Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-409/13

1

Na sua petição, o Conselho da União Europeia pede a anulação da decisão da Comissão Europeia, de 8 de maio de 2013, pela qual esta retirou a sua proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece as disposições gerais para concessão de assistência macrofinanceira a países terceiros (a seguir «decisão impugnada»).

2

A assistência macrofinanceira (a seguir «AMF») tem por objetivo conceder ajuda financeira de caráter macroeconómico a países terceiros com dificuldades a curto prazo a nível da balança de pagamentos. Inicialmente, era concedida mediante decisões do Conselho adotadas, caso a caso, com base no artigo 235.o do Tratado CE e depois no artigo 308.o CE (aos quais corresponde o artigo 352.o TFUE). Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a AMF é concedida por decisões adotadas caso a caso, com base no artigo 212.o TFUE, pelo Parlamento e pelo Conselho, em conformidade com o processo legislativo ordinário, sem prejuízo do processo de urgência previsto no artigo 213.o TFUE.

3

Em 4 de julho de 2011, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, com base nos artigos 209.° TFUE e 212.° TFUE, que estabelece as disposições gerais para concessão de assistência macrofinanceira a países terceiros (a seguir «proposta de regulamento‑quadro»).

4

Nos termos dos considerandos 2 a 4, 6 a 8 e 13 da proposta de regulamento‑quadro:

[…]

[…]

5

O artigo 1.o da proposta de regulamento‑quadro, sob a epígrafe «Objetivo e âmbito da assistência», dispunha:

«1. O presente regulamento estabelece as disposições gerais para a concessão de assistência macrofinanceira a países terceiros e territórios elegíveis definidos no artigo 2.o

2. A AMF é um instrumento financeiro de caráter excecional destinado a fornecer um apoio não vinculado e não especificado às balanças de pagamentos de países terceiros e territórios elegíveis. Deve ter por objetivo restabelecer a sustentabilidade do financiamento externo para os países que enfrentam dificuldades nesse domínio. Deve apoiar a execução de medidas vigorosas de ajustamento e de reforma estrutural destinadas a sanar as dificuldades das balanças de pagamentos.

3. A concessão da assistência macrofinanceira está subordinada à existência de um défice de financiamento externo residual significativo, identificado em conjunto com as instituições financeiras multilaterais, que exceda e ultrapasse os recursos disponibilizados pelo FMI e outras instituições multilaterais e que subsiste apesar da execução de rigorosos programas de estabilização e de reforma económica.

4. A assistência macrofinanceira é de natureza temporária, terminando logo que a situação financeira externa do país beneficiário entrar numa trajetória sustentável.»

6

O artigo 2.o da proposta de regulamento‑quadro era relativo aos países elegíveis para AMF e remetia, a este respeito, para um Anexo I, intitulado «Países e territórios elegíveis nos termos do artigo 2.o, alíneas a) e b)». Estabelecia igualmente a possibilidade de conceder a referida assistência a outros países terceiros não previstos no anexo, em circunstâncias excecionais e devidamente justificadas e desde que esses países sejam próximos da União Europeia do ponto de vista político, económico e geográfico.

7

O artigo 3.o dessa proposta regulava as formas da AMF (empréstimo, subvenção ou combinação de ambos) e as modalidades de financiamento dessa assistência.

8

O artigo 4.o da referida proposta definia as condições destinadas a assegurar a compatibilidade de uma AMF com as disposições financeiras pertinentes do direito da União. O artigo 5.o da mesma fixava as regras de determinação do montante de uma AMF.

9

O artigo 6.o da proposta de regulamento‑quadro, sob a epígrafe «Condicionalidade», dispunha:

«1. Para a concessão da assistência macrofinanceira o país beneficiário deve obedecer à condição prévia de respeitar os mecanismos democráticas efetivos, nomeadamente um sistema parlamentar pluripartidário, assim como o Estado de direito e os direitos humanos.

2. A concessão da assistência macrofinanceira está subordinada à existência de um programa do FMI que implique a utilização de recursos provenientes do FMI.

3. O desembolso da assistência é subordinado à execução satisfatória de um programa apoiado pelo FMI. Ficará igualmente subordinada à execução, de acordo com um calendário específico, de um conjunto de medidas de política económica claramente definidas que visem as reformas estruturais, a acordar entre a Comissão e o país beneficiário e a estabelecer num memorando de entendimento.

4. Com vista a proteger os interesses financeiros da União e a reforçar a governação do país beneficiário, o memorando de entendimento deve incluir medidas destinadas a aumentar a eficiência, a transparência e a responsabilidade dos sistemas de gestão das finanças públicas.

5. Os progressos na abertura recíproca dos mercados, o desenvolvimento do comércio equitativo e baseado em regras, assim como outras prioridades no quadro da política externa da União Europeia, devem também ser devidamente tidos em conta na definição das medidas políticas.

6. As medidas políticas são compatíveis com os atuais acordos de parceria, de cooperação ou de associação celebrados entre a União Europeia e o país beneficiário e com o ajustamento macroeconómico e os programas de reforma estrutural executados pelo país beneficiário com o apoio do FMI.»

10

O artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro era relativo ao processo de concessão de uma AMF.

11

O artigo 7.o, n.o 1, desta proposta previa que um país que pretendesse beneficiar de uma AMF devia apresentar um pedido por escrito à Comissão.

12

O artigo 7.o, n.o 2, da referida proposta, lido em conjugação com o artigo 14.o, n.o 2, da mesma, dispunha que, caso estejam reunidas as condições referidas nos artigos 1.°, 2.°, 4.° e 6.° da mesma proposta, a Comissão concede a assistência requerida, segundo o procedimento denominado «de exame», instituído no artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados‑Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO L 55, p. 13).

13

O artigo 7.o, n.o 3, da proposta de regulamento‑quadro era relativo às especificações que deviam figurar, respetivamente, na decisão de concessão de um empréstimo e na decisão de concessão de uma subvenção. Esta disposição precisava que, em ambos os casos, o período durante o qual a AMF estará disponível, por regra, não pode ser superior a três anos.

14

O artigo 7.o, n.o 4, desta proposta, conjugado com o artigo 14.o, n.o 3, da mesma, dispunha que, após a aprovação da decisão de concessão de uma AMF, a Comissão acorda com o país terceiro as medidas políticas referidas no artigo 6.o, n.os 3 a 6, da referida proposta, segundo o procedimento denominado «consultivo», instituído no artigo 4.o do Regulamento (UE) n.o 182/2011.

15

O artigo 7.o, n.o 5, da proposta de regulamento‑quadro previa que, após a aprovação da decisão de concessão de uma AMF, a Comissão acordará com o país beneficiário as modalidades financeiras da mesma, no quadro de um acordo de subvenção ou de empréstimo.

16

Os artigos 8.° e 9.° desta proposta confiavam à Comissão a responsabilidade da execução, da gestão financeira e do desembolso da AMF, e o poder de suspender, reduzir ou cancelar esse desembolso em certas condições. O artigo 10.o da referida proposta era relativo às medidas de apoio.

17

Por último, o artigo 11.o da proposta de regulamento‑quadro era consagrado à proteção dos interesses financeiros da União Europeia, o artigo 12.o à avaliação da eficiência da AMF e o artigo 13.o ao relatório anual de execução da AMF.

18

Após várias reuniões do grupo de trabalho dos conselheiros financeiros do Conselho, a proposta de regulamento‑quadro foi objeto de uma «orientação geral», aprovada pelo Comité de Representantes Permanentes (Coreper), em 15 de dezembro de 2011. Nesta «orientação geral», o Conselho propôs, nomeadamente, no que respeita ao artigo 7.o, n.o 2, da referida proposta, a substituição da atribuição de uma competência de execução à Comissão pela aplicação do processo legislativo ordinário para efeitos da adoção de cada decisão de concessão de uma AMF.

19

Na sessão plenária de 24 de maio de 2012, o Parlamento adotou o relatório da sua comissão do comércio internacional relativo à proposta de regulamento‑quadro. Este relatório propunha, nomeadamente, o recurso a atos delegados para a adoção de cada decisão de concessão de uma AMF.

20

As três primeiras reuniões tripartidas realizadas entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão, em 5 e 28 de junho e em 19 de setembro de 2012, confirmaram as divergências de posições entre estas três instituições sobre a questão do processo de concessão de uma AMF previsto no artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro. Em particular, o Parlamento e o Conselho manifestaram a sua preocupação quanto a um défice de controlo político e democrático do processo decisório previsto neste artigo.

21

Em janeiro de 2013, a Comissão, com vista à quarta reunião tripartida, apresentou um documento de trabalho intitulado «Landing zone on implementing acts, delegated acts and co‑decision in the MFA Framework Regulation» («Zona de convergência relativa aos atos de execução, aos atos delegados e à codecisão no regulamento‑quadro AMF»), que visava aproximar as posições das três instituições afetadas por esta questão e dar uma resposta às preocupações do Parlamento e do Conselho.

22

Resultou das negociações efetuadas na quarta reunião tripartida, em 30 de janeiro de 2013, que o Parlamento e o Conselho podiam obter um acordo quanto a uma solução que consistia, no âmbito do regulamento proposto, em aplicar o processo legislativo ordinário para a adoção de cada decisão de concessão de uma AMF, recorrer a um ato de execução da Comissão para a adoção do memorando de entendimento com o país beneficiário e delegar nesta última instituição o poder de adotar certos atos relacionados com a AMF concedida.

23

Na quinta reunião tripartida, realizada em 27 de fevereiro de 2013, os representantes do Parlamento e do Conselho confirmaram a sua vontade de manter o recurso ao processo legislativo ordinário para a adoção de cada decisão de concessão de uma AMF. O representante da Comissão alegou que, dado que tal abordagem desvirtuava a proposta de regulamento‑quadro, a Comissão poderia decidir retirá‑la.

24

A substituição da competência de execução da Comissão pelo processo legislativo ordinário para efeitos da adoção das decisões de concessão de uma AMF foi objeto de um acordo de princípio entre o Parlamento e o Conselho, formalizado quando da sexta reunião tripartida, em 25 de abril de 2013. Nessa ocasião, o representante da Comissão expressou formalmente o desacordo desta instituição com essa abordagem, declarando que a Comissão poderia decidir retirar a proposta de regulamento‑quadro se o recurso ao processo legislativo ordinário fosse estabelecido para a adoção de todas as decisões de concessão de uma AMF, tendo em conta que, segundo a referida instituição, tal alteração desvirtuaria essa proposta e daria lugar a grandes dificuldades de ordem constitucional.

25

Numa carta de 6 de maio de 2013, dirigida a O. Rehn, vice‑presidente da Comissão, o Presidente do Coreper lamentou a declaração feita pelo representante da Comissão na sexta reunião tripartida e pediu a esta instituição que revisse a sua posição, tendo em conta, nomeadamente, a perspetiva de um acordo iminente entre o Parlamento e o Conselho.

26

Por carta de 8 de maio de 2013, O. Rehn comunicou ao presidente do Parlamento e ao presidente do Conselho que, na sua 2045.a reunião, o Colégio dos Comissários tinha decidido retirar a proposta de regulamento‑quadro, em conformidade com o artigo 293.o, n.o 2, TFUE.

27

O Conselho conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne anular a decisão impugnada e condenar a Comissão nas despesas.

28

A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne julgar o recurso improcedente e condenar o Conselho nas despesas.

29

A República Checa, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República Francesa, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República Eslovaca, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

30

O Conselho apresenta três fundamentos em apoio do seu recurso. O primeiro fundamento é relativo a uma violação do princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE, e do princípio do equilíbrio institucional. O segundo fundamento é relativo a uma violação do princípio da cooperação leal previsto no artigo 13.o, n.o 2, TUE. O terceiro fundamento é relativo a uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.

31

No âmbito do primeiro fundamento, o Conselho e todos os Estados‑Membros intervenientes alegam que, no presente caso, a Comissão infringiu o princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE, que reflete o princípio do equilíbrio institucional.

32

Em primeiro lugar, o Conselho e estes Estados‑Membros alegam, em jeito de considerações gerais, que os Tratados não conferem à Comissão uma prerrogativa geral que a autorize a retirar as propostas que apresentou ao legislador da União.

33

A este propósito, alegam, em primeiro lugar, que a Comissão não pode deduzir do seu direito de iniciativa legislativa, consagrado no artigo 17.o, n.o 2, TUE, um direito de retirada simétrico, de caráter discricionário.

34

O direito de retirada da Comissão deve ser limitado a situações objetivas, como o decurso do tempo ou a ocorrência de novas circunstâncias ou de dados que tornem a proposta legislativa obsoleta ou desprovida de objeto, uma ausência duradoura de avanço apreciável do processo legislativo que permita antever um fracasso ou, ainda, a existência de uma estratégia comum partilhada com o legislador da União num espírito de cooperação leal e de respeito do equilíbrio institucional.

35

Em segundo lugar, não pode ser reconhecida à Comissão uma prerrogativa geral de retirada com base no artigo 293.o TFUE. Reconhecer uma tal prerrogativa equivaleria, pelo contrário, a privar de efeito útil o direito de o Conselho, consagrado no artigo 293.o, n.o 1, TFUE, alterar a proposta da Comissão dentro dos limites do seu objeto e da sua finalidade.

36

Em terceiro lugar, o facto de reconhecer que a Comissão dispõe de um poder discricionário de retirada de uma proposta legislativa sempre que não concorde com as alterações acordadas entre os colegisladores ou que não esteja satisfeita com o resultado final de uma negociação equivaleria a conferir a esta instituição um meio de pressão injustificado sobre o andamento dos trabalhos legislativos e um direito de veto sobre a ação legislativa, em função de considerações de oportunidade política.

37

Em quarto lugar, segundo o Conselho e a República Federal da Alemanha, o facto de reconhecer que a Comissão dispõe de tal poder discricionário de retirada é contrário ao princípio da democracia que, nos termos do artigo 10.o, n.os 1 e 2, TUE, encontra expressão no Parlamento e no facto de os membros do Conselho pertencerem a governos politicamente responsáveis perante os seus parlamentos nacionais.

38

Na sequência destas considerações gerais, o Conselho e os Estados‑Membros intervenientes alegam, em segundo lugar, que, ao adotar a decisão impugnada, a Comissão impediu o Parlamento e o Conselho de exercerem as suas prerrogativas legislativas ao opor‑se, sem razão objetiva e em função de puras considerações de oportunidade política, ao compromisso que estes últimos se preparavam para concluir.

39

A este propósito, o Conselho e estes Estados‑Membros sustentam, primeiro, que uma alegada desvirtuação da proposta legislativa, violação grave do equilíbrio institucional ou ilegalidade manifesta do ato previsto pelos colegisladores, não autoriza a Comissão a retirar a sua proposta.

40

A título subsidiário, o Conselho e os referidos Estados‑Membros alegam, em segundo lugar, que, de qualquer modo, nenhuma destas circunstâncias ocorre no presente caso.

41

A este propósito, o Conselho e os Estados‑Membros intervenientes afirmam, no que respeita, por um lado, à alegada desvirtuação da proposta legislativa, que essa desvirtuação só é concebível quando o legislador pretender afastar‑se do âmbito de aplicação, do objeto ou da finalidade desta. Ora, tal não aconteceu no presente caso, dado que o compromisso celebrado entre o Parlamento e o Conselho não fez a proposta de regulamento‑quadro perder o seu efeito útil e a sua razão de ser, nem pôs em perigo a realização dos objetivos prosseguidos.

42

Com efeito, o elemento da proposta de regulamento‑quadro relativo ao processo de concessão de uma AMF assumiu um caráter secundário e instrumental, e, portanto, não constituiu a pedra angular desta proposta, sem a qual os outros elementos da mesma teriam perdido o seu significado. O objetivo do referido compromisso consistiu, quando muito, em sanar o vício que afetava a proposta de regulamento‑quadro, a qual, ao transferir para a Comissão uma competência decisória de execução, infringiu os poderes que os artigos 209.° TFUE e 212.° TFUE reservam ao legislador da União em matéria de AMF, tendo em conta a dimensão política desta matéria.

43

O Conselho, a República Federal da Alemanha, a República Francesa, o Reino da Suécia e o Reino Unido alegam, por outro lado, que o compromisso estabelecido entre o Parlamento e o Conselho também não punha em causa o objetivo geral prosseguido pela proposta de regulamento‑quadro, que consiste em racionalizar o processo de concessão de uma AMF formalizando e clarificando as regras relativas à execução desta assistência, a fim de reforçar a transparência e a previsibilidade deste instrumento.

44

No que respeita ao objetivo de coerência igualmente atribuído ao regulamento‑quadro previsto, a República Francesa observa que a AMF não é equiparável aos outros instrumentos da União em matéria de auxílio financeiro, referidos nos considerandos da proposta de regulamento. Por conseguinte, não era necessário um alinhamento entre os processos aplicáveis em matéria de AMF e os aplicáveis no contexto destes outros instrumentos.

45

No que respeita, por outro lado, ao risco de violação grave do equilíbrio institucional, o Conselho, a República Federal da Alemanha, a República Italiana, a República da Finlândia e o Reino Unido alegam que tal risco estava excluído no presente caso, tendo designadamente em conta o caráter completo das vias de recurso e dos processos de fiscalização jurisdicional dos atos legislativos da União.

46

A República Francesa e o Reino da Suécia alegam igualmente que o compromisso a que chegaram os colegisladores era suscetível de preservar a liberdade de a Comissão, em caso de pedido de concessão de uma AMF, decidir sobre a oportunidade de submeter ao legislador da União um pedido de concessão dessa assistência e, se fosse caso disso, determinar o montante desta última e assegurar a execução e o controlo da mesma.

47

No âmbito do segundo fundamento invocado, o Conselho e todos os Estados‑Membros intervenientes alegam que, no caso vertente, a Comissão não respeitou o princípio da cooperação leal enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE.

48

Acusam a Comissão de não ter manifestado reserva ou advertido quando os colegisladores adotaram, respetivamente, em dezembro de 2011 e em maio de 2012, a sua posição sobre a proposta de regulamento‑quadro. Acusam igualmente a Comissão de se ter abstido de comunicar, em tempo útil, aos colegisladores a sua intenção de retirar a sua proposta de regulamento‑quadro e de os ter, assim, impedido de evitar a retirada prevista alterando a sua orientação comum. Alegam, por outro lado, que a Comissão se apressou a retirar essa proposta, no próprio dia em que o Parlamento e o Conselho se preparavam para concluir um acordo que teria levado à adoção de um ato que não lhe convinha.

49

O desrespeito, pela Comissão, do princípio da cooperação leal é agravado pela circunstância de esta não ter esgotado as vias processuais previstas nos artigos 3.°, n.o 2, e 11.°, n.o 1, do Regulamento Interno do Conselho, anexo à decisão do Conselho, de 1 de dezembro de 2009, que adota o seu Regulamento Interno (JO L 325, p. 35), de modo a verificar se a unanimidade exigida pelo artigo 293.o, n.o 1, TFUE para alterar a sua proposta de regulamento‑quadro existia nesse caso concreto.

50

A República Italiana e o Reino Unido acrescentam que a Comissão excluiu, à partida, qualquer discussão e qualquer negociação com os colegisladores sobre o conteúdo do artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro, apesar de estes partilharem uma abordagem comum a este respeito.

51

No âmbito do terceiro fundamento, o Conselho e todos os Estados‑Membros intervenientes alegam que uma decisão de retirada de uma proposta legislativa é um ato suscetível de fiscalização jurisdicional, que, por conseguinte, deve respeitar a exigência de fundamentação prevista no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.

52

Ora, a carta de 8 de maio de 2013, pela qual o vice‑presidente da Comissão informou o presidente do Parlamento e o presidente do Conselho sobre a decisão impugnada, não continha nenhum elemento relativo aos fundamentos dessa decisão. Esses fundamentos figuravam unicamente em documentos internos da Comissão, dos quais o Conselho só tomou conhecimento durante o presente processo jurisdicional.

53

Esta falta total de fundamentação confirma o caráter arbitrário da decisão impugnada.

54

Em resposta ao primeiro fundamento, a Comissão salienta, em primeiro lugar, que a retirada de uma proposta legislativa constitui, à semelhança da apresentação ou da alteração de tal proposta, uma das expressões do seu direito de iniciativa no interesse geral da União, consagrado no artigo 17.o, n.o 1, primeira frase, TUE. Este direito de retirada constitui um dos meios para esta instituição cumprir as responsabilidades que lhe são conferidas pelos Tratados nos procedimentos conducentes à adoção de atos da União.

55

Por conseguinte, tal como incumbe unicamente à Comissão decidir apresentar, ou não apresentar, uma proposta legislativa e alterar, ou não, a sua proposta inicial ou uma proposta já alterada, incumbe unicamente à Comissão, uma vez que a sua proposta ainda não foi adotada, decidir mantê‑la ou retirá‑la.

56

No caso vertente, a Comissão adotou a decisão impugnada não em função de considerações de oportunidade ou de escolha política que alegadamente tenha pretendido fazer prevalecer usurpando um papel de «terceiro ramo» do poder legislativo da União, mas com o fundamento de que o ato que os colegisladores pretendiam adotar teria constituído uma desvirtuação da sua proposta de regulamento‑quadro e comportado uma violação grave do equilíbrio institucional, em razão do acordo de princípio entre o Parlamento e o Conselho de substituir, no artigo 7.o dessa proposta, a atribuição de uma competência de execução à Comissão pelo recurso ao processo legislativo ordinário para efeitos da adoção de todas as decisões de concessão de uma AMF.

57

A Comissão contesta, em segundo lugar, o facto de a decisão impugnada ter desrespeitado o princípio da atribuição de competências e o princípio do equilíbrio institucional.

58

A este propósito, alega que os poderes do legislador da União não comportam o poder soberano de adotar um ato que perturbe fundamentalmente o sentido da sua proposta ou lhe retire a sua razão de ser.

59

Esta instituição sustenta igualmente que a decisão impugnada em nada desrespeitou o artigo 293.o, n.o 1, TFUE e podia legitimamente basear‑se no artigo 293, n.o 2, TFUE, que ilustra a responsabilidade geral que lhe incumbe no quadro do processo legislativo ordinário.

60

Por último, a Comissão contesta o argumento segundo o qual esta decisão afetou o princípio da democracia, salientando que, à semelhança das outras instituições da União, tem a sua própria legitimidade democrática.

61

Em resposta ao segundo fundamento, a Comissão, recordando o histórico dos trabalhos que antecederam a adoção da decisão impugnada, alega que as duas acusações que lhe são feitas pelo Conselho, relativas a uma alegada violação do princípio da cooperação leal, são desprovidas de fundamento.

62

Em resposta ao terceiro fundamento, a Comissão argumenta que a decisão impugnada é uma decisão processual interna à qual não é aplicável o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE. Acrescenta que, em todo o caso, cumpriu perfeitamente o seu dever de informar o Parlamento e o Conselho da adoção da decisão impugnada e dos fundamentos da mesma. Com efeito, esses fundamentos foram constantemente reiterados pelos representantes da Comissão nas diferentes reuniões do grupo de trabalho dos conselheiros financeiros do Conselho e nas reuniões tripartidas realizadas entre 26 de fevereiro e 7 de maio de 2013.

63

Com os seus três fundamentos, que devem ser analisados conjuntamente, o Conselho, apoiado pelos Estados‑Membros intervenientes, alega que a decisão impugnada foi adotada em violação do artigo 13.o, n.o 2, TUE e do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.

64

Nos termos do artigo 13, n.o 2, TUE, cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. Esta disposição traduz o princípio do equilíbrio institucional, caraterística da estrutura institucional da União (v. acórdão Meroni/Alta Autoridade, 9/56, EU:C:1958:7, p. 44), que implica que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas das outras (v., neste sentido, acórdãos Parlamento/Conselho, C‑70/88, EU:C:1990:217, n.o 22, e Parlamento/Conselho, C‑133/06, EU:C:2008:257, n.o 57).

65

O artigo 13.o, n.o 2, TUE dispõe, além disso, que as instituições da União mantêm entre si uma cooperação leal.

66

Quanto ao artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, prevê, designadamente, que os atos jurídicos da União são fundamentados.

67

A argumentação do Conselho e dos Estados‑Membros intervenientes consiste, em substância, em defender que, ao retirar, pela decisão impugnada, a proposta de regulamento‑quadro, a Comissão excedeu as competências que lhe são conferidas pelos Tratados e, ao fazê‑lo, violou o equilíbrio institucional, dado que estes últimos não lhe conferem o poder de retirar uma proposta legislativa em circunstâncias como as do presente caso. A Comissão desrespeitou igualmente o princípio da cooperação leal. A decisão impugnada estava, também, afetada por falta de fundamentação.

68

A este respeito, importa salientar que, nos termos do artigo 17.o, n.o 2, TUE, os atos legislativos da União só podem ser adotados «sob proposta da Comissão», salvo disposição em contrário dos Tratados, em situações distintas da do presente caso.

69

Do mesmo modo, o processo legislativo ordinário, a que se referem os artigos 209.° TFUE e 212.° TFUE, que eram referidos na proposta de regulamento‑quadro, consiste, nos termos do artigo 289.o TFUE, na adoção de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão conjuntamente pelo Parlamento e pelo Conselho, «sob proposta da Comissão».

70

O poder de iniciativa legislativa reconhecido à Comissão por estes artigos 17.°, n.o 2, TUE e 289.° TFUE implica que compete à Comissão decidir apresentar, ou não, uma proposta de ato legislativo, salvo no caso, alheio ao presente processo, de, por força do direito da União, ter a obrigação de apresentar tal proposta. Ao abrigo desse poder, em caso de apresentação de uma proposta de ato legislativo, compete igualmente à Comissão, que, de acordo com o artigo 17.o, n.o 1, TUE, promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito, determinar o objeto, a finalidade e o conteúdo dessa proposta.

71

O artigo 293.o TFUE confere uma dupla garantia a este poder de iniciativa legislativa.

72

Por um lado, o artigo 293.o, n.o 1, TFUE dispõe que, exceto nos casos previstos pelas disposições do TFUE aí referidas, o Conselho, sempre que, por força dos Tratados, delibere sob proposta da Comissão, só pode alterar a proposta deliberando por unanimidade.

73

Por outro lado, nos termos do artigo 293.o, n.o 2, TFUE, enquanto o Conselho não tiver deliberado, a Comissão pode alterar a sua proposta em qualquer fase dos procedimentos para a adoção de um ato da União.

74

Resulta do disposto no artigo 17.o, n.o 2, TUE, conjugado com os artigos 289.° TFUE e 293.° TFUE, que o poder da Comissão no quadro do processo legislativo ordinário não se resume, contrariamente ao que alegam o Conselho e alguns Estados‑Membros intervenientes, a apresentar uma proposta e, em seguida, a promover os contactos e a procurar aproximar as posições do Parlamento e do Conselho. Do mesmo modo que compete, em princípio, à Comissão decidir apresentar, ou não, uma proposta legislativa e, se for o caso, determinar o seu objeto, finalidade e conteúdo, a Comissão tem, enquanto o Conselho não tiver deliberado, o poder de alterar a sua proposta, ou mesmo, se necessário, de a retirar. A própria existência deste poder de retirada não é, aliás, contestada no presente caso, em que estão apenas em discussão o alcance e os limites desse poder. Por outro lado, é facto assente que o Conselho ainda não tinha deliberado sobre a proposta de regulamento‑quadro quando a Comissão decidiu retirá‑la.

75

O poder de retirada que advém à Comissão das disposições mencionadas no número anterior do presente acórdão não pode, todavia, investir esta instituição de um direito de veto na tramitação do processo legislativo, que seria contrário aos princípios da atribuição de competências e do equilíbrio institucional.

76

Por conseguinte, se a Comissão, depois de ter apresentado uma proposta no âmbito do processo legislativo ordinário, decidir retirar essa proposta, deve apresentar ao Parlamento e ao Conselho os fundamentos dessa retirada, que, em caso de contestação, devem ser suportados por elementos convincentes.

77

A este respeito, importa salientar que uma decisão de retirada em circunstâncias como as do presente caso constitui um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação, tendo em conta que, ao pôr termo ao processo legislativo iniciado pela apresentação da proposta da Comissão, essa decisão impede o Parlamento e o Conselho de exercerem, como pretendiam, a sua função legislativa, nos termos dos artigos 14.°, n.o 1, e 16.°, n.o 1, TUE.

78

A fiscalização jurisdicional que, em caso de interposição de um recurso de anulação, como no presente caso, deve poder ser exercida pelo Tribunal de Justiça justifica, consequentemente, que a decisão impugnada esteja sujeita ao dever de fundamentação (v., neste sentido, acórdão Comissão/Conselho, C‑370/07, EU:C:2009:590, n.o 42).

79

A este respeito, cumpre recordar que, segundo jurisprudência constante, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão respeita as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada à luz não apenas da sua redação, mas também do seu contexto (v., neste sentido, acórdãos Delacre e o./Comissão, C‑350/88, EU:C:1990:71, n.o 16 e jurisprudência aí referida, e Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 53 e jurisprudência aí referida). Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tenha ocorrido num contexto conhecido dos interessados (v., neste sentido, acórdão Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 54 e jurisprudência aí referida).

80

No caso vertente, é verdade que, como salientam o Conselho e certos Estados‑Membros intervenientes, para além de uma indicação que designa o artigo 293.o, n.o 2, TFUE enquanto fundamento da decisão impugnada, a carta de 8 de maio de 2013, pela qual o vice‑presidente da Comissão informou o presidente do Parlamento e o presidente do Conselho da adoção dessa decisão, nada diz sobre os fundamentos da mesma. No entanto, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que, nas reuniões do grupo de trabalho dos conselheiros financeiros do Conselho, de 26 de fevereiro e 9 de abril de 2013, e nas reuniões tripartidas, realizadas de 27 de fevereiro e 25 de abril de 2013, a Comissão declarou que podia ponderar retirar a proposta de regulamento‑quadro com o fundamento de que a alteração prevista pelo Parlamento e pelo Conselho, no que respeita ao artigo 7.o da referida proposta, desvirtuá‑la‑ia a ponto de a privar da sua razão de ser, em sentido contrário aos diferentes objetivos prosseguidos pela mesma.

81

Importa, pois, considerar que os fundamentos da decisão impugnada foram dados a conhecer de forma juridicamente bastante ao Parlamento e ao Conselho.

82

Quanto ao mérito, fundamentos como os alegados no presente caso pela Comissão são suscetíveis de justificar a retirada de uma proposta de ato legislativo.

83

Com efeito, há que admitir que, quando uma alteração pretendida pelo Parlamento e pelo Conselho desvirtua a proposta de ato legislativo num sentido que obsta à realização dos objetivos prosseguidos por esta e que, portanto, a priva da sua razão de ser, a Comissão tem o direito de retirá‑la. No entanto, só pode fazê‑lo depois de ter tomado devidamente em consideração, no espírito de cooperação leal que, nos termos do artigo 13.o, n.o 2, TUE, deve presidir às relações entre instituições da União no quadro do processo legislativo ordinário (v., neste sentido, acórdão Parlamento/Conselho, C‑65/93, EU:C:1995:91, n.o 23), as preocupações do Parlamento e do Conselho subjacentes à sua vontade de alterar esta proposta.

84

Cumpre, pois, em primeiro lugar, verificar se os elementos aduzidos pela Comissão no presente caso sustentam os fundamentos por esta invocados em apoio da decisão impugnada.

85

A este respeito, cabe salientar que a proposta de regulamento‑quadro tinha por objetivo principal, nos termos dos seus considerandos 2 e 8, dotar a política da União em matéria de AMF de um quadro que permita uma execução rápida da referida assistência e pôr termo à lentidão, prejudicial para a eficácia dessa política, resultante da tomada de decisões, conjuntamente pelo Parlamento e pelo Conselho, para cada caso de concessão de uma AMF.

86

Conforme resulta do considerando 4 da proposta de regulamento‑quadro, a Comissão, com a sua iniciativa legislativa, pretendia dar seguimento a uma resolução do Parlamento, de 3 de junho de 2003, em que este manifestou o desejo de que a AMF seja objeto de um regulamento‑quadro visando, designadamente, acelerar o processo decisório neste domínio.

87

Segundo os considerandos 4 e 6 a 8 da proposta de regulamento‑quadro, esta tinha igualmente por objetivos melhorar transparência da política da União em matéria de AMF, designadamente em termos de condições de concessão dessa assistência, e assegurar a coerência desta política com as outras políticas da União em matéria de assistência externa, as quais são regidas por regulamentos‑quadro que conferem poderes de execução à Comissão.

88

Para alcançar estes diferentes objetivos, a proposta de regulamento‑quadro visava, como resulta dos n.os 5 a 9 do presente acórdão, a adoção, pelo Parlamento e pelo Conselho, fundada nos artigos 209.° TFUE e 212.° TFUE, de um enquadramento legislativo da política da União em matéria de AMF, que especificou os países elegíveis para essa assistência, as formas, as modalidades de financiamento e as diferentes condições de concessão da mesma em termos, designadamente, de respeito dos mecanismos democráticos, de execução de reformas económicas estruturais, de medidas de melhoria da gestão das finanças públicas e de aplicação dos princípios relativos a um comércio aberto, baseado em regras e leal.

89

Neste contexto, o artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro previa a atribuição à Comissão de uma competência de execução para adotar, nos limites e condições enunciados pelo quadro legislativo previsto, as decisões de concessão de uma AMF e os memorandos de entendimento que deviam ser celebrados com os países beneficiários de tal assistência.

90

Como a Comissão alegou, corretamente, a alteração que o Parlamento e o Conselho pretendiam efetuar neste artigo 7.o, substituindo, no n.o 2 do mesmo, a competência de execução da Comissão pelo processo legislativo ordinário, no que respeita à adoção de cada decisão de concessão de uma AMF, teria desvirtuado um elemento essencial da proposta de regulamento‑quadro de uma maneira incompatível com o objetivo prosseguido por esta proposta, que consiste na melhoria da eficácia da política da União em matéria de AMF.

91

Com efeito, tal alteração teria implicado a manutenção do processo de concessão, caso a caso, pelo Parlamento e pelo Conselho, no âmbito do processo legislativo ordinário, quando o objetivo principal da proposta de regulamento‑quadro visava precisamente, através de um enquadramento legislativo das condições de execução da política da União em matéria de AMF, pôr termo a esse processo decisório, com vista a acelerar a tomada de decisão e a melhorar, desse modo, a eficácia desta política.

92

Como declarou a Comissão, segundo os documentos apresentados ao Tribunal de Justiça, na reunião do grupo de trabalho dos conselheiros financeiros do Conselho, de 26 de fevereiro de 2013, as modalidades inerentes ao processo legislativo ordinário traduzem‑se inevitavelmente num processo decisório que se prolonga por vários meses, o que é suscetível de complicar a coordenação da AMF com a concessão de recursos pelo FMI ou outras instituições financeiras multilaterais, recursos que a AMF visa completar, como recordado nos artigos 1.°, n.o 3, e 6.°, n.o 2, da proposta de regulamento‑quadro e no considerando 13 da mesma.

93

Além disso, a alteração prevista pelo Parlamento e pelo Conselho é contrária à realização do objetivo prosseguido pela proposta de regulamento‑quadro, que consiste, com uma preocupação de coerência, em alinhar o processo de concessão de uma AMF com o processo aplicável aos outros instrumentos financeiros da União em matéria de assistência externa.

94

Resulta da análise efetuada nos n.os 85 a 93 do presente acórdão que a Comissão tinha o direito de considerar que a alteração proposta pelo Parlamento e pelo Conselho no que respeita ao artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro era suscetível de desvirtuar esta proposta quanto à questão essencial do processo de concessão de uma AMF, num sentido que teria impedido a realização dos objetivos prosseguidos pela Comissão através da referida proposta e que, portanto, a teria privado da sua razão de ser.

95

Por conseguinte, a decisão da Comissão de, tendo em conta tais considerações, retirar a proposta de regulamento‑quadro não colidiu com o princípio da atribuição de competências nem com o princípio do equilíbrio institucional, consagrados no artigo 13.o, n.o 2, TUE.

96

Quanto à argumentação relativa a uma violação do princípio da democracia, enunciado no artigo 10.o, n.os 1 e 2, TUE, resulta do artigo 17, n.o 2, TUE, lido em conjugação com os artigos 289.° TFUE e 293.° TFUE, que a Comissão tem o poder não só de apresentar uma proposta legislativa, mas também, na medida em que o Conselho ainda não tenha estatuído, de alterar a sua proposta, ou mesmo, se necessário, de a retirar. Dado que este poder de retirada da Comissão é indissociável do direito de iniciativa de que esta instituição está investida e é enquadrado no seu exercício pelas disposições supramencionadas do Tratado FUE, não pode estar em causa, no caso em apreço, uma violação deste princípio. Por conseguinte, este argumento deve ser julgado improcedente.

97

Cumpre, em segundo lugar, examinar, à luz das acusações formuladas pelo Conselho e pelos Estados‑Membros intervenientes, se a retirada decidida pela Comissão, em 8 de maio de 2013, foi efetuada no respeito do princípio da cooperação leal que é igualmente enunciado no artigo 13, n.o 2, TUE.

98

A este propósito, cabe observar, de uma maneira geral, que a Comissão só retirou a proposta de regulamento‑quadro quando se verificou que o Conselho e o Parlamento pretendiam alterar essa proposta num sentido contrário aos objetivos prosseguidos por esta última.

99

Em particular, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que o Conselho e o Parlamento, num primeiro momento, manifestaram uma posição diferente sobre a questão, abrangida pelo artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro, do processo decisório de concessão de uma AMF. Numa «orientação geral» aprovada pelo Coreper em 15 de dezembro de 2011, o Conselho tinha proposto, a este respeito, a manutenção do processo legislativo ordinário, enquanto, num relatório aprovado em 24 de maio de 2012, o Parlamento tinha previsto uma solução fundada no recurso a atos delegados.

100

Uma vez que não existia consenso entre os colegisladores quanto à manutenção do processo legislativo ordinário para a adoção de cada decisão de concessão de uma AMF, não se pode acusar a Comissão de, à época, não ter já evocado a possibilidade de uma retirada da proposta de regulamento‑quadro.

101

Tal como resulta do documento de trabalho apresentado durante o mês de janeiro de 2013, evocado no n.o 21 do presente acórdão, redigido pela Comissão para a reunião tripartida de 30 de janeiro de 2013, verifica‑se que, perante a preocupação comum do Parlamento e do Conselho segundo a qual o processo decisório de concessão de uma AMF previsto no artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro revelava um défice de controlo político e democrático, a Comissão, pelo contrário, entendeu trabalhar para uma aproximação das posições respetivas das instituições abrangidas.

102

Com efeito, esse documento propunha uma solução de compromisso assente, em substância, na conjugação de uma regulamentação‑quadro detalhada, conforme prevista pela proposta de regulamento‑quadro, definindo as condições, designadamente políticas, de concessão de uma AMF, de mecanismos de consulta informal do Parlamento e dos Estados‑Membros sobre os projetos de atos de execução da Comissão relativos à concessão de uma AMF, do recurso a um número limitado de atos delegados, no caso, quatro, destinados a alterar ou a completar certos elementos não essenciais do quadro legislativo no que respeita, designadamente, à lista dos países elegíveis para uma AMF e aos critérios de escolha do instrumento financeiro (subvenção ou empréstimo), de um recurso seletivo à comitologia e de diversos mecanismos de avaliação e de relatórios para o Parlamento e para o Conselho.

103

Contrariamente ao que alegaram certos Estados‑Membros intervenientes, a Comissão, longe de excluir qualquer discussão sobre o processo de concessão de uma AMF, tentou, desse modo, alcançar uma solução que, preservando os objetivos prosseguidos pela proposta de regulamento‑quadro em matéria de AMF, visava tomar em consideração a preocupação do Parlamento e do Conselho.

104

Desde que se manifestou, a partir da quarta reunião tripartida, realizada em 30 de janeiro de 2013, uma vontade comum do Parlamento e do Conselho de manter o processo legislativo ordinário para efeitos da adoção de cada decisão de concessão de uma AMF, a Comissão, como atestam os documentos constantes dos autos, na reunião do grupo de trabalho dos conselheiros financeiros do Conselho, de 26 de fevereiro de 2013, e na quinta reunião tripartida, que se realizou em 27 de fevereiro de 2013, evocou a possibilidade de uma retirada da proposta de regulamento‑quadro e as razões da retirada prevista. Fez o mesmo na reunião do grupo de trabalho dos conselheiros financeiros do Conselho, de 9 de abril de 2013, e na sexta reunião tripartida, que se realizou em 25 de abril de 2013. Tanto os documentos relativos à reunião tripartida de 27 de fevereiro de 2013 como a carta enviada em 6 de maio de 2013 pelo presidente do Coreper ao vice‑presidente da Comissão na sequência da reunião tripartida de 25 de abril de 2013 mostram que os colegisladores receberam claramente essas advertências da Comissão.

105

Por conseguinte, o argumento relativo ao caráter tardio do anúncio, pela Comissão, da sua intenção de retirar a proposta de regulamento‑quadro é improcedente.

106

Por outro lado, nas circunstâncias recordadas no n.o 104 do presente acórdão, e na falta de elementos, nos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe, que mostrem que o Parlamento e o Conselho podiam ter renunciado a alterar o artigo 7.o da proposta de regulamento‑quadro, nem o facto de a Comissão não ter recorrido à faculdade prevista nos artigos 3.°, n.o 2, e 11.°, n.o 1, do Regulamento Interno do Conselho de pedir uma votação desta proposta por este último, nem o facto de a adoção da decisão impugnada ter tido lugar no próprio dia em que o Parlamento e o Conselho iam alegadamente formalizar o seu acordo sobre a referida proposta podem ser considerados constitutivos de um desrespeito do princípio da cooperação leal pela Comissão.

107

Resulta das considerações precedentes que a adoção da decisão impugnada pela Comissão não infringiu o princípio da atribuição de competências, nem o princípio do equilíbrio institucional, nem o princípio da cooperação leal, enunciados no artigo 13.o, n.o 2, TUE, como também não infringiu o princípio da democracia consagrado no artigo 10.o, n.os 1 e 2, TUE. Por outro lado, a Comissão, no presente caso, cumpriu o dever de fundamentação imposto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.

108

Os três fundamentos invocados pelo Conselho em apoio do seu recurso devem, consequentemente, ser julgados improcedentes.

109

Por conseguinte, deve ser negado provimento ao recurso.

110

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas. Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do mesmo regulamento, nos termos do qual os Estados‑Membros intervenientes suportarão as suas próprias despesas, há que decidir que a República Checa, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República Francesa, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República Eslovaca, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: