Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-418/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

RIMVYDAS NORKUS

apresentadas em 9 de outubro de 2025 (1)

Processo C‑418/24 [Obadal] (i)

TJ

contra

Comunidad de Madrid

sendo intervenientes

Ministerio Fiscal

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha)]

« Reenvio prejudicial — Política social — Diretiva 1999/70/CE — Acordo‑Quadro relativo a Contratos de Trabalho a Termo Contratos de trabalho a termo no setor público Trabalhadora com contrato a termo de funcionário interino para o preenchimento de uma vaga disponível — Artigo 5.° — Medidas destinadas a evitar o recurso abusivo a sucessivos contratos ou relações de trabalho a termo Conversão dos contratos em contratos sem termo Jurisprudência nacional que proíbe essa conversão mas que prevê o “contrato por tempo indeterminado não permanente” com a concessão de uma indemnização Medidas sancionatórias efetivas, dissuasivas e proporcionadas Efeito útil do artigo 5.° do acordo‑quadro»

Índice

I. Introdução

A. Quadro jurídico

1. Direito da União

2. Direito espanhol

a) Constituição

b) Legislação relativa aos contratos a termo

1) Estatuto dos Trabalhadores

2) EBEP

3) Lei 20/2021

4) Leis relativas ao orçamento de Estado para os anos de 2017 e 2018

B. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

II. Análise

A. Quanto ao alcance das questões prejudiciais e à sua reformulação

B. Observações preliminares sobre o conteúdo e o alcance do artigo 5.° do acordoquadro

1. Quanto aos dois tipos de medidas: de prevenção e de sanção

2. Quanto à distinção dos regimes a que estão sujeitas as medidas de prevenção e de sanção

C. Quanto ao princípio jurisprudencial segundo o qual incumbe às autoridades nacionais a adoção de medidas sancionatórias efetivas, dissuasivas e proporcionadas para garantir o efeito útil da Diretiva 1999/70

D. Quanto aos critérios que permitem considerar que uma medida sancionatória é efetiva, dissuasiva e proporcionada

1. Deve a medida sancionatória reparar integralmente o prejuízo sofrido pelo trabalhador em causa?

2. Deve a medida garantir o acesso do trabalhador a um emprego estável?

3. Deve a medida permitir imputar responsabilidade individual ao pessoal da Administração?

E. Quanto à existência de medidas que sancionam devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho a termo

1. Constitui uma medida sancionatória adequada a conversão dos sucessivos contratos a termo em «contrato por tempo indeterminado não permanente»?

2. Existem na ordem jurídica nacional outras medidas efetivas, dissuasivas e proporcionadas destinadas a sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos?

1) Breve recapitulação da jurisprudência

2) Apreciação

b) Quanto ao regime de responsabilidade

1) Breve recapitulação da jurisprudência

2) Apreciação

c) Quanto aos processos de seleção

1) Breve recapitulação da jurisprudência

2) Apreciação

III. Conclusão

I. Introdução

1. É conforme com o artigo 5.° do Acordo‑Quadro relativo a Contratos de Trabalho a Termo uma jurisprudência nacional que não reconhece o estatuto de «trabalhador contratual permanente» do setor público aos «trabalhadores por tempo indeterminado não permanentes», conceito que é uma construção jurisprudencial espanhola? (2) Prevê a ordem jurídica nacional outras medidas para sancionar devidamente o recurso abusivo, pelas Administrações Públicas, a sucessivos contratos a termo na aceção deste artigo? São estas, em substância, as questões submetidas ao Tribunal de Justiça pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) no âmbito do presente pedido de decisão prejudicial, que tem por objeto a interpretação do referido artigo.

2. No centro destas questões, está, mais uma vez, uma das preocupações sociais de longa data da União Europeia, a saber, a proteção dos trabalhadores contratados a termo contra os abusos. Com efeito, as normas de proteção mínima previstas no acordo‑quadro são destinadas a evitar a precarização da situação dos trabalhadores dependentes (3) e, portanto, a fragilização destes por serem contratados a termo durante um longo período (4). De facto, esta categoria de trabalhadores dependentes corre assim o risco de, durante uma parte substancial da sua carreira profissional, ser privada do benefício da estabilidade de emprego, que constitui, no entanto, como decorre do acordo‑quadro, um elemento da maior importância na proteção dos trabalhadores (5).

3. Desde a entrada em vigor do acordo‑quadro em 10 de julho de 1999, foram reiteradamente submetidos ao Tribunal de Justiça pedidos de interpretação (6), nomeadamente no âmbito de processos relativos à conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro de medidas nacionais destinadas a sancionar o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo (7).

4. Em especial, foi no Acórdão Márquez Samohano, proferido em 2014, que o Tribunal de Justiça tomou pela primeira vez conhecimento do conceito de «contrato por tempo indeterminado não permanente» (8), conceito criado pelo órgão jurisdicional de reenvio tendo em conta a impossibilidade legal de atribuir aos trabalhadores que foram objeto de uma utilização abusiva de sucessivos contratos a termo no setor público o estatuto de «trabalhadores contratuais permanentes» (9).

5. Atualmente, e apesar das sucessivas reformas adotadas desde 2014 pelo Reino de Espanha, que demonstram os esforços envidados para assegurar a conformidade da sua regulamentação nacional com o acordo‑quadro, a proporção de emprego de caráter temporário no setor público é muito elevada, representando cerca de 30 %, segundo o órgão jurisdicional de reenvio. À data da audiência no Tribunal de Justiça no âmbito do presente processo, verificou‑se que essa taxa é, em todo o setor público espanhol, de 32,8 %, o que significa que quase um terço dos trabalhadores deste setor tem um contrato a termo.

6. Os recentes Acórdãos Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (10) e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (11) incidiram sobre esta mesma problemática. Com efeito, uma vez que a execução desses acórdãos deu origem, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a interpretações «múltiplas e díspares» pelos órgãos jurisdicionais nacionais, o Tribunal de Justiça é novamente chamado a pronunciar‑se para permitir a esse órgão jurisdicional resolver o litígio no processo principal.

A. Quadro jurídico

1. Direito da União

7. O artigo 1.°, alínea b), e o artigo 5.° do acordo‑quadro, além do artigo 2.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 1999/70, revestem especial importância no presente processo.

2. Direito espanhol

a) Constituição

8. O artigo 14.° da Constitución española (Constituição espanhola, a seguir «Constituição») dispõe que os Espanhóis «são iguais perante a lei, sem distinção de nascimento, raça, sexo, religião, opinião ou qualquer outra condição ou circunstância pessoal ou social».

9. O artigo 23.°, n.° 2, da Constituição prevê que os cidadãos «têm o direito de aceder, em condições de igualdade, a funções e a cargos públicos, sem prejuízo dos requisitos estabelecidos por lei».

10. O artigo 103.°, n.° 3, da Constituição prevê, nomeadamente, que a lei define o estatuto dos funcionários e regulamenta o acesso à função pública em conformidade com os princípios do mérito e da capacidade.

b) Legislação relativa aos contratos a termo

1) Estatuto dos Trabalhadores

11. O artigo 15.°, n.° 3, do texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Texto Consolidado da Lei do Estatuto dos Trabalhadores) aprovado pelo Real Decreto Legislativo 2/2015 (Decreto Legislativo Real 2/2015), de 23 de outubro de 2015 (12), na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal (a seguir «Estatuto dos Trabalhadores»), dispõe que «[o]s contratos a termo celebrados em violação da lei presumem‑se celebrados sem termo».

12. O artigo 15.°, n.° 5, do Estatuto dos Trabalhadores prevê:

«Sem prejuízo do disposto [no n.°] 1, alínea a), [e nos n.os] 2 e 3 do presente artigo, os trabalhadores que durante um período de 30 meses tenham estado contratados durante um período de tempo superior a 24 meses, de forma contínua ou não, para um posto de trabalho idêntico ou diferente na mesma empresa ou dentro do mesmo grupo de empresas, tendo celebrado dois ou mais contratos a termo, diretamente ou através da sua disponibilização por empresas de trabalho temporário, com modalidades contratuais a termo idênticas ou diferentes, adquirem o estatuto de trabalhadores permanentes. [...]»

13. A Décima Quinta Disposição Adicional do Estatuto dos Trabalhadores, que trata da «aplicação dos limites de duração do contrato para uma função ou um serviço determinados e para contratos sucessivos nas Administrações Públicas», específica que a violação desses limites nas «Administrações Públicas e [...] nos organismos públicos vinculados ou dependentes» não pode impedir a «aplicação dos princípios constitucionais da igualdade, do mérito e da capacidade de acesso ao emprego público, pelo que não será obstáculo ao dever de proceder ao provimento dos postos de trabalho em questão através dos procedimentos ordinários, em conformidade com as disposições previstas na legislação aplicável», de modo que «o trabalhador mantém o posto que ocupava até que se proceda ao seu provimento por aplicação dos processos anteriormente referidos, momento em que se produzirá a extinção da relação laboral, salvo se o referido trabalhador aceder ao emprego público, tendo passado com êxito o processo de seleção correspondente».

2) EBEP

14. A Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (texto consolidado da Lei relativa ao Estatuto de Base dos Trabalhadores do Setor Público), aprovada pelo Real Decreto Legislativo 5/2015 (Decreto Legislativo Real 5/2015), de 30 de outubro de 2015 (13), na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal (a seguir «EBEP»), foi, nomeadamente, alterada pelo Real Decreto‑ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Decreto‑Lei Real 14/2021 que estabelece Medidas Urgentes para a Redução do Trabalho a Termo no Emprego Público), de 6 de julho de 2021 (14), e pela Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Lei 20/2021 relativa às Medidas Urgentes para a Redução do Trabalho a Termo no Emprego Público), de 28 de dezembro de 2021 (15).

15. O artigo 8.° do EBEP prevê:

«1. São trabalhadores do setor público as pessoas que desempenham funções remuneradas na Administração Pública ao serviço do interesse geral.

2. Os trabalhadores do setor público classificam‑se em:

a) Funcionários de carreira;

b) Funcionários interinos;

c) Agentes contratuais, quer sejam permanentes, por tempo indeterminado ou a termo;

d) Pessoal auxiliar.»

16. De acordo com o artigo 11.°, n.os 1 e 3, do EBEP:

«1. Entende‑se por agente contratual a pessoa que, ao abrigo de um contrato de trabalho celebrado por escrito, sejam quais forem as modalidades de recrutamento previstas pelo direito do trabalho, cumpre serviços remunerados pelas Administrações Públicas. Consoante a sua duração, o contrato pode ser permanente, por tempo indeterminado ou a termo.

[...]

3. Os procedimentos de seleção do pessoal são públicos e regidos em todos os casos pelos princípios da igualdade, do mérito e da capacidade. No caso dos agentes contratuais temporários, são igualmente reguladas pelo princípio da celeridade, que visa responder a motivos de necessidade e de urgência expressamente justificados.»

17. O artigo 55.°, n.° 1, do EBEP enuncia:

«Todos os cidadãos têm direito de acesso ao emprego público, em conformidade com os princípios constitucionais da igualdade, do mérito e da capacidade, as disposições do presente estatuto, e as outras regras em vigor na ordem jurídica.»

18. O artigo 70.° do EBEP, sob a epígrafe «Oferta de emprego público», prevê:

«1. As necessidades em recursos humanos, com dotação orçamental, que devam ser providas mediante o recrutamento de pessoal novo serão objeto de oferta de emprego público ou de outro instrumento semelhante de gestão da provisão das necessidades de pessoal, o que implicará a obrigação de organizar os correspondentes processos de seleção para os lugares previstos, até [10 %] de lugares suplementares, e a fixação de um prazo máximo para a publicação dos anúncios. Em qualquer caso, a oferta de emprego público ou o instrumento semelhante deverá ser feito dentro de um prazo não prorrogável de três anos.

2. A oferta de emprego público ou o instrumento semelhante, aprovado anualmente pelos órgãos dirigentes da Administração Pública, deverá ser publicado no respetivo jornal oficial.

[...]»

19. A Décima Sétima Disposição Adicional do EBEP foi introduzida pelo artigo 1.°, n.° 3, da Lei 20/2021. Esta Décima Sétima Disposição Adicional enuncia:

«1. As Administrações Públicas são responsáveis pelo cumprimento das disposições do presente Estatuto e, em especial, devem garantir que qualquer tipo de irregularidade seja evitado na contratação de trabalho temporário e no recrutamento de funcionários interinos.

Do mesmo modo, as Administrações Públicas devem promover, nos seus respetivos domínios, o estabelecimento de critérios de atuação que permitam garantir o cumprimento da presente disposição adicional e uma atuação coordenada dos diferentes órgãos competentes em matéria de pessoal.

2. As atuações irregulares praticadas na presente matéria acarretam a correspondente responsabilização em conformidade com a regulamentação em vigor em cada uma das Administrações Públicas.

3. São nulos de pleno direito todos os atos, pactos, acordos ou disposições regulamentares, assim como as medidas adotadas para a sua aplicação ou execução, cujo conteúdo implique direta ou indiretamente a inobservância pela Administração da duração máxima da prestação de trabalho temporário.

4. A inobservância do prazo máximo de prestação de trabalho resulta no pagamento de uma indemnização ao funcionário interino em causa, equivalente a vinte dias de remuneração fixa por ano de serviço, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos, até um máximo de doze meses. O direito a indemnização tem início na data de cessação efetiva das funções e o seu montante reporta‑se exclusivamente ao contrato que deu origem ao incumprimento. Não há direito a indemnização se a relação de trabalho cessar por motivos disciplinares ou por rescisão voluntária.

5. No caso dos agentes contratuais temporários, a inobservância das durações máximas de prestação de trabalho dá direito a receber uma compensação financeira prevista no presente número, sem prejuízo da indemnização eventualmente devida por violação da legislação laboral específica.

A compensação corresponde, sendo o caso, à diferença entre um máximo de vinte dias de remuneração fixa por ano de serviço, até um máximo de doze meses, e a indemnização que o trabalhador tem direito pela resolução do seu contrato, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos. O direito a compensação tem início na data de cessação efetiva das funções e o seu montante reporta‑se exclusivamente à contrato que deu origem ao incumprimento. Caso a compensação seja concedida por via judicial, os montantes são objeto de compensação. Não há direito à compensação descrita se a relação de trabalho cessar por despedimento disciplinar reconhecido como justificado ou por rescisão voluntária.»

3) Lei 20/2021

20. O artigo 2.° da Lei 20/2021, sob a epígrafe «Processo de estabilização do trabalho a termo», prevê:

«1. Para efeitos da estabilização do trabalho a termo e além das disposições do artigo 19.°, n.° 1, ponto 6, da Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(Lei 3/2017, que aprova o Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2017), de 27 de junho de 2017,](16) e do artigo 19.°, n.° 1, ponto 9, da Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(Lei 6/2018 que aprova o Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2018), de 3 de julho de 2018,] (17) a presente lei autoriza uma taxa suplementar de conversão de postos ocupados por trabalhadores contratados a termo em postos de trabalho ocupados por funcionários, dita “taxa de estabilização” [(“tasa de estabilización”)], que inclui os postos de trabalho de natureza estrutural previstos no orçamento ocupados ininterruptamente e por tempo determinado durante, pelo menos, os três anos anteriores a 31 de dezembro de 2020, independentemente de estes postos estarem ou não incluídos nas listas de postos, nos quadros de pessoal ou nas outras formas de organização dos recursos humanos aplicadas nas diferentes Administrações Públicas.

Sem prejuízo do previsto na Primeira Disposição Transitória, os postos afetados pelos processos de estabilização previstos no artigo 19.°, n.° 1, ponto 6, da Lei 3/2017, que aprova o Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2017, e do artigo 19.°, n.° 1, ponto 9, da Lei 6/2018, que aprova o Orçamento Geral do Estado para o Ano de 2018, são incluídos no processo de estabilização de emprego descrito no parágrafo anterior, desde que tenham sido incluídos nas correspondentes ofertas de emprego público de estabilização e, na data de entrada em vigor da presente lei, não tenham sido anunciados, ou, tendo sido anunciados e concluídos, tenham ficado por preencher.

2. As ofertas de emprego que concretizam os processos de estabilização a que se refere o n.° 1, bem como o novo processo de estabilização, são aprovadas e publicadas nos jornais oficiais pertinentes antes de 1 de junho de 2022 e são coordenadas pelas Administrações Públicas competentes.

Os anúncios de concurso para os processos de seleção destinados a prover os lugares incluídos nas ofertas de emprego público devem ser publicados antes de 31 de dezembro de 2022.

Estes processos seletivos devem ser concluídos antes de 31 de dezembro de 2024.

3. A taxa dos postos de trabalho providos por trabalhadores contratados a termo deve ser inferior a [8 %] dos postos de trabalho estruturais.

4. A aplicação destes processos de seleção, que garantem, em todos os casos, o respeito dos princípios da livre concorrência, da igualdade, do mérito, da capacidade e da publicidade, pode ser objeto de negociações em cada uma das instâncias da Administração Geral do Estado, das Comunidades Autónomas e das autarquias locais, podendo igualmente ser tomadas medidas no âmbito da Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Comissão de Coordenação do Emprego Público, Espanha)] para permitir a coordenação da aplicação destes processos entre as diferentes Administrações Públicas.

Sem prejuízo do eventualmente disposto na regulamentação da função pública própria de cada Administração ou em regulamentação especial, a seleção é feita por concurso documental com prestação de provas, sendo que [40 %] da nota total é atribuída na fase da seleção documental, na qual serão maioritariamente tomadas em consideração a experiência na área, a classe, a categoria ou a classificação equivalente relevante, e que, no âmbito da negociação coletiva prevista no artigo 37.°, n.° 1, alínea c), do [EBEP], é possível prever que os exercícios da fase de seleção mediante prestação de provas não têm caráter eliminatório.

Caso as regras setoriais específicas ou as regras de cada administração o prevejam, os mecanismos de mobilidade ou de promoção interna prévios ao preenchimento dos postos de trabalho devem ser compatíveis com os processos de estabilização.

5. Estes processos devem necessariamente propor postos de trabalho permanentes preenchidos por pessoal contratado a termo e a sua conclusão não pode, em caso algum, conduzir a um aumento de despesas ou do número de efetivos.

6. Os trabalhadores sem vínculo permanente ou os membros do pessoal contratado a termo que, enquanto estiverem a exercer funções nessa qualidade, virem os seus contratos ser resolvidos pela Administração por não terem sido aprovados no processo de seleção de estabilização, têm direito a uma compensação financeira equivalente a 20 dias de remuneração fixa por ano de trabalho, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos, até um máximo de doze meses.

Para os trabalhadores contratados a termo, esta indemnização corresponde à diferença entre, por um lado, um máximo de 20 dias de remuneração fixa por ano de serviço, até um máximo de doze meses, e, por outro, a indemnização a que o trabalhador tem direito pela resolução do seu contrato, sendo os períodos inferiores a um ano calculados proporcionalmente aos meses de trabalho cumpridos. Caso a referida indemnização seja concedida por via judicial, os montantes são objeto de compensação.

A não participação do candidato ou da candidata no processo seletivo de estabilização não lhe confere, em nenhum caso, direito a indemnização.

7. Para permitir o acompanhamento da oferta, as autoridades públicas certificam ao Ministério das Finanças e da Função Pública, por intermédio da Secretaria de Estado do Orçamento e das Despesas, o número de postos de trabalho permanentes ocupados a termo verificado em cada um dos domínios em causa.»

4) Leis relativas ao orçamento de Estado para os anos de 2017 e 2018

21. A Quadragésima Terceira Disposição Adicional da Lei 6/2018 relativa ao Orçamento Geral do Estado para 2018, na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, que substituiu a Trigésima Quarta Disposição Adicional da Lei 3/2017 relativa ao Orçamento Geral do Estado para 2017, prevê, nomeadamente, que o estatuto de trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente só pode ser concedido por decisão judicial. Esta Quadragésima Terceira Disposição Adicional enuncia que as «atuações irregulares», cometidas em matéria de recrutamento temporário pelos «órgãos competentes em matéria de pessoal em cada Administração Pública e nas entidades que compõem o seu serviço público instrumental» responsabilizam os «órgãos competentes em matéria de pessoal, em conformidade com a regulamentação em vigor em cada uma das Administrações Públicas».

B. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

22. TJ exerce funções que consistem em tomar conta de crianças num centro educativo público, na qualidade de agente contratual desde 2 de março de 2016. A sua relação laboral baseia‑se, desde então, em seis contratos de trabalho a termo sucessivos, destinados quer a preencher uma vaga disponível quer a substituir um trabalhador. O último destes contratos foi celebrado em 8 de setembro de 2017 (18).

23. Em 19 de julho de 2021, TJ intentou uma ação no Juzgado de lo Social n.° 13 de Madrid (Tribunal do Trabalho n.° 13 de Madrid, Espanha), pedindo que a sua relação laboral fosse declarada permanente ou, a título subsidiário, por tempo indeterminado não permanente. Por Sentença de 13 de março de 2023, esse órgão jurisdicional julgou parcialmente procedentes os seus pedidos, qualificando a relação laboral como «relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente», com o fundamento de que a relação se tinha prolongado mais de três anos sem que a entidade patronal tivesse, nos termos da legislação nacional, preenchido o posto ocupado pela recorrente no processo principal.

24. Foi negado provimento ao recurso interposto por TJ, pelo que esta interpôs recurso de uniformização de jurisprudência para o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal), que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente caso. Segundo TJ, a sua relação laboral deve ser qualificada de «relação de trabalho permanente».

25. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, importa, antes de mais, que o Tribunal de Justiça preste esclarecimentos para determinar se a regulamentação espanhola está em conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro. Esta regulamentação, conforme interpretada pela sua jurisprudência, limita o reconhecimento do estatuto de «trabalhador permanente» no setor público às pessoas que acedem ao emprego público depois de terem sido aprovadas num processo de seleção em conformidade com os princípios da igualdade, do mérito e da capacidade. Em contrapartida, qualifica como «relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente» a relação de um trabalhador temporário recrutado sem ter seguido esse processo, relação para a qual se recorreu de forma abusiva a sucessivos contratos a termo.

26. Este órgão jurisdicional considera que é esse o caso, tendo em conta as medidas previstas no direito nacional e o regime jurídico relativo ao conceito de «contrato por tempo indeterminado não permanente», regime que foi instituído pelo referido órgão jurisdicional para responder aos abusos do trabalho temporário no setor público, antes de ser integrado pelo legislador na regulamentação espanhola.

27. No entanto, devido a uma interpretação e a uma aplicação divergentes pelos órgãos jurisdicionais espanhóis destas medidas e deste regime jurídico, em relação à sua conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro, nomeadamente na sequência da prolação do Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, o Tribunal de Justiça deve dissipar as dúvidas existentes a este respeito.

28. Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio indica as razões pelas quais considera que o regime jurídico relativo à relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente e a regulamentação espanhola no seu conjunto são conformes ao artigo 5.° do acordo‑quadro.

29. A este respeito, especifica, primeiro, que o acesso ao emprego público espanhol de caráter permanente deve respeitar os princípios da igualdade, do mérito e da capacidade, conforme previstos pela Constituição, para garantir o direito de todos os cidadãos da União de acesso a esse emprego em condições de igualdade e de não discriminação, em conformidade com o artigo 45.° TFUE e com os artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Estes princípios são, aliás, aplicáveis tanto aos funcionários como aos agentes contratuais. Por conseguinte, não é possível conceder o estatuto de «trabalhador permanente» no setor público a uma pessoa que não tenha sido aprovada nos processos de seleção que respeitam os referidos princípios. Assim, se se devesse conferir o estatuto de «pessoal permanente» a todo o pessoal contratual que tem o estatuto de «pessoal por tempo indeterminado não permanente», a administração ficaria então eximida da obrigação de organizar esses processos, o que, no entanto, privaria os outros cidadãos da União do direito de participar nos mesmos.

30. Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o conceito jurídico de «trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente» foi desenvolvido na sua própria jurisprudência em resposta aos abusos ligados ao trabalho temporário no setor público. Esta solução decorre da impossibilidade legal de conferir o estatuto de «trabalhador contratual permanente» a trabalhadores para os quais se recorreu de forma abusiva a sucessivos contratos a termo, quando esses trabalhadores não acederam ao emprego público através de um processo de seleção conforme aos princípios da igualdade, do mérito e da capacidade. Assim, se se verificar um recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, a relação laboral irregular é convertida em «relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente», a partir da data da contratação inicial.

31. O efeito jurídico daí resultante é que a relação contratual se mantém até que o posto seja definitivamente provido através do procedimento regulamentar previsto pela lei espanhola. Uma vez esse posto provido, a relação laboral por tempo indeterminado não permanente cessa, com o pagamento de uma indemnização correspondente a 20 dias por ano de serviço, até um máximo de doze meses. O trabalhador em causa não teria direito a esta indemnização se os sucessivos contratos a termo fossem legítimos e não abusivos, o que demonstra que a referida indemnização não é independente de qualquer consideração relativa ao carácter legítimo ou abusivo do recurso a esses contratos. Caso o Tribunal de Justiça considere que esta mesma indemnização não constitui uma medida adequada para evitar e sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o pagamento da indemnização legal máxima em vigor, que se aplica aos despedimentos abusivos de trabalhadores permanentes, a saber, uma indemnização correspondente a 30 dias por ano de serviço, até um máximo de 24 meses, pode constituir tal medida.

32. Terceiro, o órgão jurisdicional de reenvio acrescenta, por um lado, que o trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente beneficia dos mesmos direitos que os trabalhadores permanentes para todos os aspetos da relação laboral, nomeadamente em matéria de remuneração e de promoção profissional. Por outro lado, esse órgão jurisdicional observa que o Tribunal de Justiça, no n.° 73 do seu Acórdão Instituto Madrileño, parece ter admitido que a conversão da relação laboral numa relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente pode constituir uma medida suscetível de sancionar o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo.

33. Quarto, o referido órgão jurisdicional de reenvio indica que não partilha da análise do órgão jurisdicional de reenvio no processo que deu origem ao Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, de acordo com a qual o direito espanhol não prevê, para os contratos por tempo indeterminado não permanentes, nenhuma medida nacional destinada a evitar e a sancionar o recurso abusivo a esses contratos. Em seu entender, a qualificação da relação laboral como «relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente» constitui tal medida e, portanto, é suscetível de ser considerada uma «medida legal equivalente e adequada», na aceção do artigo 5.° do acordo‑quadro.

34. Quinto e por último, o órgão jurisdicional de reenvio recorda que a Lei 20/2021, que prevê um processo de estabilização do emprego público, introduziu no direito espanhol medidas legislativas específicas para que, nomeadamente, a organização dos processos de seleção não seja independente de qualquer consideração relativa ao carácter abusivo do recurso a contratos a termo sucessivos. Embora esses processos sejam abertos a candidatos que não foram vítimas de abuso, o legislador atribui, no âmbito dos mesmos, um valor determinante à experiência anterior e ao tempo despendido pelos trabalhadores temporários em causa na execução das suas tarefas, o que compensa de forma adequada os abusos, facilitando simultaneamente o acesso definitivo destes ao posto de trabalho enquanto «trabalhador permanente». Esta lei introduziu igualmente uma nova disposição nacional que prevê um regime de responsabilidade da Administração Pública em caso de incumprimento dessas medidas.

35. Foi nestas circunstâncias que o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal), por Decisão de 30 de maio de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de junho de 2024, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Principal. Opõe‑se o artigo 5.° do acordo‑quadro a jurisprudência que, defendendo os princípios da igualdade, do mérito, da capacidade e da não discriminação na livre circulação de trabalhadores, nega o reconhecimento da qualidade de trabalhadores permanentes do setor público aos trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes?

2) Subsidiária. Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: Pode a concessão ao trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente de uma indemnização dissuasiva no momento da cessação da sua relação laboral ser considerada uma medida adequada para evitar e, eventualmente, sancionar, os abusos decorrentes do recurso a sucessivos contratos a termo no setor público ao abrigo do artigo 5.° do acordo‑quadro?»

36. O órgão jurisdicional de reenvio pediu ao Tribunal de Justiça que submetesse o presente processo à tramitação acelerada prevista no artigo 105.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Por Despacho do Presidente do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), o pedido foi indeferido. No entanto, atendendo à natureza do processo e à importância das questões suscitadas, foi decidido que o Tribunal de Justiça julgaria prioritariamente o presente processo, nos termos do artigo 53.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.

37. Em 8 de janeiro de 2025, o Governo Espanhol solicitou, ao abrigo do artigo 16.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, que o Tribunal de Justiça reunisse como grande secção no presente processo.

38. Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça por TJ, pelo Ministerio Fiscal (Ministério Público, Espanha), pelo Governo Espanhol e pela Comissão Europeia. Na audiência de 24 de junho de 2025, estas mesmas partes e interessados, bem como o Governo Italiano e a Comunidad Autónoma de Madrid (Comunidade Autónoma de Madrid, Espanha), que não tinham apresentado observações escritas, responderam às questões para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça.

II. Análise

A. Quanto ao alcance das questões prejudiciais e à sua reformulação

39. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma jurisprudência nacional que, para garantir princípios de ordem constitucional, a saber, os princípios da igualdade, do mérito, da capacidade e da não discriminação, bem como a livre circulação dos trabalhadores ou ainda os princípios da igualdade e da não discriminação consagrados, respetivamente, no artigo 45.° TFUE e nos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais, não reconhece o estatuto de «trabalhadores permanentes» do setor público aos trabalhadores por tempo indeterminado não permanentes. Em caso de resposta afirmativa a esta primeira questão, esse órgão jurisdicional, com a sua segunda questão, pergunta, em substância, se o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê o pagamento de uma indemnização que fixa um duplo limite máximo para os trabalhadores por tempo indeterminado não permanentes, no momento da cessação da sua relação laboral.

40. Antes de analisar estas duas questões, considero útil apresentar algumas considerações sobre o respetivo alcance, a fim de expor as razões pelas quais considero oportuno reformulá‑las.

41. Antes de mais, dado que as duas questões prejudiciais estão intrinsecamente ligadas, proponho que o Tribunal de Justiça as examine em conjunto, ainda que a segunda só seja submetida em caso de resposta afirmativa à primeira.

42. Em seguida, embora a formulação da primeira questão possa levar a pensar que o órgão jurisdicional de reenvio visa apenas a conformidade, com o artigo 5.° do acordo‑quadro, da impossibilidade de reconhecer o estatuto de «trabalhadores contratuais permanentes» aos «trabalhadores por tempo indeterminado não permanentes», considero que, tendo em conta os elementos constantes da decisão de reenvio, o alcance desta questão inclui também a apreciação da conformidade com este artigo de outras medidas nacionais, que o órgão jurisdicional, o Governo Espanhol, o Ministério Público e a Comunidade Autónoma de Madrid consideram medidas adequadas para sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos. Com efeito, considero que, para analisar essa conformidade, há que tomar em consideração todas as medidas previstas na ordem jurídica nacional, tal como expostas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

43. Por último, segundo o Tribunal de Justiça, para que uma regulamentação nacional, como a regulamentação espanhola em causa no processo principal, interpretada pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal), que proíbe, no setor público, a conversão de contratos de trabalho a termo sucessivos num contrato de trabalho sem termo, como os contratos por tempo indeterminado não permanentes, possa ser considerada conforme com o acordo‑quadro, a ordem jurídica interna do Estado‑Membro em causa deve prever, para o referido setor, outra medida eficaz para evitar e, sendo caso disso, sancionar a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos (19).

44. No caso em apreço, o litígio no processo principal, que opõe, perante o órgão jurisdicional de reenvio, TJ à Comunidade Autónoma de Madrid, tem por objeto a qualificação da relação de trabalho que vincula a interessada a esta Administração Pública. Decorre da decisão de reenvio que TJ nela trabalha há mais de nove anos, ao abrigo de seis contratos a termo sucessivos utilizados para preencher vagas disponíveis ou para substituir trabalhadores. No caso de TJ, a Justiça espanhola reconheceu o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos e a sua relação laboral foi qualificada, em primeira instância e em sede de recurso, como «relação de trabalho por tempo indeterminado não permanente». TJ sustenta, perante o órgão jurisdicional de reenvio, que esta relação laboral deve ser declarada permanente.

45. Por conseguinte, resulta da decisão de reenvio e dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que houve efetivamente um recurso abusivo à utilização de contratos a termo sucessivos no presente caso.

46. Nestas circunstâncias, as questões prejudiciais devem ser entendidas no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, como o próprio refere, se, em conformidade com as exigências do artigo 5.° do acordo‑quadro, a ordem jurídica espanhola, conforme apresentada na decisão de reenvio, prevê medidas para sancionar devidamente o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos.

47. Para dar uma resposta útil a esta questão, começarei por apresentar algumas observações preliminares sobre o conteúdo e o alcance do artigo 5.° do acordo‑quadro, à luz da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (secção B). Em seguida, antes de determinar os critérios que permitem considerar que uma medida que visa sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos constitui uma «medida sancionatória efetiva, dissuasiva e proporcionada», na aceção do referido artigo (secção D), recordarei o princípio jurisprudencial segundo o qual compete às autoridades nacionais adotar tais medidas para garantir o efeito útil do referido artigo (secção C). Uma vez que, no caso em apreço, houve efetivamente um recurso abusivo a contratos a termo sucessivos, examinarei a conformidade com o referido artigo das medidas nacionais previstas para sancionar devidamente o recurso abusivo a contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos. Por último, retirarei conclusões desta análise e proporei, à luz destes desenvolvimentos, uma resposta à referida questão, tal como reformulada (secção E).

48. Além disso, importa salientar, como resulta da introdução das presentes conclusões, que o Tribunal de Justiça já se pronunciou várias vezes sobre a regulamentação nacional em causa, baseando‑se numa jurisprudência de longa data relativa, nomeadamente, às medidas para sancionar devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos ou relações de trabalho a termo, e na qual se basearam os recentes Acórdãos Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Por conseguinte, na análise efetuada nas linhas que se seguem, exporei, por uma questão de economia, apenas os elementos relevantes desta jurisprudência e tentarei evitar repetições inúteis no texto, procedendo assim a uma série de referências cruzadas.

B. Observações preliminares sobre o conteúdo e o alcance do artigo 5.° do acordo‑quadro

49. Nas linhas seguintes, pretendo, nomeadamente, recordar a articulação entre o n.o 1 e o n.º 2, alínea b), do artigo 5.° do acordo‑quadro, tal como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, distinguindo os tipos de medidas previstos e os diferentes regimes que lhes são aplicáveis.

1. Quanto aos dois tipos de medidas: de prevenção e de sanção

50. Antes de mais, importa recordar que resulta do segundo parágrafo do preâmbulo do acordo‑quadro, dos n.os 6 e 8 das considerações gerais do mesmo e da jurisprudência assente, que o benefício da estabilidade do emprego é concebido como um elemento da maior importância para a proteção dos trabalhadores, enquanto os contratos de trabalho a termo só em determinadas circunstâncias respondem às necessidades tanto dos empregadores como dos trabalhadores (20).

51. Em seguida, decorre do artigo 1.° do acordo‑quadro que o seu objetivo consiste, nomeadamente, em evitar os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo. O artigo 5.° do acordo‑quadro procura implementar este objetivo, a saber, enquadrar o recurso sucessivo a esses contratos ou relações de trabalho, considerado fonte potencial de abusos em prejuízo dos trabalhadores, prevendo um certo número de normas de proteção mínima destinadas a evitar a precarização da situação dos trabalhadores dependentes (21).

52. Este quadro inclui dois tipos diferentes de medidas sujeitos a regimes distintos. Os Estados‑Membros devem, assim, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, adotar medidas destinadas a evitar «os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo». No entanto, quando já tenha havido um recurso abusivo a esses contratos, devem poder ser aplicadas medidas para sancionar devidamente esse abuso, em conformidade, nomeadamente, com o n.° 2, alínea b), deste artigo (22).

2. Quanto à distinção dos regimes a que estão sujeitas as medidas de prevenção e de sanção

53. Em primeiro lugar, no que respeita ao artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, esta disposição impõe aos Estados‑Membros a obrigação («adoção efetiva e obrigatória») de introduzir uma ou várias das medidas enumeradas nas alíneas a) a c), desde que não existam no Estado‑Membro em causa medidas legais equivalentes (23). Os Estados‑Membros dispõem, a este respeito, de uma margem de apreciação, uma vez que podem recorrer a uma ou a várias medidas enunciadas nessa disposição ou ainda a medidas legais existentes equivalentes, tendo em conta as necessidades de setores específicos e/ou de categorias de trabalhadores. O Tribunal de Justiça considerou que «para o efeito, o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro impõe aos Estados‑Membros um objetivo geral, que consiste na prevenção desses abusos, permitindo‑lhes, no entanto, escolher os meios para o alcançar, desde que não ponham em causa o objetivo ou o efeito útil do acordo‑quadro» (24).

54. Em segundo lugar, como decorre da redação do artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do acordo‑quadro, só quando «tal seja necessário» é que os Estados‑Membros e/ou os parceiros sociais agirão em conformidade com esta disposição ao definirem «que condições os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados [...] [c]omo celebrados sem termo». Por conseguinte, a referida disposição, que reveste de especial importância no presente processo (25), «dá aos Estados‑Membros a faculdade de disporem que os abusos conduzem a uma requalificação [ou uma conversão] do contrato de trabalho em relação de trabalho sem termo» (26). Como declarou o Tribunal de Justiça na sua jurisprudência constante, a referida disposição prevê expressamente esta medida sancionatória de tais abusos sem, no entanto, estabelecer uma obrigação para os Estados‑Membros (27).

55. Em contrapartida, uma vez que nem a Diretiva 1999/70 nem o acordo‑quadro preveem a adoção de medidas sancionatórias concretas de caráter efetivo, dissuasivo e proporcionado, o Tribunal de Justiça estabeleceu, na sua jurisprudência, tal exigência para garantir o efeito útil desta diretiva (28). Recordou, assim, de forma reiterada que, quando o direito da União não prevê sanções específicas para a hipótese de, como no caso em apreço, se verificarem abusos, incumbe às autoridades nacionais adotar medidas, que se devem revestir de caráter não só proporcionado mas também suficientemente efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro (29). O Tribunal de Justiça acrescentou que compete, portanto, ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar em que medida as condições de aplicação e a execução efetiva da regulamentação e legislação nacionais fazem que estas constituam uma medida adequada para sancionar o recurso abusivo a contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos (30).

C. Quanto ao princípio jurisprudencial segundo o qual incumbe às autoridades nacionais a adoção de medidas sancionatórias efetivas, dissuasivas e proporcionadas para garantir o efeito útil da Diretiva 1999/70

56. Antes de mais, importa recordar que o princípio jurisprudencial segundo o qual «cabe às autoridades nacionais adotar medidas que devem revestir um caráter não apenas proporcionado mas também suficientemente efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro», é firmamento alicerçado numa jurisprudência constante e assente na qual o Tribunal de Justiça se baseou em vários princípios do direito da União (31).

57. Nesta jurisprudência, o Tribunal de Justiça salientou, por um lado, que os Estados‑Membros têm a obrigação, no âmbito da liberdade que lhes é deixada pelo artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, de escolher as formas e meios mais adequados para assegurar o efeito útil das diretivas, tendo em conta o seu objetivo (32). Por outro lado, acrescentou que, embora, na falta de regulamentação da União na matéria, as modalidades de transposição dessas normas sejam abrangidas pelo ordenamento jurídico interno dos Estados‑Membros, por força do princípio da autonomia processual destes últimos, estas modalidades não devem, no entanto, ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) nem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo ordenamento jurídico da União (princípio da efetividade) (33).

58. Daqui resulta, segundo o Tribunal de Justiça, que, quando tenha havido um recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, deve poder ser aplicada uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União (34). Com efeito, nos próprios termos do artigo 2.°, primeiro parágrafo, da Diretiva 1999/70, os Estados‑Membros devem «tomar qualquer disposição necessária para, em qualquer momento, poderem garantir os resultados impostos [por esta] diretiva» (35), seja pela conversão dessas relações em contrato de trabalho sem termo, seja pela atribuição de uma indemnização (36).

59. No que respeita a este quadro jurisprudencial, parece‑me útil formular as duas considerações seguintes.

60. Em primeiro lugar, interrogo‑me sobre a natureza dos resultados impostos pela Diretiva 1999/70, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça, quando, como no caso vertente, já houve um recurso abusivo a sucessivos contratos ou relações de trabalho a termo. Embora resulte claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a exigência de garantir os resultados impostos por esta diretiva visa que os Estados‑Membros, por um lado, prevejam medidas que apresentam garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores e, por outro, as apliquem «para punir devidamente [o] abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União», considero que resta especificar o alcance exato de cada um destes dois requisitos (37).

61. A este respeito, pode argumentar‑se que o primeiro requisito se refere a medidas sancionatórias stricto sensu impostas aos autores do abuso em especial medidas punitivas e/ou disciplinares enquanto o segundo visa medidas compensatórias, previstas em benefício do trabalhador vítima do abuso.

62. Mais precisamente, no que respeita à natureza alternativa ou cumulativa destes dois requisitos, a sua articulação pela conjunção «e» implica que tenham caráter cumulativo. Daqui decorre que só quando estes dois requisitos estão reunidos é que uma medida nacional oferece as garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores exigida pelo direito da União. No entanto, embora a utilização desta conjunção confirme o caráter vinculativo destes dois requisitos, considero, em especial, que o requisito relativo à eliminação das consequências da violação do direito da União é a «razão de ser» da Diretiva 1999/70 e do acordo‑quadro. Deve, portanto, a meu ver, prevalecer (38). Por outras palavras, a adoção de medidas sancionatórias dissuasivas contra os autores de um abuso (caráter punitivo) não pode bastar na falta de medidas destinadas à eliminação efetiva das consequências para a vítima desse abuso (caráter compensatório), nomeadamente através da reparação integral do prejuízo sofrido pelo trabalhador.

63. Em segundo lugar, importa também interrogar‑se sobre o momento exato da violação do direito da União: quando se pode considerar que houve violação do acordo‑quadro?

64. A este respeito, parece‑me claro, como resulta, em substância, da jurisprudência do Tribunal de Justiça acima referida (39), que essa violação ocorre a partir do momento em que o trabalhador desempenha, de forma permanente e duradoura, tarefas na Administração Pública que fazem parte da atividade normal desta, e que a duração dos seus contratos ou relações de trabalho excede a duração máxima total destes ou o número de renovações autorizadas, conforme previstos pela regulamentação nacional em aplicação do artigo 5.°, n.° 1, alíneas b) e c), do acordo‑quadro, ou ainda quando a renovação desses contratos ou relações de trabalho não seja objetivamente justificada à luz do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro (40).

65. Por conseguinte, entendo que não se pode considerar que a violação do acordo‑quadro ocorre apenas no momento da cessação do contrato de trabalho por tempo indeterminado não permanente devido ao preenchimento do posto em causa, à reforma do trabalhador ou ao seu despedimento, nem mesmo no momento em que se verificou o abuso.

66. Feita esta precisão, resta agora determinar quais são os critérios que permitem considerar que uma medida destinada a sancionar o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo constitui uma «medida sancionatória efetiva, dissuasiva e proporcionada» conforme ao artigo 5.° do acordo‑quadro.

D. Quanto aos critérios que permitem considerar que uma medida sancionatória é efetiva, dissuasiva e proporcionada

67. Resulta, em substância, do Acórdão Santoro que, para ter caráter efetivo, dissuasivo e proporcionado, as medidas nacionais adotadas em aplicação do artigo 5.° do acordo‑quadro podem, nomeadamente, prever a concessão de uma indemnização adequada ao trabalhador vítima do abuso, acrescida da possibilidade de este último obter a reparação integral do prejuízo sofrido, bem como de um mecanismo de sanção para a Administração responsável (41).

68. Tendo em conta estas considerações, chamo a atenção para um aspeto importante para o presente processo. Trata‑se de determinar os critérios que permitem apreciar se uma medida sancionatória efetiva, dissuasiva e proporcionada é conforme ao artigo 5.° do acordo‑quadro. A este respeito, utilizarei o termo «medida sancionatória», referindo‑me, como o Tribunal de Justiça faz na sua jurisprudência, a sanções em sentido lato, ou seja, abrangendo tanto o carácter compensatório como o carácter punitivo da medida.

1. Deve a medida sancionatória reparar integralmente o prejuízo sofrido pelo trabalhador em causa?

69. Quanto ao Acórdão Santoro, no que respeita às medidas sancionatórias, em sentido amplo, importa salientar, antes de mais, que dele resulta que a reparação integral do prejuízo sofrido pelo trabalhador constitui um dos critérios que permitem considerar que uma medida sancionatória é efetiva, dissuasiva e proporcionada, em conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro.

70. É certo que o Tribunal de Justiça especificou que nem o princípio da reparação integral do prejuízo sofrido nem o princípio da proporcionalidade impõem o pagamento de indemnizações de caráter sancionatório. Com efeito, estes princípios impõem que os Estados‑Membros prevejam uma reparação adequada, que ultrapasse uma indemnização puramente simbólica, sem, no entanto, ir além de uma compensação integral (42). No entanto, o Tribunal de Justiça também salientou que a condenação no pagamento de juros, nos termos das normas nacionais aplicáveis, constitui uma componente indispensável de uma reparação pecuniária que permite eliminar as consequências do abuso (43), especialmente nos casos mais graves (44).

71. Assim, como sublinhou a Comissão em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal na audiência, a indemnização do prejuízo sofrido pelo trabalhador não pode ter um limite máximo, se deve permitir compensar de forma adequada todos os casos de abuso, incluindo os mais graves (45). Com efeito, é manifesto que a fixação antecipada de um montante máximo limita a reparação pecuniária a um nível que não é necessariamente proporcionado à gravidade da violação, nomeadamente à sua duração, e pode, assim, conferir à indemnização um caráter puramente simbólico, o que não é conforme à exigência do Tribunal de Justiça de assegurar uma medida sancionatória efetiva, dissuasiva e proporcionada. Além disso, uma reparação integral do prejuízo sofrido devido ao recurso abusivo a sucessivos contratos a termo durante um longo período não pode ignorar elementos, como o decurso do tempo, que são suscetíveis de reduzir, de facto, o seu montante (46).

72. Com efeito, embora os Estados‑Membros disponham de uma margem de apreciação para adotar as suas medidas, não é menos verdade que o conjunto das medidas, ou seja, o sistema em si, deve ser efetivo para ser conforme com o artigo 5.° do acordo‑quadro. Por conseguinte, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio é o único competente para interpretar e aplicar a regulamentação nacional, cabe‑lhe interpretar, na medida do possível, esta regulamentação para garantir o respeito do princípio da efetividade.

73. Por último, no Acórdão Santoro, o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, que «tendo em conta as dificuldades inerentes à demonstração da existência de uma perda de oportunidades, [...] um mecanismo de presunção que visa garantir ao trabalhador que sofreu, em razão da utilização abusiva de contratos a termo sucessivos, uma perda de oportunidades de emprego, a possibilidade de apagar as consequências de tal violação do direito da União pode satisfazer a exigência de efetividade» (47). Inversamente, um mecanismo de compensação no qual o trabalhador fosse obrigado a provar a eventual perda de oportunidade impor‑lhe‑ia que fizesse prova, se não impossível, pelo menos muito difícil de fornecer, nomeadamente devido à relação de força desigual entre as partes e à precariedade resultante do recurso abusivo aos contratos a termo sucessivos. Essa exigência comprometeria a efetividade de tal mecanismo. Daqui decorre que o mecanismo de reparação pecuniária do trabalhador por via judicial, sem qualquer alívio do ónus da prova, também não cumpre as exigências do acordo‑quadro.

2. Deve a medida garantir o acesso do trabalhador a um emprego estável?

74. Como já foi acima referido, o acordo‑quadro tem por objetivo evitar a precarização da situação dos trabalhadores dependentes e, portanto, a fragilização destes devido ao recurso prolongado a contratos a termo sucessivos. Ora, a estabilidade do emprego é um elemento essencial da proteção dos trabalhadores.

75. A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma regulamentação que prevê uma norma imperativa segundo a qual, em caso de recurso abusivo a contratos de trabalho a termo, como os contratos por tempo indeterminado não permanentes, estes últimos se transformam em relação laboral por tempo indeterminado é suscetível de conter uma medida que pune efetivamente essa utilização abusiva e, logo, deve ser considerada conforme ao artigo 5.° do acordo‑quadro (48).

76. No entanto, parece‑me importante especificar que, de um modo geral, para que essa conversão possa ser considerada, em si mesma, uma medida efetiva deve intervir num prazo razoável (49). Por conseguinte, essa medida não pode ser considerada suficiente para um trabalhador que celebrou contratos a termo sucessivos durante um período particularmente longo, como 10, 20 ou mesmo 30 anos.

77. Daqui resulta que a conversão de um contrato de trabalho a termo num contrato sem termo não pode, por si só, constituir uma medida efetiva para compensar o prejuízo sofrido pelo trabalhador vítima do abuso, nomeadamente nos casos mais graves em que os órgãos jurisdicionais nacionais declaram a existência de uma violação do artigo 5.° do acordo‑quadro durante um longo período (50).

3. Deve a medida permitir imputar responsabilidade individual ao pessoal da Administração?

78. É evidente que uma medida sancionatória que permite imputar responsabilidade individual ao pessoal da Administração Pública pode constituir uma medida dissuasiva. Tanto mais que, como a Comissão sublinhou, nas suas observações escritas e orais, uma medida destinada a eliminar as consequências de um abuso — quer através da concessão de uma indemnização fixa quer através de uma reparação pecuniária por via judicial — onera, contrariamente ao que acontece no setor privado, o Tesouro Público, pelo que a responsabilidade individual e a sanção não estão ligadas.

79. Por conseguinte, como a Comissão, reconheço que um sistema de responsabilidade individual do pessoal administrativo pode ser um instrumento relevante no âmbito de um sistema que inclua outras sanções suficientemente dissuasivas, eficazes e proporcionadas. Seja como for, para que tal sistema seja eficaz, deve ser concreto, previsível e aplicável na prática. Não pode ser reduzido a uma mera possibilidade abstrata ou puramente teórica.

80. Assim, ainda que, como salientou o Tribunal de Justiça, nem o princípio da reparação integral do prejuízo nem o princípio da proporcionalidade imponham o pagamento de indemnizações punitivas, não vejo nenhuma razão de princípio para que um sistema nacional de medidas, no âmbito da margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros, não abranja simultaneamente a reparação integral do prejuízo sofrido pelo trabalhador, a possibilidade de pedir o pagamento de uma indemnização e a aplicação de um mecanismo de responsabilidade individual do pessoal da Administração. Na minha opinião, é evidente que não se pode considerar que um sistema nacional em que o recurso a sucessivos contratos a termo continua a ser amplamente generalizado se baseia em medidas de sanções efetivas, dissuasivas e proporcionadas. Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar esta situação.

81. Deste modo, é à luz destas considerações que analisarei a conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro das medidas previstas na ordem jurídica espanhola, conforme descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio, destinadas a sancionar o recurso abusivo a contratos ou relações de trabalho a termo sucessivos.

E. Quanto à existência de medidas que sancionam devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho a termo

82. TJ alega, por um lado, que o estatuto de «trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente», devido à sua natureza temporária, só perpetua uma situação de trabalho temporário, sem responder aos objetivos da Diretiva 1999/70. Assim, este estatuto não permite reparar o prejuízo sofrido pelo trabalhador em causa nem o equiparar, no plano dos direitos de que dispõe, ao pessoal permanente, uma vez que o referido estatuto mantém a instabilidade do emprego, em violação do artigo 5.° do acordo‑quadro. Por conseguinte, o contrato por tempo indeterminado não permanente não pode ser considerado uma medida sancionatória eficaz, proporcionada e suficientemente dissuasiva.

83. Por outro lado, no que diz respeito às modalidades de acesso ao emprego temporário, TJ sustenta que é inexato afirmar que os princípios constitucionais — a saber, os princípios da igualdade, do mérito e da capacidade — não foram respeitados no recrutamento do pessoal temporário. Assim, para aceder a um emprego temporário na Administração, o pessoal em causa deve ser aprovado num processo de seleção no decurso do qual deve fazer prova das suas qualificações e dos seus méritos (51).

84. Para determinar se a ordem jurídica espanhola prevê medidas adequadas para sancionar devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos a termo, examinarei, num primeiro momento, a conversão destes tipos de contratos ou relações de trabalho numa relação laboral «por tempo indeterminado não permanente» e, num segundo momento, analisarei as outras medidas previstas pela regulamentação nacional em causa, conforme apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça (52).

1. Constitui uma medida sancionatória adequada a conversão dos sucessivos contratos a termo em «contrato por tempo indeterminado não permanente»?

85. Antes de mais, saliento que o Tribunal de Justiça já declarou que os artigos 2.° e 3.° do acordo‑quadro devem ser interpretados no sentido de que um trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente deve ser considerado um trabalhador a termo, na aceção do acordo‑quadro e, logo, abrangido pelo âmbito de aplicação deste. O Tribunal de Justiça também declarou que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que a expressão «conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo», que figura nessa disposição, cobre uma situação na qual, não tendo a Administração em causa organizado no prazo fixado um processo de seleção destinado a prover, de forma definitiva, o lugar ocupado por um trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente, o contrato a termo que liga o trabalhador a essa Administração foi prorrogado automaticamente (53).

86. No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indica, por um lado, que o trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente é um trabalhador com um contrato a termo, uma vez que existe desde o início uma causa predeterminada de cessação da relação laboral, cuja duração está condicionada ao provimento do lugar e, por outro, que o prolongamento incerto no tempo da relação laboral por tempo indeterminado não permanente, dependente da organização e da conclusão dos processos de seleção destinados a prover a vaga disponível, pode ser equiparado, para efeitos do acordo‑quadro, a uma prorrogação automática de contratos a termo. Por conseguinte, segundo esse órgão jurisdicional, o conceito jurisprudencial de trabalhador contratado «por tempo indeterminado não permanente» não é contrário à jurisprudência exposta no número anterior das presentes conclusões (54), uma vez que a ordem jurídica espanhola é compatível com o direito da União, sem proceder, para o efeito, a uma interpretação contra legem do direito nacional.

87. O órgão jurisdicional de reenvio explica, além disso, que o conceito de «trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente» foi criado devido à impossibilidade legal de atribuir aos trabalhadores vítimas de um recurso abusivo a sucessivos contratos a termo o estatuto de «trabalhadores contratuais permanentes», pelas razões já acima expostas (55). Esse órgão jurisdicional acrescenta que a conversão dos contratos a termo sucessivos em relação laboral «por tempo indeterminado não permanente», com a concessão de uma indemnização de 20 dias de remuneração por ano de serviço, até um máximo de doze meses, satisfaz de forma adequada as exigências do acordo‑quadro.

88. Em primeiro lugar, parece‑me importante recordar que, como resulta da leitura da jurisprudência acima exposta (56), o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente, ao interpretar o artigo 5.°, n.° 2, do acordo‑quadro, que a conversão dos sucessivos contratos a termo em contrato ou relação de trabalho sem termo não é obrigatória para os Estados‑Membros. Daqui resulta claramente que nunca exigiu nem sequer sugeriu que o estatuto de «agente contratual permanente»(57), conforme previsto no artigo 8.°, n.° 2, alínea c), do EBEP, ou o estatuto de funcionário, previsto neste artigo 8.°, n.° 2, alínea a), desta disposição seja reconhecido a um trabalhador na Administração Pública, sem que este tenha previamente sido aprovado nos processos de seleção ou nos concursos previstos, em conformidade com os princípios constitucionais da igualdade, do mérito e da capacidade. É evidente que o Tribunal de Justiça também não pôs em causa estes princípios (58).

89. Por conseguinte, contrariamente ao que o Governo Espanhol sustentou nas suas observações escritas, e dado que não existe nenhuma obrigação de os Estados‑Membros converterem os contratos a termo sucessivos, como, no caso em apreço, a relação laboral por tempo indeterminado não permanente, num contrato sem termo (agente contratual permanente), sou de opinião que não se põe a questão de uma eventual interpretação contra legem do direito nacional, tal como foi suscitada pelo próprio órgão jurisdicional de reenvio.

90. Em contrapartida, no que se refere a esta medida e com base numa jurisprudência constante e assente, o Tribunal de Justiça considerou que, para que uma regulamentação nacional, como a regulamentação espanhola em causa no processo principal, que proíbe, no setor público, essa conversão, possa ser considerada conforme com o acordo‑quadro, a ordem jurídica interna do Estado‑Membro em causa deve prever, para o referido setor, outra medida efetiva que permita sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos (59).

91. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, na sua decisão de reenvio, que decorre do n.° 73 do Acórdão Instituto Madrileño que o Tribunal de Justiça considerou que, visto que, a respeito do pessoal contratado pelas Administrações nos termos do direito administrativo, não existe mais nenhuma medida equivalente e eficaz de proteção, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, a equiparação deste pessoal a termo aos «trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes» pode constituir uma medida suscetível de sancionar os recursos abusivos a contratos de trabalho a termo e de eliminar as consequências da violação das disposições do acordo‑quadro (60).

92. É certo que esta consideração foi formulada pelo Tribunal de Justiça após ter especificado, no n.° 72 desse acórdão, que pode ser esse o caso «se o órgão jurisdicional de reenvio concluir que não existe, na regulamentação nacional em causa no processo principal, nenhuma outra medida efetiva para evitar e punir os abusos eventualmente constatados em relação aos trabalhadores do setor público, tal situação [sendo] suscetível de prejudicar o objetivo e o efeito útil do artigo 5.° do acordo‑quadro […], por conseguinte, contrária a este artigo» (o sublinhado é meu).

93. Todavia, observo, a este respeito, que a utilização do condicional «pourrait» [«pode» na versão portuguesa] no n.° 73 do Acórdão Instituto Madrileño é demonstrativo de que o Tribunal de Justiça não afirmou que a equiparação desse pessoal contratado a termo a «trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes» constitui uma medida adequada para sancionar o recurso abusivo a contratos de trabalho a termo e eliminar as consequências da violação das disposições do acordo‑quadro. Com efeito, parece‑me que a consideração do Tribunal de Justiça no referido número do acórdão implicava simplesmente que cabia ao órgão jurisdicional de reenvio no processo que deu origem ao acórdão verificar as circunstâncias à volta da medida de conversão.

94. Além disso, como a Comissão salientou acertadamente, o órgão jurisdicional de reenvio nos processos que deram origem ao Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid já se tinha interrogado sobre estes aspetos e tinha solicitado ao Tribunal de Justiça que clarificasse a sua interpretação. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça especificou neste último acórdão a sua jurisprudência relativa ao conceito de «trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente».

95. Em segundo lugar, embora, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, o conceito de «trabalhador contratado por tempo indeterminado» não permanente constitua uma resposta ao recurso abusivo a contratos a termo no setor público, considero que, isoladamente, esta conversão não pode constituir uma medida que sanciona devidamente essa utilização abusiva. Com efeito, como o próprio órgão jurisdicional de reenvio indicou e como a Comissão também sublinhou nas suas observações escritas, esta medida consiste, nomeadamente, em converter uma série de contratos a termo numa única relação laboral, mas também a termo, cuja duração fica à discrição da Administração Pública em causa (61). Parece‑me, pois, evidente que não se pode sancionar, no sentido lato do termo, o recurso abusivo a contratos a termo convertendo a relação laboral noutro tipo de relação a termo, uma vez que esta conversão não permite, por si só, pôr fim ao recurso abusivo a sucessivos contratos a termo para responder a necessidades da Administração Pública que não apresentam caráter provisório, mas que podem ainda prolongar‑se durante vários anos antes de o abuso cessar efetivamente (62).

96. Por outro lado, no seu Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, posterior à decisão de reenvio no presente processo, o Tribunal de Justiça reafirmou que não se pode admitir que os contratos de trabalho a termo sejam renovados para efeitos da execução, de forma permanente e duradoura, de funções na Administração Pública em causa que estejam incluídas na atividade normal do trabalhador em questão. Entendeu de novo que essa renovação era diretamente contrária à premissa na qual o acordo‑quadro se baseia (63).

97. Esta consideração não pode ser posta em causa pelo facto de, como indica o órgão jurisdicional de reenvio, a sua jurisprudência ter determinado uma equiparação entre os direitos do pessoal contratado por tempo indeterminado não permanente e os direitos do pessoal permanente, nomeadamente em matéria de remuneração, de promoção profissional ou de incentivos, desde que a Administração empregadora seja obrigada a submeter o lugar em causa a um convite à apresentação de candidaturas no âmbito de um concurso público. Com efeito, ainda que a equivalência entre os direitos só possa melhorar a situação dos trabalhadores precária há anos ou mesmo décadas ao reduzir as eventuais diferenças de tratamento entre trabalhadores que desempenham funções idênticas, esta equivalência não lhes permite beneficiar da estabilidade de emprego, que foi concebida pelo legislador da União como um elemento fundamental da proteção dos trabalhadores no acordo‑quadro (64).

98. Assim, parece‑me que, nos casos em que não foi organizada nenhuma prova de seleção desde o início da relação laboral por tempo indeterminado não permanente, uma prorrogação implícita desse contrato durante ainda vários anos é suscetível de comprometer o objeto, a finalidade e o efeito útil do acordo‑quadro (65). Efetivamente, como o Tribunal de Justiça já afirmou, por um lado, «essa interpretação restritiva do conceito de “[sucessivas] relações laborais a termo” permitiria [por um lado] contratar trabalhadores de forma precária durante anos» e, por outro, «comportaria o risco de ter como efeito não só excluir, de facto, um grande número de relações laborais a termo do benefício da proteção dos trabalhadores pretendida pela Diretiva 1999/70 e pelo acordo‑quadro, esvaziando o objetivo por estes prosseguido de uma grande parte da sua substância, mas igualmente permitir a utilização abusiva dessas relações pelos empregadores para satisfazer necessidades permanentes e duradouras em matéria de pessoal» (66). Além disso, importa não perder de vista que decorre do quadro jurídico e factual do processo que a Quadragésima Terceira Disposição Adicional da Lei 6/2018 prevê que o estatuto de trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente só pode ser reconhecido por decisão judicial. Isto implica necessariamente, como no caso em apreço, que o trabalhador vítima do abuso deve apresentar uma ação declarativa para que lhe seja reconhecido o estatuto de «trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente».

99. Por conseguinte, considero que, em princípio, o artigo 5.° do acordo‑quadro não se opõe a uma jurisprudência nacional, como a que está em causa no processo principal, que, para garantir princípios de ordem constitucional, a saber, os princípios da igualdade, do mérito, da capacidade e da não discriminação, bem como a livre circulação dos trabalhadores, não reconhece o estatuto de «agente [contratual] permanente» do setor público aos trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes, na condição, no entanto, de a ordem jurídica interna prever, nesse setor, pelo menos outra medida efetiva que permita evitar e, sendo o caso, sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos.

100. Coloca‑se, no entanto, a questão de saber se existem na ordem jurídica espanhola, como exposto pelo órgão jurisdicional de reenvio, outras medidas efetivas que permitem sancionar o abuso.

2. Existem na ordem jurídica nacional outras medidas efetivas, dissuasivas e proporcionadas destinadas a sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos?

101. Resulta de uma jurisprudência constante, recordada no n.º 55 das presentes conclusões, que o artigo 5.° do acordo‑quadro não prevê sanções específicas em caso de abusos. Em tal situação, as autoridades nacionais devem tomar medidas de caráter proporcionado, efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro.

102. Neste contexto, recordo que não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a interpretação de disposições de direito interno, incumbindo essa missão aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, os quais devem determinar se as exigências previstas no artigo 5.° do acordo‑quadro são satisfeitas pelas disposições da regulamentação nacional aplicável. Contudo, o Tribunal de Justiça, decidindo a título prejudicial, pode prestar esclarecimentos que permitam orientar os órgãos jurisdicionais nacionais na sua apreciação (67).

103. Por conseguinte, examinarei, nas linhas que se seguem, o caráter proporcionado, efetivo e dissuasivo das medidas previstas pela ordem jurídica espanhola, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça e tendo em conta os critérios expostos nos n.os 67 a 81 das presentes conclusões.

1) Breve recapitulação da jurisprudência

104. Antes de mais, quero recordar que, nos Acórdãos Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (68), o Tribunal de Justiça, baseando‑se em jurisprudência constante (69), declarou, desde logo, que o pagamento de uma indemnização pelo fim do contrato «independente de qualquer consideração relativa ao caráter legítimo ou abusivo do recurso a contratos a termo» sucessivos, não permitia alcançar a finalidade prosseguida pelo artigo 5.° do acordo‑quadro, que consiste em evitar esses abusos. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça teve em conta a constatação formulada pelos órgãos jurisdicionais de reenvio nesses processos, segundo a qual, de acordo com o direito espanhol, a indemnização fixa é devida aos trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes quando da cessação dos seus contratos devido ao provimento do seu lugar, o que implica que participaram no processo de seleção sem sucesso, ou que não participaram nesse processo. Deduziu daí, portanto, que semelhante medida não se afigura apta a punir devidamente um recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo e a eliminar as consequências da violação do direito da União e, por conseguinte, não parece constituir, em si mesma, uma medida suficientemente efetiva e dissuasiva para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro, na aceção da jurisprudência.

105. Em especial, no Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (70), o Tribunal de Justiça acrescentou que, uma vez que uma indemnização como a prevista no artigo 2.° da Lei 20/2021, também em causa no litígio no processo principal, fixa um duplo limite máximo, a saber, o limite de 20 dias de remuneração por ano de trabalho, limitado, no total, a doze meses de salário, a mesma não é suscetível de permitir uma reparação proporcionada e efetiva em situações de abuso que ultrapassem uma determinada duração em termos de anos, nem uma reparação adequada e integral dos danos resultantes desses abusos. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 5.° do acordo‑quadro se opõe a «uma regulamentação nacional que prevê o pagamento de uma indemnização fixa, igual a 20 dias de salário por ano de trabalho, limitada a um ano de salário, a qualquer trabalhador cujo empregador tenha recorrido a uma utilização abusiva de contratos por tempo indeterminado não permanentes prorrogados sucessivamente, quando o pagamento dessa indemnização pelo fim do contrato seja independente de qualquer consideração relativa ao caráter legítimo ou abusivo do recurso a contratos a termo» (71).

106. Não vejo razões que me levem a propor ao Tribunal de Justiça o contrário. No entanto, irei, porém, proceder, nas presentes conclusões, à apreciação desta medida à luz de certos elementos, conforme especificados pelo órgão jurisdicional de reenvio (72).

2) Apreciação

107. No caso vertente, no que respeita ao pagamento de uma indemnização, o órgão jurisdicional de reenvio explica, antes de mais, que o efeito jurídico que resulta da conversão dos sucessivos contratos a termo em relação laboral por tempo indeterminado não permanente consiste na manutenção da relação de trabalho até ao provimento definitivo do posto através do procedimento regulamentar previsto pela lei espanhola. É no termo desse procedimento que a relação laboral por tempo indeterminado não permanente cessa, com o pagamento de uma indemnização correspondente a 20 dias por ano de serviço, até um máximo de doze meses.

108. Esse órgão jurisdicional indica, em seguida, que esta indemnização não pode ser considerada independente de qualquer consideração relativa ao caráter legítimo ou abusivo do recurso a esses contratos ou relações de trabalho. Com efeito, o trabalhador em causa só tem direito a essa indemnização se o recurso a sucessivos contratos a termo for ilegítimo e abusivo.

109. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no caso de o Tribunal de Justiça considerar que essa mesma indemnização não constitui uma medida adequada para prevenir e sancionar os abusos decorrentes de uma utilização abusiva de sucessivos contratos a termo, se o pagamento da indemnização legal máxima em vigor, que se aplica aos despedimentos sem justa causa de trabalhadores permanentes, a saber, uma indemnização correspondente a 30 dias por ano de serviço, até um máximo de 24 meses, pode constituir tal medida.

110. Primeiro, como já observei, as normas de proteção mínima previstas no acordo‑quadro visam evitar a precarização da situação dos trabalhadores dependentes e, portanto, a fragilização destes, devido à sua contratação ao abrigo de contratos a termo durante um longo período. Assim, esta precariedade não resulta apenas do despedimento ou da cessação da relação laboral do trabalhador vítima do recurso abusivo a contratos a termo sucessivos, mas efetivamente do próprio abuso.

111. Ora, ainda que a relação laboral por tempo indeterminado não permanente se mantenha até ao provimento definitivo do posto de trabalho através do procedimento regulamentar previsto pela lei espanhola, é assente que a regulamentação espanhola em causa prevê apenas uma indemnização no momento da cessação dessa relação laboral. Assim, a indemnização de 20 dias de salário por ano de trabalho, limitada a 12 meses de salário, afigura‑se mais como uma compensação pela rescisão do contrato do que como uma verdadeira sanção, em sentido amplo, do abuso de que o trabalhador foi vítima (73).

112. Segundo, esta conclusão do Tribunal de Justiça que resulta da jurisprudência acima referida, segundo a qual o pagamento dessa indemnização pelo fim do contrato é independente de qualquer consideração relativa ao caráter legítimo ou abusivo do recurso a contratos a termo, e cuja constatação pode ser objetivamente verificada para cada caso com um simples cálculo aritmético, implica claramente que a referida indemnização não permite assegurar a reparação integral do prejuízo nos casos de abuso mais graves. No entanto, a possibilidade de obter uma indemnização parcial não se afigura satisfatória à luz do acordo‑quadro. A indemnização deve, pelo contrário, reparar integralmente o prejuízo sofrido pelo trabalhador devido ao recurso abusivo a sucessivos contratos a termo durante toda a duração do abuso.

113. No caso vertente, TJ não se encontra numa situação de termo do contrato. Neste contexto factual, coloca‑se a questão de saber como essa indemnização de 20 dias por ano de serviço, até um máximo de doze meses, poderia produzir um efeito dissuasivo e, portanto, como seria suscetível de reparar o prejuízo de mais de nove anos sucessivos de abuso. Por outras palavras, esta medida não me parece nem dissuasiva nem reparadora.

114. Terceiro, é muito importante que a indemnização tenha em conta tanto o início da violação do direito da União como o seu termo. Como já referi, a violação do acordo‑quadro começa a partir do momento em que o trabalhador desempenha, de forma permanente e duradoura, tarefas que fazem parte da atividade normal da Administração Pública, cuja duração excede a duração máxima total da relação laboral, que, no presente caso, é fixada em três anos pela regulamentação espanhola. Além disso, recordo que, para que a indemnização do prejuízo sofrido pelo trabalhador seja considerada uma medida sancionatória efetiva, dissuasiva e proporcionada, deve poder compensar de forma adequada todos os casos de abuso, incluindo os mais graves e, portanto, não pode ser sujeita a um limite máximo.

115. Daqui resulta que o cálculo da indemnização deve ter em conta a situação individual do trabalhador vítima de um abuso. Em certos casos, a indemnização em causa poderia permitir uma reparação integral do prejuízo causado pelo abuso, noutros casos, essa reparação integral afigura‑se manifestamente impossível.

116. Assim, de um modo geral, é possível considerar que nem o pagamento de uma indemnização correspondente a 20 dias por ano de serviço, até um máximo de doze meses, nem a indemnização correspondente a 30 dias por ano de serviço, até um máximo de 24 meses, podem permitir, como o Tribunal de Justiça já declarou, uma reparação proporcionada e efetiva em situações de abuso que ultrapassem uma determinada duração em termos de anos, nem uma reparação adequada e integral dos danos resultantes desses abusos (74).

117. Por isso, partilho inteiramente da opinião da Comissão de que nem os trabalhadores que se reformam, se demitem ou são despedidos por um ou outro motivo antes do fim do processo de seleção de estabilização, nem os trabalhadores que ocuparam o posto na sequência desse processo, têm direito a uma indemnização, ainda que tenham sido vítimas do recurso abusivo aos contratos a termo sucessivos (75). Além disso, não foi demonstrado que o mecanismo de indemnização do trabalhador por via judicial, que, nos termos da legislação espanhola, não é acompanhado de nenhum alívio do ónus da prova (76), reveste caráter real e não meramente teórico.

118. Daqui resulta que o facto de, como indica o órgão jurisdicional de reenvio, o trabalhador em causa só ter direito à indemnização no caso de o recurso a sucessivos contratos a termo ser declarado ilegítimo e abusivo não é suficiente para considerar que esta medida permite «sancionar devidamente [o] abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União» (o sublinhado é meu), sendo este último resultado o objetivo primeiro da Diretiva 1999/70.

b) Quanto ao regime de responsabilidade

1) Breve recapitulação da jurisprudência

119. No que respeita ao regime de responsabilidade das Administrações Públicas, importa regressar ao Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. A questão de saber se a Quadragésima Terceira Disposição Adicional da Lei relativa ao Orçamento Geral do Estado para 2018 e a Décima Sétima Disposição Adicional do EBEP, introduzida pelo Decreto‑Lei Real 14/2021, eram conformes ao artigo 5.° do acordo‑quadro, foi objeto das oitavas e nonas questões nos processos que deram origem a esse acórdão (77).

120. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 113 a 114 do referido acórdão, que a redação destas duas disposições parece ter um nível de ambiguidade e de abstração tal, que não as tornam equiparáveis ao mecanismo italiano de responsabilidade das Administrações, a que o Tribunal de Justiça se refere no Acórdão Santoro (78), que, em combinação com outras medidas efetivas e dissuasivas, tinha sido declarado, sob reserva das verificações que incumbiam ao órgão jurisdicional nacional no processo que deu lugar a este acórdão, suscetível de basear a conformidade da regulamentação italiana com o artigo 5.° do acordo‑quadro. O Tribunal de Justiça declarou, portanto, que este artigo deve ser interpretado no sentido de que se opõe a disposições nacionais segundo as quais as «atuações irregulares» acarretam a responsabilidade das Administrações Públicas, «em conformidade com a regulamentação em vigor em cada uma [dessas] Administrações Públicas», quando estas disposições nacionais não revestirem um caráter efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação desse artigo.

2) Apreciação

121. No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio explica que a Décima Sétima Disposição Adicional, conforme alterada pela Lei 20/2021, prevê um regime de responsabilidade em caso de incumprimento das medidas em matéria de estabilização e de perenização do emprego público, introduzidas no artigo 10.° do EBEP. Assim, segundo esse órgão jurisdicional, o conteúdo desta reforma é reforçado pelo facto de que «os comportamentos irregulares na aplicação do artigo 10.°» acarretam as responsabilidades que se impõem, «em conformidade com a regulamentação em vigor em cada Administração Pública», o que constitui um mecanismo proporcionado, eficaz e dissuasivo, adequado a garantir o cumprimento da obrigação de evitar abusos no trabalho temporário do pessoal ao serviço das Administrações Públicas, em conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro (79).

122. Na audiência, o Tribunal de Justiça convidou o Governo Espanhol e a Comunidade Autónoma de Madrid a exporem as razões e as disposições de direito nacional que justificam a não aplicação ao presente processo da apreciação constante dos n.os 112 a 114 do Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.

123. Em resposta a esta questão, o Governo Espanhol salientou, remetendo para as suas observações escritas, que a ordem jurídica espanhola prevê disposições relativas à responsabilidade das Administrações Públicas em caso de incumprimento das suas obrigações em matéria de recrutamento de agentes contratuais.

124. A este respeito, o Governo Espanhol começou por indicar nas suas observações escritas que a Quadragésima Terceira Disposição Adicional da Lei do Orçamento Geral do Estado para 2018 foi reforçada pela Décima Sétima Disposição Adicional do EBEP, na sequência da reforma introduzida pela Lei 20/2021, porquanto prevê um regime de responsabilidade em caso de incumprimento das medidas relativas aos procedimentos de recrutamento de agentes contratuais introduzidas no artigo 11.° do EBEP. Segundo esse Governo, esta reforma legislativa reforça o conteúdo da regulamentação acima referida, uma vez que cria um mecanismo que é proporcionado, eficaz e dissuasivo, adequado a garantir o cumprimento da obrigação de evitar abusos no recrutamento de pessoal temporário ao serviço das Administrações Públicas.

125. Em seguida, o referido Governo invocou os artigos 94.° e seguintes do EBEP (80), bem como o regime disciplinar aplicável aos funcionários da Administração do Estado (81). Em especial, salientou que, no domínio dos agentes contratuais ao serviço do setor público, a legislação nacional define o conceito de «infração grave», em substância, como a violação da regulamentação relativa aos contratos a termo e temporários, nomeadamente quando estes são utilizados em fraude à lei (82).

126. Por último, este mesmo Governo fez referência à possibilidade de intentar ações de indemnização nos tribunais do trabalho, sem prejuízo do mecanismo da responsabilidade patrimonial das autoridades públicas.

127. A este respeito, primeiro, uma vez que, no presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio se refere, essencialmente, à mesma regulamentação nacional que a examinada pelo Tribunal de Justiça nos n.os 112 a 114 do Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, não vejo, em princípio, razões para que o Tribunal de Justiça se deva afastar das considerações efetuadas. Com o devido respeito, a decisão de reenvio não revela o significado exato da expressão «atuações irregulares» sobre a qual o Tribunal de Justiça já se tinha interrogado no âmbito desse acórdão.

128. Segundo, verifico que não resulta das observações escritas nem das observações apresentadas oralmente, na audiência, pelo Governo Espanhol, uma descrição pormenorizada do regime de responsabilidade em caso de incumprimento das medidas introduzidas no artigo 11.° do EBEP, relativas aos procedimentos de recrutamento de agentes contratuais, embora esse Governo sustente que estas medidas se destinavam a reforçar a regulamentação nacional já existente.

129. Pelo contrário, os números avançados pelo Governo Espanhol após consulta da Inspeção do Trabalho e da Segurança Social , segundo os quais foram realizadas mais de 1 200 investigações nas Administrações Públicas espanholas nos últimos cinco anos, que resultaram na emissão de 100 autos de notícia, não basta para demonstrar a eficácia desse regime (83). A este respeito, como já expus no n.º 79 das presentes conclusões, um regime de responsabilidade só pode ser considerado efetivo e dissuasivo se for concreto, previsível e aplicável. Não pode limitar‑se a uma mera possibilidade abstrata ou puramente teórica. Ora, nem a decisão de reenvio nem os autos de que o Tribunal de Justiça dispõe permitem concluir nesse sentido, o que também não foi demonstrado nos debates durante a audiência. Com efeito, a Comunidade Autónoma de Madrid afirmou, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça nessa audiência, que, embora, em teoria, seja possível fazer incorrer em responsabilidade a Administração, esta não tinha conhecimento, até à data, de nenhuma ação de responsabilidade contra si intentada pela Inspeção do Trabalho, nem de nenhum processo disciplinar instaurado contra um dos seus agentes ou funcionários.

130. Por conseguinte, considero que a exposição muito geral do conteúdo destas disposições nacionais em causa — a saber, a Quadragésima Terceira Disposição Adicional da Lei relativa ao Orçamento Geral do Estado para 2018, conforme reforçada pela Décima Sétima Disposição Adicional do EBEP, na sequência da reforma operada pela Lei 20/2021 — não permite fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para apreciar se, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, as sanções decorrentes do regime de responsabilidade da Administração previsto pela regulamentação em causa podem justificar a conformidade dessa regulamentação com o artigo 5.° do acordo‑quadro.

c) Quanto aos processos de seleção

1) Breve recapitulação da jurisprudência

131. Importa recordar que, no Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 5.° do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê a organização de procedimentos de consolidação dos empregos temporários através de anúncios de concursos para prover os lugares ocupados por trabalhadores temporários, entre os quais os trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes, quando essa organização seja independente de qualquer consideração relativa ao caráter abusivo do recurso a esses contratos a termo (84).

132. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça especificou, nos n.os 117 e 118 desse acórdão, que, embora a organização de processos de seleção proporcione aos trabalhadores com contratos ou relações laborais a termo sucessivos uma oportunidade para tentarem aceder à estabilidade do emprego, podendo estes, em princípio, participar nesses processos, este facto não pode dispensar os Estados‑Membros da observância da obrigação de prever uma medida adequada para sancionar devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho e relações laborais a termo. Com efeito, esses processos, cujo resultado é, além do mais, incerto, estão também abertos aos candidatos que não foram vítimas de tal abuso. O Tribunal de Justiça acrescentou, assim, que, sendo a organização desses processos independente de qualquer consideração relativa ao caráter abusivo do recurso a contratos a termo, não se afigura apta a punir devidamente o recurso abusivo a tais relações laborais e a eliminar as consequências da violação do direito da União. Não parece, portanto, permitir alcançar a finalidade prosseguida pelo artigo 5.° do acordo.

2) Apreciação

133. No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que foram adotadas nos últimos anos diversas regras relativas à estabilização ou à perenização de empregos temporários, das quais um dos objetivos era regularizar as situações resultantes do recurso abusivo a contratos a termo. Mais precisamente, o órgão jurisdicional de reenvio explica que a Lei 20/2021, que prevê um processo de estabilização do emprego público, introduziu no direito espanhol medidas legislativas específicas para, nomeadamente, a organização de processos de seleção não ser independente de qualquer consideração relativa ao caráter abusivo do recurso a contratos a termo sucessivos. Com efeito, o legislador atribui, no respetivo âmbito, um valor determinante à experiência anterior e ao tempo de serviço prestado pelos trabalhadores temporários em causa à execução das suas tarefas, o que compensa de forma adequada os abusos, facilitando simultaneamente o acesso definitivo ao posto enquanto «trabalhador permanente» (85).

134. Neste contexto, colocam‑se pelos menos duas questões: é possível considerar como sendo uma medida sancionatória efetiva, dissuasiva e proporcionada o mero cumprimento, pela Administração Pública, das suas obrigações legais que lhe incumbem para satisfazer as necessidades estruturais de pessoal? A organização de concursos para preenchimento das vagas permanentes, mesmo no contexto de um «processo de estabilização do emprego» conforme previsto na regulamentação em causa, não faz parte de uma exigência organizacional legal e desejável no setor público?

135. Para responder, basta salientar que, embora as novas medidas legislativas introduzidas pela Lei 20/2021, que preveem um processo de estabilização do emprego público, visem prevenir o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos, o facto é que, como o Tribunal de Justiça já declarou, a única obrigação de organizar processos de seleção, destinados a prover de forma definitiva os postos ocupados provisoriamente por trabalhadores contratados a termo, bem como prazos precisos para esse efeito, não permite assegurar que esses processos sejam efetivamente aplicados. Tal legislação não se afigura apta a evitar o recurso abusivo, pelo empregador em causa, a relações laborais a termo sucessivas nem, o que importa no presente processo, a sancionar devidamente o recurso abusivo a essas relações laborais e a eliminar as consequências da violação do direito da União, uma vez que a sua aplicação não tem nenhum efeito negativo para esse empregador (86).

136. Além disso, partilho da opinião expressa pela Comissão, na audiência, segundo a qual os processos de seleção em causa foram previstos pelo legislador mais como uma medida complementar destinada a remediar uma situação de abuso existente (87).

137. A este respeito, no que se refere à organização de processos de seleção como medida sancionatória conforme com o artigo 5.° do acordo‑quadro, como a aplicada pela jurisprudência espanhola ou prevista no artigo 2.° da Lei 20/2021, importa salientar que o Tribunal de Justiça especificou que, embora a organização de processos de seleção forneça aos trabalhadores que foram contratados de forma abusiva no âmbito de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo a oportunidade de tentarem aceder à estabilidade do emprego, podendo estes, em princípio, participar nestes processos, tal circunstância não pode dispensar os Estados‑Membros do cumprimento da obrigação de prever uma medida adequada para punir devidamente o recurso abusivo a estes sucessivos contratos ou relações de trabalho a termo.

138. Com efeito, tais processos, cujo resultado é, aliás, incerto, também estão, em geral, abertos aos candidatos que não foram vítimas desse abuso. O Tribunal de Justiça declarou, portanto, que a organização de processos de seleção, conforme prevista pela jurisprudência nacional ou pelo artigo 2.° da Lei 20/2021, sem prejuízo da verificação que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio realizar, não se mostra apta a punir devidamente o recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho ou a relações laborais a termo e, por conseguinte, a eliminar as consequências da violação do direito da União (88).

139. A atribuição, pelo legislador espanhol, de um valor determinante à experiência anterior e ao tempo dedicado pelos trabalhadores temporários em causa à execução das suas tarefas é, certo, de natureza a garantir uma estabilidade do emprego às vítimas de um recurso abusivo a contratos de trabalho a termo. No entanto, essa medida não é, por si só, suficiente no caso de a violação do artigo 5.° do acordo‑quadro se prolongar durante um longo período (89). Embora esta medida facilite o acesso a um emprego estável, reconhecendo um valor determinante à experiência anterior e ao tempo dedicado pelos trabalhadores temporários, também não basta no caso de o trabalhador em causa não ser aprovado no concurso.

140. No caso em apreço, decorre da resposta da Comunidade Autónoma de Madrid a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça na audiência de alegações que TJ participou num desses procedimentos de estabilização do emprego público no termo do qual obteve o lugar de funcionário que ocupa desde 25 de abril de 2025. Contudo, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se este acesso a um emprego estável é suscetível de eliminar todas as consequências do abuso de que foi vítima.

III. Conclusão

141. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) do seguinte modo:

O artigo 5.° do Acordo‑Quadro relativo a Contratos de Trabalho a Termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura no anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho de 28 de Junho de 1999 respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma jurisprudência nacional, como a que está em causa no processo principal, que, para garantir princípios de ordem constitucional, a saber, os princípios da igualdade, do mérito, da capacidade e da não discriminação, não reconhece o estatuto de «trabalhadores contratuais permanentes» do setor público aos trabalhadores contratados por tempo indeterminado não permanentes, na condição de a ordem jurídica interna prever, nesse setor, pelo menos outra medida efetiva que permita evitar e, sendo o caso, sancionar o recurso abusivo a contratos a termo sucessivos.

Para que uma medida sancionatória seja efetiva, dissuasiva e proporcionada para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do artigo 5.° deste acordo‑quadro, deve prever, por um lado, um sistema que permita a reparação integral do prejuízo sofrido pelo trabalhador devido ao recurso abusivo a contratos a termo sucessivos, tendo em conta, no cálculo do montante da indemnização, a gravidade da violação, incluindo a sua duração, e, por outro, um mecanismo sancionatório da Administração Pública responsável que seja suficientemente concreto, previsível e aplicável, e que não se reduza a uma simples possibilidade abstrata ou puramente teórica.

Para que uma medida sancionatória que prevê a conversão dos sucessivos contratos a termo em contrato ou relação de trabalho sem termo possa ser considerada, em si mesma, uma medida efetiva, dissuasiva e proporcionada, deve intervir num prazo razoável para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do artigo 5.° do acordo‑quadro.

Compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se, à luz dos critérios acima referidos, a regulamentação nacional prevê efetivamente medidas eficazes, dissuasivas e proporcionadas que permitam sancionar eficazmente a utilização abusiva de contratos a termo sucessivos.

1 Língua original: francês.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.

2 Acordo‑Quadro celebrado em 18 de março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro»), que consta do anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO 1999, L 175, p. 43).

3 V., nomeadamente, neste sentido, Acórdãos de 4 de julho de 2006, Adeneler e o. (C‑212/04, a seguir «Acórdão Adeneler», EU:C:2006:443, n.° 63); de 15 de abril de 2008, Impact (C‑268/06, a seguir «Acórdão Impact», EU:C:2008:223, n.° 88), e de 23 de abril de 2009, Angelidaki e o. (C‑378/07 a C‑380/07, a seguir «Acórdão Angelidaki», EU:C:2009:250, n.° 73).

4 O n.° 6 das considerações gerais do acordo‑quadro enuncia que os contratos de duração indeterminada constituem a forma comum da relação laboral, contribuindo para a qualidade de vida dos trabalhadores e a melhoria do seu desempenho.

5 V. Acórdão de 22 de novembro de 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, n.° 64).

6 Quando da redação das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça já tinha proferido 43 acórdãos e despachos relativos a pedidos de decisão prejudicial na língua de processo espanhola, de entre os quais onze processos deram origem a conclusões do advogado‑geral.

7 V., nomeadamente, Acórdãos Adeneler; Angelidaki; de 10 de março de 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); de 19 de março de 2020, Sánchez Ruiz e o. (C‑103/18 e C‑429/18, a seguir «Acórdão Sanchez Ruiz», EU:C:2020:219); de 11 de fevereiro de 2021, M.V. e o. (Sucessão de contratos de trabalho a termo no setor público) (C‑760/18, EU:C:2021:113); de 3 de junho de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, a seguir «Acórdão Instituto Madrileño», EU:C:2021:439); de 24 de junho de 2021, Obras y Servicios Públicos e Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514), e de 13 de janeiro de 2022, MIUR e Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).

8 Acórdão de 13 de março de 2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).

9 Nesse mesmo ano, a Comissão Europeia deu início a um processo por incumprimento, nos termos do artigo 258.° TFUE, contra o Reino de Espanha, devido à transposição incorreta da Diretiva 1999/70 [INFR (2014) 4334]. Esse processo, ainda em curso, é demonstrativo, segundo esta instituição, da complexidade e da dimensão do problema.

10 Acórdão de 22 de fevereiro de 2024 (C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, a seguir «Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid»).

11 Acórdão de 13 de junho de 2024 (C‑331/22 e C‑332/22, a seguir «Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia»).

12 BOE n.° 255, de 24 de outubro de 2015, p. 100224.

13 BOE n.° 261, de 31 de outubro de 2015, p. 103105.

14 BOE n.° 161, de 7 de julho de 2021, p. 80375.

15 BOE n.° 312, de 29 de dezembro de 2021, a seguir «Lei 20/2021».

16 BOE n.° 153, de 28 de junho de 2017, p. 53787.

17 BOE n.° 161, de 4 de julho de 2018, p. 66621.

18 Resulta da audiência de alegações que, embora o primeiro contrato ao abrigo do qual TJ foi recrutada pela Comunidade Autónoma de Madrid fosse um contrato de agente contratual, o último posto ocupado correspondia a um posto de funcionário interino destinado a assegurar o preenchimento de uma vaga disponível (plaza de interinidad por cobertura de vacante). A este respeito, v. nota 80 das presentes conclusões.

19 V., neste sentido, Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 127 e jurisprudência referida). V., igualmente, neste sentido, Acórdãos de 7 de setembro de 2006, Marrosu e Sardino (a seguir «Acórdão Marrosu e Sardino», EU:C:2006:517, n.° 49), e de 7 de março de 2018, Santoro (C‑494/16, a seguir «Acórdão Santoro», EU:C:2018:166, n.° 34).

20 V., nomeadamente, Acórdãos Adeneler (n.° 62); de 3 de julho de 2014, Fiamingo e o. (C‑362/13, C‑363/13 e C‑407/13, a seguir «Acórdão Fiamingo», EU:C:2014:2044, n.° 55); de 26 de novembro de 2014, Mascolo e o. (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 e C‑418/13, a seguir «Acórdão Mascolo», EU:C:2014:2401, n.° 73); de 14 de setembro de 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, n.° 27), e Sánchez Ruiz (n.° 54).

21 V., nomeadamente, neste sentido, Acórdãos Adeneler (n.° 63); de 13 de setembro de 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, n.° 26 e jurisprudência referida), bem como DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.os 44 e 45, e jurisprudência referida).

22 Quanto a este princípio jurisprudencial e à sua origem, v. n.os 55 a 64 das presentes conclusões.

23 As três medidas enumeradas no artigo 5.°, alíneas a) a c), do acordo‑quadro referem‑se, respetivamente, a razões objetivas que justificam a renovação desses contratos ou relações laborais, à duração máxima total desses contratos ou relações laborais sucessivos e ao número de renovações dos mesmos. V., nomeadamente, Mascolo (n.° 74 e jurisprudência referida).

24 V., nomeadamente, Acórdãos Impact (n.° 70 e jurisprudência referida); Mascolo (n.os 75 e 76); Santoro (n.os 27 e 28), e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.os 46 e 48, e jurisprudência referida). O sublinhado é meu.

25 V. n.º 45 das presentes conclusões.

26 V. Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Marrosu e Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, n.os 29 e 30).

27 V., nomeadamente, neste sentido, Acórdãos Adeneler (n.° 91); de 7 de setembro de 2006, Vassallo (C‑180/04, a seguir «Acórdão Vassallo», EU:C:2006:518, n.° 42) e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 124). Observo que, na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça utiliza a expressão «medida sancionatória» em sentido lato, referindo‑se, assim, tanto ao carácter punitivo (a sanção stricto sensu) como ao carácter compensatório (a eliminação das consequências do abuso) da medida que os Estados‑Membros devem prever por força da Diretiva 1999/70. A este respeito, v. as minhas considerações nos n.os 61 e 62 das presentes conclusões.

28 Esta exigência foi, em contrapartida, prevista pelo legislador da União noutras diretivas no domínio do direito social. V., nomeadamente, artigo 15.° da Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica (JO 2000, L 180, p. 22): «[...] [a]s sanções, em que se pode incluir o pagamento de indemnizações à vítima, devem ser eficazes, proporcionais e dissuasivas». V., igualmente, artigo 20.° da Diretiva 2014/67/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, respeitante à execução da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços e que altera o Regulamento (UE) n.° 1024/2012 relativo à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno («Regulamento IMI») (JO 2014, L 159, p. 11): «[...] As sanções impostas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas».

29 V., neste sentido, Acórdãos Adeneler (n.° 94); Marrosu e Sardino (n.° 51); Vassallo (n.° 36); Sánchez Ruiz (n.° 88), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 103).

30 V. Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.° 71 e jurisprudência referida).

31 V. n.º 55 das presentes conclusões. O sublinhado é meu.

32 V. Acórdão Adeneler (n.° 93 e jurisprudência referida). Este ponto geral da jurisprudência refletiu‑se, posteriormente, no contexto específico do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, na formulação, mais precisa, segundo a qual esta disposição impõe aos Estados‑Membros um objetivo geral, que consiste na prevenção dos abusos, permitindo‑lhes escolher os meios para o alcançar, conforme recordado na última frase do n.º 53 das presentes conclusões.

33 V., nomeadamente Acórdãos Fiamingo (n.° 62), e Mascolo (n.° 78).

34 V., nomeadamente, Acórdãos Fiamingo (n.° 64); Mascolo (n.° 79), e DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.° 69 e jurisprudência referida).

35 V. Acórdãos Adeneler (n.° 102); Vassallo (n.° 38), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 104). O sublinhado é meu.

36 V., neste sentido, Acórdão Angelidaki (n.os 160 a 166).

37 Com efeito, embora o termo sanção admita várias aceções em língua francesa, decorre ainda mais claramente da versão inglesa deste ponto da jurisprudência que o Tribunal de Justiça distingue efetivamente dois requisitos diferentes «in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law», o que confirma que se pretende tanto medidas de caráter punitivo como medidas de caráter compensatório. É também o caso das versões alemã «um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen»; lituana «siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes»; polaca «by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii», e espanhola «con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión». O sublinhado é meu.

38 Com efeito, uma medida destinada a sancionar o abuso pode não ser apta para a eliminação efetiva das suas consequências, e inversamente. Daí a importância de examinar as medidas nacionais no seu conjunto.

39 V., neste sentido, Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 80).

40 Como o Tribunal de Justiça recordou por diversas vezes, o conceito de «sucessivas relações laborais a termo» não deve ser interpretado de forma restritiva para evitar contratar trabalhadores precariamente durante anos. Com efeito, uma interpretação restritiva comportaria o risco de excluir, de facto, um grande número de relações laborais a termo do benefício da proteção dos trabalhadores pretendida pela Diretiva 1999/70 e pelo acordo‑quadro, esvaziando assim o objetivo prosseguido de uma grande parte da sua substância. V., neste sentido, jurisprudência referida no n.º 98 das presentes conclusões.

41 V., neste sentido, Acórdão Santoro (n.° 54).

42 V. Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.os 81 e 83, e jurisprudência referida).

43 V., por analogia, Acórdão de 2 de agosto de 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, n.° 32).

44 V. nota 45 das presentes conclusões.

45 Nomeadamente nos casos em que a utilização abusiva de sucessivos contratos a termo se prolongou por um período de 10, 20 ou mesmo 30 anos.

46 V., por analogia, Acórdão de 2 de agosto de 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, n.os 31 e 32).

47 N.° 50 desse acórdão.

48 V., nomeadamente, Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 128 e jurisprudência referida).

49 Nomeadamente, a Comissão salientou, na audiência de alegações, que é o caso do setor privado, com referência ao prazo previsto no artigo 15.°, n.° 5, do Estatuto dos Trabalhadores. A este respeito, v. n.º 12 das presentes conclusões.

50 No que diz respeito aos processos de seleção em causa, contemplados como medida destinada a permitir o acesso do trabalhador a um emprego estável, v. n.os 131 e segs. das presentes conclusões.

51 A este respeito, TJ refere‑se ao artigo 10.°, n.° 2, e ao artigo 61.°, n.° 4, do EBEP, na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal.

52 V. n.os 23 e 44 das presentes conclusões.

53 V. Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.os 66 e 82 e n.os 1 e 2 da parte decisória).

54 V. nota 53 das presentes conclusões.

55 V. n.os 29 e 30 das presentes conclusões. O sublinhado é meu.

56 V. n.os 50 a 54 das presentes conclusões.

57 O sublinhado é meu.

58 No entanto, coloca‑se a questão de saber se o respeito destes princípios deve ser apreciado casuisticamente. Com efeito, resulta da audiência que TJ foi contratada no âmbito de um processo de seleção regulamentar previsto pela lei espanhola para o recrutamento de agentes contratuais no qual os princípios da igualdade, do mérito e da capacidade podem ter sido respeitados, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar.

59 V., neste sentido, Acórdãos Adeneler (n.° 105); Marrosu e Sardino (n.° 49); Santoro (n.° 34); de 7 de abril de 2022, Ministero della Giustizia e o. (Estatuto dos juízes de paz italianos) (C‑236/20, EU:C:2022:263, n.° 62), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 127). V., igualmente, n.os 43 e 52 das presentes conclusões.

60 Segundo a Comissão, a aparente contradição assinalada pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo parece resultar do facto de que, enquanto os órgãos jurisdicionais de reenvio competentes em matéria social, os únicos que podem recorrer ao conceito de «trabalhador contratado por tempo indeterminado não permanente», consideravam que este conceito era uma medida insuficiente [v. Acórdão Sánchez Ruiz (n.° 102, e Despacho de 11 de dezembro de 2014, León Medialdea, C‑86/14, EU:C:2014:2447, n.° 51), os órgãos jurisdicionais de reenvio competentes em matéria de contencioso administrativo pareciam considerar que o referido conceito permitia, pelo menos, uma melhoria da situação dos trabalhadores sujeitos ao direito administrativo e procuravam forma de o transpor para esse direito [v. Acórdãos de 14 de setembro de 2016, Martínez Andrés e Castrejana López (C‑184/15 e C‑197/15, EU:C:2016:680), e Instituto Madrileño (n.os 72 e 73)].

61 V. n.° 30 e jurisprudência referida nos n.os 85, 90 e 96 das presentes conclusões. V. também Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 78).

62 Nomeadamente, há que recordar que, nos processos apensos que deram origem ao Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 77), não tinha sido organizada nenhuma prova de seleção desde o início da relação laboral por tempo indeterminado não permanente. No processo C‑59/22, esta situação durava havia 27 anos, e no processo C‑110/22, o recorrente no processo principal estava ligado à Administração em causa ao abrigo de um contrato por tempo indeterminado não permanente havia 20 anos.

63 N.os 52 a 54, 65, 66, 73 e 91 desse acórdão.

64 V. n.º 50 e jurisprudência referida na nota 20 das presentes conclusões.

65 V., neste sentido, Acórdãos Sánchez Ruiz (n.° 61); Instituto Madrileño (n.° 35), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 78).

66 V., neste sentido, Acórdãos Adeneler (n.° 85); Sánchez Ruiz (n.os 62 e 63); Instituto Madrileño (n.os 36 e 37), e Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.os 79 e 80).

67 V., nomeadamente, Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.os 90 e 92, bem como jurisprudência referida).

68 N.os 79, 80 e 84 desse acórdão.

69 V., nomeadamente, Acórdãos de 21 de novembro de 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, n.os 94 e 95), bem como Instituto Madrileño (n.os 74 e 75).

70 N.° 81 desse acórdão.

71 V. Acórdão Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (n.° 108). V., também, Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.os 80 e 81).

72 V. n.os 59 a 80 das presentes conclusões.

73 Na audiência, foi salientado que esta indemnização corresponde à prevista pelo Estatuto dos Trabalhadores em caso de rescisão do contrato por razões objetivas. V., nomeadamente, Acórdão de 21 de novembro de 2018 de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, n.° 17).

74 V. Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.° 81).

75 V. artigo 2.°, n.° 6, terceiro parágrafo, da Lei 20/2021 citado no n.º 20 das presentes conclusões.

76 V. n.º 73 das presentes conclusões.

77 N.° 112 desse acórdão.

78 N.° 52 desse acórdão.

79 Por uma questão de clareza, observo que o artigo 10.° do EBEP, cuja redação nem sequer é reproduzida no pedido de decisão prejudicial, diz respeito, salvo erro da minha parte, aos funcionários interinos (funcionarios interinos) e não aos agentes contratuais (personal laboral), referidos no artigo 11.° do EBEP. Coloca‑se, portanto, a questão de saber se este regime de responsabilidade para os funcionários interinos, conforme exposto pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito do artigo 10.° do EBEP, também se aplica aos agentes contratuais, como TJ, no âmbito do artigo 11.° do EBEP, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Seja como for, considero importante salientar que a Comunidade Autónoma de Madrid esclareceu, em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, que, quando TJ intentou a sua ação declarativa no órgão jurisdicional de primeira instância, ocupava um posto de funcionário interino para garantir o preenchimento de uma vaga disponível (plaza de interinidad por cobertura de vacante). V., a este respeito, nota 18 das presentes conclusões.

80 Segundo o Governo Espanhol, o artigo 95.°, n.° 2, alínea d), do EBEP define o conceito de «falta disciplinar muito grave» como «a adoção de acordos manifestamente ilegais que causam um prejuízo grave à Administração ou aos cidadãos».

81 Nomeadamente, segundo o Governo Espanhol, o artigo 7.°, n.° 1, alínea h), do Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Decreto Real 33/1986, que aprova o Regulamento relativo ao Regime Disciplinar dos Funcionários da Administração do Estado), de 10 de janeiro de 1986 (BOE n.° 15, de 17 de janeiro de 2017, p. 2377), qualifica de «falta grave» «[a] emissão de relatórios e a adoção de acordos manifestamente ilegais quando causam prejuízo à administração ou aos cidadãos e não constituem uma infração muito grave».

82 Decorre das observações escritas que o artigo 7.°, n.° 2 do texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Texto Consolidado da Lei relativa às Infrações e às Sanções na Ordem Social), aprovado pelo Real Decreto Legislativo 5/2000 (Decreto Legislativo Real 5/2000), de 4 de agosto de 2000 (BOE n.° 189, de 8 de agosto de 2000, p. 15060) define as infrações graves como «a violação da regulamentação sobre as modalidades contratuais, os contratos a termo e temporários, pela sua utilização em fraude à lei ou em relação a pessoas, finalidades, situações e limites temporais distintos dos previstos por via legal, regulamentar ou por convenção coletiva, quando esses pontos possam ser determinados por negociação coletiva. Para o efeito, considera‑se que há uma infração por cada trabalhador afetado».

83 Estes números foram comunicados pelo Governo Espanhol na audiência em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça.

84 N.° 121 desse acórdão.

85 V. n.º 20 das presentes conclusões.

86 V., neste sentido, Acórdão Sánchez Ruiz (n.° 97).

87 A este respeito, decorre da resposta do Governo Espanhol a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça na audiência de alegações que já foram implementados três procedimentos extraordinários de estabilização. Segundo esse Governo, no âmbito do último procedimento de estabilização previsto pela Lei 20/2021, foram identificados 544 151 postos temporários a estabilizar, dos quais 365 714 já foram estabilizados.

88 V. Acórdão DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya e Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (n.o 77).

89 V. n.º 77 das presentes conclusões.