Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-407/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 17 de setembro de 2026 (1)

Processo C‑407/25 [Tersten] (i)

Belgische Staat — Administratie Douane en Accijnzen

Processo penal

contra

NV SI,

LM Kft,

LC,

BÜ Kft,

JS,

BZ,

QJF Kft,

LS,

SH Kft,

ZJ,

JZ,

XH,

HS,

3H H & LS GmbH

[Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica)

« Reenvio prejudicial — Procuradoria Europeia — Regulamento (UE) 2017/1939 — Artigo 24.°, n.° 2 — Comunicação de informações à Procuradoria Europeia — Artigo 4.° TUE, n.° 3 — Princípio da cooperação leal — Artigo 27.° — Direito de avocação — Competência das autoridades nacionais de investigação — Avocação pela Procuradoria Europeia na fase de investigação — Avocação pela Procuradoria Europeia após a instauração da ação penal — Princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros »

1. Nos termos do Regulamento (UE) 2017/1939 (2), quando uma autoridade judicial ou policial de um Estado‑Membro abrir uma investigação respeitante a uma infração penal relativamente à qual a Procuradoria Europeia possa ter competência, deve informar a Procuradoria Europeia sem demora injustificada de forma que esta possa decidir exercer ou não o seu direito de avocação.

2. O processo penal que dá origem a este reenvio prejudicial tem por objeto infrações penais da competência da Procuradoria Europeia. As autoridades aduaneiras belgas abriram uma investigação respeitante a essas infrações penais quando já estava em vigor o Regulamento 2017/1939 (3), mas antes de a Procuradoria Europeia assumir as funções de investigação e ação penal (em 1 de junho de 2021) (4).

3. Uma vez que as autoridades belgas não informaram, atempadamente, a Procuradoria Europeia sobre as suas investigações e o processo penal foi julgado em primeira instância, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em síntese, que consequências decorrem dessa falta de informação no que respeita a esse processo, agora em fase de recurso.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Regulamento 2017/1939

4. O artigo 4.° («Funções») dispõe:

«Cabe à Procuradoria Europeia investigar, instaurar a ação penal e deduzir acusação e sustentá‑la na instrução e no julgamento contra os autores e seus cúmplices nas infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União previstos na Diretiva (UE) 2017/1371 (5) e determinadas no presente regulamento. Para o efeito, a Procuradoria Europeia faz as investigações e pratica os atos próprios da ação penal, exercendo a ação pública perante os órgãos jurisdicionais competentes dos Estados‑Membros até que o processo seja arquivado».

5. Nos termos do artigo 22.° («Competência material da Procuradoria Europeia»), n.° 1:

«A Procuradoria Europeia é competente em relação às infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União que estão previstas na Diretiva [2017/1371], tal como transposta para o direito nacional, independentemente de a mesma conduta criminosa poder ser classificada como outro tipo de infração ao abrigo do direito nacional […].»

6. O artigo 24.° («Relatórios, registo e verificação das informações») preceitua:

«1. As instituições, órgãos e organismos da União e as autoridades dos Estados‑Membros competentes ao abrigo do direito nacional aplicável comunicam à Procuradoria Europeia, sem demora injustificada, qualquer conduta criminosa a propósito da qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência em conformidade com o artigo 22.° e o artigo 25.°, n.os 2 e 3.

2. Quando uma autoridade judicial ou policial competente de um Estado‑Membro abrir uma investigação respeitante a uma infração penal relativamente à qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência em conformidade com o artigo 22.° e o artigo 25.°, n.os 2 e 3, ou quando, em qualquer ocasião desde a abertura de uma investigação, a autoridade judicial ou policial competente de um Estado‑Membro considerar que a investigação se refere a uma infração dessa natureza, a referida autoridade informa sem demora injustificada a Procuradoria Europeia de forma que esta possa decidir exercer ou não o seu direito de avocação em conformidade com o artigo 27.°

[…]»

7. Em conformidade com o artigo 25.° («Exercício da competência da Procuradoria Europeia»), n.° 1:

«A Procuradoria Europeia exerce a sua competência quer mediante a abertura de uma investigação ao abrigo do artigo 26.°, quer mediante a decisão de fazer uso do seu direito de avocação ao abrigo do artigo 27.° Se a Procuradoria Europeia decidir exercer a sua competência, as autoridades nacionais competentes não exercem a sua própria competência relativamente à mesma conduta criminosa».

8. O artigo 27.° («Direito de avocação») dispõe:

«1. Depois de receber toda a informação pertinente em conformidade com o artigo 24.°, n.° 2, a Procuradoria Europeia toma a decisão de exercer o seu direito de avocação com a maior brevidade possível, o mais tardar cinco dias após receber a informação das autoridades nacionais, e informa dessa decisão as autoridades nacionais. O Procurador‑Geral Europeu pode, em casos específicos, tomar a decisão fundamentada de prolongar o prazo por um período máximo de cinco dias, devendo informar as autoridades nacionais em conformidade.

2. Durante os períodos referidos no n.° 1, as autoridades nacionais abstêm‑se de tomar qualquer decisão ao abrigo do direito nacional que possa ter o efeito de impedir a Procuradoria Europeia de exercer o seu direito de avocação.

As autoridades nacionais tomam todas as medidas urgentes necessárias, ao abrigo do direito nacional, para garantir uma investigação e uma ação penal eficazes.

3. Se a Procuradoria Europeia tomar conhecimento, por outra via que não as informações a que se refere o artigo 24.°, n.° 2, de que as autoridades competentes de um Estado‑Membro estão já a conduzir uma investigação relativa a uma infração penal que poderia ser da competência da Procuradoria, informa essas autoridades sem demora. Depois de ser devidamente informada em conformidade com o artigo 24.°, n.° 2, a Procuradoria Europeia toma a decisão de exercer ou não o seu direito de avocação. Esta decisão é tomada dentro dos prazos fixados no n.° 1 do presente artigo.

[…]

5. Se a Procuradoria Europeia exercer o seu direito de avocação, as autoridades competentes dos Estados‑Membros transferem o processo para a Procuradoria Europeia e abstêm‑se de executar novos atos de investigação relativamente à mesma infração.

[…]

7. Se a Procuradoria Europeia se tiver abstido de exercer a sua competência, informa as autoridades nacionais competentes sem demora injustificada. Em qualquer fase do processo, as autoridades nacionais competentes comunicam à Procuradoria Europeia quaisquer novos factos que a possam levar a reconsiderar a decisão que tomou de não exercer a sua competência.

A Procuradoria Europeia pode exercer o seu direito de avocação depois de receber essa informação, desde que a investigação nacional ainda não tenha sido finalizada e a acusação ainda não tenha sido deduzida perante um tribunal. Esta decisão é tomada dentro do prazo fixado no n.° 1 do presente artigo.

[…]».

9. O artigo 35.° («Encerramento da investigação») refere:

«1. Quando o Procurador Europeu Delegado competente der por concluída a investigação, apresenta ao Procurador Europeu supervisor um relatório que inclui um resumo do processo e um projeto de decisão relativa à eventual instauração de uma ação penal perante um tribunal nacional, ao eventual reenvio, arquivamento do processo ou ao procedimento penal simplificado nos termos dos artigos 34.°, 39.° ou 40.° O Procurador Europeu supervisor envia esses documentos, acompanhados da sua própria apreciação se assim o entender, à Câmara Permanente competente. Quando a Câmara Permanente, nos termos do artigo 10.°, n.° 3, tomar a decisão proposta pelo Procurador Europeu Delegado, este último atua em conformidade.

2. Se, com base nos relatórios que recebeu, a Câmara Permanente considerar que não tomará a decisão proposta pelo Procurador Europeu Delegado, procede, se necessário, à sua própria análise do processo antes de tomar uma decisão definitiva ou de dar instruções adicionais ao Procurador Europeu Delegado.

3. Se for caso disso, o relatório do Procurador Europeu Delegado apresenta também fundamentação suficiente para deduzir acusação, quer perante um órgão jurisdicional do Estado‑Membro onde está localizado esse Procurador quer, nos termos do artigo 26.°, n.° 4, perante um órgão jurisdicional de outro Estado‑Membro com competência para apreciar o caso.

[…]».

10. Nos termos do artigo 120.° («Entrada em vigor»):

«1. O presente regulamento entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

2. A Procuradoria Europeia exerce a sua competência relativamente às infrações que sejam da sua competência cometidas após a data de entrada em vigor do presente regulamento.

A Procuradoria Europeia assume as funções de investigação e ação penal que lhe são conferidas pelo presente regulamento em data a determinar por decisão da Comissão [Europeia], sob proposta do Procurador‑Geral Europeu, uma vez instituída a Procuradoria Europeia. A decisão da Comissão é publicada no Jornal Oficial da União Europeia.

A data a fixar pela Comissão não pode ser anterior a três anos após a data de entrada em vigor do presente regulamento.

[…]».

B. Direito belga

11. O Regulamento 2017/1939 foi transposto para o direito belga pela wet van 17 februari 2021 houdende diverse bepalingen inzake justitie (6), em vigor desde 24 de fevereiro de 2021, que aditou um capítulo XXV‑A à Algemene wet inzake douane en accijnzen van 18 juli 1977 (7).

12. O artigo 285.°/2, n.° 1, da AWDA tem a seguinte redação:

«O administrador geral da Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen (Administração Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, Bélgica) designa pelo menos um funcionário da Administração Geral […] que é responsável pela cooperação com os Procuradores Europeus Delegados referidos no artigo 309.°/2 do Gerechtelijk Wetboek [(Código Judiciário)], no que respeita às contraordenações, fraudes e crimes referidos nos artigos 281.° e 282.° e relativamente aos quais a Procuradoria Europeia exerce a sua competência nos termos dos artigos 22.°, 25.°, 26.° e 27.° do Regulamento [2017/1939].»

13. O artigo 285.°/4, n.° 1, da AWDA dispõe:

«A competência para instaurar e prosseguir as ações judiciais referidas no artigo 281.°, n.° 2, é atribuída ao funcionário referido no artigo 285.°/2, n.° 1, no que respeita às contraordenações, fraudes e crimes mencionados no artigo 281.° relativamente aos quais a Procuradoria Europeia exerce a sua competência por força dos artigos 22.°, 25.°, 26.° e 27.° do Regulamento [2017/1939].»

II. Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais

14. Em 2019 e 2020, as autoridades aduaneiras belgas abriram uma investigação no decurso da qual consideraram que vinte e seis pessoas singulares e coletivas tinham cometido, durante os anos de 2018 e 2019, várias infrações fiscais aduaneiras na importação de bens provenientes da China, apresentados para desalfandegamento em Bruxelas e cujos destinatários se encontravam na Alemanha, Espanha e Hungria.

15. Os autos 19/D/000565, 19/D/000724 y 20/D/000058, levantados em matéria de direitos aduaneiros e impostos especiais sobre o consumo, foram concluídos, respetivamente, em 27 de novembro de 2019, 1 de abril de 2020 e 15 de abril de 2020, e foram enviados aos infratores por carta registada.

16. As citações diretas pela Administração Geral Aduaneira e dos Impostos Especiais sobre o Consumo foram notificadas aos infratores em julho e agosto de 2021, depois de a Procuradoria Europeia assumir as suas funções de investigação e ação penal em 1 de junho de 2021.

17. Por Sentença de 9 de dezembro de 2022, proferida em processo contraditório relativamente a alguns dos arguidos e com julgamento à revelia de outros, o Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunal de Primeira Instância de Língua Neerlandesa de Bruxelas, Bélgica): a) em sede penal, absolveu os arguidos; e b) em sede cível, condenou alguns deles ao pagamento ao Estado belga de direitos aduaneiros no valor de 143 951 euros.

18. Em 6 de janeiro de 2023, o Estado belga recorreu da sentença de primeira instância para o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica).

19. Por Decisão de 5 de dezembro de 2024, o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas) declarou admissível o recurso, em matéria penal, relativamente a alguns dos arguidos, e, em matéria cível, quanto à dívida aduaneira por eles contraída.

20. Antes da decisão do recurso interposto pelo Estado belga, o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas) constata que:

– Um dos arguidos alega a inadmissibilidade dos pedidos deduzidos em matéria penal e cível porque o Estado belga não demonstrou ter informado a Procuradoria Europeia dos factos em causa, nem que a Procuradoria Europeia tenha decidido que não havia motivos para exercer o seu direito de avocação, em conformidade com o artigo 24.° do Regulamento 2017/1939.

– Segundo o Estado belga, a investigação foi encerrada com a comunicação do auto aos infratores antes de a Procuradoria Europeia assumir funções. Por conseguinte, a Procuradoria Europeia não tinha a possibilidade de avocação do processo e não havia nenhum obstáculo à instauração da ação penal pelas autoridades nacionais.

– A fase de investigação do processo ainda não tinha sido encerrada quando a Procuradoria Europeia entrou em funcionamento em 1 de junho de 2021.

– O Estado belga não apresentou nenhum documento comprovativo de que, após a abertura da investigação das alegadas infrações penais, as autoridades competentes tenham informado a Procuradoria Europeia de acordo com as modalidades previstas no artigo 24.° do Regulamento 2017/1939, a fim de lhe permitir exercer o seu direito de avocação.

21. Neste contexto, o hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«Devem os artigos 24.°, 25.°, 27.° e 35.° do Regulamento [2017/1939] ser interpretados no sentido de que se opõem a que, nessas circunstâncias, a administração aduaneira nacional e o ministério público nacional continuem a ser competentes para prosseguir o processo no tribunal penal?

No caso de verificar que o processo não foi comunicado à Procuradoria Europeia, deve o órgão jurisdicional penal devolvê‑lo novamente às autoridades nacionais competentes para que estas informem ainda a Procuradoria Europeia da investigação e para que esta última possa, caso necessário, exercer o seu direito de avocação?»

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

22. O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 19 de junho de 2025.

23. Os Governos Austríaco, Belga, Italiano e Polaco, bem como a Comissão, apresentaram observações escritas.

24. Nos termos do artigo 23.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, a Procuradoria Europeia foi notificada para apresentar por escrito as informações relevantes de que dispõe no que respeita ao objeto do pedido de decisão prejudicial.

25. Em 24 de abril de 2026, a Procuradoria Europeia disponibilizou essas informações ao Tribunal de Justiça, sobre as quais foram ouvidos os intervenientes em audiência realizada em 19 de maio de 2026, a saber, os Governos Belga e Polaco e a Comissão.

IV. Apreciação

26. O Regulamento 2017/1939 entrou em vigor, como já referi, em 20 de novembro de 2017, mas a Procuradoria Europeia só assumiu as funções de investigação e ação penal em 1 de junho de 2021. Não há dúvida de que as infrações penais imputadas neste processo são da competência material da Procuradoria Europeia.

27. O órgão jurisdicional de reenvio considera provado que a investigação penal ainda não tinha sido finalizada em 1 de junho de 2021 e que, assim, a autoridade nacional devia ter informado a Procuradoria Europeia para que esta pudesse exercer o seu direito de avocação. Como não a informou, acrescenta, «suscita‑se a questão dos efeitos da falta de comunicação à Procuradoria Europeia» (8). Para a decidir, submete ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais cujo teor foi transcrito.

A. Primeira questão prejudicial

28. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se os artigos 24.°, n.° 2, 25.°, n.° 1, e 27.° do Regulamento 2017/1939 se opõem a que, nas circunstâncias já descritas, as autoridades nacionais (Administração Geral Aduaneira e dos Impostos Especiais sobre o Consumo e o Ministério Público belga) continuem a ser competentes para prosseguir o processo no tribunal penal.

29. Segundo o artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939, a Procuradoria Europeia pode agir sob duas formas: a) abrindo uma investigação direta aos factos alegadamente constitutivos de infrações penais da sua competência; ou b) fazendo uso do seu direito de avocação no que diz respeito a investigações já abertas pelas autoridades nacionais.

30. A Procuradoria Europeia abre as investigações diretas nos termos do artigo 26.° do Regulamento 2017/1939 (9), quando recebe informação relevante sobre uma infração penal do âmbito da sua competência e em relação à qual nenhuma autoridade judicial ou policial de um Estado‑Membro tenha aberto uma investigação (10). Não me alargarei sobre esta modalidade de atuação da Procuradoria Europeia, que é alheia aos factos em análise no presente processo.

31. A Procuradoria Europeia também pode exercer as suas competências recorrendo ao seu direito de avocação, quando uma autoridade de um Estado‑Membro já está a conduzir «[…] uma investigação respeitante a uma infração penal relativamente à qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência […]» e essa autoridade a informe das suas averiguações (artigo 24.º, n.º 2, do Regulamento 2017/1939).

32. Para responder à primeira questão prejudicial há que recorrer aos critérios hermenêuticos habituais (literal, sistemático e teleológico) (11) que permitam clarificar o sentido dos artigos 24.°, 25.° e 27.° do Regulamento 2017/1939.

1. Interpretação literal

33. O artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 (12), prevê as hipóteses de:

– uma autoridade judicial ou policial de um Estado‑Membro abrir uma investigação respeitante a uma infração penal relativamente à qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência,

– ou de, em qualquer ocasião desde a abertura de uma investigação, essa autoridade considerar que a investigação se refere a uma infração penal dessa natureza (13).

34. Em ambas as hipóteses, a autoridade nacional deve informar a Procuradoria Europeia para que esta possa decidir se exerce ou não o seu direito de avocação.

35. O artigo 27.°, n.° 3, do Regulamento 2017/1939 prevê que a Procuradoria Europeia possa exercer o seu direito de avocação depois ter recebido a informação sobre a investigação em curso por outras fontes. Esta previsão pressupõe que o Regulamento 2017/1939 contempla, implicitamente, a possibilidade de essas autoridades nacionais não terem informado a Procuradoria Europeia.

36. As autoridades nacionais devem comunicar à Procuradoria Europeia, «sem demora injustificada» qualquer conduta criminosa a propósito da qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência (artigo 24.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939). Considero que devem transmitir essa informação quando tenham notícia da prática do crime (notitia criminis), quer tenham ou não aberto formalmente a investigação. Em todo o caso, o que é relevante é que informem a Procuradoria Europeia com a maior brevidade possível, assim que tenham conhecimento (ou a mera suspeita) de que os factos se referem a infrações penais da sua competência.

37. Uma vez comunicada a informação e antes que a Procuradoria Europeia decida sobre a avocação, a autoridade nacional «abst[e]m‑se de tomar qualquer decisão […] que possa ter o efeito de impedir a Procuradoria Europeia de exercer o seu direito de avocação» (artigo 27.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento 2017/1939) (14).

38. Se a Procuradoria Europeia exercer o seu direito de avocação, assume a investigação já aberta pelo órgão nacional, pelo que as autoridades competentes dos Estados‑Membros transferem o processo para a Procuradoria Europeia e abstêm‑se de executar novos atos de investigação relativamente à mesma infração (15). A Procuradoria Europeia assume a continuidade do processo desde o momento em que informa da avocação os órgãos nacionais.

39. A avocação pela Procuradoria Europeia implica a perda de competência das autoridades nacionais. A contrario sensu, as autoridades nacionais podem investigar uma infração penal da competência da Procuradoria Europeia até que esta exerça o direito de avocação.

40. Assim, a interpretação literal dos artigos 25.°, n.° 1, e 27.°, n.° 5, do Regulamento 2017/1939 permite concluir que as autoridades nacionais podem prosseguir a sua atuação, incluindo a ação penal, até que a Procuradoria Europeia tome (e comunique) a decisão de avocar o processo.

41. O artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 é omisso quanto aos efeitos específicos do incumprimento da obrigação de informação por parte das autoridades nacionais. Em concreto, esta norma não obsta a que as autoridades nacionais possam prosseguir as suas investigações e a ação penal até ao momento em que a Procuradoria Europeia avoque o processo.

42. Por conseguinte, o teor literal dos artigos 24.°, n.° 2, 25.°, n.° 1, e 27.° do Regulamento 2017/1939 não se opõe a que as autoridades nacionais que tenham aberto uma investigação respeitante a infrações penais da competência da Procuradoria Europeia continuem a ser competentes para prosseguir as suas averiguações e, se for caso disso, instaurar a ação penal até que esta decida exercer o seu direito de avocação.

2. Interpretação sistemática

43. A interpretação sistemática dos artigos 24.°, n.° 2, 25.° e 27.° do Regulamento 2017/1939 conduz ao mesmo resultado.

44. O Regulamento 2017/1939 prevê um complexo regime de competências partilhadas entre a Procuradoria Europeia e as autoridades nacionais na luta contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da União.

45. No âmbito desse sistema, a Procuradoria Europeia goza do direito de avocação, ou seja, da prioridade para promover a ação penal contra as infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União (16). Essa prioridade tem como razão de ser que a Procuradoria Europeia pode garantir a coerência e a direção das investigações e ações penais ao nível da União, relativamente a tipos de criminalidade que têm frequentemente uma dimensão transnacional.

46. Ora, o binómio competência partilhada/prioridade da Procuradoria Europeia pelo exercício do direito de avocação não implica que as autoridades nacionais não tenham competência para a ação penal contra as infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União. O Regulamento 2017/1939 não consagrou a competência exclusiva da Procuradoria Europeia neste âmbito (17).

47. Com efeito, embora o Regulamento 2017/1939 atribua, como regra geral, uma competência prioritária à Procuradoria Europeia, as autoridades nacionais continuam a ter uma competência subsidiária para promover a ação penal relativamente a este tipo de infrações.

48. De qualquer modo, as autoridades nacionais são subsidiariamente competentes para instaurar ações penais relativamente a infrações lesivas dos interesses financeiros da União quando a Procuradoria Europeia (relativamente a uma infração já sob investigação) decida não exercer a possibilidade de avocação que lhe é reconhecida pelo artigo 27.° do Regulamento 2017/1939.

49. Em termos gerais, a atuação da Procuradoria Europeia está sujeita a um duplo critério:

– Quando ela mesma leva a cabo uma investigação direta, rege o princípio da legalidade e a Procuradoria Europeia está obrigada a investigar as infrações e a instaurar, se for caso disso, a ação penal.

– No entanto, quando existem investigações em curso das autoridades nacionais (tanto quando são comunicadas à Procuradoria Europeia como quando esta delas tem conhecimento por outros meios), não está obrigada a exercer o seu direito de avocação, embora o possa fazer.

50. Do anteriormente exposto e do ponto de vista do regime no seu conjunto, infere‑se que as autoridades nacionais mantêm a sua competência para promover a ação penal relativamente às infrações se a Procuradoria Europeia não utilizar o mecanismo da avocação.

51. O artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 permite, assim, que as autoridades nacionais possam instaurar uma ação penal relativamente a uma infração da competência da Procuradoria Europeia, incluindo quando levam a cabo investigações que não foram comunicadas à Procuradoria Europeia, até ao momento em que esta avoca para si o processo.

52. O Regulamento Interno da Procuradoria Europeia (18) estabelece no seu artigo 40.°, n.° 2, que, além dos elementos relevantes em qualquer investigação (19), para verificar a pertinência da avocação a Procuradoria Europeia deve avaliar outros fatores (20).

53. Com base no artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 (21), o Colégio da Procuradoria Europeia adotou as orientações operacionais relativas a investigação, política de avocação e reenvio de processos (22). No seu anexo 2 alude, concretamente, à avocação de processos cuja investigação estava a ser conduzida pelas autoridades nacionais durante o período transitório entre a entrada em vigor do Regulamento 2017/1939 (20 de novembro de 2017) e a data em que a Procuradoria Europeia assumiu as suas funções de investigação e ação penal (1 de junho de 2021). É este o caso dos autos.

54. Relativamente a estes casos, o anexo 2 das Orientações operacionais indica que, «em conformidade com os princípios da proporcionalidade e necessidade, a Procuradoria Europeia só deveria [exercer o seu direito de avocação] quando o exercício da sua competência possa trazer um valor acrescentado à continuidade da investigação».

55. A análise da avocação não pode ignorar que o artigo 25.°, n.os 2 e 3, do Regulamento 2017/1939 atribui às autoridades nacionais a competência para instaurar ação penal em relação a determinadas infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União.

56. Assim, nos termos do artigo 25.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939, nas infrações penais abrangidas no âmbito de aplicação do seu artigo 22.° que tenham lesado ou forem suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União em menos de 10 000 euros, a Procuradoria Europeia só pode exercer a sua competência em determinadas circunstâncias (23) As infrações lesivas de interesses financeiros da União de reduzido montante são, portanto, da competência das autoridades nacionais, salvo se a Procuradoria Europeia as avocar, o que só pode fazer se se verificar um dos casos do artigo 25.°, n.° 2, desse regulamento.

57. De igual forma, o artigo 25.°, n.° 3, do Regulamento 2017/1939 prevê que a Procuradoria Europeia se abstém de exercer a sua competência relativamente a qualquer infração abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 22.° se se verificarem certos fatores (24). Verificando‑se estes fatores, e após consulta às autoridades nacionais competentes, a Procuradoria Europeia reenvia o caso sem demora injustificada a estas últimas.

58. A competência das autoridades nacionais em relação a infrações penais em que se verifiquem as circunstâncias do artigo 25.°, n.os 2 e 3, do Regulamento 2017/1939 é um argumento complementar, de ordem sistemática, que preconiza que essas autoridades mantenham a sua competência (pelo menos provisoriamente) até que a Procuradoria Europeia decida avocar o processo.

59. Nos termos das disposições do Regulamento 2017/1939 que regulam as competências das autoridades nacionais e da Procuradoria Europeia (e cuja clareza não é óbvia), nas investigações já abertas pelas autoridades nacionais, o ponto de viragem, do ponto de vista sistemático, é o momento em que a Procuradoria Europeia toma a sua decisão a propósito de exercer ou não o direito de avocação.

60. Creio que não é determinante, para este efeito, que a Procuradoria Europeia não tenha podido tomar a decisão de avocar por causa do incumprimento, pelas autoridades nacionais, da obrigação que lhes é imposta pelo artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939.

61. É certo que a informação a fornecer pelas autoridades nacionais será indispensável para possibilitar o exercício da avocação pela Procuradoria Europeia (25), se esta não dispuser de outras fontes para conhecer da notitia criminis. A obrigação de lhe enviar essa informação é uma manifestação do princípio de cooperação leal (26) a que alude o artigo 5.°, n.° 6, do Regulamento 2017/1939.

62. Além disso, a obrigação de informação do artigo 24.°, n.° 2, relaciona‑se com outras obrigações análogas das autoridades nacionais (n.os 3 e 5 do mesmo artigo), também inspiradas no princípio de cooperação leal (27). Trata‑se de obrigações de informação que complementam a do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939, mas operam em casos em que as autoridades nacionais dispõem de competência prioritária para promover a ação penal de infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União.

63. Em todo o caso, repito, o que é relevante para privar as autoridades nacionais da sua competência é que a Procuradoria Europeia tenha exercido o seu direito de avocação. Até lá, da perspetiva dos artigos 24.°, 25.° e 27.° do Regulamento 2017/1939, essas autoridades mantêm a sua competência.

3. Interpretação teleológica

64. Resulta dos considerandos 12 e 14 do Regulamento 2017/1939 que a instituição da Procuradoria Europeia tem como objetivo lutar mais eficazmente contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da União (28).

65. A Procuradoria Europeia é uma entidade única e, apesar da sua estrutura descentralizada, um órgão indivisível da União Europeia (29) a quem cabe investigar as infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União e exercer a ação penal (30). Atua, no entanto, sem que exista a nível europeu um verdadeiro direito penal, substantivo ou processual, comum. O Regulamento 2017/1939 contém um número limitado de disposições e remete, quanto ao mais, para o direito nacional (31).

66. Na minha opinião, o objetivo de lutar mais eficazmente contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da União devia permitir uma interpretação do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 favorável a considerar que as autoridades nacionais podem dar continuidade a um processo penal em curso em que não tenham cumprido a sua obrigação de informar a Procuradoria Europeia (sem prejuízo do que exporei ao analisar a segunda questão prejudicial).

67. A solução contrária (defender que o incumprimento dessa obrigação implica, sem mais, a incompetência das autoridades nacionais para instaurarem ação penal contra infrações lesivas dos interesses financeiros da União) afigura‑se‑me desproporcionada e incoerente com o objetivo do Regulamento 2017/1939.

68. Por maioria de razão, assim aconteceria se os efeitos da violação do disposto no artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 se traduzissem na nulidade das investigações nacionais até então efetuadas e na impossibilidade de admitir os meios de prova recolhidos pelas autoridades nacionais.

69. Em todo o caso, se as autoridades nacionais de um Estado‑Membro violassem reiteradamente a sua obrigação de informar a Procuradoria Europeia, de acordo com o disposto no artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939, a Comissão poderia intentar uma ação por incumprimento contra esse Estado‑Membro. Assim, garante‑se que a Procuradoria Europeia exerça as suas funções adequadamente relativamente às infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União que começaram a ser investigadas pelas autoridades nacionais.

70. Em suma, considero que os artigos 24.°, n.° 2, 25.°, n.° 1, e 27.° do Regulamento 2017/1939 não se opõem a que as autoridades nacionais instaurem a ação penal perante os órgãos jurisdicionais de um Estado‑Membro, apesar de a Procuradoria Europeia não ter sido informada de que tinham aberto e prosseguido a investigação de uma infração penal relativamente à qual a Procuradoria Europeia poderia ser competente.

B. Segunda questão prejudicial

71. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, «no caso de verificar que o processo não foi comunicado à Procuradoria Europeia, deve o órgão jurisdicional penal», devolvê‑lo novamente às autoridades nacionais competentes, para que estas informem a Procuradoria Europeia para que possa, se necessário, exercer o seu direito de avocação.

72. O litígio que dá origem ao reenvio prejudicial encontra‑se em fase de recurso, uma vez que foi já proferida a sentença de primeira instância. Nesta fase processual, a Procuradoria Europeia ainda pode exercer o seu direito de avocação?

73. Em meu entender, a questão parte da premissa de que o incumprimento da obrigação de informação prevista no artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 configura um vício processual sanável antes da decisão de mérito. A sanação consistiria, precisamente, em permitir que a Procuradoria Europeia exercesse o seu direito de avocação.

74. A interrogação implícita nesta segunda questão prejudicial é a de saber se os artigos 24.°, n.° 2, e 27.° do Regulamento 2017/1939 se opõem a que o tribunal nacional profira uma decisão de mérito enquanto a Procuradoria Europeia não tenha tido possibilidades de tomar uma decisão relativa ao exercício do seu direito de avocação.

75. A resposta que proponho baseia‑se novamente na interpretação, segundo os critérios habituais, do Regulamento 2017/1939.

1. Interpretação literal

76. Literalmente, o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 não fixa um limite temporal preciso à obrigação de as autoridades nacionais informarem a Procuradoria Europeia.

77. Podem existir duas soluções divergentes quanto a essa obrigação: ou só poderia ser cumprida durante a fase de investigação; ou, excecionalmente, além da fase de investigação, quando essas autoridades tenham já instaurado a ação penal (e, eventualmente, o processo está em apreciação pelos órgãos jurisdicionais).

78. O artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 usa a expressão «em qualquer ocasião desde a abertura de uma investigação», para indicar quando é que a autoridade nacional informa a Procuradoria Europeia. Como assinala a Comissão, esta disposição não restringe a possibilidade de comunicação das diligências nacionais estritamente ao período de investigação dos factos. Permite, assim, aceitar que, do ponto de vista literal, nada obsta a que a transmissão da informação seja feita depois de instaurada a ação penal.

79. É verdade que a regra geral deve ser a de que a comunicação das informações à Procuradoria Europeia seja efetuada pelas autoridades nacionais, precisamente, na fase de investigação. O artigo 24.°, n.° 2, afirma que a comunicação será efetuada «sem demora injustificada» e a atuação da Procuradoria Europeia nesta fase inicial pode tornar mais eficazes as investigações das infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União.

80. No entanto, não encontro objeções literais a que a informação seja dada, excecionalmente, após a instauração da ação penal, quando o processo está pendente nos órgãos jurisdicionais nacionais.

81. Se, além disso, se trata de investigações realizadas pelas autoridades nacionais no «período transitório» (quando a Procuradoria Europeia ainda não tinha assumido as suas funções), por maioria de razão se terá que permitir uma exceção à regra geral.

82. O artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939 também não fixa um limite temporal preciso para a avocação pela Procuradoria Europeia. Esta deve tomar a sua decisão «com a maior brevidade possível», depois de receber a informação pertinente (32).

83. A flexibilidade temporal é salientada ao comprovar que a Procuradoria Europeia também pode exercer as suas competências quando se tenha abstido inicialmente de exercer o direito de avocação, mas no decurso do processo tenham surgido factos novos que a possam levar a reconsiderar a sua decisão. As autoridades nacionais devem comunicar‑lhe esta circunstância e a Procuradoria Europeia pode exercer o seu direito de avocação, «desde que a investigação nacional ainda não tenha sido finalizada e a acusação ainda não tenha sido deduzida perante um tribunal» (artigo 27.°, n.° 7, segundo parágrafo, do Regulamento 2017/1939).

84. Esta última limitação temporal para o exercício do direito de avocação circunscreve‑se ao surgimento de factos novos depois da decisão da Procuradoria Europeia de se abster de avocar o processo. Nessa hipótese, é necessário que a investigação nacional não tenha sido finalizada. Contrariamente à tese defendida pelo Governo Belga nas suas observações escritas e na audiência, não vejo nenhuma razão para transpor por analogia esta regra para qualquer outra situação, para efeitos do exercício do direito de avocação. Essa limitação temporal é aplicável apenas ao caso de informação prévia à Procuradoria Europeia e no exercício da avocação. Nessas circunstâncias, se toma conhecimento de factos novos, a Procuradoria Europeia pode alterar a sua decisão e avocar o processo, enquanto a fase de investigação não tiver terminado.

85. A limitação temporal do artigo 27.°, n.° 7, segundo parágrafo do Regulamento 2017/1939 não pode, repito, ser aplicável além da situação precisa a que se refere. Não me parece lógico aplicá‑la aos casos de informação tardia (quando o processo já está em fase de julgamento e se tenha finalizado a investigação) em que a Procuradoria Europeia não tenha tido previamente a oportunidade de se pronunciar sobre a possibilidade de avocar.

2. Interpretação sistemática

86. A análise sistemática das disposições do Regulamento 2017/1939 corrobora, em meu entender, o que foi dito até agora. São várias as razões que, deste ponto de vista, militam a favor dessa solução.

87. Em primeiro lugar, do artigo 4.° do Regulamento 2017/1939 infere‑se que a intervenção da Procuradoria Europeia não se limita à fase de investigação das infrações penais, mas abrange igualmente a instauração da ação penal perante os órgãos jurisdicionais nacionais (33).

88. A informação sobre as investigações em curso por parte das autoridades nacionais e o direito de avocação da Procuradoria Europeia são os principais instrumentos para o desempenho das suas funções. Daí resulta que uma e outro (a informação e o direito de avocação) possam operar não só durante a fase de investigação mas também durante o processo perante os órgãos jurisdicionais, até que a decisão se torne definitiva.

89. Como é lógico, a Procuradoria Europeia terá em conta, ao avocar um processo em fase de julgamento, os efeitos processuais da sua intervenção e a sua pertinência para uma melhor repressão da infração penal.

90. A intervenção da Procuradoria Europeia, em substituição das autoridades nacionais, na fase de julgamento não é uma simples alteração dos atores processuais. Pode não ser irrelevante o facto de a acusação ser deduzida pela Procuradoria Europeia ou pelas autoridades nacionais. Se a Procuradoria Europeia avoca o processo, nada a impede de o sujeitar a diligências transnacionais (34) e trazer elementos probatórios, num ou noutro sentido, que, em conformidade com o direito nacional, tenham incidência no processo.

91. Em segundo lugar, o artigo 13.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento 2017/1939 refere que «[o]s Procuradores Europeus Delegados são responsáveis pelas investigações e ações penais que lançaram, que lhes foram atribuídas ou que tomaram a cargo exercendo o direito de avocação» (35). Desta disposição se deduz que podem exercer a avocação de processos a cargo das autoridades nacionais durante a fase de investigação e após a instauração da ação penal, enquanto estiverem a aguardar julgamento perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

92. Em terceiro lugar, o artigo 27.°, n.° 5, do Regulamento 2017/1939 dispõe que «[s]e a Procuradoria Europeia exercer o seu direito de avocação, as autoridades competentes dos Estados‑Membros transferem o processo para a Procuradoria Europeia (36) e abstêm‑se de executar novos atos de investigação relativamente à mesma infração». Neste contexto, o processo pode abranger os atos de investigação e os atos processuais subsequentes. A transmissão do processo implica que a Procuradoria Europeia pode, após a avocação, utilizar os elementos de prova nele recolhidos pelas autoridades nacionais.

93. Em quarto lugar, o artigo 25.°, n.° 6, do Regulamento 2017/1939 define as regras para decidir dos conflitos de competência entre a Procuradoria Europeia e as autoridades nacionais. Os conflitos positivos ou negativos de competência serão decididos por um órgão jurisdicional nacional (37), sem que o presente regime tenha limites temporais a esse respeito.

94. Por último, os direitos que o artigo 35.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939 atribui aos procuradores europeus delegados (38) não implicam, contrariamente ao que parece sugerir o órgão jurisdicional de reenvio, que a Procuradoria Europeia apenas possa instaurar a ação penal se previamente tiver ela própria levado a cabo as investigações.

95. Na minha opinião, o artigo 35.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939 regula o encerramento da fase de investigação quando a Procuradoria Europeia a tiver levado a cabo, o que acontecerá sempre em caso de investigação direta e quando a informação e a avocação se tenham verificado antes de instaurada a ação penal. No entanto, essa disposição não define o limite temporal para informar a Procuradoria Europeia nem para que esta exerça o direito de avocação nos casos (excecionais) em que o processo já foi remetido ao órgão jurisdicional nacional competente para o julgar.

3. Interpretação teleológica

96. Como já ficou exposto, a instituição da Procuradoria Europeia tem como objetivo lutar mais eficazmente contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da União.

97. Este objetivo fica mais bem servido por uma interpretação das normas aplicáveis do Regulamento 2017/1939 que favoreça a intervenção excecional da Procuradoria Europeia (e a prévia comunicação pelas autoridades nacionais) além da fase de investigação, quando o processo se encontra pendente nos órgãos jurisdicionais nacionais.

98. É certo que é recomendável que a intervenção da Procuradoria Europeia relativamente a infrações penais da sua competência se verifique o mais cedo possível na fase de investigação, assim que as autoridades nacionais se apercebem de que os factos podem constituir infrações lesivas dos interesses financeiros da União.

99. Ora, uma vez instaurada a ação penal, a comunicação da informação à Procuradoria Europeia também pode favorecer a prossecução do objetivo do Regulamento 2017/1939 (39).

100. Com efeito, depois de receber a informação na fase oral do julgamento, a Procuradoria Europeia deve decidir rapidamente (num prazo de cinco dias) se avoca o processo, nos termos do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939, com a possibilidade de prolongar esse prazo por mais cinco dias. Esta possibilidade não tem um impacto negativo na celeridade do processo judicial e, pelo contrário, pode contribuir para uma melhor administração da justiça se a Procuradoria Europeia apresentar informações adicionais na fase de julgamento, tendo em conta os seus conhecimentos especializados sobre a criminalidade organizada transnacional lesiva dos interesses financeiros da União.

101. Não ignoro que a falta de harmonização do direito processual penal dos Estados‑Membros pode provocar diferenças entre eles. Também não desconsidero as dificuldades resultantes da substituição das autoridades nacionais pela Procuradoria Europeia na fase de julgamento, sobretudo nas instâncias de recurso. Essas dificuldades podem ser consideráveis no que respeita à admissibilidade de provas ou à subsistência da ação penal instaurada pela autoridade nacional até então competente.

102. A Procuradoria Europeia deve ter em conta essas dificuldades para exercer ou não o seu direito de avocação e assumir a acusação apenas quando não existam obstáculos processuais que frustrem o êxito das suas pretensões. Se a substituição das autoridades nacionais pela Procuradoria Europeia, segundo o direito processual nacional, gerar problemas insolúveis de ordem interna ou prejudicar gravemente o próprio exercício da ação penal (40), a Procuradoria Europeia terá de refletir sobre a pertinência da avocação.

4. Interpretação histórica

103. Durante o processo legislativo para a adoção do Regulamento 2017/1939, o Conselho aditou à proposta da Comissão a seguinte frase (41): «A Procuradoria Europeia pode recorrer ao direito de avocação em qualquer momento da fase de investigação.»

104. Depois de intensas discussões, esta limitação temporal foi suprimida (42). Tendo a considerar que a sua eliminação revela a vontade do legislador em permitir que a Procuradoria Europeia pudesse exercer o direito de avocação sem restrições temporais, ou seja, além da fase de investigação. É esta a interpretação que a Comissão, como afirmou na audiência, infere das negociações que deram origem à adoção do Regulamento 2017/1939.

105. Não me parece lógico considerar que a eliminação do limite temporal se possa interpretar como uma tentativa de não encerrar o debate a esse respeito ou que se baseasse na presunção de esse mesmo limite ser facilmente dedutível de outras disposições do Regulamento 2017/1939.

5. Articulação da intervenção da Procuradoria Europeia após a instauração da ação penal e sanção pelo incumprimento da obrigação de informar que incumbe às autoridades nacionais

106. Caso se aceite a solução que proponho (isto é, que a autoridade nacional pode, excecionalmente, transmitir a sua informação à Procuradoria Europeia e esta exercer o seu direito de avocação também quando a investigação nacional já esteja concluída), o passo seguinte é saber como deve ser posta em prática.

107. O Regulamento 2017/1939 não define os procedimentos para informar a Procuradoria Europeia e para esta decidir se exerce ou não o seu direito de avocação depois de terminada a fase de investigação e da abertura da fase de julgamento. Também não regula os efeitos da violação (incumprimento) da obrigação de informação pelas autoridades nacionais à Procuradoria Europeia.

108. O incumprimento desta obrigação põe em causa a competência da Procuradoria Europeia para intervir nos processos relativos a infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União. Afeta, obviamente, as competências da Procuradoria Europeia, mas pode incidir também nos direitos das pessoas constituídas arguidas por essas infrações penais.

109. Neste contexto, partilho do parecer que a própria Procuradoria Europeia expôs no seu requerimento de 24 de abril de 2026, enviado ao Tribunal de Justiça em resposta ao pedido deste.

110. Nesse documento, a Procuradoria Europeia afirma, em síntese, que, perante a falta de disposições explícitas do direito da União sobre os efeitos do incumprimento do artigo 24.° do Regulamento 2017/1939, e à vista do regime de competência partilhada estabelecido pelo legislador a fim de proteger os interesses financeiros da União,

– a falta de comunicação de um processo à Procuradoria Europeia não deve, por si só, pôr em causa a legalidade da promoção da ação penal por parte das autoridades nacionais;

– a sanção processual pelo incumprimento da obrigação de informar a Procuradoria Europeia de um processo da sua competência deve procurar‑se no direito nacional aplicável, em conformidade com o princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros (43) e com o artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento 2017/1939 (44);

– uma comunicação, embora tardia, à Procuradoria Europeia pode constituir uma solução efetiva para o incumprimento do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939. Cabe à Comissão adotar todas as medidas oportunas, se for caso disso, quando o direito nacional não preveja mecanismos suficientes para garantir a informação adequada à Procuradoria Europeia.

111. Com efeito, há que recorrer ao direito interno para averiguar qual o mecanismo que permitiria informar a Procuradoria Europeia (45), quando o processo penal chegou à fase de julgamento depois de instaurada a ação penal pelas autoridades nacionais. Nos termos desse mesmo direito interno (interpretado da maneira mais conforme com o Regulamento 2017/1939), há que definir o meio que permita à Procuradoria Europeia exercer, se for caso disso, o direito de avocação e continuar no julgamento em substituição das autoridades nacionais.

112. Se a Procuradoria Europeia é informada e decide não exercer o seu direito de avocação, o processo penal segue com a autoridade nacional que deduziu acusação. Pelo contrário, se a Procuradoria Europeia avoca o processo, a substituição da autoridade nacional deve ser articulada através das vias disponíveis no direito interno.

113. Neste ponto, o princípio da efetividade da aplicação do Regulamento 2017/1939 impõe que a substituição não cause estorvo nem retarde o julgamento das infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União: o objetivo do Regulamento 2017/1939 é, justamente, lutar mais eficazmente contra essas infrações penais.

114. Além disso, se a Procuradoria Europeia exercer o seu direito de avocação, deve fazê‑lo sem prejudicar os direitos dos intervenientes no processo em curso (46). Deverá, por conseguinte, ponderar até que ponto a sua intervenção nesta fase do processo influencia o direito de defesa dos arguidos, que a Procuradoria Europeia deve respeitar em conformidade com as normas processuais nacionais: as suas decisões sobre as provas, a qualificação dos factos, a medida das penas e os demais elementos do exercício da ação penal, quando a avocação se verificar na fase de julgamento, não podem prejudicar os direitos outorgados aos arguidos pelo direito nacional.

115. Se a dedução da acusação penal pela autoridade nacional for mais eficaz do que a sua substituição pela Procuradoria Europeia, esta última deveria ponderar a conveniência de se abster de avocar o processo. Considero que, uma vez instaurada a ação penal e estando o processo pendente nos tribunais nacionais, o recurso à avocação deveria ser excecional.

116. Em suma, os artigos 24.°, n.° 2, e 27.° do Regulamento 2017/1939 devem ser interpretados no sentido de que as autoridades nacionais têm de informar a Procuradoria Europeia dos processos judiciais em curso respeitantes a infrações penais relativamente às quais a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência, caso essas autoridades nacionais não tenham comunicado à Procuradoria Europeia as suas investigações. Nessas circunstâncias, a Procuradoria Europeia pode ainda exercer o seu direito de avocação.

V. Conclusão

117. Atendendo ao que ficou exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao hof van beroep te Brussel (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica) nos seguintes termos:

«Os artigos 24.°, n.° 2, 25.°, n.° 1, e 27.° do Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia,

devem ser interpretados no sentido de que

– não se opõem a que as autoridades nacionais instaurem a ação penal nos órgãos jurisdicionais de um Estado‑Membro, apesar de a Procuradoria Europeia não ter sido informada de que tinham aberto e prosseguido a investigação de uma infração penal relativamente à qual a Procuradoria Europeia poderia ser competente;

– as autoridades nacionais têm de informar a Procuradoria Europeia dos processos em curso respeitantes a infrações penais relativamente às quais a Procuradoria Europeia pode exercer a sua competência, caso essas autoridades nacionais não tenham comunicado à Procuradoria Europeia as suas investigações. Nessas circunstâncias, a Procuradoria Europeia pode ainda exercer o seu direito de avocação.»

1 Língua original: espanhol.

i O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome de nenhuma das partes no processo.

2 Regulamento do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (JO 2017, L 283, p. 1).

3 O Regulamento 2017/1939 entrou em vigor em 20 de novembro de 2017.

4 Nos termos do artigo 1.° da Decisão de Execução (UE) 2021/856 da Comissão, de 26 de maio de 2021, relativa à determinação da data em que a Procuradoria Europeia assume as suas funções de investigação e ação penal (JO 2021, L 188. p. 100; retificação no JO 2021, L 190, p. 101).

5 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (JO 2017, L 198, p. 29).

6 Lei que contém Diversas Disposições em matéria de Justiça (Belgisch Staatsblad, 24 de fevereiro de 2021, p. 16822), de 17 de fevereiro de 2021.

7 Lei Geral Aduaneira e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (Belgisch Staatsblad, 21 de setembro de 1977, p. 11476), de 18 de julho de 1977 (a seguir «AWDA»).

8 Despacho de reenvio, n.°4, ponto 5.3.

9 O artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939 indica que a Procuradoria Europeia abre uma investigação se «[…] houver motivos razoáveis para crer que uma infração está a ser cometida ou foi cometida […]».

10 O artigo 24.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939 prevê que as instituições, órgãos ou organismos da União e as autoridades dos Estados‑Membros competentes ao abrigo do direito nacional aplicável comunicam à Procuradoria Europeia, sem demora injustificada, qualquer conduta criminosa a propósito da qual a Procuradoria Europeia possa exercer a sua competência em conformidade com o artigo 22.° e com o artigo 25.°, n.os 2 e 3.

11 Segundo jurisprudência constante, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa do direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem em princípio ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, sendo que ao procurar essa interpretação se deve tomar em consideração não apenas a sua redação mas também o contexto da disposição e do objetivo prosseguido pela legislação de que faz parte [Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, n.° 12), de 30 de abril de 2024, M. N. (EncroChat) (C‑670/22, EU:C:2024:372, n.° 109), e de 8 de abril de 2025, Procuradoria Europeia (Fiscalização jurisdicional de atos processuais) (C‑292/23, EU:C:2025:255, n.° 51)].

12 Os considerandos 51 e 52 do Regulamento 2017/1939 ajudam a compreender o alcance desta disposição.

13 O artigo 26.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 estabelece a obrigação recíproca da Procuradoria Europeia de informar o órgão jurisdicional de reenvio sobre a sua decisão de abrir a investigação.

14 O dever de abstenção não obsta a que a autoridade nacional tome «todas as medidas urgentes necessárias, ao abrigo do direito nacional, para garantir uma investigação e uma ação penal eficazes» (artigo 27.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2017/1939).

15 Artigo 27.°, n.° 5, do Regulamento 2017/1939.

16 Segundo o considerando 58 do Regulamento 2017/1939, «[a] competência da Procuradoria Europeia relativamente às infrações lesivas dos interesses financeiros da União deverá, regra geral, prevalecer sobre as reivindicações nacionais de competência […]».

17 Não foi adotada no texto definitivo do Regulamento 2017/1939 a iniciativa da Comissão de conferir à Procuradoria Europeia competência exclusiva para a ação penal contra as infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União. V. proposta de Regulamento do Conselho que institui a Procuradoria Europeia [COM(2013) 534 final], de 17 de julho de 2023, cujo artigo 11.°, n.° 4, afirmava: «[a] Procuradoria Europeia tem competência exclusiva para instaurar inquéritos e ações penais relativamente a infrações cometidas contra os interesses financeiros da União».

18 Regulamento adotado pela Decisão 3/2020 de 12 de outubro de 2020 do Colégio da Procuradoria Europeia (EPPO) e alterado e completado pela Decisão 85/2021 de 11 de agosto de 2021, e pela Decisão 26/2022 de 29 de junho de 2022 do Colégio da Procuradoria Europeia (JO 2023, C 181, p. 1).

19 Segundo o artigo 40.°, n.° 1, do Regulamento Interno da Procuradoria Europeia, «[A] verificação para efeitos de abertura de uma investigação deve determinar se: a) A conduta denunciada constitui uma infração penal abrangida pela competência material, territorial, pessoal e temporal da Procuradoria Europeia; b) Existem motivos razoáveis ao abrigo do direito nacional aplicável para crer que uma infração está a ser ou foi cometida; c) Existem motivos jurídicos manifestos que obstem à ação penal; d) Quando pertinente, as condições estabelecidas pelo artigo 25.°, n.os 2, 3 e 4, do regulamento estão preenchidas».

20 O artigo 40.°, n.° 2, do Regulamento Interno da Procuradoria Europeia enumera como tal a fase em que se encontra a investigação; a relevância desta para assegurar a coerência da política de investigação e ação penal da Procuradoria Europeia; os aspetos transnacionais da investigação; e a existência de qualquer outra razão concreta que indique que a Procuradoria Europeia está mais bem posicionada para continuar a investigação.

21 O Colégio da Procuradoria Europeia pode tomar «[…] decisões sobre questões estratégicas [e questões gerais decorrentes de casos individuais], especialmente no intuito de assegurar coerência, eficiência e coesão da política de ação penal da Procuradoria Europeia em toda a União […]».

22 Decisão do Colégio da Procuradoria Europeia, de 21 de abril de 2021, que estabelece as orientações operacionais relativas a investigação, política de avocação e reenvio de processos, alterada pela Decisão 007/2022 de 7 de fevereiro de 2022 e pela Decisão 026/2022 de 29 de junho de 2022 do Colégio da Procuradoria Europeia. Disponível em: https://www.eppo.europa.eu/document/download/e4d8fbeb-254f-491d-aba2-286990f313c9_es?filename=2021.029-2022.026_Amended_Op_Guidelines_on_Investigation_Evocation_Referral_ES.pdf.

23 Se a) o processo tiver repercussões a nível da União que exijam que a Procuradoria Europeia proceda a uma investigação; ou b) Os funcionários ou outros agentes da União Europeia, ou membros das instituições da União, puderem ser suspeitos de ter cometido a infração.

24 Esta previsão é aplicável se: «[…] a) A sanção máxima prevista no direito nacional para uma infração abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 22.°, n.° 1, for de severidade igual ou inferior à da sanção máxima para uma infração indissociavelmente ligada referida no artigo 22.°, n.° 3, a não ser que esta última infração tenha sido instrumental para cometer a infração abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 22.°, n.° 1, ou b) Existirem motivos para presumir que o prejuízo causado ou suscetível de ser causado aos interesses financeiros da União por uma infração nos termos do artigo 22.° não excede o prejuízo causado ou suscetível de ser causado a outra vítima […]». Contudo, o artigo 25.°, n.° 4, prevê que a Procuradoria Europeia pode, com o consentimento das autoridades nacionais competentes, exercer a sua competência se se afigurar que está mais bem colocada para proceder à investigação ou à instauração da ação penal.

25 O considerando 53 do Regulamento 2017/1939 refere que «[o] cumprimento dessa obrigação de comunicação é essencial para assegurar o bom funcionamento da Procuradoria Europeia, e deverá ser entendido em sentido amplo a fim de assegurar a comunicação pelas autoridades nacionais dos processos em que a avaliação de alguns critérios não seja imediatamente possível (por exemplo, o nível dos danos ou a sanção aplicável) […]».

26 O considerando 14 do Regulamento 2017/1939 acrescenta que tanto a Procuradoria Europeia como as autoridades nacionais competentes deverão apoiar‑se e partilhar informações com vista a combater eficazmente as infrações que sejam da competência da Procuradoria Europeia.

27 Artigo 24.°, n.° 5, do Regulamento 2017/1939: «A Procuradoria Europeia é também informada, em conformidade com os n.os 1 e 2 do presente artigo, dos casos em que não é possível avaliar o cumprimento dos critérios estabelecidos no artigo 25.°, n.° 2». Esta última disposição refere‑se às infrações penais de valor inferior a 10 000 euros. O artigo 24.°, n.° 3, impõe a obrigação de as autoridades nacionais informarem a Procuradoria Europeia quando tiverem aberto uma investigação relativamente a uma infração penal definida no artigo 22.° e considerem que a Procuradoria Europeia poderia, em conformidade com o disposto no artigo 25.°, n.° 3, não exercer a sua competência (quando o direito nacional prevê uma sanção de igual ou superior severidade para uma infração penal indissociavelmente vinculada ou quando o prejuízo causado a outra vítima excede a violação dos interesses financeiros da União).

28 Acórdão de 21 de dezembro de 2023, G. K. e o. (Procuradoria Europeia) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, n.° 65).

29 Artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939.

30 Artigo 86.° TFUE, n.° 2, e artigo 4.° do Regulamento 2017/1939.

31 Artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento 2017/1939.

32 «[…] o mais tardar cinco dias após receber a informação das autoridades nacionais, e informa dessa decisão as autoridades nacionais». Esses mesmos prazos são aplicáveis, segundo o artigo 27.°, n.° 3, do Regulamento 2017/1939, se a Procuradoria Europeia tomar conhecimento, por outra via, de investigações nacionais em curso, ou seja, sem comunicação prévia por parte das autoridades nacionais.

33 Considerando 31 do Regulamento 2017/1939: «A ação pública perante os órgãos jurisdicionais competentes aplica‑se até ao termo do processo, ou seja, até ser proferida uma decisão definitiva sobre a questão de saber se o suspeito ou o arguido cometeu a infração, incluindo, se for caso disso, a condenação ou a decisão sobre uma eventual ação judicial ou via de recurso disponível até que a referida decisão se torne definitiva.»

34 Eventualmente, poderia mesmo propor a inibição a favor dos órgãos jurisdicionais de outro Estado‑Membro, em função do local onde esteja centrada a atividade criminosa ou, caso tenham sido cometidas várias infrações conexas, do local em que foi cometida a maior parte das infrações, na aceção do artigo 26.°, n.° 4, do Regulamento 2017/1939.

35 O sublinhado é meu.

36 O sublinhado é meu.

37 Cabe ao Estado‑Membro designar o órgão jurisdicional nacional que decidirá o conflito sobre a atribuição de competências.

38 «Quando o Procurador Europeu Delegado competente der por concluída a investigação, apresenta ao Procurador Europeu supervisor um relatório que inclui um resumo do processo e um projeto de decisão relativa à eventual instauração de uma ação penal perante um tribunal nacional, ao eventual reenvio, arquivamento do processo ou ao procedimento penal simplificado nos termos do artigo 34.°, 39.° ou 40.°.»

39 Embora a Procuradoria Europeia decida não exercer o direito de avocação, a comunicação das autoridades nacionais pode ter repercussões positivas na luta contra outras infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União que a Procuradoria Europeia esteja a investigar.

40 Consoante os casos, poderia suscitar‑se problemas de prescrição ou de aplicação da regra ne bis in idem.

41 Artigo 19.°, n.° 3, in fine, da Proposta de Regulamento constante do documento do Conselho de 14 de maio de 2014 (9478/1/14 REV 1); retomada no artigo 21.°‑A, n.° 4, primeiro período, da Proposta de Regulamento alterada, constante do documento do Conselho de 28 de novembro de 2014 (15862/1/14 REV 1).

42 Documento do Conselho de 26 de maio de 2015 (8316/3/15 REV 3).

43 Segundo jurisprudência constante, por força deste princípio, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das vias de recurso necessárias para assegurar aos particulares, nos domínios abrangidos pelo direito da União, o respeito pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva, desde que, todavia, essas modalidades não sejam, nas situações abrangidas pelo direito da União, menos favoráveis do que em situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade). Acórdãos de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.os 56 e 58 e de 8 de abril de 2025, Procuradoria Europeia (Fiscalização jurisdicional de atos processuais) (C‑292/23, EU:C:2025:255, n.° 82).

44 Nos termos do artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento 2017/1939, «o direito nacional aplica‑se na medida em que a matéria em causa não seja regulada pelo presente regulamento».

45 No direito belga, a obrigação de informar a Procuradoria Europeia em aplicação do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento 2017/1939 parece recair no procureur du Roi, le procureur général ou le procureur fédéral, a que se refere o artigo 156.°/1, n.° 3, do Código Judicial, mencionado nas observações do Governo Belga e da Comissão, ou no funcionário da Administração Geral Aduaneira e dos Impostos Especiais sobre o Consumo mencionado no artigo 285.°/2, n.° 1, da Lei Geral Aduaneira e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, referido pelo órgão jurisdicional de reenvio.

46 Segundo o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento 2017/1939, «[n]o exercício das suas atividades a Procuradoria Europeia assegura o respeito dos direitos consagrados na Carta [dos Direitos Fundamentais da União Europeia]».