Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-414/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 12 de dezembro de 2024 (1)

Processo C‑414/23

Metsä Fibre Oy,

sendo interveniente:

Energiavirasto

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia)]

« Reenvio prejudicial — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Registo da União — Regulamento (UE) n.° 389/2013 — Inscrição de uma restituição de licenças no Registo da União — Restituição com base numa disposição posteriormente declarada inválida pelo Tribunal de Justiça — Impossibilidade de recuperar as licenças já devolvidas »

1. Nos termos da Diretiva 2003/87/CE (2), são atribuídas licenças de emissão de gases com efeito de estufa às empresas operadoras de determinadas instalações (3). Cada uma dessas empresas deve devolver anualmente, para efeitos de anulação, um número de licenças atribuídas equivalente ao total das emissões de gases que libertou para a atmosfera durante o ano civil anterior a partir de fontes existentes na sua instalação.

2. Em conformidade com a Diretiva 2003/87 e em complemento da mesma, a Comissão adotou o Regulamento (UE) n.° 601/2012 (4). Nele se referia que a obrigação de devolução abrangia as licenças de emissão de CO2 de uma instalação de calcinação de cal, mesmo que o CO2 fosse transferido para outra instalação com vista à produção de carbonato de cálcio precipitado («CCP»).

3. No período compreendido entre 2013 e 2017, uma empresa com sede na Finlândia (5), operadora de uma instalação à qual tinham sido atribuídas licenças de emissão, deu cumprimento ao regime previsto na Diretiva 2003/87 e complementado pelo Regulamento n.° 601/2012. Assim, em conformidade com o referido regime, incluiu entre as licenças que devolvia anualmente, para efeitos de anulação, as correspondentes às emissões dessa instalação.

4. Em 2017, o Tribunal de Justiça (6) declarou que «as disposições do artigo 49.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 601/2012 e do ponto 10, B, do anexo IV deste regulamento, na medida em que incluem sistematicamente nas emissões da instalação de calcinação de cal o CO2 transferido para outra instalação com vista à produção de CCP, independentemente de esse CO2 ser ou não libertado na atmosfera, são inválidas».

5. O que está em causa no litígio que deu origem ao presente pedido de decisão prejudicial é precisamente a questão de saber quais as consequências que decorrem desta declaração de invalidade.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2003/87

6. O artigo 2.° («Âmbito de aplicação») dispõe que esta diretiva se aplica às emissões provenientes das atividades enumeradas no anexo I e aos gases com efeito de estufa enumerados no anexo II.

7. O artigo 12.° («Transferência, devolução e anulação de licenças de emissão») prevê no seu n.° 3:

«Os Estados‑Membros devem assegurar a devolução pelo operador de cada instalação, até 30 de abril de cada ano, de um número de licenças de emissão equivalente ao total das emissões provenientes dessa instalação durante o ano civil anterior, tal como verificadas nos termos do artigo 15.°, e a sua consequente anulação.»

8. O artigo 19.° («Registos») dispõe:

«1. As licenças de emissão emitidas a partir de 1 de janeiro de 2012 devem ser inscritas no registo da União para efeitos de execução de processos relacionados com a manutenção das contas de detenção abertas nos Estados‑Membros e de atribuição, devolução e anulação de licenças de emissão nos termos dos atos a que se refere o n.° 3.

[…]

3. Tendo em vista dar execução à presente diretiva, a Comissão aprovará […] um regulamento com vista à criação de um sistema de registos normalizado e seguro, sob a forma de bases de dados eletrónicas normalizadas, contendo dados comuns que permitam acompanhar a concessão, detenção, transferência e anulação de licenças, garantir o acesso do público e uma confidencialidade adequada e assegurar a impossibilidade de transferências incompatíveis com as obrigações resultantes do Protocolo de Quioto. […]

[…]».

2. Regulamento (UE) n.° 389/2013 (7)

9. O considerando 8 tem a seguinte redação:

«Uma vez que as licenças de emissão e unidades de Quioto existem apenas em forma desmaterializada e são fungíveis, o direito a uma licença de emissão ou unidade de Quioto deve ser estabelecido mediante a sua existência na conta do Registo da União em que está depositado. Além disso, a fim de reduzir os riscos associados à reversão de operações inscritas num registo, e a consequente perturbação do sistema e do mercado daí resultante, é necessário assegurar que as licenças de emissão e as unidades de Quioto sejam plenamente fungíveis. As operações não podem, em especial, ser objeto de reversão, revogação ou liquidação, salvo nos termos definidos nas regras do registo, após um momento estabelecido por essas mesmas regras. Nenhuma disposição do presente regulamento deve impedir o exercício por um titular de conta ou um terceiro de qualquer direito ou reivindicação resultante da operação subjacente a que estes possam ter legalmente direito para fins de recuperação ou restituição no que diz respeito a uma operação inscrita num sistema, como em caso de fraude ou erro técnico, desde que tal não conduza à reversão, revogação ou anulação da operação. Além disso, deve ser protegida a aquisição em boa‑fé de uma licença de emissão ou unidade de Quioto.»

10. O artigo 40.° («Natureza das licenças de emissão e caráter definitivo das operações») prevê:

«1. Uma licença de emissão ou unidade de Quioto deve ser um instrumento fungível e desmaterializado que seja transacionável no mercado.

2. A natureza desmaterializada das licenças de emissão e das unidades de Quioto implica que a inscrição no Registo da União deve constituir prova prima facie e suficiente da posse do título de licença de emissão ou unidade de Quioto, bem como de qualquer outra matéria regida ou autorizada pelo presente regulamento para inscrição no Registo da União.

3. A fungibilidade das licenças de emissão e das unidades de Quioto deve implicar que quaisquer obrigações de recuperação ou restituição que possam surgir ao abrigo do direito nacional relativas a uma licença de emissão ou unidade de Quioto só serão aplicáveis à licença de emissão ou à unidade de Quioto em espécie.

Sem prejuízo do disposto no artigo 70.° e do processo de reconciliação previsto no artigo 103.°, uma operação torna‑se definitiva e irrevogável após a sua finalização em conformidade com o estabelecido no artigo 104.° Sem prejuízo de qualquer disposição ou reparação nos termos do direito nacional que possa resultar num requisito ou ordem de execução de uma nova operação no Registo da União, nenhuma lei, regulamento, regra ou prática em matéria de anulação de contratos ou operações pode conduzir à anulação no registo de uma operação que se tornou definitiva e irrevogável ao abrigo do presente regulamento.

Um titular de conta ou um terceiro não deve ser impedido de exercer qualquer direito ou reivindicação resultante da operação subjacente a que possa ter legalmente direito, incluindo a recuperação, restituição ou reparação de danos, relativamente a uma operação que se tornou definitiva no Registo da União, por exemplo em caso de fraude ou erro técnico, desde que tal não conduza à reversão, revogação ou anulação da operação no Registo da União.

4. A pessoa que adquire e detém em boa-fé uma licença de emissão ou unidade de Quioto torna‑se titular da licença de emissão ou unidade de Quioto ficando isento de quaisquer restrições no título do cedente.»

11. O artigo 70.° («Reversão de processos finalizados iniciados por erro») prevê:

«1. Se um titular de conta ou um administrador nacional, atuando em nome do titular de conta, tiver iniciado de forma não intencional ou por erro uma das operações referidas no n.° 2, o titular da conta pode propor, mediante pedido escrito, ao administrador da sua conta que proceda à reversão da operação completada. O pedido deve ser devidamente assinado pelo representante ou representantes autorizados do titular de conta que estão autorizados a iniciar o tipo de operação a reverter e ser enviado no prazo de cinco dias úteis a contar da finalização do processo. O pedido deve incluir uma declaração que indique que a operação foi iniciada por erro ou de forma não intencional.

2. Os titulares de contas podem propor a reversão das seguintes operações:

a) Devolução de licenças;

b) Supressão de licenças;

c) Intercâmbio de créditos internacionais.

3. Se o administrador da conta verificar que o pedido respeita as condições estabelecidas no n.° 1 e estiver de acordo com o pedido, pode propor a reversão da operação no Registo da União.

4. Se um administrador nacional tiver iniciado de forma não intencional ou por erro uma das operações referidas no n.° 5, pode propor ao administrador central, mediante pedido escrito, que proceda à reversão da operação completada. O pedido deve incluir uma declaração que indique que a operação foi iniciada por erro ou de forma não intencional.

5. Os administradores nacionais podem propor a reversão das seguintes operações:

a) Atribuição de licenças de emissão gerais;

b) Atribuição de licenças de emissão para a aviação.

6. O administrador central deve assegurar que o Registo da União aceite a proposta de reversão efetuada nos termos do disposto nos n.os 1 e 4, bloqueie as unidades a transferir para fins da reversão e transmita a proposta ao administrador central, desde que sejam respeitadas todas as seguintes condições:

a) A operação de devolução ou supressão de licenças de emissão a reverter não tenha sido completada há mais de 30 dias úteis antes da proposta do administrador da conta em conformidade com o disposto no n.° 3;

b) Nenhum operador fique em situação de incumprimento em relação a um ano anterior em resultado da reversão;

c) A conta recetora da operação a reverter ainda contenha a quantidade de unidades do tipo envolvido na operação a reverter;

d) A atribuição de licenças de emissão gerais a reverter tenha sido efetuada após a data de expiração da licença relativa à instalação.

7. O administrador central deve assegurar que o Registo da União complete a reversão com unidades do mesmo tipo de unidades na conta recetora da operação que é objeto de reversão.»

B. Direito nacional. Lei do Comércio de Licenças de Emissão (8)

12. Nos termos do § 46, n.° 1, da Lei do Comércio de Licenças de Emissão, a autoridade responsável pelo comércio de licenças de emissão atua como administradora responsável pelo funcionamento nacional do registo referido no artigo 19.° da Diretiva 2003/87, a fim de assegurar uma contabilidade precisa do registo anual, detenção, transferência e anulação. Por força do § 46, n.° 3, o Regulamento n.° 389/2013 rege o estabelecimento e a manutenção do registo, bem como as questões relativas às suas operações.

13. De acordo com o § 48 da mesma lei, o registo anual de licenças de emissão e a detenção, a transferência e a anulação das mesmas e das unidades de projeto, bem como o direito de acesso do público às informações contidas no registo e a sua regem‑se pelo Regulamento n.° 389/2013.

II. Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais

14. No período de 2013 a 2017, a Metsä Fibre devolveu, para anulação, licenças que lhe tinham sido atribuídas, relativamente à sua instalação de Äänekoski.

15. Em 26 de abril de 2022, a Energiavirasto (Autoridade da Energia, Finlândia; a seguir «Energiavirasto») corrigiu os níveis totais de emissões de CO2 da instalação de Äänekoski para os anos de 2013 a 2017.

16. A reavaliação deveu‑se ao facto de a Autoridade ter constatado, na sequência do Acórdão Schaefer Kalk, que as emissões anuais declaradas pela instalação de Äänekoski para esse período excediam o devido, pelo que não estavam em conformidade com o Regulamento n.° 601/2012. Por conseguinte, corrigiu‑as para baixo, pelo que a conta de conformidade da instalação de Äänekoski apresentava um saldo positivo (9).

17. No entanto, a Autoridade considerou que não cabia restituir à conta da instalação o montante equivalente às licenças de emissão devolvidas em excesso pela Metsä Fibre. Argumentou que o regime de prazos para a reversão de uma operação de registo incorreta, fixados no artigo 70.° do Regulamento n.° 389/2013 e nas Decisões n.° 280/2004/CE (10) e n.° 406/2009/CE (11) o impedia.

18. Segundo a Autoridade, o Regulamento n.° 389/2013 não prevê o caso de uma devolução de licenças baseada em disposições posteriormente declaradas inválidas. Também não prevê a possibilidade de transferir o estado de conformidade positivo da conta de conformidade de uma instalação para a conta de outra instalação da Metsä Fibre.

19. A Metsä Fibre interpôs um recurso de anulação da decisão da Autoridade no Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia). No âmbito do referido recurso:

– Contesta o facto de a correção das emissões da instalação para o período de 2013 a 2017 se ter limitado ao saldo indicativo do estado de conformidade dessa instalação no Registo da União, sem que a Autoridade tenha transferido de volta para a conta dessa mesma instalação a soma de licenças de emissão equivalente à correção.

– Pede que a decisão da Autoridade seja anulada, para que a Metsä Fibre «possa recuperar na conta da instalação de Äänekoski as licenças devolvidas incorretamente e possa dispor livremente das mesmas» (12).

20. Neste contexto, o referido órgão jurisdicional submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, sugeridas pela Metsä Fibre e pela Autoridade:

«1) As disposições dos artigos 70.° e 40.° do Regulamento n.° 389/2013, relativas aos prazos de reversão de operações, bem como ao caráter definitivo e irrevogável destas, são inválidas à luz do direito de propriedade consagrado no artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e de outros direitos protegidos pela Carta, na medida em que essas disposições impedem a devolução de licenças de emissão à Metsä Fibre Oy numa situação em que a devolução em excesso de licenças ao Registo da União se baseava na aplicação de disposições consideradas inválidas no Acórdão Schaefer Kalk, e em que esta empresa não pode beneficiar do saldo positivo da conta de conformidade devido à reduzida quantidade das emissões atualmente produzidas pela instalação de Äänekoski?

2) Em caso de resposta negativa à primeira questão, as disposições dos artigos 70.° e 40.° do Regulamento [n.° 389/2013] são aplicáveis numa situação em que a devolução em excesso de licenças de emissão ao Registo da União resultava da aplicação de disposições declaradas inválidas no Acórdão Schaefer Kalk e não de uma operação efetuada acidentalmente ou por erro do titular da conta ou de um administrador nacional em nome do titular da conta?

3) Em caso de resposta negativa à primeira questão e de resposta afirmativa à segunda questão, existe alguma outra via permitida pelo direito da União para colocar a Metsä Fibre Oy na posição em que se encontraria, para efeitos de utilização das licenças, se as disposições declaradas inválidas no Acórdão Schaefer Kalk não existissem e, por esse motivo, a empresa não tivesse devolvido licenças de emissão em excesso?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

21. O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 6 de julho de 2023.

22. Foram apresentadas observações escritas pela Metsä Fibre, pela Autoridade, pelo Governo Finlandês e pela Comissão Europeia. Todos participaram na audiência que teve lugar em 17 de outubro de 2024.

IV. Análise

A. Considerações preliminares

23. O principal fator que esteve na origem do presente litígio foi a declaração de invalidade, pelo Acórdão Schaefer Kalk, de várias disposições do Regulamento n.° 601/2012 que, anos antes, tinham sido aplicadas à Metsä Fibre, na sua qualidade de operador da instalação de Äänekoski.

24. Como já foi salientado anteriormente, no período compreendido entre 2013 e 2017, a Metsä Fibre devolveu mais licenças para anulação do que as que eram devidas, entendendo‑se por «devidas» as que resultam da invalidade declarada no Acórdão Schaefer Kalk.

25. Tendo constatado este facto (o qual não era imputável à empresa, que se limitou a cumprir o disposto no Regulamento n.° 601/2012 nos seus próprios termos antes de este ser parcialmente anulado), a Autoridade corrigiu para baixo, em 2022, os valores relativos às emissões de CO2 da instalação de Äänekoski. De acordo com o novo cálculo, a Metsä Fibre, operador dessa instalação, teria devolvido um número excessivo de licenças de emissão ao Registo da União para reversão.

26. No entanto, a Autoridade considerou que não era viável a recuperação pela Metsä Fibre das licenças de emissão devolvidas em excesso. Alegou que já tinham decorrido os prazos previstos no Regulamento n.° 389/2013 para a reversão de uma operação de registo incorreta.

27. Segundo a Autoridade, existem, em princípio, duas possibilidades de a Metsä Fibre recuperar as licenças de emissão devolvidas em excesso: ou a operação (inicial) de devolução das licenças de emissão é objeto de reversão, ou as licenças de emissão excedentárias são utilizadas posteriormente.

28. Contudo, a Autoridade considera que nenhuma destas possibilidades é viável:

– A primeira solução ficaria excluída por força do artigo 70.° do Regulamento n.° 389/2013, que apenas prevê a possibilidade de reversão, no prazo de cinco dias úteis, das operações efetuadas de forma não intencional ou por erro. Nos termos do artigo 40.° do mesmo regulamento, as operações são definitivas e irrevogáveis (13).

– A segunda solução seria inviável na prática, dado que a instalação de Äänekoski, atendendo ao seu nível atual de emissões anuais, demoraria cerca de seis a sete mil anos para utilizar as licenças excedentárias (14). Além disso, o Regulamento n.° 389/2013 não prevê a transferência do saldo de licenças excedentárias de uma instalação para a conta de outra instalação (15).

29. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância: a) se as disposições dos artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 são inválidas; b) em caso de resposta negativa, se esses artigos são aplicáveis à situação em causa no litígio; e c) se existe alguma outra via permitida pelo direito da União para colocar a Metsä Fibre «na posição em que se encontraria […] se as disposições declaradas inválidas no Acórdão Schaefer Kalk não existissem e, por esse motivo, a empresa não tivesse devolvido licenças de emissão em excesso».

B. Primeira e segunda questões prejudiciais

30. A primeira e segunda questões prejudiciais podem, a meu ver, ser respondidas conjuntamente. Em ambas se suscita a dúvida quanto à validade dos prazos previstos no Regulamento n.° 389/2013 e à sua aplicação ao caso em apreço.

31. Praticamente todas as partes concordam que o Regulamento n.° 389/2013 não permite a restituição à Metsä Fibre, na conta da instalação de Äänekoski, das licenças de emissão que devolveu em excesso durante os anos de 2013 a 2017 e que foram, por conseguinte, anuladas na altura (16).

32. Segundo o tribunal a quo, tal impossibilidade impede a produção dos efeitos do Acórdão Schaefer Kalk. Esta circunstância poderia constituir um fundamento de invalidade das disposições do Regulamento n.° 389/2013 relativas aos prazos, na medida em que não permitem a reparação dos efeitos decorrentes das normas que o referido acórdão invalidou.

33. O Governo Finlandês propôs uma solução alternativa. No seu entender, o artigo 40.° do Regulamento n.° 389/2013 não deveria obstar ao deferimento do pedido da Metsä Fibre (17) apresentado no sentido de ser aceite a restituição das licenças de emissão ao património da empresa, através da sua conta de instalação. Desta forma alcançar‑se‑ia o objetivo do regime de comércio de licenças de emissão (incentivar os operadores a reduzir as suas emissões).

34. Considero, no entanto, que tal alternativa não é viável. Com efeito, decorre dos artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 que as operações que não tenham sido objeto de reversão por determinadas razões nos prazos estabelecidos são irrevogáveis. Essas razões não incluem o que se verifica no caso vertente (a aplicação de disposições legislativas que foram posteriormente invalidadas).

35. Com efeito, os artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 opõem‑se à restituição das licenças de emissão em causa, entendida como a reversão da devolução inicial (a que levou à anulação das referidas licenças) e a sua substituição por um novo registo desmaterializado (18) numa conta mantida no Registo da União.

36. O Tribunal de Justiça reiterou que «[a] economia geral da Diretiva 2003/87 assenta […] numa contabilidade rigorosa da concessão, detenção, transferência e anulação das licenças de emissão, cujo quadro é fixado pelo artigo 19.° [da referida] diretiva e reclama a criação de um sistema de registos normalizado através de um regulamento distinto da Comissão» (19).

37. No interesse dessa «contabilidade rigorosa», e a fim de reduzir os riscos associados à reversão das operações inscritas num registo, e a consequente perturbação do sistema e do mercado daí resultante, o Regulamento n.° 389/2013 introduziu um regime de invalidação muito rigoroso. Nos termos deste regime, é garantida a irrevogabilidade das operações (artigo 40.°), sob reserva da sua reversão, no prazo de cinco dias, se tiver sido iniciado de forma não intencional ou por erro (artigo 70.°).

38. Tal como sublinhado pela Comissão, os limites precisos estabelecidos pelos artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 são essenciais para conhecer o número de licenças de emissão disponíveis no sistema e cumprir as respetivas obrigações ao abrigo da Diretiva 2003/87, bem como para garantir a exatidão das declarações da União ao abrigo do Protocolo de Quioto (20).

39. Não creio que este regime jurídico rigoroso, que inclui a irrevogabilidade das operações após um curto período de tempo a contar da data da inscrição no Registo da União, enferme de um qualquer vício conducente à sua invalidade.

40. A meu ver, a questão não deve ser colocada nos termos sugeridos pela Comissão, ou seja, no sentido de que um caso tão singular e quase irrepetível como o que está em causa no processo principal não é razão suficiente para acarretar a declaração de invalidade das disposições aplicadas. Na opinião da Comissão, esse caráter excecional não pode servir de pretexto para declarar a invalidade dos artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013.

41. Efetivamente, perfilho o entendimento da Comissão de que a anulação erga omnes destas duas disposições poderia ter um impacto negativo no funcionamento do mercado e, em particular, nas declarações para o segundo período do Protocolo de Quioto (2013‑2020), sendo que o prazo para as declarações da União terminou em 24 de outubro de 2023 (21).

42. No entanto, impõe‑se a questão de saber se os artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 também poderiam, por si só, violar o direito de propriedade a que o órgão jurisdicional de reenvio faz referência quando invoca o artigo 17.° da Carta, ao impedir a reparação dos efeitos decorrentes das disposições invalidadas pelo Acórdão Schaefer Kalk.

43. Tal abordagem implicaria admitir, para fins dialéticos, a existência de verdadeiros direitos de propriedade (22) sobre as licenças de emissão atribuídas a título gratuito, enquanto ativos financeiros transacionáveis. Partindo desta premissa, uma solução diferente da restituição destas licenças (enquanto registos desmaterializados) na conta da instalação estaria em conformidade com o artigo 17.° da Carta se o titular recebesse uma indemnização adequada para compensar o prejuízo sofrido. Voltarei a ela mais tarde.

44. A meu ver, os artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 não impedem a produção dos efeitos jurídicos inerentes à invalidade declarada pelo Acórdão Schaefer Kalk.

45. É razoável supor que, fora do caso concreto em apreço, a aplicação do Acórdão Schaefer Kalk conduziu, sempre que possível, a uma revisão das emissões que foram calculadas, na altura, com base nas disposições posteriormente invalidadas. Se assim fosse, o Regulamento n.° 389/2013 não teria obstado à reparação dos efeitos desfavoráveis no que diz respeito àqueles que devolveram essas emissões em conformidade com as disposições que seriam posteriormente invalidadas.

46. Também se deve supor que a reparação não terá sido efetuada através da reversão da devolução das licenças de emissão calculadas ao abrigo da regulamentação invalidada (23). Pelo contrário, terão sido tomadas outras medidas, como a afetação do excesso às contas das instalações em causa para posterior utilização (24).

47. Considero que esta fórmula de reparação não é incompatível com a natureza e o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão da União estabelecido pela Diretiva 2003/87, pelo Protocolo de Quioto e pela Decisão n.° 406/2009. Uma das pedras angulares deste regime é, conforme já referi, o mecanismo de registo que assegura a contabilização exata das operações.

48. Por conseguinte, o Regulamento n.° 389/2013 não obsta, em termos gerais, à correta aplicação do Acórdão Schaefer Kalk. É possível encontrar uma solução materialmente equivalente à que consistiria em restituir à instalação as licenças de emissão devolvidas em excesso.

49. Sempre que possível, a reintegração destas licenças nas contas das instalações em causa para posterior utilização determinará que os operadores dessas instalações não sejam prejudicados no mercado de comércio de licenças de emissão.

50. Resta saber o que acontece quando, devido às circunstâncias específicas de uma instalação (25), essa reintegração é impraticável. Esta é, em substância, a verdadeira questão do litígio. E, conforme já referi, considero que a empresa em causa tem à sua disposição meios para receber uma indemnização que a ressarça dos danos sofridos.

51. Em suma, não encontro nenhuma razão que me leve a advogar a invalidez dos artigos do Regulamento n.° 389/2013, que devem, por conseguinte, ser aplicados ao litígio.

C. Terceira questão prejudicial

52. O teor das respostas às duas primeiras questões prejudiciais suscita a questão de saber se, conforme pergunta o órgão jurisdicional de reenvio, existe «alguma outra via» que permita satisfazer as pretensões da Metsä Fibre.

53. A Comissão recebeu o pedido de reversão (por parte da Autoridade) das emissões declaradas pela Metsä Fibre, para o período de 2013 a 2017, em 12 de fevereiro de 2021. Por conseguinte, tinham decorrido mais de quatro anos desde a publicação do Acórdão Schaefer Kalk (26).

54. Nestas circunstâncias, já referi que:

– A retificação do registo com efeitos retroativos era inviável, uma vez que poderia ter um impacto negativo no funcionamento de um mercado baseado no rigor da sua contabilidade.

– A solução materialmente equivalente suprarreferida também não era viável, tendo em conta a situação singular da instalação de Äänekoski (27), que constituía um caso excecional.

55. No entanto, a análise dos artigos do Regulamento n.° 389/2013 deve respeitar as consequências do Acórdão Schaefer Kalk, que reveste um caráter geral e, consequentemente, em princípio, também abrange os «casos isolados».

56. No «caso isolado» aqui em causa, a sua invocação está ligada, repito, à (alegada) violação do direito de propriedade sofrida por uma pessoa que agiu de boa‑fé, confiando na validade das disposições posteriormente invalidadas pelo Tribunal de Justiça (28).

57. Praticamente todas as partes entendem que os fundamentos de reversão referidos no artigo 70.° do Regulamento n.° 389/2013 se limitam às operações que tiverem início de forma não intencional ou por erro, devendo ser invocados dentro de certos prazos e não permanecer em aberto sine die.

58. No entanto, a Autoridade chamou a atenção para as possibilidades constantes do artigo 40.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 389/2013. Esta disposição:

– Permite que um titular de conta exerça «qualquer direito ou reivindicação resultante da operação subjacente a que possa ter legalmente direito, incluindo a recuperação, restituição ou reparação de danos, relativamente a uma operação que se tornou definitiva no Registo da União, por exemplo em caso de fraude ou erro técnico […]».

– Impõe como condição incontornável que o exercício de tais direitos ou reivindicações «não conduza à reversão, revogação ou anulação da operação no Registo da União».

59. Na minha opinião, a situação excecional da instalação de Äänekoski pode ser resolvida através desta disposição, que permite simultaneamente satisfazer os interesses do seu operador e manter o bom funcionamento do Registo da União.

60. No que diz respeito ao Registo da União, é garantido que a operação controvertida não será objeto de reversão, revogação ou anulação, excluindo assim qualquer perturbação no funcionamento do mercado.

61. No que se refere ao titular da conta em causa, cabe‑lhe invocar o direito à reparação dos danos sofridos em virtude de uma operação que, a posteriori, se revelou excessiva, mas que, sendo irrevogável e definitiva, já não pode ser revertida.

62. O artigo 40.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 389/2013 é suficientemente amplo para acolher a solução preconizada pela Autoridade. A fraude ou o erro técnico são referidos na disposição a título exemplificativo, não exaustivo, dos fundamentos que podem justificar o exercício de «direitos ou reivindicações», incluindo o direito à «reparação de danos».

63. Em consonância com as observações da Autoridade, o artigo 40.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 389/2013 não se restringe às vias de recurso nacionais (as únicas referidas, no entanto, no primeiro e segundo parágrafos do artigo 40.°, n.° 3), aludindo, de um modo geral, aos direitos e reivindicações que um titular de conta ou um terceiro possam ter (29).

64. Assim, no seu conjunto, as disposições do Regulamento n.° 389/2013 permitem a reparação dos efeitos decorrentes da aplicação incorreta das disposições invalidadas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Schaefer Kalk. Nalguns casos, através da utilização em exercícios futuros das licenças devolvidas em excesso. Noutros, como no caso da instalação em causa, através da reparação dos danos económicos sofridos.

65. Por último, as disposições do Regulamento n.° 389/2013 não impõem, num caso como o presente, de forma irrecorrível, o sacrifício dos direitos e interesses económicos inerentes ao mercado das licenças de emissão.

66. Em especial, a Metsä Fibre não seria prejudicada no seu (eventual) direito de propriedade sobre as licenças de emissão atribuídas e por ela devolvidas em excesso. Também não seria sujeita a um tratamento discriminatório em relação aos operadores de outras instalações. Além disso, a solução proposta não interfere com a integridade e o bom funcionamento do mercado.

V. Conclusão

67. Tendo em conta o que precede, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunal Administrativo de Helsínquia, Finlândia) da seguinte forma:

«1) A apreciação das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade dos artigos 40.° e 70.° do Regulamento (UE) n.° 389/2013 da Comissão, de 2 de maio de 2013, que estabelece um Registo da União nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e das Decisões n.° 280/2004/CE e n.° 406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga os Regulamentos (UE) n.° 920/2010 e n.° 1193/2011 da Comissão.

Os artigos 40.° e 70.° do Regulamento n.° 389/2013 não tornam irreparáveis os efeitos da aplicação das disposições declaradas invalidadas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 19 de janeiro de 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29).

2) Numa situação em que não seja viável restituir efetivamente as licenças de emissão de gases com efeito de estufa devolvidas em excesso, o operador da instalação em causa pode exercer os direitos ou reivindicações referidos no artigo 40.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 389/2013, nomeadamente o direito à reparação dos danos causados.»

1 Língua original: espanhol.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32), na versão alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 (JO 2009, L 140, p. 63).

3 Entende‑se por «licença de emissão», a licença de emitir uma tonelada de equivalente dióxido de carbono (CO2) durante um determinado período.

4 Regulamento da Comissão, de 21 de junho de 2012, relativo à monitorização e comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2012, L 181, p. 30).

5 Trata‑se da empresa Metsä Fibre Oy e a sua instalação denomina‑se Metsä Fibre Äänekoski (a seguir «instalação de Äänekoski»).

6 Acórdão de 19 de janeiro de 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15; EU:C:2017:29; a seguir «Acórdão Schaefer Kalk»).

7 Regulamento da Comissão, de 2 de maio de 2013, que estabelece um Registo da União nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e das Decisões n.° 280/2004/CE e n.° 406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga os Regulamentos (UE) n.° 920/2010 e n.° 1193/2011 da Comissão (JO 2013, L 122, p. 1).

8 Päästökauppalaki n.° 311, de 8 de abril de 2011 (Lei do Comércio de Licenças de Emissão).

9 Segundo a Autoridade, o número total de licenças de emissão devolvidas em excesso pela Metsä Fibre ao Registo da União foi de 115 312.

10 Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à criação de um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases com efeito de estufa e de implementação do Protocolo de Quioto (JO 2004, L 49, p. 1).

11 Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa aos esforços a realizar pelos Estados‑Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa da Comunidade até 2020 (JO 2009, L 140, p. 136).

12 N.° 7 da decisão de reenvio. A Metsä Fibre afirma nas suas observações escritas (n.° 8) que a possibilidade de dispor livremente destas licenças lhe permitiria «vendê‑las como excedente de acordo com o sistema e a lógica do comércio de licenças de emissão». Contudo, acrescenta que ficou privada de tal possibilidade porquanto «as licenças acordadas no âmbito da correção [efetuada pela Autoridade] não existem efetivamente se não forem inscritas no Registo Central [da União]».

13 Segundo o n.° 20 do despacho de reenvio, a Autoridade esteve em contacto com a Comissão, a qual considerou que não estavam reunidas as condições para reverter a devolução das licenças, devido à ultrapassagem dos prazos previstos no artigo 70.° do Regulamento n.° 389/2013. A impraticabilidade desta solução foi, portanto, confirmada pela própria Comissão, com a qual a Autoridade entrou em contacto por diversas vezes de forma a obter o seu parecer sobre a interpretação das regras aplicáveis.

14 Além disso, nos termos do anexo I, ponto 1, da Diretiva 2003/87, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2023/959 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de maio de 2023 (JO 2023, L 130, p. 134), a partir de 1 de janeiro de 2026, a instalação de Äänekoski ficará fora do âmbito de aplicação do regime de comércio de licenças.

15 Nos termos do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 389/2013, as contas de depósito correspondem a cada instalação individual. As licenças devolvidas em excesso a partir da conta da instalação de Äänekoski poderiam, hipoteticamente, ser restituídas à mesma conta, mas não à conta de outra instalação explorada pela Metsä Fibre.

16 Soube‑se, durante a audiência, que a Comissão deu início a um processo legislativo destinado a permitir, futuramente, a regularização de situações como a da Metsä Fibre. Tal solução, caso viesse a ser concretizada, não seria aplicável ao presente processo, exceto se tivesse expressamente efeitos retroativos.

17 N.° 20 das observações escritas do Governo Finlandês.

18 As licenças de emissão, que são fungíveis por natureza, existem apenas em forma desmaterializada, como registos contabilísticos.

19 Acórdão de 17 de outubro de 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), n.° 27. Quanto a mim, defendi no n.° 65 das conclusões apresentadas no processo ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516) que «[a] preocupação relativamente à exatidão da quantidade e das circunstâncias das licenças de emissão responde à aspiração da União de melhorar o funcionamento do mercado, evitando as distorções que resultariam de qualquer incerteza acerca da validade e da vigência das licenças, tendo em conta o seu papel como moeda de troca do próprio mercado […]».

20 N.os 29 e 30 das observações escritas da Comissão.

21 N.° 33 das observações escritas da Comissão.

22 Remeto para os n.os 2, 5, 80, 85 e 94 a 98 das minhas conclusões no processo ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). Nessas conclusões, analisei se, do ponto de vista do direito da União, as licenças de emissão podiam ser consideradas mercadorias ou, pelo contrário, autorizações administrativas. Na nota 11 dessas mesmas conclusões, referi que a heterogeneidade das soluções nacionais relativamente à natureza jurídica das licenças de emissão tem correspondência com a diversidade das designações utilizadas nas diferentes versões linguísticas da Diretiva 2003/87 para a elas fazer referência. Enquanto, por exemplo, nas versões espanhola e neerlandesa são utilizadas, respetivamente, as expressões «derechos de emisión» e «emissierecht», a italiana e a francesa utilizam as expressões «quota di emissioni» e «quota», a inglesa prefere o termo «allowance», a alemã o termo «Zertifikat» e a portuguesa opta, por fim, por «licença de emissão». Nesse processo, o órgão jurisdicional de reenvio interrogou‑se sobre a qualificação jurídica das licenças de emissão como bens, eventualmente sujeitos a expropriação.

23 Questionada sobre este assunto durante a audiência, a Comissão declarou que não tinha conhecimento de nenhum caso de reversão das operações na sequência do Acórdão Schaefer Kalk.

24 Na Finlândia, segundo a Comissão (observações escritas, nota 12), a anulação das disposições invalidadas pelo Acórdão Schaefer Kalk deu origem a restituições a favor de sete instalações. A Comissão acrescenta que «a Autoridade […] corrigiu os níveis de emissão de seis instalações; em relação a cinco, os níveis de emissão são totalmente recuperáveis no âmbito da restituição das licenças de emissão da instalação, enquanto, em relação a uma instalação, aproximadamente um quinto dos níveis de emissão corrigidos ainda não foram recuperados». A Metsä Fibre faz igualmente referência a estas instalações para salientar a disparidade de tratamento verificada.

25 V. n.° 28 e notas 13 a 15 das presentes conclusões. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha, ao formular a sua primeira questão prejudicial, que a Metsä Fibre «não pode beneficiar do saldo positivo da conta de conformidade devido à reduzida quantidade das emissões atualmente produzidas pela instalação de Äänekoski».

26 N.° 25 das observações escritas da Comissão.

27 V. n.° 48 das presentes conclusões.

28 A Metsä Fibre alega ainda a violação do princípio da igualdade (em comparação com os operadores de instalações aos quais foram restituídas as licenças de emissão indevidamente devolvidas na altura) e o desrespeito pelos objetivos da legislação relativa ao comércio de emissões.

29 N.° 33 das observações escritas da Autoridade.