Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-404/19

1.

Com o presente recurso, a República Francesa pede a anulação parcial do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de março de 2019, França/Comissão ( 2 ), que nega provimento ao recurso interposto por esse Estado‑Membro da Decisão de Execução (UE) 2017/2014 da Comissão ( 3 ). Através desta decisão, a Comissão impôs nomeadamente ao referido Estado‑Membro uma correção financeira fixa de 100 % relativa às ajudas diretas por superfície pagas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências graves constatadas no sistema de controlo das referidas ajudas. A taxa de 100 % corresponde à totalidade das ajudas pagas.

2.

Os requisitos para aplicar uma correção fixa de 100 % estão previstos no ponto 3.2.5. das Orientações da Comissão relativas ao cálculo das correções financeiras ( 4 ). Este ponto prevê que essa taxa pode ser aplicada quando as deficiências do sistema de controlo de um Estado‑Membro assumam uma gravidade tal que constituam um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares.

3.

Em apoio do seu recurso, a República francesa alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no acórdão recorrido ao declarar que se justificava a imposição, pela Comissão, da correção fixa de 100 %. Este Estado‑Membro não contesta que o sistema de controlo na Alta Córsega tenha sido deficiente, pelo que a Comissão podia impor uma correção fixa, mas acusa o Tribunal Geral de ter feito uma interpretação e uma aplicação erradas do ponto 3.2.5. das Orientações ao declarar que estavam preenchidos os requisitos aí referidos para aplicar uma taxa de 100 %. Por conseguinte, no presente recurso, solicita‑se ao Tribunal de Justiça que se debruce, tanto quanto é do meu conhecimento pela primeira vez, sobre os requisitos que presidem à imposição de uma correção financeira fixa de 100 %, conforme prevista no ponto 3.2.5. das Orientações.

4.

No final da minha análise, proporei ao Tribunal de Justiça que dê provimento ao recurso.

5.

O artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 ( 5 ), sob a epígrafe «Apuramento da conformidade», prevê, no seu n.o 1, que a Comissão adota atos de execução que determinam os montantes a excluir do financiamento da União, quando considerar que as despesas do FEAGA e do FEADER não foram efetuadas nos termos do direito da União. Em conformidade com o artigo 52.o, n.o 2, deste regulamento, a Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância do incumprimento constatado e toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União.

6.

Os critérios e metodologia para aplicação de correções no âmbito do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 estão previstos no artigo 12.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 907/2014 ( 6 ). Resulta do artigo 12.o, n.o 6, deste regulamento que, quando os montantes a excluir do financiamento da União não podem ser determinados pelo cálculo ou extrapolação referidos nos n.os 2 e 3 deste artigo ( 7 ), a Comissão aplica as devidas correções fixas, tendo em conta a natureza e a gravidade da infração, bem como a sua própria estimativa do risco de prejuízo financeiro para a União.

7.

O artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento de Execução (UE) n.o 907/2014 prevê:

«Ao estabelecer o nível das correções fixas, a Comissão tem nomeadamente em conta as seguintes circunstâncias, que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União:

[…]

c) A aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo é considerada inexistente ou gravemente deficiente, e existem provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas;

[…]»

8.

Nas suas Orientações, a Comissão expôs os princípios gerais e o nível da correção fixa que a Comissão pode propor ao abrigo do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento de Execução n.o 907/2014 ( 8 ).

9.

Quanto aos princípios gerais, resulta das Orientações que, no caso das correções fixas, o prejuízo financeiro provável causado à União deve ser determinado por uma avaliação do risco resultante da deficiência no controlo, que pode dizer respeito tanto à natureza ou à qualidade dos controlos efetuados como ao número desses controlos. O princípio subjacente, o princípio da proporcionalidade enunciado no artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, é o de que a taxa de correção deve estar claramente relacionada com o prejuízo financeiro causado à União ( 9 ).

10.

No que diz respeito ao nível da correção fixa, as Orientações preveem uma aplicação, segundo as circunstâncias aí referidas, de uma correção de 2 %, 3 %, 5 %, 7 % ou 10 % ( 10 ). Além disso, resulta das Orientações que, em casos excecionais, podem ser aplicadas taxas de correção superiores até 100 % ( 11 ). Essa taxa superior está prevista para os casos referidos no artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento de Execução n.o 907/2014. Assim, o ponto 3.2.5. das Orientações relativo a esta disposição prevê:

«“[Se a] aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo [for] considerada inexistente ou gravemente deficiente, e [que] existem provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas [ ( 12 )]”: justifica‑se uma correção de 25 %, dado ser legítimo presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares originará prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União.

A taxa de correção pode ser fixada a um nível ainda mais elevado, se for caso disso. Pode ser esse o caso quando, na sequência de informações prestadas pelo Estado‑Membro, o universo em risco foi (muito) limitado. Por outro lado, as despesas podem ser totalmente recusadas, caso as deficiências assumam uma gravidade tal que constituam um incumprimento absoluto das regras da União, tornando todos os pagamentos irregulares.»

11.

Para efeitos das presentes conclusões, os antecedentes do litígio, expostos pelo Tribunal Geral nos n.os 1 a 37 do acórdão recorrido, podem ser resumidos da seguinte forma.

12.

De 24 a 28 de novembro de 2014, a Comissão realizou, em França, um inquérito sobre o setor das ajudas por superfície solicitadas para os exercícios de 2013 e 2014. Na sequência desse inquérito, a Comissão comunicou os seus resultados à República Francesa e, em seguida, houve uma troca de correspondência entre essa instituição e esse Estado‑Membro relativamente ao inquérito.

13.

Por carta de 20 de maio de 2016 (a seguir «Comunicação de 20 de maio de 2016»), a Comissão comunicou à República Francesa a sua proposta de excluir do financiamento da União o montante total de 117439017,55 euros por desconformidade da aplicação do sistema de ajuda por superfície em França com as regras da União nos exercícios de 2013 e 2014. Esse montante era composto por quatro grupos de propostas de correção, entre os quais um dizia respeito às ajudas diretas por superfície pagas na Alta Córsega. Esta correção constituía uma correção fixa de 100 %, correspondente ao montante de 28973945,46 euros.

14.

A referida correção fixa de 100 % baseava‑se em várias constatações de deficiências relativas, nomeadamente, aos problemas relacionados com a definição das superfícies elegíveis.

15.

Em primeiro lugar, a regulamentação francesa permitia a utilização de rácios previamente definidos para a tomada em consideração das características paisagísticas na superfície agrícola, em desconformidade com a regulamentação da União sobre as «boas condições agrícolas e ambientais» (a seguir «BCAA»), o que levou as autoridades francesas a nem sempre excluir superfícies inelegíveis. Mais especificamente, a regulamentação francesa não assegurou o controlo da «manutenção» das terras agrícolas nas BCAA, em conformidade com o artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009 ( 13 ).

16.

Em segundo lugar, a proposta de correção baseava‑se em problemas relacionados com a definição das superfícies elegíveis resultantes de uma interpretação incorreta, pelas autoridades francesas, do artigo 34.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 ( 14 ). Em substância, as autoridades francesas consideraram elegíveis superfícies principalmente arborizadas com escassos recursos de pastagens ou inacessíveis aos animais, declaradas como «charnecas», quando essas superfícies não preenchiam os requisitos estabelecidos pela regulamentação da União.

17.

Por outro lado, a Comissão indicou, na Comunicação de 20 de maio de 2016, que essas deficiências já tinham sido observadas no âmbito do procedimento de conformidade que abrangia os exercícios de 2008 a 2012, mas que as autoridades francesas não tinham introduzido qualquer alteração na abordagem seguida a este respeito. Na falta de alteração na abordagem seguida até ao momento, com efeitos reais no terreno, as correções aplicadas a esse departamento nos inquéritos anteriores — uma taxa fixa de 100 % — continuariam a aplicar‑se nos exercícios de 2013 e 2014.

18.

Por carta de 22 de junho de 2016, as autoridades francesas recorreram ao órgão de conciliação a respeito da correção financeira considerada pela Comissão relativamente ao departamento da Alta Córsega. Alegaram, em substância, que o argumento da Comissão para justificar a rejeição da quantificação que propunham a esse respeito não era suficiente à luz da regulamentação da União e que a proposta de correção fixa de 100 % relativamente ao caso da Alta Córsega não estava em conformidade com os procedimentos de quantificação do prejuízo previsto nessa regulamentação.

19.

Em 19 de dezembro de 2016, o órgão de conciliação emitiu o seu parecer. Constatou, em substância, que a conciliação não era possível nessa fase e considerou que uma correção de 100 % seria provavelmente desproporcionada tendo em conta o risco real para o FEAGA. Em consequência, solicitou aos serviços da Comissão que considerassem uma correção inferior.

20.

Em 21 de fevereiro de 2017, a Comissão adotou a sua posição final. Manteve a sua posição inicial exposta na Comunicação de 20 de maio de 2016, precisando que se justificava uma correção fixa de 100 %, na medida em que as informações disponíveis demonstravam que as deficiências relativas ao controlo das ajudas na Alta Córsega eram tão graves que constituíam um incumprimento absoluto das regras da União e que geravam um risco muito elevado para o FEAGA.

21.

Em 8 de novembro de 2017, a Comissão adotou, ao abrigo do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, a decisão controvertida, pela qual impôs quatro grupos de correções, incluindo uma correção fixa de 100 % correspondente a 28973945,46 euros no que se referia às despesas relativas às ajudas diretas por superfície na Córsega para os exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências graves constatadas no sistema de controlo dessas ajudas (sob o título «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega»). No relatório de síntese anexo à decisão controvertida, a Comissão justificou a imposição desta correção com base em fundamentos idênticos aos expostos pela Comissão na sua Comunicação de 20 de maio de 2016.

22.

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de janeiro de 2018, a República Francesa interpôs um recurso de anulação parcial da decisão controvertida, invocando vários fundamentos contra os quatro grupos de correções financeiras, incluindo o de 100 % relativo à Alta Córsega. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso.

23.

Por requerimento de 23 de maio de 2019, a República Francesa interpôs o presente recurso do referido acórdão. No âmbito do seu recurso, este Estado‑Membro contesta apenas o mérito de um dos quatro grupos de correções financeiras que o Tribunal Geral teve de conhecer no acórdão recorrido, a saber, a correção fixa de 100 % relativa às ajudas diretas por superfície pagas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014.

24.

Assim, no seu recurso, a República Francesa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

25.

Na sua resposta, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

26.

Na audiência realizada em 27 de fevereiro de 2020, a República Francesa e a Comissão apresentaram as suas observações orais.

27.

Com o seu fundamento único, a República Francesa alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no acórdão recorrido ao declarar que a Comissão podia impor a correção fixa de 100 % relativa às ajudas diretas por superfície pagas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014.

28.

Na decisão controvertida, esta correção justificava‑se tendo em conta a situação particular do departamento da Alta Córsega, no qual a Comissão constatou deficiências que consistiam, designadamente, em problemas relacionados com a definição das superfícies elegíveis ( 15 ). A Comissão indicou também que essas deficiências já tinham sido observadas no âmbito do procedimento de conformidade que abrangia os anos de 2008 a 2012 e que, na falta de modificações na abordagem seguida pelas autoridades francesas, devia ser igualmente aplicada uma correção fixa de 100 % pelos exercícios de 2013 e 2014 ( 16 ).

29.

No Tribunal Geral, a República Francesa contestou o mérito desta decisão, alegando, nomeadamente, que os requisitos para aplicar uma correção fixa de 100 %, prevista no ponto 3.2.5. das Orientações, não estavam preenchidos e que a correção controvertida era, por conseguinte, desproporcionada.

30.

No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente este fundamento ( 17 ). Mais especificamente, o Tribunal Geral, em substância, começou por interpretar, nos n.os 117 e 118 do acórdão recorrido, os requisitos para aplicar uma taxa de 100 % previstos no ponto 3.2.5. das Orientações e, em seguida, nos n.os 134 a 136 do acórdão recorrido, aplicou esta interpretação às circunstâncias do caso em apreço. A esse respeito, declarou, por um lado, que o sistema de controlo na Alta Córsega se baseava numa definição errada das superfícies elegíveis, o que violava um dos requisitos materiais do regime das ajudas por superfície, e, por outro, que essa violação era tão grave que constituía, em conformidade com o ponto 3.2.5. das Orientações, um incumprimento absoluto das regras da União suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares. O Tribunal Geral concluiu, assim, que a Comissão podia impor a correção controvertida.

31.

Em apoio do seu recurso, a República Francesa alega que o Tribunal Geral cometeu, no n.o 118 do acórdão recorrido, um erro de direito na sua interpretação do ponto 3.2.5. das Orientações, o que levou, em seguida, a uma aplicação errada dessas mesmas Orientações nos n.os 134 a 136 do acórdão recorrido. Este Estado‑Membro alega, nomeadamente, que o facto de o sistema de controlo violar um requisito material do regime das ajudas por superfície não é — por si só — suficiente para justificar a aplicação de uma taxa de 100 %. Por outras palavras, a República Francesa não contesta, enquanto tais, as deficiências que a Comissão constatou no sistema de controlo na Alta Córsega, limitando‑se antes a alegar que essas deficiências não podem levar à aplicação de uma taxa fixa de 100 %.

32.

A Comissão, por sua vez, refuta os argumentos da República Francesa e conclui pela improcedência do fundamento.

33.

A fim de apreciar o fundamento da República Francesa, importa, a título preliminar, determinar a justificação invocada pela Comissão para impor a correção controvertida, dado que esta questão é contestada pelas partes no Tribunal de Justiça (secção A). Em seguida, há que verificar a interpretação feita pelo Tribunal Geral do ponto 3.2.5. das Orientações, tal como exposta nos n.os 117 e 118 do acórdão recorrido (secção B). Por último, à luz desta análise, importa verificar se o Tribunal Geral aprovou com razão a imposição, pela Comissão, da correção controvertida nos n.os 134 a 136 do acórdão recorrido (secção C).

34.

A título preliminar, sublinho que a imposição de uma taxa de correção financeira de 100 % pode justificar‑se em duas situações distintas: quer quando a totalidade das despesas seja concedida na falta de fundamento jurídico em direito da União (a seguir «primeira situação»), quer quando, ainda que exista um fundamento jurídico em direito da União, o sistema de controlo de um Estado‑Membro seja gravemente deficiente, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares (a seguir «segunda situação») ( 18 ). É esta segunda situação que está abrangida pelo ponto 3.2.5. das Orientações.

35.

No Tribunal de Justiça, a Comissão confirmou que a imposição da correção controvertida se baseava na segunda situação. No entanto, a Comissão alegou que essa imposição se baseava igualmente na primeira situação. Assim, na sua resposta, a Comissão alegou que «havia simultaneamente um pagamento de ajudas desprovido de fundamento jurídico e um mau funcionamento caracterizado do sistema de controlo na Alta Córsega», o que confirmou igualmente na audiência ( 19 ).

36.

A este respeito, observo que importa saber se a aplicação da correção controvertida se baseava apenas na segunda situação, como alega a República Francesa, ou se se baseava tanto na segunda como na primeira situação, como sustenta a Comissão; com efeito, por um lado, a justificação e, por conseguinte, a fiscalização jurisdicional não serão os mesmos nas duas situações; e, por outro lado, a República Francesa acusa o Tribunal Geral de ter confundido, no acórdão recorrido, os requisitos respetivamente aplicáveis na primeira e na segunda situação para impor uma taxa de correção financeira de 100 %.

37.

A fim de apreciar o fundamento da República Francesa, importa, por conseguinte, desde logo, determinar em que situação(ões) a Comissão impôs a correção controvertida. Para este efeito, considero útil, antes de mais, recordar as diferenças entre as duas situações.

38.

No que diz respeito, em primeiro lugar, à justificação para impor uma taxa de 100 %, há que observar que, na primeira situação, esta se encontra ao nível da regulamentação.

39.

Com efeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o FEAGA só financia as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Assim, só os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas estão a cargo do FEAGA. Por conseguinte, fica a cargo dos Estados‑Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais erradamente se consideraram autorizadas a pagar no âmbito dessa organização comum ( 20 ).

40.

Nesta situação, as ajudas pagas com base num fundamento jurídico inexistente estão excluídas do financiamento da União, independentemente da constatação de irregularidades ou negligências por parte das autoridades nacionais. A este respeito, a Comissão não dispõe de margem de apreciação para aceitar ou rejeitar uma despesa do financiamento da União ( 21 ). Uma correção imposta numa situação dessa natureza é, por conseguinte, imposta sob a forma de uma correção pontual, o que significa que o prejuízo sofrido pela União — e, por conseguinte, o montante a excluir — pode ser determinado de forma precisa.

41.

Na segunda situação, a justificação para aplicar uma taxa de 100 % reside, nomeadamente, na aplicação, pelo Estado‑Membro, de um sistema de controlo gravemente deficiente, como referido no artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento n.o 907/2014. Assim, no ponto 3.2.5. das Orientações relativas a esta disposição, a Comissão precisou que, se as deficiências do sistema de controlo forem de tal forma graves que constituam um incumprimento absoluto das regras da União suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares, haverá que aplicar uma correção de 100 % ( 22 ).

42.

Sublinho que, ao contrário da situação em que as ajudas são pagas na falta de fundamento jurídico (primeira situação), a taxa de 100 % referida no ponto 3.2.5. das Orientações constitui uma taxa fixa, o que significa que o prejuízo sofrido pelo orçamento da União não pode ser determinado de forma precisa. Assim, segundo o artigo 12.o, n.o 6, do Regulamento n.o 907/2014, são aplicadas correções fixas previstas no n.o 7 deste artigo quando os montantes a excluir não possam ser determinados pelo cálculo ou extrapolação referidos nos n.os 2 e 3 do referido artigo ( 23 ).

43.

Por outras palavras, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 6, do Regulamento n.o 907/2014, quando aplica correções fixas, a Comissão deve determinar o montante a excluir em função da dimensão do risco de prejuízo sofrido pelo orçamento da União, tendo em conta a natureza e a gravidade da infração ( 24 ).

44.

No que diz respeito, em segundo lugar,
à fiscalização jurisdicional, resulta do exposto que, no âmbito da primeira situação, o Tribunal Geral deve verificar se a concessão de ajudas pelas autoridades nacionais é desprovida de fundamento jurídico em direito da União. Esta apreciação consiste em avaliar se as ajudas pagas violam os requisitos materiais do regime de ajuda em causa, que são essenciais para determinar a admissibilidade de um pedido de auxílio, de forma que esses auxílios se situam fora do regime de ajuda ( 25 ).

45.

Em contrapartida, no âmbito da segunda situação, o Tribunal Geral deve verificar se a Comissão podia considerar que as deficiências do sistema de controlo eram tão graves que constituíam um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares em conformidade com o ponto 3.2.5. das Orientações. Por outras palavras, o Tribunal Geral deve fiscalizar o mérito da estimativa, pela Comissão, da perda real sofrida pelo orçamento da União ( 26 ).

46.

Quanto à correção controvertida, parece‑me que o fundamento da Comissão relativo ao facto de esta correção se ter igualmente baseado na primeira situação é inadmissível. Com efeito, constato que este fundamento não foi invocado no Tribunal Geral e que este, no acórdão recorrido, se limita a verificar se a correção controvertida se justificava à luz do ponto 3.2.5. das Orientações ( 27 ). Recordo que este ponto diz respeito à segunda situação.

47.

Feita esta precisão, ainda que o fundamento tivesse sido invocado no Tribunal Geral, considero que foi, em todo o caso, com razão que o referido Tribunal se limitou a verificar, no acórdão recorrido, se a imposição da correção controvertida se justificava à luz da segunda situação. Com efeito, constato que as peças processuais indicam que a Comissão baseou a imposição da correção controvertida nas deficiências constatadas no sistema de controlo ( 28 ), o que terá sido inútil se a totalidade das ajudas pagas já eram irregulares devido à falta de fundamento jurídico em direito da União ( 29 ). Além disso, é facto assente que a correção controvertida de 100 % é imposta pela Comissão sob a forma de uma correção fixa ( 30 ).

48.

Resulta do exposto que, no âmbito do presente recurso, apenas há que verificar se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar justificada a imposição, devido a um sistema de controlo deficiente, de uma correção de 100 % em aplicação do ponto 3.2.5. das Orientações ( 31 ).

49.

A interpretação feita pelo Tribunal Geral do ponto 3.2.5. das Orientações figura nos n.os 117 e 118 do acórdão recorrido. Nos referidos n.os 117 e 118, o Tribunal Geral refere‑se a uma interpretação já assente na sua própria jurisprudência deste ponto das Orientações ( 32 ).

50.

Observo que a República Francesa contestou apenas a interpretação feita pelo Tribunal Geral do n.o 118 do acórdão recorrido. No entanto, este n.o 118 refere‑se ao n.o 117 que o precede. A fim de verificar o mérito do referido n.o 118, importa, por conseguinte, antes de mais, examinar o referido n.o 117. Conforme explicarei, considero que a jurisprudência recordada no n.o 117 do acórdão recorrido constitui uma interpretação razoável deste ponto das Orientações (secção 1), ao passo que me parece que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no n.o 118 (secção 2).

51.

Quanto à jurisprudência recordada no n.o 117 do acórdão recorrido, resulta desta que se aplica uma taxa de correção de 100 % com base no ponto 3.2.5. das Orientações «quando um sistema de controlo existente é completamente alheio à regulamentação da União pertinente, abstraindo‑se dos elementos materiais do regime de ajudas em causa e dos seus objetivos e, por último, não permite, devido à sua natureza, detetar as práticas dos operadores em causa, que contornam ou manipulam os elementos materiais. Com efeito, essas deficiências de controlos criam o risco de que todos os pagamentos efetuados no âmbito do regime de ajuda em causa sejam irregulares. Assim, essas deficiências assemelham‑se, devido às suas consequências financeiras para os [fundos], a intervenções que se situam fora de um regime de ajuda».

52.

A meu ver, esta jurisprudência constitui uma interpretação razoável do ponto 3.2.5. das Orientações, uma vez que os três indícios cumulativos recordados no n.o 117 permitem, considerados em conjunto, verificar se as deficiências de um sistema de controlo são tão graves que constituem um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares na aceção das Orientações.

53.

Com efeito, o primeiro indício (o sistema de controlo é completamente alheio à regulamentação da União pertinente) assegura, antes de mais, o cumprimento do requisito essencial enunciado no ponto 3.2.5. das Orientações para aplicar a taxa de 100 %, ou seja, que as deficiências do sistema de controlo sejam tão graves que constituam um incumprimento absoluto das regras da União. A este respeito, sublinho que, na medida em que o sistema de controlo é considerado inexistente ou gravemente deficiente na aceção do artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento n.o 907/2014, sem, todavia, constituir um incumprimento absoluto das regras da União, deve, regra geral, aplicar‑se uma taxa de 25 % em conformidade com as Orientações.

54.

Em seguida, o segundo indício (o sistema de controlo abstrai‑se dos elementos materiais do regime de ajudas em causa e dos seus objetivos) qualifica o tipo de deficiência suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares. Recordo que os elementos materiais de uma ajuda são requisitos essenciais para a concessão da ajuda ( 33 ) e a circunstância de o sistema de controlo se abstrair de um ou mais destes é, por conseguinte, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares ( 34 ). O mesmo se aplica aos objetivos de um regime de ajuda. Com efeito, embora os requisitos materiais estejam formalmente preenchidos, é possível que os objetivos subjacentes à organização comum dos mercados não o estejam, de forma que todos os pagamentos sejam irregulares ( 35 ).

55.

Por último, o terceiro indício (o sistema de controlo não permite, pela sua natureza, detetar as práticas dos operadores em causa, que contornem ou manipulem os elementos materiais) baseia‑se na hipótese prevista no artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento n.o 907/2014, em que existem provas de irregularidades e negligências importantes na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas.

56.

Como decorre destes três indícios cumulativos, a aplicação de uma taxa fixa de 100 % está estritamente enquadrada, e, na minha opinião, com razão para tal.

57.

Com efeito, por um lado, recordo que a aplicação da taxa de 100 % se limita a casos excecionais, em que as deficiências no sistema de controlo são equiparáveis, devido às suas consequências financeiras para os fundos, a intervenções fora de um regime de ajuda (primeira situação) ( 36 ). No entanto, devido à natureza das deficiências do sistema de controlo, que não permitem verificar a regularidade das ajudas pagas ( 37 ), a Comissão não está em condições de estabelecer se todas as ajudas contestadas foram efetivamente pagas em violação do direito da União, como sucede quando as ajudas são pagas na falta de fundamento jurídico. Os três indícios recordados no n.o 117 do acórdão recorrido permitem, a este respeito, verificar se existem deficiências suficientemente graves ao nível do sistema de controlo para considerar que todos os pagamentos são irregulares.

58.

Por outro lado, há que recordar que, em conformidade com o ponto 3.2.5. das Orientações, há, regra geral, que aplicar uma taxa de 25 % quando a aplicação, por um Estado‑Membro, de um sistema de controlo for considerada inexistente ou gravemente deficiente e existam provas de irregularidades e de negligência importantes na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas. Por outras palavras, a aplicação de uma correção de uma taxa superior a 25 % — e a fortiori de uma taxa de 100 % — pressupõe que seja demonstrada a existência de circunstâncias de maior gravidade tendo em conta a situação que justifica a aplicação de uma correção de 25 % e, tratando‑se de uma taxa de 100 %, de extrema gravidade ( 38 ). Ora, só um conjunto de indícios permite determinar essa gravidade acrescida.

59.

O n.o 118 do acórdão recorrido prevê em seguida que «[a]ssim, resulta desta jurisprudência [recordada no n.o 117 do acórdão recorrido] que não são tanto as deficiências nos [controlos‑chave de que padece o sistema de controlo] que justificam a aplicação de uma correção de 100 %, [mas a inobservância dos elementos materiais do regime de ajuda em causa e dos seus objetivos]. O não preenchimento do ou dos requisitos materiais de concessão de uma ajuda justifica a exclusão da totalidade das despesas [Acórdão de 10 de julho de 2014, Grécia/Comissão, T‑376/12, EU:T:2014:623, n.o 123 (não publicado)]».

60.

A meu ver, a forma como este número deve ser entendido e, em particular, a forma como se articula com os três indícios referidos no n.o 117 do acórdão recorrido não é evidente. O alcance deste número foi, assim, objeto de discussões na audiência e, em minha opinião, com razão para tal. Com efeito, este n.o 118 carece de clareza a dois níveis.

61.

Por um lado, constato que este n.o 118 remete para o n.o 123 do Acórdão Grécia/Comissão ( 39 ), mas cita‑o de forma parcelar. Por outro lado, o próprio alcance do referido n.o 123 não é claro e, a meu ver, não permite esclarecer o alcance do n.o 118 do acórdão recorrido.

62.

Dito isto, constato porém que o Tribunal Geral, no n.o 135 do acórdão recorrido, se refere ainda ao n.o 118 acima mencionado, declarando que, «em conformidade com a jurisprudência […] referida nos n.os 117 e 118 [do acórdão recorrido], o incumprimento dos requisitos materiais do regime de ajuda em causa justifica a exclusão da totalidade das despesas».

63.

Tendo em conta esta constatação, parece‑me que, conforme a República Francesa salientou na audiência, o Tribunal Geral, no n.o 118 acima referido, confundiu erradamente a justificação para impor uma taxa fixa de 100 %, tal como decorre muito corretamente do n.o 117 do acórdão recorrido sob a forma dos três indícios cumulativos, com a justificação para impor uma correção financeira de 100 % no caso das ajudas concedidas na falta de fundamento jurídico. Recordo que é apenas neste último caso que o incumprimento dos requisitos materiais pode — por si só — justificar uma correção correspondente a 100 %.

64.

A este respeito, a Comissão precisou na audiência que o ponto 3.2.5. das Orientações diz respeito à situação em que a regulamentação nacional está em conformidade com os requisitos materiais decorrentes do direito da União, e em que a única violação cometida pelo Estado‑Membro reside no sistema de controlo, o que não garante que os requisitos materiais estejam efetivamente preenchidos. Ora, no presente processo, o incumprimento encontra‑se tanto ao nível da regulamentação nacional, que não é conforme com o direito da União, como ao nível do sistema de controlo. Assim, foi a definição errada na regulamentação nacional que levou a erros no sistema de controlo ( 40 ).

65.

Segundo a Comissão, é neste contexto que se devem compreender os n.os 117 e 118. Assim, os referidos números significam — considerados no seu conjunto — que, no contexto das correções fixas, se confrontados tanto com um incumprimento ao nível da regulamentação nacional como com deficiências no sistema de controlo, e se essas deficiências não permitirem discernir quem tinha direito à ajuda e até que montante, se justifica uma correção fixa de 100 %. Nesta situação, haveria o risco de a totalidade das despesas poderem ser erradas.

66.

Considero que a leitura assim sugerida pela Comissão, para além do facto de se afastar um pouco do acórdão recorrido à luz das considerações precedentes, será, em todo o caso, contrária ao quadro regulamentar e às Orientações.

67.

Com efeito, ao nível do quadro regulamentar, importa recordar, por um lado, que a imposição de uma taxa fixa — seja qual for a taxa — significa pela sua natureza que o prejuízo real não pode ser determinado com exatidão. A incerteza quanto ao prejuízo sofrido pela União justifica, por conseguinte, a imposição de uma taxa fixa, mas não pode, por si só, justificar que esta ascenda a 100 %.

68.

Por outro lado, embora seja razoável pressupor que, de um modo geral, o facto de a regulamentação nacional — diferente do sistema de controlo — não cumprir os requisitos materiais aumenta o risco para o prejuízo sofrido pela União, este facto não implica de forma nenhuma — por si só — que o risco real ascenda a 100 %. Recordo, a este respeito, que não é qualquer incumprimento dos requisitos materiais que é suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares ( 41 ) e que, por conseguinte, não se pode considerar que o risco real ascende a 100 % sem proceder, pelo menos, a essa análise prévia.

69.

No que se refere às Orientações, considero que a interpretação feita pela Comissão assenta numa confusão entre os requisitos de aplicação da taxa de correção de 25 % e os da taxa de correção de 100 %. Assim, a incapacidade de verificar se a ajuda beneficia as pessoas que a ela têm direito é também a consequência da total falta de aplicação do sistema de controlo por um Estado‑Membro que justifica a aplicação de uma taxa de correção de 25 %. Na realidade, qualquer deficiência de controlo que incida sobre um elemento material que condicione a legalidade da concessão da ajuda tem como consequência a introdução de uma incerteza quanto à questão de saber se a ajuda beneficia as pessoas que a ela têm direito. Consequentemente, essas circunstâncias não podem justificar, por si só, a aplicação de uma taxa de correção de 100 % com base nas Orientações ( 42 ). Em suma, o facto de existir uma incerteza quanto à regularidade de cada ajuda paga considerada individualmente não quer dizer que todas as ajudas pagas sejam irregulares na aceção do ponto 3.2.5. das Orientações.

70.

Resulta do exposto que o n.o 117 do acórdão recorrido constitui uma interpretação razoável do ponto 3.2.5. das Orientações. Proponho ao Tribunal de Justiça que a aplique no âmbito do presente recurso. Quanto ao n.o 118 do acórdão recorrido, parece que o Tribunal Geral interpretou mal o ponto 3.2.5. das Orientações e, como explicarei, parece que foi este erro que levou a uma aplicação errada deste ponto.

71.

A aplicação, pelo Tribunal Geral, do ponto 3.2.5. das Orientações às circunstâncias do caso presente (n.os 134 a 136 do acórdão recorrido) baseia‑se, em substância, em três elementos anteriormente expostos no acórdão recorrido, relativos às deficiências constatadas no sistema de controlo na Alta Córsega. Embora estes elementos não sejam contestados pela República Francesa, são, todavia, pertinentes para verificar os que o são.

72.

O Tribunal Geral começou por estabelecer que a determinação da superfície agrícola de uma exploração constitui um requisito material para a concessão das ajudas por superfície. Com efeito, se a referida superfície for incorretamente determinada com base numa definição de um ou vários elementos que a compõem (as terras aráveis, as pastagens permanentes e as culturas permanentes) não conforme com o direito da União, trata‑se de um erro que afeta um dos requisitos materiais do regime de ajudas por superfície, a saber, a determinação do perímetro da superfície agrícola com base no qual são calculados os direitos ao pagamento ( 43 ).

73.

Em seguida, o Tribunal Geral declarou que o regime de ajuda na Alta Córsega se baseava em definições erradas relativas à determinação da superfície agrícola de uma exploração. Estes erros eram dois e eram relativos à aceitação, pelas autoridades francesas, por um lado, de características topográficas como mares, afloramentos rochosos e bosques, e, por outro, «charnecas», de forma não conforme com as regras previstas no direito da União ( 44 ).

74.

Por último, o Tribunal Geral considerou que os erros na definição das superfícies elegíveis para o regime de ajudas por superfície na Alta Córsega viciavam o SIGC implementado na Alta Córsega, concebido com base nesses erros, pelo que o referido sistema de controlo não era adequado para detetar os erros relativos à determinação das superfícies agrícolas, o que permitiu a agricultores declarar, em muitos casos, terras não admissíveis ( 45 ).

75.

Nos n.os 134 a 136 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, com base nesta definição errada, foram admitidas, de forma quase sistemática, superfícies inelegíveis, o que comprova a existência de um mau funcionamento suficientemente grave do sistema de controlo. Segundo o Tribunal Geral, a referida definição incumpria, assim, um requisito material essencial. O Tribunal Geral deduziu daí que, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 117 e 118 do acórdão recorrido, o incumprimento dos requisitos materiais do regime de ajuda em causa justifica a exclusão da totalidade das despesas, e concluiu que as deficiências em causa eram tão graves que constituíam um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares.

76.

À semelhança da República Francesa, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito nos n.os 134 a 136 do acórdão recorrido ao declarar que o incumprimento dos requisitos materiais do regime de ajuda em causa justificava a exclusão da totalidade das despesas nos termos do ponto 3.2.5. das Orientações. O erro consiste, em substância, em duas vertentes.

77.

Antes de mais, conforme expus no n.o 63 das presentes conclusões, o facto de um sistema de controlo violar os requisitos materiais de um regime de ajudas não basta — por si só — para justificar a imposição de uma correção fixa de 100 % em aplicação do ponto 3.2.5. das Orientações ( 46 ). Por conseguinte, o Tribunal Geral declarou erradamente, no n.o 136 do acórdão recorrido, que as «deficiências [do sistema de controlo] em causa não cumpriam [os requisitos materiais do regime de ajuda] e, por conseguinte, eram tão graves que constituíam um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares» ( 47 ).

78.

Dito isto, constato, em seguida, que o incumprimento do requisito material em causa nem sequer é, pela sua natureza, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares.

79.

Com efeito, a definição violada no caso em apreço diz respeito a alguns tipos de superfícies (superfícies de forrageiras com escassos recursos de pastagens e características paisagísticas, como afloramentos rochosos, mares e bosques), o que não implica que todas as superfícies declaradas elegíveis não o deviam ter sido. Como o próprio Tribunal Geral declarou corretamente, em substância, no n.o 127 do acórdão recorrido, a definição errada tem apenas como consequência que o montante das ajudas por superfície seja superior àquele a que os agricultores em causa teriam tido direito se a superfície agrícola das suas explorações tivesse sido corretamente avaliada. Por outras palavras, a República Francesa adotou uma interpretação demasiado ampla das superfícies elegíveis, e essa inobservância da definição da superfície agrícola não é suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares. O facto de a regulamentação nacional — diferente do sistema de controlo — não cumprir este requisito, o que levou os agricultores, em vários casos, a declarar terras não admissíveis, não altera nada a este respeito.

80.

Resulta do conjunto das considerações precedentes que há que acolher o fundamento da República Francesa quanto a este ponto e, por conseguinte, anular parcialmente o acórdão recorrido.

81.

Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, segunda frase, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este último pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

82.

Creio que é o que sucede no presente processo. Com efeito, a imposição da correção controvertida pela Comissão baseava‑se, em substância, nas mesmas duas deficiências no sistema de controlo que as expostas pelo Tribunal Geral ( 48 ). Ora, resulta da análise nas presentes conclusões que essas deficiências não podem justificar uma taxa fixa de 100 %. Por conseguinte, haverá que anular a decisão controvertida quanto a este ponto.

83.

Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.

84.

Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

85.

Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela República Francesa.

86.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça se digne: