Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-404/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PRIIT PIKAMÄE

apresentadas em 7 de julho de 2022 (1)

Processo C‑404/21

WP

contra

Istituto nazionale della previdenza sociale,

Repubblica italiana

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Ordinario di Asti (Tribunal Comum de Asti, Itália)]

«Reenvio prejudicial – Pessoal do BCE – Direitos à pensão adquiridos num regime nacional anteriormente à entrada ao serviço da União – Transferência para o regime de pensão da União – Regulamentação ou prática administrativa nacional que não permite essa transferência – Inexistência de legislação interna de execução ou de um acordo específico entre o Estado‑Membro do trabalhador ou do seu instituto de segurança social e a instituição da União»

I. Introdução

1. O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Ordinario di Asti (Tribunal Comum de Asti, Itália) ao abrigo do artigo 267.° TFUE tem por objeto a interpretação do artigo 4.°, n.° 3, TUE, dos artigos 45.° e 48.° TFUE, do artigo 11.° do anexo VIII do Estatuto dos Funcionários e Outros Agentes da União Europeia (a seguir «Estatuto») e do artigo 8.° do anexo IIIa das Condições de Emprego do Pessoal do Banco Central Europeu (a seguir «condições de emprego no BCE»).

2. Este pedido foi apresentado no contexto de um litígio que opõe WP ao Istituto nazionale della previdenza sociale [Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), Itália] e à República Italiana a propósito da transferência para o regime de pensões do BCE do montante do equivalente atuarial correspondente aos direitos à pensão constituídos em favor do requerente no âmbito do Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (Fundo de pensões dos trabalhadores assalariados) do INPS.

3. O órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça duas questões sobre a possibilidade de um membro do pessoal do BCE transferir para o regime de pensão do BCE os seus direitos à pensão adquiridos no âmbito do regime de pensões italiano quando não exista um acordo que preveja essa possibilidade, celebrado entre o BCE e a República Italiana. O presente processo oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de esclarecer quais as obrigações dos Estados‑Membros para com o BCE nos termos do direito da União quando esteja em causa a adoção das medidas necessárias para assegurar essa transferência de direitos à pensão.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Protocolo relativo ao SEBC e o BCE

4. O artigo 36.° do Protocolo n.° 4 relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, anexo aos Tratados UE e FUE (2) (a seguir «Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE»), estabelece:

«36.1 O Conselho do BCE, sob proposta da Comissão Executiva, definirá o regime aplicável ao pessoal do BCE.

[...]».

2. Protocolo relativo aos privilégios e imunidades

5. O artigo 14.° do Protocolo n.° 7 Relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia, anexo aos Tratados UE e FUE (3) (a seguir «PPI») enuncia:

«O Parlamento Europeu e o Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta às instituições interessadas, estabelecem o regime das prestações sociais aplicáveis aos funcionários e outros agentes da União».

6. Por força do seu artigo 22.°, primeiro parágrafo, o Protocolo Relativo aos Privilégios e Imunidades também se aplica ao BCE, aos membros dos seus órgãos e ao seu pessoal, sem prejuízo do disposto no Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE.

3. Estatuto

7. Por força do seu artigo 1.°, o Estatuto aplica‑se aos funcionários da União.

8. O artigo 1.°‑A, n.° 1, do Estatuto, determina:

«Para efeitos do presente estatuto, “funcionário da União” significa qualquer pessoa que tenha sido nomeada, nas condições previstas neste Estatuto, para um lugar permanente de uma das instituições da União, por meio de instrumento emitido pela entidade competente para proceder a nomeações nessa instituição.»

9. O artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto estabelece:

«[...]

2. O funcionário que entre ao serviço da União após ter:

cessado as suas atividades junto de uma administração, de uma organização nacional ou internacional, ou

exercido uma atividade assalariada ou não assalariada,

tem a faculdade de, entre o momento em que for nomeado funcionário e o momento em que obtenha o direito a uma pensão de aposentação, na aceção do artigo 77.° do Estatuto, mandar transferir para a União o capital, atualizado na data da transferência efetiva, correspondente aos direitos de pensão que adquiriu por força do exercício das atividades acima referidas.

Em tal caso, a entidade competente para proceder a nomeações da instituição em que o funcionário exerce funções determinará, mediante disposições gerais da execução, tendo em conta o vencimento de base, a idade e a taxa de câmbio na data do pedido de transferência, o número de anuidades que toma em consideração para efeitos de pensão, de acordo com o regime de pensões da União, como tempo de serviço anterior, com base no capital transferido, após dedução de um montante que representa a revalorização do capital entre a data do pedido de transferência e a da transferência efetiva.

O funcionário só pode utilizar esta faculdade uma vez por Estado‑Membro e por fundo de pensão.»

4. RAA

10. O artigo 1.° do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União (a seguir «RAA») estabelece:

«O presente regime aplica‑se a qualquer agente admitido mediante contrato pela União. O referido agente terá a qualidade:

De agente temporário;

De agente contratual;

[...]».

11. Por força, respetivamente, do artigo 39.°, n.° 2, e do artigo 109.°, n.° 2, do RAA, o artigo 11.°, n.° 2, do Anexo VIII do Estatuto aplica‑se aos agentes temporários e aos agentes contratuais.

5. Condições de emprego do BCE

12. Agindo, nomeadamente, com base no artigo 36.°, n.° 1, do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, o Conselho do BCE adotou as condições de emprego do BCE, cujo artigo 9.°, alínea c), determina:

«As presentes condições de emprego não se regem por nenhuma legislação nacional específica. O BCE aplicará (i) os princípios gerais de direito comuns aos Estados‑Membros (ii) os princípios gerais do direito da União e (iii) as normas constantes dos regulamentos e diretivas da União relativas à política social que tenham por destinatários os Estados‑Membros. Sempre que necessário, esses atos jurídicos serão implementados pelo BCE. As orientações da União em sede de política social serão tidas em devida conta. Para efeitos da interpretação dos direitos e obrigações previstos nas presentes condições de emprego, atender‑se‑á aos princípios consagrados nos regulamentos, regras e jurisprudência aplicáveis ao pessoal de outras instituições da União.»

13. O artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE enuncia:

«(a) O BCE celebra acordos e define medidas adequadas conjuntamente com outros sistemas de pensões, outras organizações e governos que determina, para efeitos da aceitação da transferência de montantes para o [sistema de pensões do BCE], em relação aos membros que terminaram o período experimental no BCE.

[...]».

B. Direito italiano

14. O artigo 1.° da legge n.° 29 ‑ Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali (Lei n.° 29, relativa ao reconhecimento dos períodos de seguro dos trabalhadores para efeitos de segurança social), de 7 de fevereiro de 1979 (4), determina:

«Os trabalhadores assalariados, tanto do setor público como do privado, que estejam ou tenham estado inscritos em regimes obrigatórios de segurança social equivalentes ao regime geral obrigatório de seguro de invalidez, velhice e sobrevivência dos trabalhadores assalariados gerido pelo INPS ou que deram lugar à exclusão ou à dispensa dessa inscrição dispõem da faculdade, para efeitos da atribuição e da determinação do montante de uma pensão única, de pedir a todo o tempo a acumulação de todos os períodos de contribuição obrigatória, voluntária ou fictícia para os referidos regimes de segurança social através da inscrição no regime geral obrigatório de seguro e da constituição neste último dos correspondentes direitos de segurança social. Para esse efeito, o ou os gestores dos regimes de origem transferem para o referido regime geral obrigatório de seguro, o montante das contribuições na sua posse [...].»

15. O artigo 18.° da legge n.° 115 ‑ Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’ appartenenza dell’Italia all’Uniãoe europea ‑ Legge europea 2014 (Lei n.° 115, que estabelece disposições para o cumprimento das obrigações resultantes da adesão de Itália à União Europeia – Lei europeia 2014), de 29 de julho de 2015 (5) estabelece:

«1. A partir de 1 de janeiro de 2016, os cidadãos da União Europeia […] que estejam ou tenham estado inscritos no regime geral obrigatório de seguro de invalidez, velhice e sobrevivência dos trabalhadores assalariados […] têm a possibilidade de agrupar os períodos de seguro cumpridos nesse regime aos cumpridos nas organizações internacionais.

2. O agrupamento a que se refere o n.° 1 pode ser requerido, se necessário para efeitos da obtenção do direito a uma pensão de velhice, de invalidez ou de sobrevivência, desde que a duração total dos períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação italiana seja de pelo menos cinquenta e duas semanas e que os períodos a agrupar não se sobreponham.

3. O agrupamento dos períodos de seguro pode ser efetuado mediante pedido do interessado a apresentar à instituição italiana de segurança social junto da qual cumpriu os períodos de seguro. Quando um antigo funcionário de uma organização internacional adquira direito às prestações previstas na legislação italiana sem necessidade de acumular os períodos de seguro cumpridos na organização internacional, a instituição italiana de segurança social calcula a pensão apenas com base nos períodos de seguro cumpridos no âmbito do regime de pensões italiano. Quando um antigo funcionário de uma organização internacional só adquira direito às prestações previstas na legislação italiana mediante o agrupamento dos períodos de seguro cumpridos na organização internacional, a instituição italiana de segurança social tem em consideração os períodos de seguro cumpridos ao abrigo do regime de pensões da organização internacional, com exceção das que foram objeto de reembolso, como se tivessem sido cumpridos ao abrigo da legislação italiana, e calcula o montante da prestação apenas com base nos períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação italiana.

4. As prestações de reforma liquidadas nos termos do presente artigo são consideradas pensões para todos efeitos decorrentes da aplicação da legislação italiana.

5. Os períodos de emprego numa organização internacional podem, quando não confiram direito a uma pensão de reforma a cargo do fundo de pensões dessa organização internacional, ser resgatados no âmbito do regime de pensões italiano ao abrigo da legislação que regula o resgate dos períodos de emprego cumpridos fora do país. O direito de resgate também pode ser exercido pelos sobrevivos do assalariado da organização internacional, nas condições definidas nas regras da instituição italiana de segurança social em que é solicitado o resgate.

[...]»

16. A circular n.° 14 do INPS, de 23 de janeiro de 2001, refere ter sido celebrado um acordo em 24 de novembro de 2000 entre o INPS e o Banco Europeu de Investimento (BEI) para efeitos da transferência dos direitos adquiridos pelo pessoal do Banco. O artigo 2.° desse acordo estipula:

«O pedido de transferência de direitos à pensão poderá ser apresentado diretamente no INPS e transmitido, para informação, ao BEI pelo membro do pessoal ao serviço no momento do pedido e relativamente aos períodos de seguro creditados no INPS que não tenham dado lugar a liquidação de pensão.

O BEI solicita ao INPS o equivalente atuarial correspondente aos direitos de segurança social constituídos no fundo em causa [...], calculado ao abrigo das normas que regulam as pensões no âmbito do fundo em causa à data da apresentação do pedido [...].

[...]

O INPS comunica ao interessado e ao BEI o montante a transferir, líquido dos encargos de registo, no prazo de 60 dias a contar da receção da aceitação pelo requerente, e procede, nos três meses seguintes, à transferência dos montantes, que são majorados [com os juros] à taxa legal em vigor em Itália durante o período compreendido entre a data de receção da aceitação e a [data de] valor do crédito; as quantias transferidas não podem exceder o valor de resgate calculado pelo BEI ao abrigo das disposições do seu próprio regulamento».

III. Factos na origem do litígio, processo principal e questões prejudiciais

17. WP faz parte do pessoal do BCE desde 1 de março de 2012. Entre 1 de agosto de 1982 e 24 de fevereiro de 2012 ocupou, em Itália, um lugar como assalariado numa entidade privada, que implicou o pagamento de quotizações obrigatórias em seu benefício ao fundo de pensões dos trabalhadores assalariados do INPS. Em 12 de dezembro de 2016, WP solicitou ao INPS a transferência para o regime de pensões do BCE do equivalente atuarial correspondente aos direitos à pensão constituídos em seu benefício no contexto desse fundo de pensões ou, a título subsidiário, do capital atualizado resultante das quotizações de reforma pagas ao fundo de pensões, calculadas ao abrigo das regras que regulam as pensões no âmbito desse fundo.

18. O INPS indeferiu o pedido de WP, por não ser possível proceder à transferência requerida por falta de legislação específica ou de um acordo bilateral. O recurso administrativo que WP interpôs em 28 de novembro de 2017 do indeferimento do seu pedido foi julgado inadmissível, por decisão de 11 de abril de 2018.

19. Em seguida, WP interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio pedindo, a título principal, que seja verificado e declarado que o INPS e/ou a República Italiana eram obrigados a adotar todas as medidas necessárias para transferir para o regime de pensões do BCE um montante determinado, correspondente aos direitos à pensão adquiridos por si, com a consequente condenação do INPS e/ou da República Italiana a adotar todas as medidas necessárias para transferir esse montante para o regime de pensões do BCE. A título subsidiário, WP pede que seja apurado e declarado que o INPS e/ou a República Italiana são obrigados a transferir para o regime de pensões do BCE um montante determinado a título de reparação pelo dano, e que, por conseguinte, o INPS e/ou a República Italiana sejam condenados a transferir esse montante para o regime de pensões do BCE a título de indemnização pelo dano.

20. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se quanto a saber se o direito da União confere aos funcionários do BCE um direito à transferência para o regime de pensões dessa instituição dos direitos à pensão adquiridos junto de uma instituição de segurança social de um Estado‑Membro e se esse direito também tem de ser reconhecido mesmo que não tenha sido adotada uma disposição nacional de transposição ou celebrado um acordo específico entre o Estado‑Membro ou o instituto nacional de segurança social em causa e o BCE no qual se definam as regras de execução desse direito. O órgão jurisdicional de reenvio refere diversas disposições do direito da União bem como a jurisprudência relativa às mesmas, sem no entanto chegar a uma conclusão clara.

21. Por considerar que a solução do litígio depende de uma interpretação do direito da União, o Tribunale ordinario di Asti (Tribunal Comum de Asti) decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem os artigos 45.° e 48.° TFUE, o artigo 4.° TUE, o artigo 11.° do Anexo VIII do [Estatuto] e o artigo 8.° do anexo IIIa [das condições de emprego do BCE] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional ou a uma prática administrativa nacional que não permitem ao trabalhador de um Estado‑Membro, que contribuiu para o instituto de segurança social nacional e que atualmente trabalha numa instituição da União, como o BCE, transferir para o regime de pensões da referida instituição as contribuições para pensões feitas para o regime de segurança social desse Estado?

2) Em consequência da resposta dada à questão anterior, deve reconhecer‑se o direito de transferir as contribuições mesmo na falta de um ato legislativo interno de execução ou de um acordo específico entre o Estado‑Membro de origem do trabalhador ou da sua entidade de pensões, por um lado, e a instituição da União, por outro?»

IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

22. A decisão de reenvio, datada de 13 de janeiro de 2021, deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de junho de 2021.

23. As partes no processo principal, os governos italiano, grego, espanhol, polaco e português, a Comissão Europeia e o BCE apresentaram observações escritas no prazo fixado nos termos do artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

24. Com base no artigo 76.°, n.° 2 do Regulamento de Processo, o Tribunal decidiu não realizar audiência de alegações.

V. Análise jurídica

A. Observações preliminares

25. Como referido na introdução, o órgão jurisdicional de reenvio, com o seu pedido prejudicial, convida o Tribunal de Justiça a especificar quais as obrigações dos Estados‑Membros, decorrentes do direito da União, quando esteja em causa a adoção das medidas necessárias para assegurar uma transferência de direitos à pensão de um membro do pessoal do BCE, adquiridos no âmbito de um sistema de pensões nacional, para o sistema de pensões do BCE. No âmbito do presente processo, parece‑me imperativo fornecer alguns esclarecimentos, dada a atitude particularmente passiva das autoridades italianas face à proposta do BCE no sentido de celebrar um acordo que previsse precisamente essa transferência.

26. No interesse de uma análise estruturada e coerente das questões jurídicas suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, proponho que se reformule a primeira questão prejudicial no sentido de que importa determinar se o artigo 4.°, n.° 3, TUE, os artigos 45.° e 48.° TFUE, o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto e o artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE devem ser interpretados no sentido de que um Estado‑Membro a quem o BCE proponha a celebração de um acordo como esse é obrigado a celebrá‑lo.

27. Em caso de resposta afirmativa, será necessário determinar, no âmbito do exame da segunda questão prejudicial, se as disposições referidas supra devem ser interpretadas no sentido de que autorizam o órgão jurisdicional de um Estado‑Membro demandado pelo interessado a ordenar a transferência para o sistema de pensões do BCE dos direitos à pensão que adquiriu sob o regime de pensões desse Estado‑Membro, mesmo não existindo uma norma jurídica nacional ou um acordo, celebrado entre o Estado‑Membro em causa e o BCE, que preveja tal transferência.

B. Quanto à primeira questão prejudicial

28. O órgão jurisdicional de reenvio menciona uma série de disposições que fazem parte da ordem jurídica da União, embora se distingam no que toca à sua hierarquia e ao seu valor jurídico. Examinarei em seguida se essas disposições impõem obrigações aos Estados‑Membros que possam sustentar as pretensões de um membro do pessoal do BCE na situação de WP e, em caso afirmativo, de que ordem. Penso ser oportuno examinar, num primeiro momento, a aplicabilidade das normas da função pública que regulam a transferência dos direitos à pensão e, num segundo momento, apreciar a pertinência das disposições dos Tratados.

1. Regras da função pública que regulam a transferência dos direitos à pensão

29. O BCE, devido às suas funções relacionadas com a política monetária, goza de um elevado grau de autonomia no contexto institucional da União (6), que se reflete nas suas regras internas relativas à transferência de direitos à pensão. Todavia, antes de me debruçar sobre as suas especificidades, vou expor sucintamente as regras gerais aplicáveis aos funcionários e agentes das instituições, o que permitirá chegar a conclusões pertinentes no que respeita ao tratamento dos membros do pessoal do BCE. Nesse contexto, coloca‑se, em especial, a questão de saber se estes podem invocar determinados princípios gerais relativos à transferência das contribuições de reforma no âmbito da função pública da União, apesar de o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, pelo menos de um ponto de vista formal, não se lhes aplicar (7).

a) A faculdade de transferir as contribuições para a pensão enquanto «direito» reconhecido aos funcionários e outros agentes da União

30. O direito dos funcionários e outros agentes da União de optar pela transferência das contribuições para a pensão para a União tem a sua origem no artigo 14.° do PPI. Esta disposição confere ao Parlamento Europeu e ao Conselho o poder geral de estabelecer o regime das prestações sociais aplicáveis aos funcionários e outros agentes da União. O legislador da União assumiu esse mandato ao estabelecer no Estatuto, no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII, que os funcionários que cessem as suas funções na União têm direito a fazer transferir o equivalente atuarial dos seus direitos à pensão de antiguidade, que adquiriram junto da União, para outra caixa de pensões e os funcionários que entrem ao serviço da União têm a faculdade de mandar transferir o capital correspondente aos direitos de pensão que adquiriram ao abrigo das atividades anteriormente exercidas para o regime de pensões da União. A conjugação do artigo 14.° do PPI com o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto não deixa lugar a interpretações quanto ao facto de existir um verdadeiro direito dos funcionários e outros agentes da União de transferir as contribuições para a pensão.

31. O âmbito dessas disposições é particularmente relevante no que toca à identificação de um direito «equivalente» para os membros do pessoal do BCE. Importa sublinhar a este respeito que o PPI, incluindo o seu artigo 14.°, se aplica os membros do pessoal do BCE, por força do seu artigo 22.°, n.° 1, que determina que o PPI «é igualmente aplicável ao [BCE], aos membros dos seus órgãos e ao seu pessoal, sem prejuízo do disposto no Protocolo relativo aos Estatutos do [SEBC] e do [BCE]» (sublinhado nosso). O artigo 22.°, n.° 1, do PPI reflete claramente a intenção dos autores dos Tratados de velar para que os membros do pessoal do BCE, enquanto assalariados de uma instituição da União, sejam tratados de forma igual a qualquer outro funcionário ou agente da União, a não ser que os Estatutos do [SEBC] e do [BCE] (a seguir «Estatutos do SEBC») e os atos jurídicos adotados ao abrigo deste Estatuto estabeleçam o contrário.

32. Como nem o artigo 36.° desses Estatutos, com base no qual as condições de emprego do BCE foram adotadas, nem qualquer outra disposição dos referidos Estatutos atribui ao BCE o poder de adotar regulamentos que sejam vinculativos para terceiros no domínio da segurança social, o âmbito de aplicação do PPI aos membros do pessoal do BCE inclui as questões relativas às prestações sociais previstas no artigo 14.° do mesmo e, assim, cobre igualmente a faculdade de transferir as contribuições para a pensão dos Estados‑Membros para uma instituição da União ou vice versa. O poder de envolver os Estados‑Membros nesse domínio é da competência do legislador da União, ou seja, do Parlamento Europeu e do Conselho, conforme previsto no artigo 14.° do PPI, que o exerceu ao introduzir, no Estatuto, o direito à transferência das contribuições para a pensão. Por conseguinte, há que reconhecer esse direito de forma «equivalente» aos membros do pessoal do BCE.

33. A este propósito, importa recordar que a igualdade de tratamento é um princípio fundamental do direito da União e que se encontra consagrado no artigo 20.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Segundo jurisprudência constante (8), o princípio geral da igualdade de tratamento, enquanto princípio geral do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado. Esse princípio aplica‑se ao BCE, enquanto instituição da União, ao abrigo do artigo 13.° TUE, da mesma forma que se aplica às instituições e órgãos sujeitos ao Estatuto dos Funcionários da União. Com efeito, conforme recentemente recordado pelo Tribunal de Justiça, o princípio geral da igualdade de tratamento ora consagrado no artigo 20.° da Carta aplica‑se, por força do seu artigo 51.°, n.° 1, a todas as instituições e órgãos da União, incluindo o BCE (9). Do mesmo modo, as disposições da Carta aplicam‑se aos Estados‑Membros da União, incluindo à República Italiana, quando transpõem o direito da União.

34. No que respeita às prestações sociais e aos direitos que delas decorrem, parece‑me que um membro do pessoal do BCE que pretenda transferir as suas contribuições para a pensão do INPS para o regime de pensões do BCE se encontra na mesma situação que qualquer outro funcionário ou agente da União que pretenda exercer o mesmo direito. Em ambos os casos, trata‑se de pessoas que entram ao serviço de uma instituição da União, pretendem transferir contribuições pagas nos mesmos Estados‑Membros e para o mesmo regime nacional de segurança social e exercem o direito fundamental à livre circulação. Por essa razão, não parece que, em princípio, se justifique uma diferença de tratamento, sem prejuízo das modalidades práticas e condições previstas na regulamentação aplicável para efeitos da realização dessa transferência das contribuições para a pensão no BCE. A igualdade de tratamento deve também ser assegurada entre os membros do pessoal dessa instituição que deveriam beneficiar de um direito de transferência que podem exercer livremente e seja qual for o ou os Estados‑Membros em que adquiriram direitos à pensão antes de passarem a ser assalariados do próprio BCE.

35. Conforme diversas partes interessadas indicaram nas respetivas observações, a defesa desse direito dos funcionários e outros agentes da União revela‑se tanto mais necessário quanto o artigo 298.° TFUE garante que «[n]o desempenho das suas atribuições, as instituições, órgãos e organismos da União apoiam‑se numa administração europeia aberta, eficaz e independente». O Tribunal de Justiça reconheceu expressamente essa necessidade na sua jurisprudência quando declarou que a razão de ser da transferibilidade dos direitos à pensão reside na necessidade de «facilitar a passagem dos empregos nacionais, públicos ou privados, para a Administração da União e garantir, desse modo, à União, maiores possibilidades de escolha de pessoal qualificado que já tenha uma adequada experiência profissional» (10).

36. Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça esclareceu que, para dispor de uma multiplicidade de escolha entre pessoal dotado de experiência profissional adequada, é necessário possuir «uma maior flexibilidade em matéria de possibilidade de transferência dos direitos à pensão de aposentação nos dois sentidos, pondo assim termo às incertezas com que certos agentes se defrontavam quanto à eventualidade de uma cessação da sua relação laboral e à impossibilidade de obter direitos à pensão de aposentação equivalentes» (11). A possibilidade de transferir as contribuições para a pensão desempenha, portanto, um papel essencial para garantir que não existem obstáculos relacionados com o gozo das prestações de pensão que possam afetar a escolha das pessoas no que respeita à oportunidade e à forma de trabalhar ao serviço de uma instituição da União.

37. É evidente que todas essas considerações, que correspondem às exigências de uma administração europeia aberta, eficaz e independente, na aceção do artigo 298.° TFUE, são igualmente válidas para os membros do pessoal do BCE, que são agentes de uma instituição da União, da mesma forma que os funcionários e os outros agentes das instituições da União a quem o Estatuto se aplica. Consequentemente, não existe, em minha opinião, qualquer razão objetiva para recusar ao pessoal do BCE o reconhecimento, em princípio, de um direito «equivalente», obviamente sem prejuízo das modalidades práticas e condições previstas na respetiva regulamentação, tema que abordarei mais detalhadamente nas presentes conclusões. A este propósito, cabe recordar que da mesma forma que os direitos sociais cuja realização exige muitas vezes que sejam concretizados por lei (12), o direito à transferência das contribuições para a pensão exige uma regulamentação específica para efeitos da sua concretização. Como adiante explicarei, as regras do BCE que regem a transferência dos direitos à pensão diferem em certos aspetos importantes do resto da função pública da União, e especialmente em sede da sua concretização.

b) As diferenças entre as regras gerais da função pública e as do BCE em matéria de transferência de direitos à pensão

38. Importa de imediato sublinhar que a «faculdade» mencionada no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto confere aos funcionários um direito cujo exercício só depende da sua própria escolha. O exercício desse direito tornou‑se possível devido ao facto de o Estatuto, enquanto regulamento nos termos do artigo 288.° TFUE, «[ter] caráter geral [e ser] obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros» (13). Daqui se conclui que, embora o artigo 11, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto não conduza a uma harmonização da regulamentação nacional em matéria de pensões, não restam dúvidas de que o Estatuto, para além dos efeitos que produz na ordem interna da administração da União, também obriga os Estados‑Membros na medida em que a sua assistência seja necessária à sua aplicação. O Tribunal de Justiça esclareceu, na sua jurisprudência relativa a essa disposição, que dela decorre que, quando uma disposição do Estatuto necessite de medidas de aplicação a nível nacional, os Estados‑Membros são obrigados a adotar todas as medidas gerais ou específicas adequadas, por força do artigo 5.° do Tratado CEE, que corresponde ao artigo 4.°, n.° 3, TUE (14). Segundo o Tribunal de Justiça, face à finalidade do n.° 2 do artigo 11.° do anexo VIII do Estatuto, incumbe aos Estados‑Membros criar os meios concretos que permitam o exercício da faculdade conferida aos funcionários de transferirem os direitos adquiridos no quadro nacional para o regime de pensões da União (15).

39. Embora o artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE tenha claramente por objeto assegurar uma transferência dos direitos à pensão aos membros do pessoal do BCE, também é verdade que não confere esse direito da mesma forma que o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, dado que o seu exercício está subordinado a determinadas modalidades de execução e condições que importa expor. A este respeito, cabe sublinhar que as condições de emprego do BCE só produzem efeitos a nível interno na medida em que apenas regulam as relações entre essa instituição e o seu pessoal. Por outras palavras, as próprias condições de emprego não produzem efeitos jurídicos em relação aos Estados‑Membros, impondo‑lhes obrigações. Além disso, o BCE, contrariamente ao Parlamento e ao Conselho, não dispõe de competência para adotar regulamentos nesse domínio. A competência regulamentar do BCE está circunscrita a casos muito específicos relacionados com o exercício das suas missões estatutárias, taxativamente elencadas no artigo 132.°, n.° 1, primeiro travessão, TFUE. Por conseguinte, a concretização desse direito de uma forma «equivalente» para os membros do seu pessoal exige o recurso a um mecanismo jurídico diferente.

40. Para sanar a ausência de natureza vinculativa das condições de emprego, a referida disposição prevê que o BCE «celebra acordos e define medidas adequadas conjuntamente com outros sistemas de pensões, outras organizações e governos que determina, para efeitos da aceitação da transferência de montantes para o [sistema de pensões do BCE], em relação aos membros [do pessoal] do BCE». A celebração de acordos com os Estados‑Membros, ou seja, a via bilateral é portanto o método escolhido, neste caso, pelo legislador da União. Tal é evidente pois exige‑se expressamente que a transferência seja «aceite». O facto de, por força do artigo 282.°, n.° 3, primeiro período, TFUE, o BCE ser dotado de personalidade jurídica, permite‑lhe celebrar esses acordos em seu próprio nome e por sua própria conta com os Estados‑Membros.

41. Sob esta perspetiva, é lógico concluir que, não existindo um tal acordo que regule as condições para assegurar a transferência dos direitos à pensão, um membro do pessoal do BCE não estará em condições de exercer um direito «equivalente» ao previsto no artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto. Como o artigo 8.° do anexo IIIa sobre as condições de emprego do BCE, em primeiro lugar, apenas faz referência à competência do BCE para celebrar esses acordos, nada dizendo quanto ao papel dos Estados‑Membros, e, em segundo lugar, não produz efeitos jurídicos em relação a terceiros, há que reconhecer, nesta fase da análise, enquanto conclusão intercalar, que essa disposição não constitui, por si só, uma base jurídica suficiente para impor a um Estado‑Membro a obrigação de concluir um acordo com o BCE. Ora, a participação desse Estado‑Membro é indispensável, pois, por definição, um acordo bilateral, exige duas declarações de vontade concordantes.

42. Pelas mesmas razões, há que rejeitar a utilização do artigo 9.°, alínea c), das condições de emprego como base jurídica. Embora essa disposição enuncie que «[p]ara efeitos da interpretação dos direitos e obrigações previstos nas presentes condições de emprego do BCE, atender‑se‑á aos princípios consagrados nos regulamentos, regras e jurisprudência aplicáveis ao pessoal de outras instituições da União» (sublinhado nosso), também é verdade que a referida disposição, enquanto norma interpretativa dessas condições (internas) de emprego, não pode produzir efeitos juridicamente vinculativos para os Estados‑Membros. Não é possível, por maioria de razão, supor que, por si só, essa norma possa colmatar a inexistência de um acordo bilateral entre o BCE e um Estado‑Membro. Essa disposição parece‑me, portanto, irrelevante no presente contexto.

43. Para ser exaustivo, importa precisar que se deve excluir qualquer aplicação por analogia, dado não existir uma lacuna que essa analogia deveria precisamente colmatar, pois, tal como o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, a disposição pertinente no presente caso, ou seja, o artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE, também prevê a transferência dos direitos à pensão. A diferença entre as duas disposições consiste antes de mais, como acabo de explicar, em indicar a necessidade de um acordo com o Estado‑Membro em causa, prevista na segunda regra como condição para a realização da transferência em questão, contrariamente ao estabelecido na disposição estatutária.

44. Assim, o recurso ao artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto, diretamente ou por analogia, conforme sugerido por algumas das partes interessadas, para contornar a exigência explicita de um acordo entre o BCE e o Estado‑Membro em causa, que regule as condições para assegurar a transferência dos direitos à pensão, parece‑me inadmissível pois essa abordagem equivaleria a ignorar a vontade expressa do legislador da União (16). Apesar da existência de um interesse legítimo em assegurar a transferência dos direitos à pensão em relação ao conjunto da função pública europeia, parece‑me contudo claro que existem diferenças no que respeita à concretização desse direito, que são inerentes à estrutura institucional da União na fase atual da sua evolução.

45. O princípio da unicidade da função pública, consagrado pelo artigo 9.°, n.° 3, do Tratado de Amesterdão, segundo o qual todos os funcionários de todas as instituições estão sujeitos a um Estatuto único e, deste modo, às mesmas disposições (17), não impede, em princípio, que se adotem e, portanto, apliquem regimes distintos ao pessoal quando se reconhece autonomia regulamentar à instituição em causa (18), como acontece com o BCE por força artigo 36.° do Protocolo do SEBC e do BCE.

46. Embora as considerações evocadas nas presentes conclusões, relacionadas com o princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 20.° da Carta bem como com o interesse público em dispor de uma «administração europeia aberta, eficaz e independente» na aceção do artigo 298.° TFUE, possam revelar‑se pertinentes quando da definição das regras concretas de transferência dos direitos à pensão no contexto das negociações para a celebração de um acordo entre o BCE e um Estado‑Membro, designadamente em apoio de um tratamento não discriminatório dos membros do pessoal do BCE e no interesse de permitir a essa instituição beneficiar de um pessoal qualificado e recrutado no conjunto dos Estados‑Membros, importa todavia reconhecer que as referidas disposições não são suscetíveis de, por si sós, servir de base jurídica para obrigar um Estado‑Membro a celebrar um tal acordo.

c) Conclusão intercalar

47. Resulta desta análise das normas da função pública que regem a transferência dos direitos à pensão que o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto não é aplicável – nem diretamente, nem por analogia – aos membros do pessoal do BCE. Por conseguinte, dessa disposição não é possível inferir que um Estado‑Membro tem a obrigação de celebrar um acordo com essa instituição. O artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE também não constitui uma base jurídica bastante para lhe impor essa obrigação.

2. As disposições sobre a livre circulação dos trabalhadores

48. Importa examinar, em seguida, se os artigos 45.° e 48.° TFUE sobre a livre circulação de trabalhadores podem constituir uma base jurídica adequada para impor a um Estado‑Membro a obrigação de assegurar a concretização do direito à transferência dos direitos à pensão, conforme sugere o órgão jurisdicional de reenvio. Nesse contexto, é necessário evocar o Acórdão Gardella (19), em que o Tribunal de Justiça se pronunciou sobre a compatibilidade da impossibilidade de um funcionário de uma organização internacional obter a transferência para esta dos direitos à pensão adquiridos no contexto de atividades profissionais anteriormente exercidas no seu Estado‑Membro de origem com as referidas disposições.

49. No referido acórdão, o Tribunal de Justiça evocou a sua jurisprudência segundo a qual um nacional da União que exerça uma atividade profissional num Estado‑Membro diferente daquele de que é originário e que tenha aceitado um emprego numa organização internacional está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 45.° TFUE (20). Consequentemente, não lhe podem ser recusados os direitos e os benefícios sociais que essa disposição lhe confere (21). Isso implica, designadamente, a proibição de entraves à livre circulação dos trabalhadores no interior da União, ou seja, de qualquer medida que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, dessa liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE (22).

50. Como WP, enquanto membro do pessoal do BCE, não está sujeito ao Estatuto, e isto porque o BCE dispõe de regras autónomas para o seu pessoal, adotadas ao abrigo do artigo 36.° do Protocolo do SEBC e do BCE, entendo que deve ser qualificado de «trabalhador» na aceção do artigo 45.° TFUE. Porém, há ainda que determinar se a inexistência de um acordo entre o BCE e um Estado‑Membro, como nas circunstâncias do presente caso, pode ser considerada um «entrave» na aceção da definição reproduzida no parágrafo anterior das presentes conclusões. O Tribunal de Justiça deve, manifestamente, responder pela negativa a essa questão pois, no referido acórdão, declarou que o artigo 45.° TFUE não obriga os Estados‑Membros a permitir a transferência dos direitos à pensão adquiridos no Estado‑Membro de origem para o regime de pensão de outro empregador, independentemente de se tratar de outro Estado‑Membro ou de uma organização internacional (23).

51. O Tribunal de Justiça esclareceu que essa disposição não obriga a celebrar uma convenção internacional para esse efeito (24), o que me parece importante sublinhar no contexto da apreciação da primeira questão prejudicial, na perspetiva da exigência constante do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego, que consiste em celebrar um acordo bilateral para tornar possível essa transferência de direitos à pensão para o regime de pensões do BCE. Esta conclusão resulta de uma interpretação das obrigações decorrentes do artigo 45.° TFUE, bem como do artigo 48.° TFUE e dos regulamentos adotados ao abrigo desta disposição, que não preveem um direito à realização dessa transferência.

52. Como esta conclusão resulta de uma interpretação das disposições pertinentes do direito primário e não decorre do facto de, nesse caso concreto, a organização em causa – concretamente, o Instituto Europeu de Patentes – ser uma entidade exterior às instituições da União, não se pode acolher o argumento de WP, segundo o qual, dado o facto de, no presente caso, o BCE ser, pelo contrário, uma instituição da União, uma simples interpretação a contrario do Acórdão de 4 de julho de 2013, Gardella (C–233/12, EU:C:2013:449), permitia concluir que a recusa do INPS em permitir a transferência em causa é contrária à livre circulação dos trabalhadores. A inexistência da obrigação de permitir a transferência dos direitos à pensão ao abrigo das disposições do Tratado relativas à livre circulação dos trabalhadores também é, portanto, válida para as instituições da União a quem o artigo 11.°, n.° 2, do anexo VIII do Estatuto não se aplica, conforme especificado pela jurisprudência ulterior em matéria de função pública (25).

53. Pelas razões expostas supra, há que aceitar como conclusão intercalar que as disposições a que se referem os artigos 45.° e 48.° TFUE, relativas à livre circulação dos trabalhadores, não obrigam os Estados‑Membros a assegurar a transferência dos direitos à pensão para o regime de pensão do BCE através de um acordo bilateral a celebrar para esse efeito.

3. A obrigação de cooperação leal

54. As considerações expostas nos parágrafos anteriores revelam ser possível invocar diversas disposições para exigir o reconhecimento de um direito «equivalente» dos membros do pessoal do BCE de solicitar a transferência dos direitos à pensão adquiridos numa instituição de segurança social de um Estado‑Membro para o regime de pensões dessa instituição. Todavia, é inegável que a celebração de um acordo com esse Estado‑Membro é absolutamente necessária para assegurar a concretização desse direito. Por outras palavras, o acordo a celebrar constitui uma «condição indispensável» à prossecução desse objetivo.

55. Embora o artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE pareça confiar aos órgãos do BCE a missão de celebrar acordos com Estados‑Membros (26), o papel destes no cumprimento dessa tarefa é no entanto crucial. Com efeito, como, de um ponto de vista jurídico, um «acordo» na aceção dessa disposição exige duas declarações de vontade concordantes, geradoras de um compromisso mútuo, é lógico supor que participação ativa do Estado‑Membro em causa, no âmbito das negociações e da celebração desse acordo, é essencial. Atenta esta conclusão, coloca‑se a questão de saber quais são as exatas obrigações que o direito da União impõe ao Estado‑Membro nas circunstâncias tidas em vista na referida disposição.

56. Segundo jurisprudência constante, por força do princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, os Estados‑Membros são obrigados a adotar todas as medidas necessárias para permitir às instituições da União cumprir as suas missões. Em especial, conforme o Tribunal de Justiça determinou na sua jurisprudência, esse princípio obsta aos comportamentos dos Estados‑Membros em matéria de transferências de direitos à pensão que tornem mais difícil para as instituições da União o recrutamento de pessoal (27).

57. No que especificamente respeita aos potenciais funcionários das instituições da União que já possuem uma determinada experiência profissional, o Tribunal de Justiça declarou recentemente que, por força do princípio da cooperação leal, os Estados‑Membros não podem dificultar «o recrutamento, por parte da União, de funcionários nacionais com uma certa antiguidade» (28). Considero que os princípios que decorrem desse acórdão, proferido num processo relativo a um antigo membro de uma administração nacional, também se deveriam aplicar àqueles que, como WP, possuem experiência profissional no setor privado, pois a exigência de não privar as instituições da União do contributo de pessoal experiente tem caráter geral e aplica‑se independentemente da especificidade da experiência do interessado.

58. Além disso, importa sublinhar que a cooperação do Estado‑Membro no presente contexto é crucial para evitar uma situação dificilmente conciliável com a igualdade de tratamento, para a qual já chamei a atenção nas presentes conclusões (29), concretamente o risco de os membros do pessoal do BCE, nacionais de um Estado‑Membro, serem tratados de uma forma menos favorável do que os originários de outros Estados‑Membros, mais diligentes, que já celebraram um tal acordo e, portanto, permitem aos seus nacionais empregados pelo BCE beneficiar efetivamente da faculdade consagrada no artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE.

59. É evidente que essa situação colocaria não só em causa o objetivo prosseguido pelo artigo 298.° TFUE de dispor de «uma administração europeia aberta, eficaz e independente», como o princípio da unicidade da função pública, já evocados nas presentes conclusões (30), mas também contrariaria o interesse partilhado da União e do Estado‑Membro em facilitar o recrutamento de futuros membros do pessoal provenientes desse Estado‑Membro, assegurando assim um recrutamento com a base geográfica mais ampla possível, como de resto o exige o artigo 27.° do Estatuto. Faço questão de sublinhar que estas considerações, relacionadas com a política de recrutamento da União, se aplicam sem exceção a todas as suas instituições, órgãos e organismos, incluindo ao BCE. Sendo a celebração desse acordo com o BCE do próprio interesse do Estado‑Membro, seria razoável esperar que este se propusesse cooperar sem reservas.

60. Decerto, embora o princípio da cooperação leal não possa ser interpretado no sentido de obrigar o Estado‑Membro a aceitar qualquer projeto de acordo preparado pelo BCE, eventualmente suscetível de levantar problemas quando da sua execução a nível nacional, não sobram dúvidas de que o Estado‑Membro deve contudo cooperar ativamente e de boa‑fé no âmbito das negociações a fim de eliminar os obstáculos existentes. Conforme o Tribunal de Justiça recordou, a cooperação do Estado‑Membro é sobretudo necessária para resolver questões de ordem prática, como a definição de um método de cálculo para tornar possível a transferência de direitos à pensão para o regime de pensões das instituições da União (31).

61. Embora os Estados‑Membros conservem a sua competência para organizar o respetivo sistema de segurança social, determinando, nomeadamente, as condições de atribuição das prestações em matéria de segurança social, devem porém, no exercício dessa competência, respeitar o direito da União (32). A simples recusa de negociar ou de examinar seriamente uma proposta concreta apresentada pelo BCE não me parece ser uma atitude conforme ao espírito de cooperação leal a que o artigo 4.°, n.° 3, TUE faz apelo. Com efeito, essa atitude põe em causa o cumprimento das tarefas confiadas aos órgãos do BCE.

62. A este propósito, note‑se que das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça resulta que o pedido formal que o BCE apresentou com vista à obtenção de um acordo data de 22 de dezembro de 2005. Para esse efeito, o BCE elaborou um projeto de acordo bilateral que transmitiu ao INPS para assinatura conjunta, projeto esse que assentava amplamente no acordo em vigor entre o INPS e o BEI. Faz, portanto, dezasseis anos que o BCE solicita à República Italiana que conclua um acordo ao abrigo do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE, sem obter resposta, e isto porque, segundo as autoridades italianas, a transferência de direitos à pensão no presente caso não podia ter lugar sem uma «iniciativa legislativa».

63. Todavia, para além do facto de as autoridades italianas não terem conseguido encontrar uma solução para esse aspeto, essa resposta é difícil de explicar, dado que, em primeiro lugar, para o pessoal que trabalha no BEI, a celebração de um acordo com o INPS não parece ter suscitado dificuldades de maior, de tal forma que foi obtido e posto em execução por meio de uma simples circular administrativa (33). Em segundo lugar, importa observar que, de acordo com as informações fornecidas ao Tribunal de Justiça, quase todos os Estados‑Membros da União Monetária celebraram desde há muito acordos com o BCE para autorizar a transferência dos direitos à pensão. Em terceiro lugar, há que sublinhar que, nas suas observações escritas, nem o Governo italiano nem o INPS forneceram explicações para justificar esse atraso na conclusão de um acordo com o BCE. Também não propuseram uma solução concreta para sair do impasse. Todos estes elementos parecem indicar falta de cooperação da República Italiana.

64. Conforme algumas das partes interessadas referiram nas suas observações, a situação em que atualmente se encontra o BCE relativamente à República Italiana, caracterizada por um longo período de incerteza jurídica quanto à possibilidade de assegurar a transferência dos direitos à pensão, pode dissuadir os interessados que já possuam uma certa experiência profissional de aceitar um emprego no BCE. Este efeito dissuasor é tanto mais importante quanto as outras instituições, órgãos ou organismos da União, a que se aplicam o Estatuto e o RAA e com os quais o BCE, em certa medida, se encontra em concorrência no que toca ao recrutamento de pessoal com experiência, estão em condições de garantir essa transferência. Essa situação também é dificilmente conciliável com o princípio da igualdade de tratamento, pois os membros do seu pessoal, de nacionalidade italiana, são tratados de forma menos favorável do que os originários de outros Estados‑Membros empregados pelo próprio BCE ou do que aqueles que trabalham em outras instituições da União. Importa observar, nesta fase da análise, que os riscos para o BCE e os membros do seu pessoal, evocados nas presentes conclusões, parecem materializar‑se neste caso concreto.

65. Resulta do que precede que o princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, constitui uma base jurídica adequada pois permite exigir do Estado‑Membro em causa que adote todas as medidas necessárias para ajudar o BCE a cumprir as suas tarefas. Isto é especialmente válido no que respeita às medidas que exigem uma participação ativa desse Estado‑Membro, como a conclusão de acordos bilaterais para garantir a transferência dos direitos à pensão.

66. Atentas as considerações anteriores, considero que o princípio da cooperação leal deve ser interpretado no sentido de que, mediante proposta do BCE, os Estados‑Membros são obrigados a participar ativamente e de boa‑fé nas negociações destinadas a obter um acordo com aquela instituição para a transferência, para o seu regime de pensões, dos direitos à pensão adquiridos pelo seu pessoal ao abrigo do regime desse Estado‑Membro.

4. Resposta à primeira questão prejudicial

67. Atento o que precede, proponho que à primeira questão se responda que o artigo 4.°, n.° 3, TUE deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro a quem o BCE proponha a celebração de um acordo ao abrigo do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE relativo à transferência, para o seu regime de pensão, dos direitos à pensão adquiridos pelo seu pessoal ao abrigo do regime desse Estado‑Membro, é obrigado a participar ativamente e de boa‑fé nas negociações destinadas a obter esse acordo com essa instituição.

C. Quanto à segunda questão prejudicial

1. Considerações de caráter geral

68. Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 4.°, n.° 3, TUE, os artigos 45.° e 48.° TFUE, o artigo 11.° do anexo VIII do Estatuto e o artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE devem ser interpretados no sentido de autorizarem o órgão jurisdicional de um Estado‑Membro demandado pelo interessado a ordenar a transferência para o regime de pensões do BCE dos direitos à pensão adquiridos pelo interessado ao abrigo do regime de pensões desse Estado‑Membro, mesmo quando não exista uma norma jurídica nacional ou um acordo, celebrado entre o Estado‑Membro em causa e o BCE, que preveja essa transferência.

69. Conforme se indicou no n.° 54 das presentes conclusões, a celebração desse acordo entre o BCE e o Estado‑Membro em causa constitui uma «condição indispensável» ao exercício do direito a uma transferência de direitos à pensão. Já a formulação clara do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE não deixa lugar a dúvidas a esse respeito. Com efeito, nenhuma das diferentes disposições examinadas no contexto dessa análise permite, por si só, sanar a inexistência desse acordo. A evocação do princípio da cooperação leal permite, no entanto, exigir que o Estado‑Membro se empenhe em contribuir para o sucesso das negociações com vista à celebração desse acordo.

70. Dito isto, importa, porém, ter em conta o facto de a segunda questão prejudicial se referir a uma situação especial, ou seja, uma situação em que a não celebração desse acordo resulta do facto de o Estado‑Membro em causa ter omitido aceitar uma proposta do BCE nesse sentido. Por conseguinte, considero, em resposta a essa questão, que há que esclarecer o órgão jurisdicional de reenvio sobre as medidas que poderá tomar perante essa omissão, contrária ao direito da União.

2. Quanto à obrigação de o Estado‑Membro assegurar a proteção jurisdicional dos direitos que para os particulares decorrem do direito da União

71. A este respeito, sublinho de imediato que, segundo jurisprudência constante, cabe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, em aplicação do princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União. O artigo 19.°, n.° 1, TUE obriga, por outro lado, os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União (34).

72. Do mesmo modo, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, na falta de regras do direito da União, cabe ao ordenamento jurídico interno de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a assegurar a proteção dos direitos conferidos aos particulares por um ato de direito da União. Essas modalidades não devem ser menos favoráveis do que as que regulam situações similares de natureza interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade). Com efeito, quanto a este último princípio, recorde‑se que o direito a uma ação perante um tribunal imparcial está consagrado no artigo 47.° da Carta, que constitui uma reafirmação do princípio da proteção jurisdicional efetiva (35).

3. Quanto à possibilidade de solicitar ao órgão jurisdicional competente que obrigue as autoridades administrativas a negociar de boa‑fé e a celebrar um acordo

73. Em minha opinião, das considerações expostas nos parágrafos anteriores é possível inferir que quando um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro entende que as autoridades competentes desse Estado‑Membro, em violação do direito da União, não celebraram com o BCE um acordo que este lhes propôs para que possa ter lugar a transferência, para o seu regime de pensões, dos direitos à pensão adquiridos pelos membros do seu pessoal ao abrigo do regime de pensões do referido Estado‑Membro ou, pelo menos, não participaram ativamente e de boa‑fé em negociações destinadas a concluir com esta o referido acordo, esse órgão jurisdicional deve demonstrar o caráter ilegal dessa omissão e, eventualmente, adotar as medidas previstas nas normas processuais nacionais aplicáveis, a fim de obrigar essas autoridades a negociar com o BCE para chegar a acordo e proceder em seguida à transferência solicitada.

74. Uma interpretação do direito da União que imponha ao órgão jurisdicional de um Estado‑Membro a obrigatoriedade de impor às autoridades administrativas obrigações concretas para com o BCE era a garantia de que esse Estado‑Membro atuava de acordo com o princípio da cooperação leal. O sistema tradicional de repartição e equilíbrio de poderes nos Estados‑Membros constitui, em meu entender, uma garantia do cumprimento efetivo das obrigações que, por força do direito da União, incumbem ao Estado. Como as normas processuais aplicáveis podem variar de um ordenamento jurídico para outro, cabe ao órgão jurisdicional competente adotar as medidas mais eficazes à sua disposição ao abrigo da legislação nacional, entre as quais se inclui a possibilidade de proceder à celebração do acordo e à transferência solicitada num prazo determinado, sob pena de lhe serem aplicadas sanções (36).

75. O poder de injunção consiste na possibilidade dada ao juiz de ordenar a uma parte que pratique ou se abstenha de praticar determinado ato que ele determina, eventualmente sob cominação de uma multa (37). Assim, o juiz chamado a conhecer de um litígio pode ordenar a um particular ou à administração que tome uma medida num dado sentido quando a decisão implicar necessariamente que uma das partes no litígio tome essa medida. O princípio segundo o qual o juiz nacional pode emitir uma injunção não é atualmente objeto de qualquer regulamentação da União. Além disso, este princípio não é aplicado uniformemente nos Estados‑Membros, nomeadamente quando a injunção se dirige à administração.

76. Todavia, esse poder de injunção do juiz relativamente à administração é um dado adquirido em diversos Estados‑Membros (38). Segundo o ordenamento jurídico nacional em causa, o juiz dispõe ou de um poder geral de injunção relativamente à administração ou de um poder mais limitado que exclui o governo e os seus colaboradores imediatos. No que respeita ao processo principal, revela‑se oportuno confiar ao juiz nacional a tarefa de determinar a necessidade e, eventualmente, as condições em que o poder de injunção pode ser exercido no âmbito da sua ordem jurídica interna e em conformidade com os princípios da efetividade e da equivalência. No contexto dessa apreciação, o juiz nacional deve ter a preocupação de garantir a plena execução das suas decisões.

4. Quanto à possibilidade de desencadear a responsabilidade do Estado‑Membro em causa por violação do direito da União devido a não ter negociado de boa‑fé

77. A possibilidade, evocada por algumas das partes interessadas, de desencadear a responsabilidade do Estado‑Membro em causa por violação do direito da União se esse Estado‑Membro, contrariando o direito da União, omitir celebrar um acordo e permitir a transferência solicitada, também não pode ser excluída, desde que os requisitos se encontrem satisfeitos. A este propósito, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os particulares lesados têm direito a reparação dos danos causados por violações do direito da União imputáveis a um Estado‑Membro, desde que estejam preenchidos três requisitos, concretamente, que a norma de direito da União violada tenha por objeto conferir‑lhes direitos, que a violação dessa norma seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade direto entre essa violação e o dano sofrido pelos particulares (39). A aplicação destes requisitos, que permitem determinar a responsabilidade dos Estados‑Membros pelos danos causados aos particulares por violações do direito da União, deve, em princípio, ser feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais, em conformidade com as orientações fornecidas para o efeito pelo Tribunal de Justiça (40).

78. Duvido, porém, da eficácia dessa abordagem no contexto do presente processo pelas razões que passo a explicar. Em primeiro lugar, embora a possibilidade de transferir para o regime de pensão do BCE direitos à pensão adquiridos ao abrigo do regime de pensões de um Estado‑Membro constitua um direito «equivalente» ao direito atribuído aos funcionários e outros agentes da União ao abrigo do Estatuto e do RAA, também é verdade que esse direito exige, para efeitos da sua execução, um acordo no qual deve estar definido, entre outros, o montante equivalente aos direitos à pensão a transferir para o regime de pensões do BCE (41). No caso de ser impossível determinar esse montante com a certeza necessária, qualquer pedido de indemnização ficaria necessariamente limitado à alegação, de caráter genérico, da responsabilidade do Estado‑Membro em causa pela violação direito da União. Ora, isso significava o incumprimento de um requisito essencial para o reconhecimento de um direito a ser ressarcido no presente caso, isto é, a existência de danos. Em segundo lugar, na medida em que não é possível afastar a hipótese de o prejuízo sofrido pelo interessado só se produzir, concretamente, quando decidir reformar‑se, existe o risco de uma ação judicial que intente antes dessa data, com o intuito de obter o reconhecimento desse direito a ser ressarcido, ser julgada improcedente pelo órgão jurisdicional competente por não estarem satisfeitos os requisitos definidos na jurisprudência.

79. Sem a priori excluir a possibilidade de um órgão jurisdicional a quem tenha sido submetido um pedido de indemnização contra o Estado‑Membro transgressor lograr eventualmente ultrapassar os referidos obstáculos, definindo, por exemplo, um determinado montante que corresponda ao prejuízo sofrido com base em certos critérios aprovados pelas partes em conflito, considero que a primeira abordagem proposta nas presentes conclusões é a que melhor serve os interesses dos membros do pessoal do BCE em causa. Com efeito, essa abordagem oferece uma solução de longo prazo ao conjunto do pessoal, garantindo a segurança jurídica necessária. Além disso, as negociações sobre um acordo permitem regulamentar igualmente as transferências dos direitos à pensão em sentido inverso, ou seja, do regime de pensão do BCE para o regime de pensões nacional, o que pode ser interessante para todos os membros do pessoal do BCE que pretendam regressar ao seu Estado‑Membro de origem. Por último, tem a vantagem de permitir às autoridades administrativas do Estado‑Membro em causa cumprir – pelo menos ulteriormente – as suas obrigações decorrentes do princípio da cooperação leal.

80. Todavia, cabe ao órgão jurisdicional competente analisar qual a abordagem que lhe parece viável no âmbito da sua ordem jurídica nacional e tendo em atenção o objetivo prosseguido, que é o de assegurar uma transferência para o regime de pensão do BCE dos direitos à pensão adquiridos ao abrigo do regime de pensões do Estado‑Membro em causa.

5. Resposta à segunda questão prejudicial

81. Atentas as considerações que precedem, proponho que se responda à segunda questão prejudicial que o artigo 4.°, n.° 3, TUE deve ser interpretado no sentido de que, quando o órgão jurisdicional de um Estado‑Membro é demandado pelo interessado que solicita a transferência para o regime de pensões do BCE dos seus direitos à pensão adquiridos ao abrigo do regime de pensões desse Estado‑Membro, esse órgão jurisdicional deve adotar todas as medidas previstas nas normas processuais nacionais aplicáveis, a fim de obrigar as autoridades administrativas a participar ativamente e de boa‑fé em negociações com vista à celebração de um acordo ao abrigo do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE e a proceder à transferência solicitada. Esse órgão jurisdicional também deve avaliar a possibilidade de desencadear a responsabilidade do Estado‑Membro em causa pela violação do princípio da cooperação leal por ter omitido dar cumprimento a essas obrigações.

VI. Conclusão

82. À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda nos seguintes termos às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunale ordinario di Asti (Tribunal Comum de Asti, Itália):

1) O artigo 4.°, n.° 3, TUE deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro a quem o Baco Central Europeu (BCE) proponha a celebração de um acordo ao abrigo do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do pessoal do BCE relativo à transferência, para o seu regime de pensão, dos direitos à pensão adquiridos pelo seu pessoal ao abrigo do regime de pensões Estado‑Membro, é obrigado a participar ativamente e de boa‑fé nas negociações destinadas a obter esse acordo com essa instituição.

2) O artigo 4.°, n.° 3, TUE deve ser interpretado no sentido de que, quando o órgão jurisdicional de um Estado‑Membro é demandado pelo interessado que solicita a transferência para o regime de pensões do BCE dos seus direitos à pensão adquiridos ao abrigo do regime de pensões desse Estado‑Membro, esse órgão jurisdicional deve adotar todas as medidas previstas nas normas processuais nacionais aplicáveis, a fim de obrigar as autoridades administrativas a participar ativamente e de boa‑fé em negociações com vista à celebração de um acordo ao abrigo do artigo 8.° do anexo IIIa das condições de emprego do BCE e a proceder à transferência solicitada. O referido órgão jurisdicional também deve avaliar a possibilidade de desencadear a responsabilidade do Estado‑Membro em causa pela violação do princípio da cooperação leal por ter omitido dar cumprimento a essas obrigações.

1 Língua original: francês.

2 JO 2016, C 202, p. 230.

3 JO 2016, C 202, p. 266.

4 GURI n.° 40, de 9 de fevereiro de 1979, p. 1317.

5 GURI n.° 178, de 3 de agosto de 2015, p. 1

6 Lenaerts. K./Van Nuffel, P., European Union Law, terceira edição, Londres 2011, pontos 13‑097, p. 540, fazem referência ao artigo 130.° TFUE do qual resulta que o BCE, à semelhança dos bancos centrais nacionais, exerce os seus poderes e cumpre as suas missões e deveres de forma totalmente independente. Segundo os autores, essa independência não significa que o BCE esteja totalmente desligado da União antes se destinando a protegê‑lo de qualquer influência política no cumprimento das suas missões.

7 Embora seja verdade que o BCE beneficia de uma autonomia funcional no âmbito da qual se definiu um regime distinto do previsto no Estatuto, porém, quando instituiu para os seus agentes uma regulamentação que, no essencial, reproduz a prevista para os funcionários, e apesar de as disposições do Estatuto não serem diretamente aplicáveis aos referidos agentes, os ensinamentos que decorrem da jurisprudência relativa às disposições estatutárias deveriam continuar a ser pertinentes para o pessoal do BCE, pelo menos quando se refiram a uma norma jurídica ou a um princípio aplicável ao conjunto das instituições e órgãos da União (v., neste sentido, Acórdão de 30 de junho de 2021, BZ/BCE, T‑554/16, não publicado, EU:T:2021:387, n.° 70).

8 V. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, n.° 191).

9 V. Acórdão de 6 de outubro de 2021, Veit/BCE (C‑272/20 P, EU:C:2021:814, n.° 55).

10 V. Acórdãos de 16 de dezembro de 2004, My (C‑293/03, EU:C:2004:821, n.° 44), e de 4 de fevereiro de 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire et Ministre de l’Action et des Comptes publics (C‑903/19, EU:C:2021:95, n.° 23).

11 V. Acórdão de 4 de fevereiro de 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire et Ministre de l’Action et des Comptes publics (C‑903/19, EU:C:2021:95, n.° 24).

12 Conforme refere o advogado‑geral V. Trstenjak nas Conclusões que apresentou no processo Dominguez (C‑282/10, EU:C:2011:559, n.° 78), as normas que consagram direitos fundamentais por princípio podem ser formuladas de uma forma relativamente abstrata, em especial para poderem ter em consideração alterações políticas e sociais. Esta situação aplica‑se por maioria de razão aos direitos sociais, que muitas vezes necessitam de ser concretizados, em grande medida também devido aos custos associados, que podem acabar por fazer depender uma concretização destes direitos das possibilidades económicas reais do Estado. V., no que respeita à concretização dos direitos sociais por via regulamentar, Frenz, W., Handbuch Europarecht, vol. 4 (Europäische Grundrechte), Viena 2009, p. 135, ponto 444, e Tridimas, T., «On Constitutional Rights and Political Choices», European Papers ‑ A Journal on Law and Integration, 2019, n.° 2, p. 568.

13 V. Acórdãos de 20 de outubro de 1981, Comissão/Bélgica (137/80, EU:C:1981:237, n.° 7), e de 4 de fevereiro de 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire et Ministre de l’Action et des Comptes publics (C‑903/19, EU:C:2021:95, n.os 36 e 37).

14 V. Acórdão de 20 de outubro de 1981, Comissão/Bélgica (137/80, EU:C:1981:237, n.° 9).

15 V. Acórdão de 17 de dezembro de 1987, Comissão/Luxemburgo (315/85, EU:C:1987:569, n.° 19).

16 Conforme expliquei nas Conclusões que apresentei no processo Comissão/Hansol Paper (C‑260/20 P, EU:C:2022:13, n.° 127), no método de interpretação jurídica, o recurso à analogia está geralmente sujeito a certas condições, a saber, a necessidade de colmatar uma lacuna jurídica pela aplicação de uma norma de direito a uma hipótese diferente, mas à qual o caso não previsto se assemelha ao nível da «ratio» ou da «identidade essencial». Evidentemente, isto só é válido caso o legislador não tenha manifestado formalmente a sua oposição.

17 V. Acórdão de 14 de dezembro de 2017, RL/Tribunal de Justiça da União Europeia (T‑21/17, EU:T:2017:907, n.° 51).

18 V. Acórdão de 16 de setembro de 1997, Gimenez/Comité das Regiões (T‑220/95, EU:T:1997:130, n.° 73), e Despacho de 11 de outubro de 2012, Cervelli/Comissão (T‑622/11 P, EU:T:2012:538, n.° 25).

19 Acórdão de 4 de julho de 2013 (C‑233/12, EU:C:2013:449).

20 Acórdão de 4 de julho de 2013 (C‑233/12, EU:C:2013:449, n.° 25).

21 V. Acórdão de 6 de outubro de 2016, Adrien e o. (C‑466/15, EU:C:2016:749, n.° 25).

22 V. Acórdão de 6 de outubro de 2016, Adrien e o. (C‑466/15, EU:C:2016:749, n.° 26).

23 Acórdão de 4 de julho de 2013, Gardella (C‑233/12, EU:C:2013:449, n.os 35 e 36).

24 Acórdão de 4 de julho de 2013, Gardella (C‑233/12, EU:C:2013:449, n.° 35).

25 V. Acórdão de 16 de janeiro de 2014, Guinet/BEI (F‑107/12, EU:F:2014:1, n.° 77), no qual o Tribunal da Função Pública declarou que do artigo 45.° TFUE não decorre a obrigação de os Estados‑Membros preverem a possibilidade de os membros do pessoal do BEI transferirem o capital que os seus direitos à pensão adquiridos anteriormente representa para o regime de pensões do BEI nem a obrigação de celebrar um acordo para o efeito.

26 Nas versões em língua francesa («La BCE conclut des accords») e inglesa («The ECB shall enter into agreements») (sublinhado nosso).

27 V. Acórdão de 16 de dezembro de 2004, My (C‑293/03, EU:C:2004:821, n.° 48), e Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de setembro de 2009, Ricci e Pisaneschi (C‑286/09 e C‑287/09, não publicado, EU:C:2009:566, n.° 33).

28 Acórdão de 4 de fevereiro de 2021, Ministre de la Transition écologique et solidaire e Ministre de l’Action et des Comptes publics (C‑903/19, EU:C:2021:95, n.° 34).

29 V. n.os 34 e segs. das presentes conclusões.

30 V. n.os 36 e 46 das presentes conclusões.

31 V. Acórdão de 5 de dezembro de 2013, Časta (C‑166/12, EU:C:2013:792, n.° 37).

32 V. Acórdãos de 7 de março de 2018, DW (C‑651/16, EU:C:2018:162, n.° 16), e de 13 de fevereiro de 2019, Rohart (C‑179/18, EU:C:2019:111, n.° 14).

33 V. n.° 16 das presentes conclusões.

34 V. Acórdãos de 19 de novembro de 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, n.° 52), e de 8 de novembro de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, n.° 50).

35 V. Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o. (C‑723/17, EU:C:2019:533, n.° 54).

36 V. Acórdãos de 19 de novembro de 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, n.° 58), e de 26 de junho de 2019, Craeynest e o. (C‑723/17, EU:C:2019:533, n.° 56), em que o Tribunal de Justiça impôs aos órgãos jurisdicionais nacionais a obrigação de, em relação às autoridades administrativas competentes, adotar qualquer medida necessária, como uma injunção, para garantir o respeito do direito da União em matéria de ambiente. A injunção a adotar pelos órgãos jurisdicionais nacionais destinava‑se a obrigar as autoridades administrativas a adotar as medidas concretas previstas na legislação da União, isto é, definir um plano para a qualidade do ar e instalar pontos de amostragem para monitorizar a qualidade do ar.

37 V., a este respeito, as Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Wall (C‑91/08, EU:C:2009:659, n.os 132 e 133).

38 V. as Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Wall (C‑91/08, EU:C:2009:659, n.° 134).

39 V. Acórdãos de 16 de julho de 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566, n.° 34), e de 25 de março de 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, n.° 113).

40 V. Acórdão de 16 de julho de 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566, n.° 35).

41 V. n.° 61 das presentes conclusões.