Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-408/20

1

Com o presente recurso, Danilo Poggiolini pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 3 de julho de 2020, Falqui e Poggiolini/Parlamento (T‑347/19 e T‑348/19, não publicado, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2020:303), pelo qual este declarou manifestamente inadmissível o seu recurso de anulação da Nota de 11 de abril de 2019 elaborada pelo chefe da Unidade «Remunerações e Direitos Sociais dos Deputados» da Direção‑Geral de Finanças do Parlamento Europeu e relativa à adaptação do montante da pensão de que beneficia, na sequência da entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2019, da Decisão n.o 14/2018 do Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados, Itália) (a seguir «nota controvertida»).

2

D. Poggiolini é um antigo deputado ao Parlamento Europeu, eleito em Itália. Beneficia, a esse título, de uma pensão de reforma.

3

Em 12 de julho de 2018, o Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados decidiu recalcular, segundo o sistema contributivo, o montante das pensões dos antigos membros dessa Câmara, relativas aos anos de mandato cumpridos até 31 de dezembro de 2011 (a seguir «Decisão n.o 14/2018»).

4

Através de um comentário inserido na folha de pagamento da pensão do recorrente de janeiro de 2019, o Parlamento advertiu‑o de que o montante da sua pensão poderia ser revisto, em execução da Decisão n.o 14/2018, e que esse novo cálculo poderia eventualmente dar origem à recuperação dos montantes indevidamente pagos.

5

Por nota não datada do chefe da Unidade «Remunerações e Direitos Sociais dos Deputados» da Direção‑Geral de Finanças do Parlamento, em anexo à folha de pagamento da pensão do recorrente de fevereiro de 2019, o Parlamento informou‑o, em primeiro lugar, de que o seu Serviço Jurídico tinha confirmado a aplicabilidade automática da Decisão n.o 14/2018 à sua situação. Esta nota especificava, em seguida, que, logo que o Parlamento recebesse as informações necessárias da Camera dei deputati (Câmara dos Deputados, Itália), notificaria ao recorrente a nova fixação do seu direito à pensão e procederia à recuperação do eventual excedente nos doze meses seguintes. Por último, esta nota informava o recorrente de que a fixação definitiva do seu direito à pensão seria determinada por um ato formal do qual seria possível apresentar uma reclamação ou um recurso de anulação com base no artigo 263.o TFUE.

6

Em seguida, através da nota controvertida, esse chefe de unidade comunicou ao recorrente que o montante da sua pensão seria adaptado até ao limite da redução do montante das pensões análogas pagas em Itália aos antigos deputados nacionais em aplicação da Decisão n.o 14/2018. Essa nota especificava igualmente que o montante da pensão do recorrente seria adaptado a partir de abril de 2019 em aplicação do projeto de fixação do novo direito à pensão transmitido em anexo à referida nota. Por outro lado, a mesma nota concedia ao recorrente um prazo de 30 dias, a contar da receção da mesma, para apresentar as suas observações. Na falta de apresentação dessas observações no prazo fixado, considerar‑se‑ia que a nota controvertida produz efeitos definitivos que implicariam, nomeadamente, a restituição dos montantes indevidamente recebidos nos meses de janeiro a março de 2019.

7

Por mensagem de correio eletrónico de 22 de maio de 2019, o recorrente transmitiu as suas observações ao serviço competente do Parlamento. Por mensagem de correio eletrónico do mesmo dia, o Parlamento acusou a receção dessas observações e informou o recorrente de que lhe seria dada uma resposta após análise dos seus argumentos.

8

Posteriormente à interposição do recurso no Tribunal Geral, por carta de 8 de julho de 2019, o chefe da Unidade «Remunerações e Direitos Sociais dos Deputados» da Direção‑Geral de Finanças do Parlamento respondeu às observações transmitidas pelo recorrente indicando que estas não continham elementos suscetíveis de justificar uma revisão da posição do Parlamento, tal como expressa na nota controvertida, e que, por conseguinte, o direito à pensão e o plano de recuperação do indevido, conforme recalculados e comunicados em anexo a essa nota, se tinham tornado definitivos na data da notificação dessa decisão.

9

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de junho de 2019, o recorrente interpôs recurso de anulação da nota controvertida.

10

Em 29 de agosto de 2019, o Parlamento, por requerimento separado, invocou a inadmissibilidade deste recurso.

11

Em 6 de setembro de 2019, o recorrente apresentou um articulado de adaptação da sua petição.

12

Em 20 de janeiro de 2020, o Tribunal Geral decidiu efetuar o exame conjunto do recurso de anulação interposto por D. Poggiolini, registado sob o número T‑348/19, com o do recurso, registado sob o número T‑347/19, interposto por outro recorrente, igualmente antigo deputado ao Parlamento.

13

Através do despacho recorrido, adotado em aplicação do artigo 126.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, este negou provimento aos dois recursos por serem manifestamente inadmissíveis.

14

O Tribunal Geral considerou, antes de mais, no n.o 53 do despacho recorrido, que a nota controvertida não constituía um ato lesivo e, portanto, não era suscetível de ser objeto de um recurso de anulação na aceção do artigo 263.o TFUE. Consequentemente, no n.o 59 do despacho recorrido, julgou manifestamente inadmissível o primeiro pedido do recorrente de anulação dessa nota.

15

Para justificar esta apreciação, especificou, em primeiro lugar, nos n.os 47 a 49 do despacho recorrido, que a circunstância de o novo método de cálculo das pensões ter sido aplicado desde abril de 2019 não era suficiente para demonstrar que o Parlamento tinha tomado uma posição definitiva a esse respeito. Por um lado, a nota controvertida apresentava‑se expressamente como um projeto. Por outro lado, especificava que apenas se tornaria definitiva na falta de observações formuladas pelo seu destinatário no prazo de 30 dias a contar da sua receção. Ora, o recorrente tinha apresentado, nesse prazo, tais observações.

16

Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 52 e 56 do despacho recorrido, que a carta do Parlamento de 8 de julho de 2019 constituía a tomada de posição definitiva do Parlamento em relação ao recorrente, e não podia ser analisada como um ato puramente confirmativo da nota controvertida.

17

Em terceiro lugar, declarou, no n.o 57 do despacho recorrido, que a inadmissibilidade do recurso interposto da nota controvertida não era suscetível de violar o direito a uma tutela jurisdicional efetiva, uma vez que, por um lado, a invocação desse direito não pode conduzir à exclusão dos requisitos de admissibilidade dos recursos expressamente previstos pelo Tratado FUE e, por outro, que o recorrente tinha o direito de interpor recurso de anulação da carta de 8 de julho de 2019.

18

Em quarto lugar, o Tribunal Geral rejeitou, no n.o 58 do despacho recorrido, a argumentação do recorrente segundo a qual o Parlamento se podia subtrair à fiscalização do Tribunal Geral ao não responder às observações apresentadas sobre a nota controvertida, indicando que, no caso em apreço, o Parlamento tinha respondido às observações apresentadas. Além disso, o Tribunal Geral especificou que, de qualquer modo, mesmo que o Parlamento se tenha abstido ilegalmente de agir sobre este ponto, as pessoas em causa continuam a dispor da faculdade de intentar uma ação por omissão para exigir que o Parlamento adote definitivamente a sua posição.

19

Em seguida, nos n.os 62 e 63 do despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente o segundo pedido do recorrente de anulação da decisão expressa na carta de 8 de julho de 2019. A este respeito, considerou que o articulado de adaptação apresentado pelo recorrente era manifestamente inadmissível, uma vez que uma parte apenas pode adaptar os pedidos e fundamentos do seu recurso inicial quando este último era ele próprio admissível à data da sua apresentação.

20

Por último, no n.o 67 do despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente o terceiro pedido do recorrente para que o Parlamento fosse condenado no pagamento dos montantes indevidamente retidos, na medida em que esse pedido era manifestamente inadmissível.

21

Com o presente recurso, o recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

22

O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

23

O recorrente invoca três fundamentos de recurso, relativos a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral quanto à apreciação, respetivamente, do caráter extemporâneo da exceção de inadmissibilidade invocada pelo Parlamento, do caráter impugnável da nota controvertida e da admissibilidade do pedido de anulação apresentado no articulado de adaptação.

24

Tendo em conta a argumentação que desenvolve nos seus fundamentos, deve considerar‑se que o recorrente pede a anulação do despacho recorrido na medida em que, através deste último, o Tribunal Geral julgou improcedentes os seus pedidos de anulação da nota controvertida, bem como da decisão expressa na carta de 8 de julho de 2019.

25

Com o seu segundo fundamento, que importa começar por examinar, o recorrente alega que a nota controvertida constitui um ato recorrível e que o Tribunal Geral violou o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e o direito a uma tutela jurisdicional efetiva ao declarar inadmissível o recurso de anulação dela interposto.

26

O recorrente sustenta, a este respeito, que essa nota não é um simples ato preparatório, uma vez que produziu efeitos jurídicos imediatos ao implicar, a partir de abril de 2019, a redução do montante da pensão que lhe foi paga.

27

Além disso, o recorrente alega que a apresentação de observações constituiu apenas uma simples faculdade e que, na falta de exercício desta faculdade, uma vez decorrido o prazo de 30 dias indicado na nota controvertida, a redução do montante da pensão teria continuado a aplicar‑se sem intervenção posterior da administração. Alega que, no caso em apreço, não recebeu resposta às suas observações no momento da interposição do seu recurso e que foi obrigado a agir para evitar a preclusão do seu direito.

28

Além disso, a abordagem seguida pelo Tribunal Geral viola o direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Por um lado, priva o recorrente de proteção contra uma medida que tem impacto direto na sua situação. Por outro lado, permite ao Parlamento evitar qualquer fiscalização jurisdicional ao não responder às observações apresentadas pelos interessados.

29

O Parlamento sustenta, em primeiro lugar, que a redução do montante da pensão do recorrente tinha caráter provisório e que podia ter sido revista com base nas observações apresentadas por este último. Esse caráter provisório resulta claramente da redação da nota controvertida e da faculdade de que o recorrente dispunha para apresentar observações antes de esta se tornar definitiva, faculdade que exerceu corretamente. A posição definitiva do Parlamento só foi adotada posteriormente.

30

Em segundo lugar, a tutela jurisdicional do recorrente foi assegurada pela possibilidade de interpor recurso da decisão final, expressa na carta de 8 de julho de 2019, cujo exame tinha permitido, sendo caso disso, anular a nota controvertida e, consequentemente, sanar os seus efeitos. A este respeito, o risco de o Parlamento não responder às observações poderia ser excluído com o fundamento indicado no n.o 58 do despacho recorrido.

31

Como salientou o Tribunal Geral no n.o 45 do despacho recorrido, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que são consideradas «atos recorríveis», na aceção do artigo 263.o TFUE, todas as disposições adotadas pelas instituições, seja qual for a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos (Acórdãos de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 31, e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.o 46 e jurisprudência referida).

32

Para determinar se o ato impugnado produz tais efeitos, importa atender à substância desse ato e apreciar esses efeitos em função de critérios objetivos, tais como o conteúdo do referido ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção deste último, bem como os poderes da instituição que dele é autora (Acórdãos de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 32, e de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.o 47 e jurisprudência referida).

33

Há igualmente que recordar que, como salientou, em substância, o Tribunal Geral no n.o 46 do despacho recorrido, as medidas intermédias cujo objetivo seja preparar a decisão final, no âmbito de um processo que compreende várias fases, não constituem, em princípio, atos que possam ser objeto de recurso de anulação (v., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.o 43 e jurisprudência referida).

34

Esses atos intermédios são, em primeiro lugar, atos que exprimem uma opinião provisória da instituição em causa (Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.o 44 e jurisprudência referida).

35

Ora, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 47 a 51 do despacho recorrido, que a nota controvertida não fixava a posição definitiva do Parlamento, uma vez que a posição adotada nessas notas poderia ser alterada para ter em conta os elementos contidos nas observações do recorrente.

36

A este respeito, o argumento apresentado pelo recorrente, segundo o qual a nota controvertida era desprovida de caráter provisório pelo facto de que os seus efeitos se tornam definitivos no caso de não ter apresentado observações no prazo fixado por essa nota, não pode ser acolhido.

37

Com efeito, como constatou o Tribunal Geral no n.o 49 do despacho recorrido, o recorrente apresentou observações antes do termo desse prazo, impedindo, por isso, que os efeitos da nota controvertida adquirissem caráter definitivo.

38

No entanto, a constatação de que um ato de uma instituição constitui uma medida intermédia que não exprime a posição final de uma instituição não é suficiente para demonstrar, de forma sistemática, que esse ato não constitui um «ato recorrível» na aceção do artigo 263.o TFUE.

39

Resulta, assim, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um ato intermédio que produz efeitos jurídicos autónomos é suscetível de ser objeto de recurso de anulação na medida em que não se pode sanar a ilegalidade associada a esse ato no âmbito de um recurso da decisão final de que este constitui uma fase de elaboração (Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.o 46 e jurisprudência referida).

40

Por conseguinte, quando a contestação da legalidade de um ato intermédio no âmbito desse recurso não seja suscetível de assegurar uma tutela jurisdicional efetiva ao recorrente contra os efeitos desse ato, este deve poder ser objeto de um recurso de anulação, com fundamento no artigo 263.o TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 63; de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 56; e de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, n.o 48).

41

No caso em apreço, importa sublinhar que, como constatou o Tribunal Geral no n.o 47 do despacho recorrido e como alega o recorrente no seu recurso, a nota controvertida implicava uma redução imediata do montante da pensão do recorrente, a partir de abril de 2019, uma vez que a aplicação dessa redução não está suspensa enquanto se aguarda o resultado do processo conduzido pelo Parlamento.

42

Daqui resulta que a nota controvertida produziu, enquanto tal, efeitos jurídicos autónomos na situação patrimonial do recorrente.

43

Tais efeitos não podem ser equiparados aos efeitos processuais dos atos que exprimem uma posição provisória da Comissão Europeia ou aos efeitos de tais atos que foram reconhecidos como não prejudicando os interesses das pessoas em causa, que o Tribunal de Justiça considerou insuscetíveis de implicar a admissibilidade de um recurso de anulação interposto contra tais atos (v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.os 17 e 18).

44

O facto, salientado pelo Tribunal Geral no n.o 50 do despacho recorrido, de resultar da nota controvertida que o Parlamento apenas procedeu à recuperação dos montantes recebidos nos meses de janeiro a março de 2019 na falta de observações apresentadas pelo recorrente no prazo de 30 dias após a receção dessa nota não é suscetível de pôr em causa o caráter imediato dos efeitos jurídicos produzidos pela referida nota.

45

Além disso, embora a nota controvertida previsse que o Parlamento devia adotar uma posição final após a receção das observações emitidas pelo recorrente, é pacífico que a adoção de tal posição não estava sujeita a um prazo.

46

Os efeitos jurídicos autónomos da nota controvertida podiam, por conseguinte, perdurar durante um período potencialmente longo, cujo termo não é a priori definido.

47

Nestas condições, uma vez que a redução duradoura do montante de uma pensão é suscetível de ter consequências potencialmente irreversíveis na situação da pessoa em causa, o recorrente devia dispor da faculdade de interpor um recurso efetivo da nota controvertida e obstar, assim, à redução da sua pensão (v., por analogia, Acórdãos de 30 de junho de 1992, Itália/Comissão, C‑47/91, EU:C:1992:284, n.o 28, e de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑400/99, EU:C:2001:528, n.o 63).

48

Daqui decorre que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.o 57 do despacho recorrido, o exercício de um recurso de anulação da decisão final que o Parlamento devia adotar após a receção das observações do recorrente não era suscetível de lhe assegurar uma tutela jurisdicional efetiva.

49

A faculdade de que dispõe a pessoa em causa, na falta de resposta do Parlamento às observações que apresentou, de intentar uma ação por omissão contra este, conforme foi referido pelo Tribunal Geral no n.o 58 do despacho recorrido, também não é suscetível de lhe garantir uma tutela jurisdicional efetiva.

50

É certo que o Parlamento é obrigado a responder a essas observações num prazo razoável (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, C‑334/12 RX II, EU:C:2013:134, n.o 28) e a pessoa em causa dispõe, por conseguinte, do direito de intentar uma ação por omissão se essa instituição não respeitar essa obrigação.

51

Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que a possibilidade de intentar uma ação por omissão pode ser suficiente para excluir a perpetuação de um estado de inação da Comissão na sequência da adoção de uma medida intermédia adotada por essa instituição (v., neste sentido, Acórdão de 18 de março de 1997, Guérin automobiles/Comissão, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, n.o 38).

52

Todavia, estas considerações não podem ser determinantes no caso em apreço, uma vez que, por um lado, uma ação por omissão intentada contra o Parlamento não seria suscetível de pôr em causa os efeitos jurídicos autónomos da nota controvertida e, por outro, os prazos necessários para permitir o exame de tal ação e, sendo caso disso, de um recurso de anulação são excessivos num contexto em que essa nota conduz imediatamente a uma redução do montante da pensão paga a uma pessoa singular.

53

Neste contexto, a circunstância, salientada pelo Tribunal Geral no n.o 58 do despacho recorrido, de que o Parlamento, no caso em apreço, tinha respondido às observações do recorrente não tem, em todo o caso, incidência na apreciação da admissibilidade do recurso de anulação da nota controvertida, uma vez que essa resposta ocorreu após a interposição desse recurso.

54

À luz destes elementos, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.o 53 do despacho recorrido, que a natureza provisória da nota controvertida permitia considerar que esta não constituía um ato lesivo e, portanto, que não podia ser objeto de um recurso de anulação com base no artigo 263.o TFUE.

55

Por conseguinte, há que julgar procedente o segundo fundamento e anular o despacho recorrido na medida em que julgou improcedente o primeiro pedido, apresentado pelo recorrente no processo T‑348/19, de anulação da nota controvertida.

56

Daqui resulta igualmente que o despacho recorrido deve ser anulado na medida em que julgou improcedente o segundo pedido, apresentado pelo recorrente no processo T‑348/19, de anulação da decisão expressa na carta de 8 de julho de 2019, uma vez que a improcedência deste pedido se baseia exclusivamente na inadmissibilidade do primeiro pedido do recorrente de anulação da nota controvertida.

57

Nestas condições, não é necessário examinar o primeiro e terceiro fundamentos, na medida em que estes não são, em todo o caso, suscetíveis de conduzir a uma anulação mais ampla do despacho recorrido.

58

Em conformidade com o disposto no artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

59

Em primeiro lugar, uma vez que o Parlamento apenas sustentou, através da exceção de inadmissibilidade suscitada no Tribunal Geral, que o recurso de anulação interposto pelo recorrente era inadmissível pelo facto de a nota controvertida constituir um ato preparatório, cumpre, pelas razões enunciadas nos n.os 38 a 54 do presente acórdão, rejeitar esta exceção de inadmissibilidade.

60

Em segundo lugar, uma vez que as apreciações do Tribunal Geral incidiram exclusivamente sobre a admissibilidade dos recursos e uma vez que este julgou o recurso de anulação interposto pelo recorrente manifestamente inadmissível sem dar início à fase oral, o Tribunal de Justiça não dispõe dos elementos necessários para decidir definitivamente sobre esse recurso.

61

Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre os pedidos do recorrente de anulação da nota controvertida e da decisão expressa na carta de 8 de julho de 2019.

62

Tendo o processo sido remetido ao Tribunal Geral, importa reservar para final a decisão quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide: