária para, em qualquer momento, poderem garantir os resultados impostos pela presente diretiva. [...]»

Acordo‑quadro

4 Nos termos do segundo parágrafo do preâmbulo do acordo‑quadro:

«As partes signatárias deste acordo reconhecem que os contratos de trabalho sem termo são e continuarão a ser a forma mais comum no que diz respeito à relação laboral entre empregadores e trabalhadores. Reconhecem ainda que os contratos de trabalho a termo respondem, em certas circunstâncias, às necessidades tanto dos empregadores como dos trabalhadores.»

5 Os pontos 6 e 8 das considerações gerais do acordo‑quadro têm a seguinte redação:

«6. Considerando que os contratos de trabalho de duração indeterminada constituem a forma comum da relação laboral, contribuindo para a qualidade de vida dos trabalhadores e a melhoria do seu desempenho;

[...]

8. Considerando que os contratos a termo constituem uma característica do emprego em certos setores, ocupações e atividades, podendo ser da conveniência tanto dos empregadores como dos trabalhadores».

6 O artigo 5.° do referido acordo‑quadro, sob a epígrafe «Disposições para evitar os abusos», dispõe:

«1. Para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo e sempre que não existam medidas legais equivalentes para a sua prevenção, os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais e de acordo com a lei, acordos coletivos ou práticas nacionais, e/ou os parceiros sociais deverão introduzir, de forma a que se tenham em conta as necessidades de setores e/ou categorias de trabalhadores específicos, uma ou várias das seguintes medidas:

a) Razões objetivas que justifiquem a renovação dos supramencionados contratos ou relações laborais;

b) Duração máxima total dos sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo;

c) Número máximo de renovações dos contratos ou relações laborais a termo.

2. Os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais, e/ou os parceiros sociais, deverão, sempre que tal seja necessário, [definir em] que condições os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados:

a) Como sucessivos;

b) Como celebrados sem termo.»

Direito espanhol

Constituição

7 O artigo 23.°, n.° 2, da Constitución española (Constituição espanhola, a seguir «Constituição») dispõe que os cidadãos «têm o direito de aceder, em condições de igualdade, a funções e a cargos públicos, sem prejuízo dos requisitos estabelecidos por lei».

8 O artigo 103.°, n.° 3, da Constituição prevê, nomeadamente, que a lei define o estatuto dos funcionários e regulamenta o acesso à função pública em conformidade com os princípios do mérito e da capacidade.

Estatuto dos Trabalhadores

9 O artigo 15.°, n.° 3, de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Lei do Estatuto dos Trabalhadores), na redação do do Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Decreto Legislativo Real 2/2015, que aprova o Texto Revisto da Lei do Estatuto dos Trabalhadores), de 23 de outubro de 2015 (BOE n.° 255, de 24 de outubro de 2015, p. 100224), na versão aplicável aos factos dos litígios no processo principal (a seguir «Estatuto dos Trabalhadores»), dispõe que «[o]s contratos a termo celebrados em violação da lei presumem‑se celebrados sem termo».

10 O artigo 15.°, n.° 5, do Estatuto dos Trabalhadores dispõe:

«Sem prejuízo do disposto no n.° 1, alínea a), e nos n.os 2 e 3 do presente artigo, os trabalhadores que, durante um período de 30 meses, tenham estado contratados por tempo superior a 24 meses, de forma contínua ou não, para um posto de trabalho idêntico ou diferente na mesma empresa ou dentro do mesmo grupo de empresas, tendo celebrado dois ou mais contratos a termo, diretamente ou através da sua disponibilização por empresas de trabalho temporário, com modalidades contratuais a termo idênticas ou diferentes, adquirem o estatuto de trabalhadores permanentes. [...]»

11 A décima quinta disposição adicional do Estatuto dos Trabalhadores, que trata da «aplicação dos limites de duração do contrato para uma função ou um serviço determinados e para contratos sucessivos nas Administrações Públicas», especifica que a violação desses limites nas «Administrações Públicas e [...] nos organismos públicos vinculados ou dependentes» não pode impedir a «aplicação dos princípios constitucionais da igualdade, do mérito e da capacidade de acesso ao emprego público, pelo que não será obstáculo ao dever de proceder ao provimento dos postos de trabalho em questão através dos procedimentos ordinários, em conformidade com as disposições previstas na legislação aplicável», de modo que «o trabalhador mantém o posto que ocupava até que se proceda ao seu provimento por aplicação dos processos anteriormente referidos, momento em que se produzirá a extinção da relação laboral, salvo se o referido trabalhador aceder ao emprego público, tendo passado com êxito o processo de seleção correspondente».

EBEP

12 O Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Decreto Legislativo Real 5/2015, que aprova o Texto Consolidado da Lei relativa ao Estatuto de Base dos Funcionários Públicos), de 30 de outubro de 2015 (BOE n.° 261, de 31 de outubro de 2015, p. 103105), na versão aplicável aos factos do litígio no processo principal (a seguir «EBEP»), foi, nomeadamente, alterado pela Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Lei 20/2021, que estabelece Medidas Urgentes para a Redução do Trabalho a Termo no Setor Público), de 28 de dezembro de 2021 (BOE n.° 312, de 29 de dezembro de 2021, a seguir «Lei 20/2021»).

13 O artigo 8.° do EBEP prevê:

«1. São trabalhadores do setor público as pessoas que desempenham funções remuneradas na Administração Pública ao serviço do interesse geral.

2. Os trabalhadores do setor público classificam‑se em:

a) Funcionários de carreira;

b) Funcionários interinos;

c) Trabalhadores contratados, quer sejam permanentes, por tempo indeterminado ou a termo;

d) Pessoal auxiliar.»

14 Nos termos do artigo 11.°, n.os 1 e 3, do EBEP:

«1. Entende‑se por trabalhador contratado a pessoa que, ao abrigo de um contrato de trabalho celebrado por escrito, sejam quais forem as modalidades de recrutamento previstas pelo direito do trabalho, cumpre serviços remunerados pelas Administrações Públicas. Consoante a sua duração, o contrato pode ser permanente, por tempo indeterminado ou a termo.

[...]

3. Os procedimentos de seleção do pessoal são públicos e regidos em todos os casos pelos princípios da igualdade, do mérito e da capacidade. No caso dos trabalhadores contratados temporários, são igualmente reguladas pelo princípio da celeridade, que visa responder a motivos de necessidade e de urgência expressamente justificados.»

15 O artigo 55.°, n.° 1, do EBEP dispõe:

«Todos os cidadãos têm direito de acesso ao emprego público, em conformidade com os princípios constitucionais da igualdade, do mérito e da capacidade, as disposições do presente estatuto, e as outras regras em vigor na ordem jurídica».

16 O artigo 70.° do EBEP prevê:

«1. As necessidades em recursos humanos, com dotação orçamental, que devam ser providas mediante o recrutamento de pessoal novo serão objeto de oferta de emprego público ou de outro instrumento semelhante de gestão da provisão das necessidades de pessoal, o que implicará a obrigação de organizar os correspondentes processos de seleção para os lugares previstos, até [10 %] de lugares suplementares, e a fixação de um prazo máximo para a publicação dos anúncios. Em qualquer caso, a oferta de emprego público ou o instrumento semelhante deverá ser feito dentro de um prazo não prorrogável de três anos.

2. A oferta de emprego público ou o instrumento semelhante, aprovados anualmente pelos órgãos dirigentes da Administração Pública, deverão ser publicados no respetivo jornal oficial.

[...]»

17 O artigo 1.°, n.° 3, da Lei 20/2021 introduziu uma nova décima sétima disposição adicional no EBEP. Nos termos dessa décima sétima disposição adicional:

«1. As Administrações Públicas são responsáveis pelo cumprimento das disposições do presente Estatuto, devendo, em especial, garantir que seja evitado qualquer tipo de irregularidade na contratação de trabalho temporário e no recrutamento de funcionários interinos.

[...]

2. As atuações irregulares praticadas na presente matéria acarretam a correspondente responsabilização em conformidade com a regulamentação em vigor em cada uma das Administrações Públicas.

3. São nulos de pleno direito todos os atos, pactos, acordos ou disposições regulamentares, assim como as medidas adotadas para a sua aplicação ou execução, cujo conteúdo implique direta ou indiretamente a inobservância pela Administração da duração máxima da prestação de trabalho de um trabalhador contratado com contrato a termo.

[...]

5. No caso dos trabalhadores contratados com contrato a termo, a inobservância das durações máximas de prestação de trabalho dá direito a receber uma compensação financeira prevista no presente número, sem prejuízo da indemnização eventualmente devida por violação da legislação laboral específica.

A compensação corresponde, sendo o caso, à diferença entre um máximo de [20] dias de remuneração fixa por cada ano de serviço, até um máximo de [12] meses, e a indemnização que o trabalhador tem direito pela resolução do seu contrato, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos. O direito a compensação tem início na data de cessação efetiva das funções e o seu montante reporta‑se exclusivamente ao contrato que deu origem ao incumprimento. Caso a compensação seja concedida por via judicial, os montantes são objeto de compensação.

Não há direito à compensação descrita se a relação laboral cessar por despedimento disciplinar reconhecido como justificado ou por rescisão voluntária.»

Lei n.° 20/2021

18 O artigo 2.° da Lei 20/2021, sob a epígrafe «Processo de estabilização do trabalho a termo», prevê:

«1. Para efeitos da estabilização do trabalho a termo e além das disposições do artigo 19.°, n.° 1, ponto 6, da Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(Lei n.° 3/2017, que aprova o Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2017), de 27 de junho de 2017 (BOE n.° 153, de 28 de junho de 2017, p. 53787),] e do artigo 19.°, n.° 1, ponto 9, da Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(Lei n.° 6/2018, que aprova o Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2018), de 3 de julho de 2018 (BOE n.° 161, de 4 de julho de 2018, p. 66621),] a presente lei autoriza uma taxa suplementar de estabilização dos postos ocupados por trabalhadores contratados a termo, que inclui os postos de trabalho de natureza estrutural previstos no orçamento, ocupados ininterruptamente e por tempo determinado durante, pelo menos, os três anos anteriores a 31 de dezembro de 2020, independentemente de estes postos estarem ou não incluídos nas listas de postos, nos quadros de pessoal ou nas outras formas de organização dos recursos humanos aplicadas nas diferentes Administrações Públicas.

[...]

2. As ofertas de emprego que concretizam os processos de estabilização a que se refere o n.° 1 bem como o novo processo de estabilização são aprovadas e publicadas nos jornais oficiais pertinentes antes de 1 de junho de 2022 e são coordenadas pelas Administrações Públicas competentes.

Os anúncios de concurso para os processos de seleção destinados a prover os lugares incluídos nas ofertas de emprego público devem ser publicados antes de 31 de dezembro de 2022.

Estes processos seletivos devem ser concluídos antes de 31 de dezembro de 2024.

3. A taxa dos postos de trabalho providos por trabalhadores contratados a termo deve ser inferior a [8 %] dos postos de trabalho estruturais.

4. A aplicação destes processos de seleção, que garantem, em todos os casos, o respeito pelos princípios da livre concorrência, da igualdade, do mérito, da capacidade e da publicidade, pode ser objeto de negociações em cada uma das instâncias da Administração Geral do Estado, das Comunidades Autónomas e das autarquias locais, podendo igualmente ser tomadas medidas no âmbito da Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Comissão de Coordenação do Emprego Público, Espanha)] para permitir a coordenação da aplicação destes processos entre as diferentes Administrações Públicas.

[...]

6. Os trabalhadores sem vínculo permanente ou os membros do pessoal contratado a termo que, enquanto estiverem a exercer funções nessa qualidade, virem os seus contratos ser resolvidos pela Administração por não terem sido aprovados no processo de seleção de estabilização têm direito a uma compensação financeira equivalente a [20] dias de remuneração fixa por cada ano de trabalho, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos, até um máximo de 12 meses.

Para os trabalhadores contratados a termo, esta compensação corresponde à diferença entre, por um lado, um máximo de [20] dias de remuneração fixa por cada ano de serviço, até um máximo de 12 meses, e, por outro, a indemnização a que o trabalhador tem direito pela resolução do seu contrato, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos. Caso a referida indemnização seja concedida por via judicial, os montantes são objeto de compensação.

A não participação do candidato ou da candidata no processo seletivo de estabilização não lhe confere, em nenhum caso, direito a indemnização.

[...]»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

19 TJ exerce funções de auxiliar educativa num centro educativo público desde 2 de março de 2016, na qualidade de trabalhadora contratada. A sua relação laboral teve por base seis contratos de trabalho a termo sucessivos, destinados, quer a preencher uma vaga disponível, quer a substituir um trabalhador. O último destes contratos foi celebrado em 8 de setembro de 2017.

20 Em 19 de julho de 2021, TJ intentou uma ação no Juzgado de lo Social n.° 13 de Madrid (Tribunal do Trabalho n.° 13 de Madrid, Espanha), pedindo que a sua relação laboral fosse declarada permanente ou, a título subsidiário, por tempo indeterminado não permanente.

21 Por Sentença de 13 de março de 2023, esse órgão jurisdicional julgou parcialmente procedente a ação, tendo qualificado a relação laboral de TJ como uma «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», com o fundamento de que a relação se tinha prolongado mais de três anos sem que o empregador tivesse, nos termos da legislação espanhola, preenchido o lugar ocupado pela mesma.

22 Por Acórdão de 27 de novembro de 2023, a Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Secção Social do Tribunal Superior de Justiça de Madrid, Espanha) negou provimento ao recurso interposto por TJ. Esta última interpôs, então, recurso para o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando que a sua relação de laboral devia ter sido qualificada como «relação laboral permanente».

23 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e o. (C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, EU:C:2024:149), no qual o Tribunal de Justiça se pronunciou nomeadamente sobre as obrigações decorrentes do artigo 5.° do acordo‑quadro, foi objeto de uma aplicação divergente pelos órgãos jurisdicionais espanhóis chamados a conhecer de litígios relativos à qualificação de uma relação laboral em situações caracterizadas por uma conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo, como o que está em causa no processo principal.

24 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, que, como resulta do pedido de decisão prejudicial, é competente para uniformizar a interpretação e a aplicação das disposições existentes em matéria de direito do trabalho por todos os órgãos jurisdicionais espanhóis, importa que o Tribunal de Justiça forneça esclarecimentos para que esse órgão jurisdicional possa determinar, para efeitos da resolução do litígio no processo principal, se a legislação espanhola, nos moldes em que é interpretada pela sua jurisprudência, é conforme com este artigo 5.°

25 A este respeito, primeiro, o órgão jurisdicional de reenvio especifica que esta legislação limita o reconhecimento do estatuto de «trabalhador permanente» no setor público às pessoas que acedem ao emprego público após terem passado com êxito um processo de seleção em conformidade com os princípios da igualdade, do mérito e da aptidão, conforme previstos na Constituição, bem como com os princípios da igualdade e da não discriminação, consagrados nos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Estes princípios são, aliás, aplicáveis tanto aos funcionários como aos trabalhadores contratados. Além disso, o acesso ao estatuto de «trabalhador permanente» no setor público em violação dos referidos princípios pode levar a que os nacionais dos outros Estados‑Membros se vejam privados da possibilidade de aceder a um emprego público nas mesmas condições que as aplicáveis aos cidadãos espanhóis, o que implica uma violação da livre circulação dos trabalhadores, consagrada no artigo 45.° TFUE.

26 Em contrapartida, a referida legislação qualifica de «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», a partir da data da contratação inicial da pessoa em causa, a relação que liga à Administração Pública essa pessoa, a qual foi contratada sem um processo de seleção e cujos sucessivos contratos de trabalho a termo foram abusivos.

27 Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio refere que esta qualificação tem como efeito jurídico o de manter a relação contratual até que o lugar ocupado pelo interessado seja definitivamente preenchido através de um processo de seleção. Por outro lado, o trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente beneficia dos mesmos direitos que os trabalhadores permanentes em todos os aspetos da relação laboral, como a remuneração e a promoção profissional.

28 No momento em que esse lugar é definitivamente preenchido através de um processo de seleção, a relação laboral por tempo indeterminado não permanente cessa, dando lugar ao pagamento de uma compensação correspondente a 20 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 12 meses. O trabalhador em causa não teria direito a esta indemnização no caso de a conclusão de sucessivos contratos a termo ser legítima e não abusiva, o que demonstra que a referida compensação não deve ser considerada como sendo independente de qualquer consideração relativa ao caráter legítimo ou abusivo da conclusão desses contratos.

29 Não obstante, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a compensação de 20 dias de remuneração por cada ano de serviço, com um máximo de 12 meses, corresponde à que está prevista, no direito espanhol, nos casos de rescisão de um contrato de trabalho por motivos objetivos resultantes das necessidades da empresa, o que pode obstar a que essa compensação seja considerada uma medida adequada para evitar e punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos a termo. Numa hipótese deste tipo, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre se o pagamento da indemnização legal máxima prevista pelo direito espanhol no caso de despedimento sem justa causa, a saber, uma indemnização correspondente a 33 dias de remuneração por cada ano de serviço, com um máximo de 24 meses, poderia constituir essa medida adequada.

30 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o regime jurídico relativo ao conceito de «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», descrito nos n.os 26 a 28 do presente acórdão, que foi desenvolvido no âmbito da sua jurisprudência, é conforme com o artigo 5.° do acordo‑quadro, uma vez que este regime jurídico prevê medidas destinadas a punir uma conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo.

31 Esse órgão jurisdicional considera, além disso, que a Lei 20/2021 contém outras medidas para evitar e punir essa conclusão de contratos.

32 Por um lado, essa lei, que prevê um processo de estabilização do emprego público, introduziu no direito espanhol medidas específicas para, nomeadamente, a organização de processos de seleção não ser independente de qualquer consideração relativa ao caráter abusivo do recurso a sucessivos contratos a termo. Embora esses processos sejam abertos a candidatos que não foram vítimas do recurso abusivo a esse tipo de contratos, o legislador atribui, no âmbito dos referidos processos, um valor determinante à experiência anterior dos trabalhadores com contrato a termo em causa e ao tempo de serviço no exercício de funções, o que compensa de forma adequada o abuso sofrido, facilitando simultaneamente o acesso definitivo destes ao lugar enquanto «trabalhador permanente».

33 Por outro lado, a referida lei introduziu ainda no EBEP uma nova disposição adicional que prevê um regime de responsabilidade das Administrações Públicas em caso de incumprimento, em especial, das disposições em matéria de recrutamento de trabalhadores contratados a termo.

34 Foi nestas circunstâncias que o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Principal. [É contrária ao] artigo 5.° do acordo‑quadro a jurisprudência que, [para conciliar a livre circulação de trabalhadores com o respeito pelos] princípios da igualdade, do mérito, da capacidade e da não discriminação, [se opõe] ao reconhecimento da qualidade de trabalhadores permanentes do setor público aos trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes?

2) Subsidiária. Em caso de resposta afirmativa à [primeira questão]: Pode a concessão ao trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente de uma indemnização dissuasiva no momento da cessação da sua relação laboral ser considerada uma medida adequada para prevenir e, eventualmente, punir, os abusos decorrentes do recurso a sucessivos contratos a termo no setor público ao abrigo do artigo 5.° do acordo‑quadro?»

Tramitação processual no Tribunal de Justiça

35 O órgão jurisdicional de reenvio solicitou ao Tribunal de Justiça que submetesse o presente processo à tramitação acelerada prevista no artigo 105.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

36 Por Despacho de 4 de setembro de 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu esse pedido. No entanto, entendeu que a natureza do processo e a importância das questões que suscita justificavam que o Tribunal de Justiça o julgasse prioritariamente, nos termos do artigo 53.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.

37 Em 8 de janeiro de 2025, o Governo Espanhol solicitou, ao abrigo do artigo 16.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, que o Tribunal de Justiça reunisse em grande secção.

Quanto às questões prejudiciais

Observações preliminares

38 Segundo jurisprudência constante, no âmbito do procedimento de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. A este respeito, cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem uma interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (v. Acórdãos de 29 de novembro de 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, n.° 26, e de 2 de dezembro de 2025, Russmedia Digital e Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, n.° 44).

39 No caso em apreço, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, devido à conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo, a relação laboral que liga TJ à Comunidade Autónoma de Madrid foi qualificada como «relação laboral por tempo indeterminado não permanente». Neste contexto, as questões do órgão jurisdicional de reenvio têm por objetivo determinar se a legislação e a jurisprudência nacionais relativas ao conceito de «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» estão em conformidade com os requisitos decorrentes do artigo 5.° do acordo‑quadro, isto é, se contêm medidas adequadas para punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo no setor público.

40 A este respeito, esse órgão jurisdicional refere que a legislação nacional, conforme interpretada pela jurisprudência nacional, se opõe ao reconhecimento do estatuto de «trabalhador permanente» do setor público aos trabalhadores, como TJ, que tenham sofrido uma conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo. Considera, no entanto, que esta jurisprudência é conforme com o artigo 5.° do acordo‑quadro, uma vez que a relação laboral desse trabalhador é qualificada como «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» e que esta qualificação constitui uma medida que permite punir o recurso abusivo à mesma. Além disso, segundo o referido órgão jurisdicional, a legislação nacional contém outras medidas que prosseguem o mesmo objeto, nomeadamente a que consiste em pagar, no momento em que essa relação laboral cessa, uma compensação correspondente a 20 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 12 meses, ou mesmo uma compensação correspondente a 33 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 24 meses. Entre essas medidas figuram também as previstas pela Lei 20/2021, a saber, um regime de responsabilidade das Administrações Públicas e a organização de processos de seleção.

41 Todavia, o mesmo órgão jurisdicional indica que, tendo em conta, por um lado, as respostas dadas pelo Tribunal de Justiça às questões submetidas no processo que deu origem ao Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e o. (C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, EU:C:2024:149), e, por outro, a aplicação divergente desse acórdão pelos órgãos jurisdicionais espanhóis chamados a conhecer de litígios relativos à qualificação de uma relação laboral em caso de conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo no setor público, como no litígio no processo principal, persistem dúvidas quanto à conformidade de todas as medidas referidas no número anterior com o artigo 5.° do acordo‑quadro.

42 Nestas condições, há que considerar que, com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, se opõe a uma legislação nacional, nos moldes em que é interpretada pela jurisprudência nacional, que prevê como medida para punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos a termo a conversão desses contratos numa «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» e, por outro lado, se constituem medidas adequadas para evitar e punir esses abusos o conjunto de medidas que consistem no pagamento de compensações de valor fixo, sujeitas a um duplo limite máximo, no momento da cessação dessa relação laboral, num regime de responsabilidade das Administrações Públicas e na organização de processos de seleção.

43 Resulta de jurisprudência constante que o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro impõe aos Estados‑Membros um objetivo geral, que consiste na prevenção dos abusos resultantes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, permitindo‑lhes, no entanto, escolher os meios para o alcançar, desde que não ponham em causa o objetivo ou o efeito útil do acordo‑quadro (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de abril de 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, n.° 70, e de 4 de setembro de 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, n.° 51 e jurisprudência aí referida).

44 Como o Tribunal de Justiça salientou, o acordo‑quadro não estabelece uma obrigação geral de os Estados‑Membros preverem a conversão dos contratos de trabalho a termo em contratos sem termo. Com efeito, o artigo 5.°, n.° 2, do acordo‑quadro deixa, em princípio, aos Estados‑Membros a incumbência de determinar quais as condições em que os contratos de trabalho ou as relações laborais a termo são considerados como tendo sido celebrados sem termo. Daqui resulta que o acordo‑quadro não estabelece as condições em que se pode fazer uso dos contratos sem termo (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C‑212/04, EU:C:2006:443, n.os 81 e 91, e de 4 de setembro de 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, n.° 56).

45 O artigo 5.° do acordo‑quadro também não enuncia sanções específicas para a hipótese de se constatar que houve abusos. Neste caso, cabe às autoridades nacionais adotar medidas que devem revestir um caráter não apenas proporcionado mas também suficientemente eficaz e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro, permitindo, consequentemente, garantir o seu efeito útil (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C‑212/04, EU:C:2006:443, n.os 93 e 94, e de 13 de janeiro de 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, n.° 81 e jurisprudência aí referida).

46 Quando tenha havido um recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, deve poder ser aplicada uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União. Com efeito, nos próprios termos do artigo 2.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 1999/70, os Estados‑Membros devem «tomar qualquer disposição necessária para, em qualquer momento, poderem garantir os resultados impostos [por esta] diretiva» (Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., C‑212/04, EU:C:2006:443, n.° 102, e de 13 de janeiro de 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, n.° 84 e jurisprudência aí referida).

47 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, para que uma legislação nacional, neste caso nos moldes em que é interpretada pela jurisprudência nacional, que proíbe, no setor público, a conversão de sucessivos contratos de trabalho a termo num contrato de trabalho sem termo possa ser considerada conforme com o acordo‑quadro, a ordem jurídica interna do Estado‑Membro em causa deve prever, para o setor em questão, outra medida eficaz para evitar e, sendo caso disso, punir a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo [Acórdão de 7 de setembro de 2026, Marrosu e Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, n.° 49, e de 7 de abril de 2022, Ministero della Giustizia e o. (Estatuto dos juízes de paz italianos), C‑236/20, EU:C:2022:263, n.° 62 e jurisprudência aí referida].

48 A este respeito, cabe recordar que não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a interpretação de disposições de direito interno, incumbindo essa função aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, os quais devem determinar se a legislação nacional aplicável preenche as exigências e a efetividade previstas no artigo 5.° do acordo‑quadro, nos moldes em que é interpretada pelos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 13 de janeiro de 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, n.° 86 e jurisprudência aí referida).

49 Compete, pois, ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar em que medida as condições de aplicação e a implementação efetiva das disposições pertinentes do direito interno constituem medidas adequadas, isto é, medidas eficazes, dissuasivas e proporcionadas, para punir devidamente a conclusão abusiva de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo e eliminar as consequências da violação do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 13 de janeiro de 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, n.° 87 e jurisprudência aí referida).

50 Contudo, o Tribunal de Justiça, decidindo a título prejudicial, pode prestar esclarecimentos que permitam orientar o órgão jurisdicional na sua apreciação (Acórdão de 13 de janeiro de 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, n.° 88 e jurisprudência aí referida).

Quanto à conversão dos sucessivos contratos a termo numa «relação laboral por tempo indeterminado não permanente»

51 Resulta da decisão de reenvio que, quando a Administração Pública espanhola recorre, de forma abusiva, a sucessivos contratos de trabalho a termo, o juiz nacional, chamado a conhecer do litígio entre o trabalhador em causa e essa Administração, qualifica esses contratos, a título de medida sancionatória desse recurso abusivo, como «relação laboral por tempo indeterminado não permanente». Essa qualificação da relação laboral, vinculativa para os interessados, produz efeitos a partir da data da contratação inicial desse trabalhador e só pode ser reconhecida havendo uma decisão judicial.

52 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o conceito de «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» foi introduzido por via jurisprudencial, tendo em conta a impossibilidade, no direito nacional, de atribuir aos trabalhadores que sofreram uma conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo o estatuto de «trabalhadores contratados permanentes», uma vez que esses trabalhadores não acederam ao emprego público no termo de um processo de seleção conforme com os princípios da igualdade, do mérito e da aptidão consagrados no direito nacional, nomeadamente na Constituição.

53 A qualificação como «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» tem como efeito jurídico o facto de o último contrato a termo celebrado entre o trabalhador e a Administração Pública em causa não pode ser rescindido, pelo que a relação contratual que vincula os interessados se mantém até que o lugar ocupado pelo trabalhador em causa seja definitivamente preenchido através de um processo de seleção. Por conseguinte, como, em substância, refere o órgão jurisdicional de reenvio, a relação contratual cessa com a ocorrência de um determinado acontecimento, a saber, o resultado de um processo de seleção.

54 Assim, um trabalhador cuja relação laboral tenha sido qualificada como «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» deve ser considerado um «trabalhador contratado a termo», na aceção do acordo‑quadro (v., neste sentido, Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e o., C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, EU:C:2024:149, n.° 66), e, portanto, a relação que liga esse trabalhador à Administração Pública em causa continua a ser uma relação laboral a termo, na aceção deste acordo‑quadro.

55 O Tribunal de Justiça também declarou que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que a expressão «conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo», que figura nessa disposição, cobre uma situação na qual, não tendo a administração em causa organizado no prazo fixado um processo de seleção destinado a prover, de forma definitiva, o lugar ocupado por um trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente, o contrato a termo que liga o trabalhador a essa administração foi prorrogado automaticamente (Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e o., C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, EU:C:2024:149, n.° 82).

56 Daqui resulta que a conversão de sucessivos contratos a termo numa «relação laboral por tempo indeterminado não permanente» não impede que a conclusão abusiva desses contratos seja prorrogada, uma vez que a relação contratual que vincula os interessados continua a ser de natureza temporária e mantém, assim, a situação de precariedade do trabalhador em causa.

57 A este respeito, há que recordar que o artigo 5.° do acordo‑quadro procura implementar um dos seus objetivos, a saber o de enquadrar o recurso sucessivo aos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, considerado fonte potencial de abusos em prejuízo dos trabalhadores, através de um número de normas de proteção mínima destinadas a evitar a precarização da situação dos trabalhadores dependentes (v., neste sentido, Acórdão de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o., C‑103/18 e C‑429/18, EU:C:2020:219, n.° 53 e jurisprudência aí referida).

58 Com efeito, como resulta do segundo parágrafo do preâmbulo do acordo‑quadro e dos n.os 6 a 8 das considerações gerais do mesmo, o benefício da estabilidade do emprego é concebido como um elemento da maior importância para a proteção dos trabalhadores, enquanto os contratos de trabalho a termo só em determinadas circunstâncias respondem às necessidades tanto dos empregadores como dos trabalhadores (Acórdão de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o., C‑103/18 e C‑429/18, EU:C:2020:219, n.° 54 e jurisprudência aí referida).

59 Nestas condições, uma medida nacional adotada por via de uma decisão judicial, a qual, para punir a conclusão abusiva de uma sucessão de contratos a termo, converte esses contratos numa relação laboral de natureza temporária, como a «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», não pode ser considerada uma medida que permite punir devidamente essa conclusão de contratos e eliminar as consequências da violação do direito da União, em conformidade com as exigências recordadas nos n.os 45 e 46 do presente acórdão. Com efeito, tal medida mantém a situação de precariedade do trabalhador em causa e põe, portanto, em causa o efeito útil do acordo‑quadro.

60 Como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.° 97 das conclusões, mesmo admitindo que, no caso em apreço, como refere o órgão jurisdicional de reenvio, o pessoal contratado por tempo indeterminado não permanente beneficie de direitos equivalentes aos do pessoal permanente, nomeadamente em matéria de remuneração e de promoção profissional, essa equivalência não permite, todavia, ao pessoal contratado por tempo indeterminado não permanente beneficiar, à semelhança do pessoal permanente, da estabilidade no emprego que foi concebida, como recordado no n.° 58 do presente acórdão, como um elemento da maior importância para a proteção dos trabalhadores pelo acordo‑quadro.

61 Resulta das considerações precedentes que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, nos moldes em que é interpretada pela jurisprudência nacional, que prevê como medida para punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos a termo, na aceção desse artigo 5.°, a conversão desses contratos numa «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», dado que essa medida, uma vez que equivale a manter uma relação laboral de natureza temporária e, portanto, a situação de precariedade do trabalhador em questão, não permite punir devidamente essa conclusão abusiva de contratos nem eliminar as consequências da violação do direito da União.

Quanto ao pagamento das compensações

62 Resulta da decisão de reenvio que, em conformidade com o direito espanhol, é devida uma compensação de valor fixo, igual a 20 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 12 meses, ao trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente no momento da cessação da sua relação laboral devido ao recrutamento de outra pessoa para o lugar em causa, no termo de um processo de seleção, o que pressupõe que esse trabalhador participou nesse processo e não foi selecionado, ou que nele não participou.

63 O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que o trabalhador em causa só tem direito a essa compensação se estiver vinculado à Administração por uma relação laboral por tempo indeterminado não permanente, cuja qualificação resulta de um recurso ilegítimo e abusivo por parte dessa Administração a sucessivos contratos a termo. Por conseguinte, segundo esse órgão jurisdicional, a referida compensação não pode ser considerada independente de qualquer consideração relativa ao caráter legítimo ou abusivo do recurso a esses contratos. Assim, esta constituiria uma medida que permite evitar e punir a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo.

64 No entanto, o referido órgão jurisdicional salienta que a compensação de 20 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 12 meses, corresponde à que está prevista, no direito espanhol, nos casos de resolução de um contrato de trabalho por motivos objetivos resultantes das necessidades da empresa, o que pode obstar a que essa compensação seja considerada uma medida adequada para evitar e punir os abusos decorrentes daquela contratação. Numa hipótese deste tipo, o mesmo órgão jurisdicional interroga‑se sobre se o pagamento da indemnização legal máxima prevista pelo direito espanhol para os despedimentos sem justa causa, a saber, uma compensação correspondente a 33 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 24 meses, poderia constituir essa medida adequada.

65 É certo que, como observa o órgão jurisdicional de reenvio, a compensação de valor fixo paga em caso de cessação da relação laboral por tempo indeterminado não permanente pressupõe que o trabalhador em causa tenha sido vítima de um recurso abusivo e ilegítimo a sucessivos contratos a termo.

66 Todavia, não deixa de ser verdade que se trata de uma compensação de valor fixo que é paga ao trabalhador em causa unicamente no momento da cessação dessa relação laboral devido ao recrutamento de outra pessoa para o lugar que anteriormente ocupava.

67 Há também que especificar que, quando a reparação pecuniária é a medida escolhida por um Estado‑Membro para evitar e punir o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, nos termos do artigo 5.° do acordo‑quadro, esse Estado é obrigado a compensar integralmente o prejuízo sofrido pelo trabalhador que foi vítima de tal recurso abusivo. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da reparação integral do prejuízo sofrido e o princípio da proporcionalidade impõem aos Estados‑Membros que prevejam uma reparação adequada que ultrapasse uma indemnização puramente simbólica, sem, contudo, ultrapassar uma compensação integral do prejuízo sofrido por esse trabalhador (Acórdão de 8 de maio de 2019, Rossato e Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, n.os 42 e 43 e jurisprudência aí referida).

68 Para determinar o montante da compensação destinada a reparar o prejuízo sofrido devido ao recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, devem, em princípio, ser tidas em conta todas as circunstâncias do processo, nomeadamente a natureza das funções exercidas pelo trabalhador em causa, bem como o número e a duração acumulada dos contratos em causa. O montante da compensação deve ainda ser avaliado em função das vantagens financeiras a que o interessado teria direito na ausência de abuso e do prejuízo sofrido devido à situação de incerteza em que o mesmo se encontrou.

69 Embora os Estados‑Membros, aos quais cabe adotar medidas proporcionadas, eficazes e dissuasivas para garantir a plena eficácia das disposições adotadas em aplicação do acordo‑quadro, possam conceber regimes de sanções e de reparação sob a forma de pagamentos de natureza fixa, é ainda necessário que esses regimes sejam não só capazes de garantir uma reparação adequada dos prejuízos sofridos com o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos mas sejam também suscetíveis de punir adequadamente os incumprimentos verificados.

70 No caso em apreço, a compensação de valor fixo devida ao trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente no momento da cessação da sua relação laboral está sujeita a um duplo limite máximo, a saber, o limite de 20 dias de remuneração por cada ano de serviço até um máximo de 12 meses. Por conseguinte, essa compensação não constitui nem uma reparação proporcionada e eficaz das situações de abuso que ultrapassem uma determinada duração em termos de anos, nem uma reparação adequada e integral dos danos resultantes desses abusos (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 e C‑332/22, EU:C:2024:496, n.° 81). O mesmo se aplica à indemnização de 33 dias de remuneração por cada ano de serviço, até um máximo de 24 meses, prevista em caso de despedimento sem justa causa, que o órgão jurisdicional de reenvio considera poder ser suscetível de evitar e punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos a termo, uma vez que essa indemnização prevê também um duplo limite máximo.

71 Por outro lado, como o advogado‑geral salientou, em substância, nos n.os 111 e 117 das conclusões, uma vez que essas compensações só são pagas no momento da cessação da relação laboral devido ao termo do processo de seleção, o seu pagamento não se afigura suscetível de solucionar efetivamente todos os casos de abuso, uma vez que os trabalhadores que se reformam, se demitem ou são despedidos antes do termo do processo de seleção não parecem poder deles beneficiar.

72 Daqui resulta que essas compensações não se afiguram suscetíveis de eliminar, em todas as situações de recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, as consequências da violação do direito da União, em desrespeito das exigências mencionadas nos n.os 45 e 46 do presente acórdão.

73 Resulta do exposto que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que não constitui uma medida adequada para evitar e punir os abusos resultantes da conclusão de sucessivos contratos a termo, na aceção deste artigo 5.°, o pagamento de compensações de valor fixo, sujeitas a um duplo limite máximo, no momento da cessação da relação laboral de um trabalhador cujo empregador recorreu à conclusão abusiva deste tipo de contratos, quando essas compensações não permitam punir devidamente essa conclusão de contratos abusiva nem eliminar as consequências da violação do direito da União.

Quanto ao regime de responsabilidade das Administrações Públicas

74 O órgão jurisdicional de reenvio afirma que a Lei 20/2021, a fim de prever medidas eficazes para evitar e punir o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, introduziu, nomeadamente, uma nova disposição adicional no EBEP, a saber, a décima sétima, que prevê um regime de responsabilidade das Administrações Públicas em caso de incumprimento, em especial, das disposições em matéria de recrutamento de trabalhadores contratados a termo. Em conformidade com esta nova disposição adicional, «[a]s Administrações Públicas são responsáveis pelo cumprimento das disposições do [EBEP], devendo, em especial, garantir que seja evitado qualquer tipo de irregularidade na contratação de trabalho temporário e no recrutamento de funcionários interinos». Do mesmo modo, a nova disposição adicional referida prevê que «[a]s atuações irregulares praticadas na presente matéria acarretam a correspondente responsabilização em conformidade com a regulamentação em vigor em cada uma das Administrações Públicas».

75 A este respeito, há que salientar que, no Acórdão de 7 de março de 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), o Tribunal de Justiça declarou que um mecanismo nacional de responsabilidade das administrações, desde que seja acompanhado de outras medidas eficazes e dissuasivas que permitam evitar e punir o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos, é suscetível, sem prejuízo das verificações que incumbem ao juiz nacional, de garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro.

76 Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça baseou a sua apreciação em disposições nacionais nos termos das quais as administrações são obrigadas a recuperar, junto dos dirigentes responsáveis, as quantias pagas aos trabalhadores a título de reparação do prejuízo sofrido em razão da violação das disposições relativas ao recrutamento ou ao emprego, quando essa violação decorra de dolo ou de culpa grave. No âmbito do processo que deu origem ao referido acórdão, resultou também dos autos de que dispunha o Tribunal de Justiça que essa violação foi, além disso, tida em conta para efeitos da avaliação do trabalho desses dirigentes, os quais não puderam, em razão dessa violação, receber um prémio de produtividade. Além disso, o direito nacional em causa no processo principal previa que as Administrações Públicas que atuaram em violação das disposições relativas ao recrutamento ou ao emprego não podiam proceder a recrutamentos, fosse a que título fosse, durante os três anos subsequentes a essa violação (v. Acórdão de 7 de março de 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, n.° 52).

77 Como o advogado‑geral salientou, em substância, nos n.os 78 e 79 das conclusões, um mecanismo nacional que permita imputar responsabilidade individual ao pessoal da Administração Pública pode constituir uma medida que pune devidamente a conclusão abusiva de sucessivos contratos a termo, desde que esse mecanismo seja acompanhado de outras medidas eficazes, dissuasivas e proporcionadas que permitam eliminar as consequências da violação do direito da União. A este respeito, tal mecanismo não pode ser reduzido a uma mera possibilidade abstrata ou puramente teórica, mas deve, nomeadamente, basear‑se em disposições nacionais precisas, ser previsível e aplicável na prática. Com efeito, se for esse o caso, o direito nacional prevê, então, medidas sancionatórias que apresentam garantias efetivas de proteção dos trabalhadores, como exigido pelo direito da União, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 46 do presente acórdão.

78 Ora, o Tribunal de Justiça considerou, no âmbito de um processo que dizia respeito a disposições nacionais semelhantes, ou mesmo, como a Comunidade Autónoma de Madrid salientou na audiência, iguais às que estão em causa no processo principal, que a redação das disposições em causa parecia ter um nível de ambiguidade e de abstração tal, que não eram comparáveis às disposições nacionais que regulam o mecanismo italiano de responsabilidade das administrações, ao qual o Tribunal de Justiça se referiu no Acórdão de 7 de março de 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (v. Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e o., C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, EU:C:2024:149, n.° 113).

79 Não obstante, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, por um lado, se o regime de responsabilidade das Administrações Públicas previsto no direito espanhol se baseia em disposições nacionais precisas, previsíveis e aplicáveis na prática, constituindo uma medida que permite punir devidamente a Administração Pública em causa, e, por outro, se esse regime é acompanhado de outras medidas eficazes, dissuasivas e proporcionadas que permitam eliminar as consequências da violação do direito da União.

80 Resulta das considerações precedentes que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que um regime de responsabilidade das Administrações Públicas não constitui uma medida adequada para evitar e punir os abusos resultantes da conclusão de sucessivos contratos a termo, na aceção deste artigo 5.°, quando esse regime, por um lado, tendo em conta o seu caráter ambíguo, abstrato e imprevisível, não permite punir devidamente essa conclusão sucessiva de contratos e, por outro, não é acompanhado de outras medidas eficazes, dissuasivas e proporcionadas que permitam eliminar as consequências da violação do direito da União.

Quanto aos processos de seleção

81 Como mencionado no n.° 32 do presente acórdão, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a Lei 20/2021, que prevê um processo de estabilização do emprego público, introduziu no direito espanhol medidas específicas para, nomeadamente, a organização de processos de seleção não ser independente de qualquer consideração relativa ao caráter abusivo do recurso a sucessivos contratos a termo. Embora esses processos estejam abertos a candidatos que não foram vítimas do recurso abusivo a esse tipo de contratos, o legislador atribui, no âmbito dos referidos processos, um valor determinante à experiência anterior dos trabalhadores com contrato a termo em causa e ao tempo de serviço no exercício de funções, o que compensa de forma adequada o abuso sofrido, facilitando simultaneamente o acesso definitivo destes ao lugar em questão enquanto «trabalhador permanente».

82 A este respeito, importa salientar que, num processo relativo à conformidade dos processos de seleção previstos no artigo 2.° da Lei 20/2021 com o artigo 5.° do acordo‑quadro, o Tribunal de Justiça recordou que a organização e o encerramento de processos de seleção proporcionam aos trabalhadores que foram contratados de forma abusiva no âmbito de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo a oportunidade de tentarem aceder à estabilidade no emprego, podendo estes, em princípio, participar nesses processos (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 e C‑332/22, EU:C:2024:496, n.° 75 e jurisprudência aí referida).

83 Além disso, a atribuição, pelo legislador espanhol, no âmbito desses processos, de um valor determinante à experiência anterior desse trabalhador, vítima do recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, e ao tempo de serviço despendido no exercício de funções parece não ser suscetível a favorecer o acesso desse trabalhador à estabilidade no emprego, desde que decida participar no processo de seleção e que a sua candidatura seja selecionada.

84 Todavia, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que tais circunstâncias não são suficientes para considerar que a organização e o encerramento de processos de seleção, como os previstos na Lei 20/2021, permitem punir devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo e eliminar as consequências da violação do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 e C‑332/22, EU:C:2024:496, n.os 75, 76 e 78 e jurisprudência aí referida).

85 Com efeito, numa situação em que o trabalhador em causa não participa nesse processo de seleção, ou em que a sua candidatura não é selecionada, a organização deste não permite punir devidamente o abuso de que esse trabalhador foi vítima nem eliminar as consequências da violação do direito da União.

86 Por outro lado, sem prejuízo das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, a tomada em consideração da experiência anterior dos trabalhadores contratados a termo em causa e do tempo de serviço no exercício de funções não parece estar limitada apenas aos trabalhadores que foram vítimas do recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, beneficiando todos os trabalhadores contratados a termo que tenham essa experiência, incluindo os que não foram vítimas desse abuso. Por conseguinte, não se pode entender que a tomada em consideração dessa experiência e desse tempo de serviço visa punir tal recurso abusivo nem eliminar as consequências da violação do direito da União que daí decorre.

87 Em consequência, há que considerar que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que a organização de processos de seleção que, tendo em conta a experiência anterior do trabalhador em causa e o tempo de serviço no exercício de funções, não limitam essa tomada em consideração aos candidatos que foram vítimas desse abuso não constitui uma medida adequada para evitar e punir os abusos resultantes da conclusão de sucessivos contratos a termo, na aceção deste artigo 5.°, quando essa medida não permita punir devidamente esse recurso abusivo nem eliminar as consequências da violação do direito da União.

88 Resulta de todo o conjunto de considerações expostas que o artigo 5.° da Diretiva 2012/13 deve ser interpretado no sentido de que:

– por um lado, se opõe a uma legislação nacional, nos moldes em que é interpretada pela jurisprudência nacional, que prevê como medida para punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos a termo, na aceção desse artigo 5.°, a conversão desses contratos numa «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», dado que essa medida, uma vez que equivale a manter uma relação laboral de natureza temporária e, portanto, a situação de precariedade do trabalhador em questão, não permite punir devidamente essa conclusão abusiva de contratos nem eliminar as consequências da violação do direito da União, e

– por outro, não constituem medidas adequadas para evitar e punir esses abusos o conjunto de medidas que consistem, primeiro, no pagamento de compensações de valor fixo, sujeitas a um duplo limite máximo, no momento da cessação dessa relação laboral; segundo, num regime de responsabilidade das Administrações Públicas de caráter ambíguo, abstrato e imprevisível, bem como, terceiro, na organização de processos de seleção que, tendo em conta a experiência anterior do trabalhador em causa e o tempo de serviço no exercício de funções, não limitam essa tomada em consideração aos candidatos que tenham sido vítimas desse abuso, quando essas medidas não permitam punir devidamente essa conclusão de contratos abusiva nem eliminar as consequências da violação do direito da União.

Quanto às despesas

89 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

O artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que consta do anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo,

deve ser interpretado no sentido de que:

– por um lado, se opõe a uma legislação nacional, nos moldes em que é interpretada pela jurisprudência nacional, que prevê como medida para punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos a termo, na aceção desse artigo 5.°, a conversão desses contratos numa «relação laboral por tempo indeterminado não permanente», dado que essa medida, uma vez que equivale a manter uma relação laboral de natureza temporária e, portanto, a situação de precariedade do trabalhador em questão, não permite punir devidamente essa conclusão abusiva de contratos nem eliminar as consequências da violação do direito da União, e

– por outro, não constituem medidas adequadas para evitar e punir esses abusos o conjunto de medidas que consistem, primeiro, no pagamento de compensações de valor fixo, sujeitas a um duplo limite máximo, no momento da cessação dessa relação laboral; segundo, num regime de responsabilidade das Administrações Públicas de caráter ambíguo, abstrato e imprevisível, bem como, terceiro, na organização de processos de seleção que, tendo em conta a experiência anterior do trabalhador em causa e o tempo de serviço no exercício de funções, não limitam essa tomada em consideração aos candidatos que tenham sido vítimas desse abuso, quando essas medidas não permitam punir devidamente essa conclusão de contratos abusiva nem eliminar as consequências da violação do direito da União.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.