Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-401/25

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

16 de julho de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Redes e serviços de comunicações eletrónicas — Diretiva 2002/21/CE — Artigo 9.° — Gestão das radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas — Princípio da neutralidade de serviços — Artigo 9.°A — Reavaliação das restrições aos direitos de utilização das radiofrequências existentes — Medida nacional que impõe a um titular de direitos de utilização de radiofrequências que utilize essas radiofrequências em conformidade com as disposições do plano nacional de atribuição de frequências e que não permite o exercício de atividades diferentes — Medida nacional que impõe a utilização das referidas radiofrequências exclusivamente para serviços de difusão de televisão digital terrestre »

No processo C‑401/25,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 16 de junho de 2025, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de junho de 2025, no processo

Elettronica Industriale SpA

contra

Ministero delle Imprese e del Made in Italy,

sendo interveniente:

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: C. Lycourgos (relator), presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin, N. Piçarra e N. Fenger, juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Elettronica Industriale SpA, por M. Molino, C. Previti e G. Rossi, avvocati,

– em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello e A. De Curtis, avvocati dello Stato,

– em representação do Governo Checo, por L. Halajová, J. Očková e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por G. Conte e O. Gariazzo, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 9.° e 9.°A da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva-quadro) (JO 2002, L 108, p. 33), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (a seguir «Diretiva-Quadro»), e das disposições do Tratado FUE relativas à livre prestação de serviços.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Elettronica Industriale SpA ao Ministero delle Imprese e del Made in Italy (Ministério das Empresas e do Made in Italy, Itália) (a seguir «Ministério») a respeito da recusa de este último deferir o pedido de esta sociedade reavaliar a restrição aos seus direitos de utilização de radiofrequências para os serviços de televisão digital terrestre (TDT).

Quadro jurídico

Direito da União

«Diretiva-Quadro»

3 Os considerandos 18 e 19 da «Diretiva-Quadro» enunciam:

«(18) O requisito de que os Estados‑Membros assegurem que as autoridades reguladoras nacionais tenham na máxima conta o facto de ser desejável que a regulamentação seja tecnologicamente neutra, isto é, não imponha nem discrimine a favor da utilização de determinado tipo de tecnologia, não obsta à tomada de medidas adequadas de promoção de determinados serviços específicos sempre que tal se justifique, por exemplo a televisão digital como meio de aumentar a eficiência do espectro.

(19) As radiofrequências constituem um recurso essencial para os serviços de comunicações eletrónicas assentes nas radiocomunicações, devendo, na medida em que estejam associadas a estes serviços, ser atribuídas e consignadas pelas autoridades reguladoras nacionais de acordo com um conjunto de objetivos e princípios harmonizados que rejam as suas atividades, bem como com critérios objetivos, transparentes e não discriminatórios, tomando em consideração os interesses democráticos, sociais, linguísticos e culturais relacionados com a utilização da frequência. É importante que a atribuição e a consignação de radiofrequências sejam geridas tão eficientemente quanto possível. [...]»

4 O artigo 2.°, alínea q), desta diretiva definia o conceito de «Atribuição do espectro» como sendo «a designação de uma dada faixa de frequências para ser utilizada por um ou mais tipos de serviços de radiocomunicações, se necessário, em condições especificadas».

5 O artigo 4.°, n.° 1, da referida diretiva previa:

«Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou empresa que ofereça redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas que tenha sido afetado/a por uma decisão de uma autoridade reguladora nacional tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um órgão de recurso que seja independente das partes envolvidas. Esse órgão, que pode ser um tribunal, deve ter os meios de perícia necessários para poder exercer eficazmente as suas funções. Os Estados‑Membros devem assegurar que o mérito da causa seja devidamente apreciado e que exista um mecanismo de recurso eficaz.

[...]»

6 Segundo o artigo 8.° da mesma diretiva, os Estados‑Membros deviam assegurar que, no desempenho das funções de regulamentação especificadas na «Diretiva-Quadro» e nas diretivas específicas, as autoridades reguladoras nacionais tomassem todas as medidas razoáveis, nomeadamente, para promover a concorrência no fornecimento de redes e serviços de comunicações eletrónicas, contribuir para o desenvolvimento do mercado interno e defender os interesses dos cidadãos da União.

7 O artigo 9.° da «Diretiva-Quadro» dispunha:

«1. Tendo devidamente em conta que as radiofrequências são um bem público com um importante valor social, cultural e económico, os Estados‑Membros devem assegurar a gestão eficaz das radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas no seu território nos termos dos artigos 8.° e 8.°‑A. Devem assegurar que a atribuição do espectro utilizado para serviços de comunicações eletrónicas e a emissão de autorizações gerais ou de direitos individuais de utilização dessas radiofrequências pelas autoridades nacionais competentes se baseiem em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.

Na aplicação do presente artigo, os Estados‑Membros devem respeitar os acordos internacionais, incluindo os Regulamentos das Radiocomunicações da União Internacional das Telecomunicações (UIT), e podem ter em conta considerações de interesse público.

[...]

3. Salvo disposição em contrário do segundo parágrafo, os Estados‑Membros devem garantir que todos os tipos de tecnologia utilizados para os serviços de comunicações eletrónicas possam ser utilizados nas faixas de radiofrequências declaradas disponíveis para os serviços de comunicações eletrónicas no respetivo plano nacional de atribuição de frequências em conformidade com o direito comunitário.

Os Estados‑Membros podem, no entanto, prever restrições proporcionais e não discriminatórias para os tipos de tecnologia utilizados para os serviços de comunicações eletrónicas, sempre que tal seja necessário para:

a) Evitar interferências prejudiciais;

b) Proteger a saúde pública contra os campos eletromagnéticos;

c) Garantir a qualidade técnica do serviço;

d) Garantir a maximização da partilha das radiofrequências;

e) Salvaguardar a utilização eficiente do espectro; ou

f) Assegurar o cumprimento de um objetivo específico de interesse geral em conformidade com o n.° 4.

4. Salvo disposição em contrário do segundo parágrafo, os Estados‑Membros devem garantir que possam ser prestados todos os tipos de serviços de comunicações eletrónicas nas faixas de radiofrequências declaradas disponíveis para os serviços de comunicações eletrónicas no respetivo plano nacional de atribuição de frequências em conformidade com o direito comunitário. Os Estados‑Membros podem, no entanto, prever restrições proporcionais e não discriminatórias para os tipos de serviços de comunicações eletrónicas a oferecer, nomeadamente tendo em vista, sempre que necessário, o cumprimento de requisitos previstos nos Regulamentos [da UIT relativos às] Radiocomunicações.

As medidas que exijam que um serviço de comunicações eletrónicas seja oferecido numa faixa específica disponível para serviços de comunicações eletrónicas devem ter como justificação garantir o cumprimento de um objetivo específico de interesse geral definido na legislação nacional em conformidade com o direito comunitário, tal como, e sem que esta lista seja exaustiva:

a) A segurança da vida humana;

b) A promoção da coesão social, regional ou territorial;

c) A prevenção de utilizações ineficientes das radiofrequências; ou

d) A promoção da diversidade cultural e linguística e do pluralismo dos meios de comunicação, por exemplo através do fornecimento de serviços de radiodifusão sonora ou televisiva.

Só pode ser imposta uma medida que proíba a oferta de qualquer outro serviço de comunicações eletrónicas numa faixa específica quando tal se justifique pela necessidade de proteger serviços de segurança da vida humana. Excecionalmente, os Estados‑Membros podem também alargar essa medida para satisfazer outros objetivos de interesse geral, tal como definidos pelos Estados‑Membros em conformidade com o direito comunitário.

5. Os Estados‑Membros devem reavaliar periodicamente a necessidade das restrições e das medidas referidas nos n.os 3 e 4 e publicar os resultados dessas reavaliações.

6. Os n.os 3 e 4 são aplicáveis ao espectro atribuído para ser utilizado em serviços de comunicações eletrónicas, às autorizações gerais emitidas e aos direitos individuais de utilização dessas radiofrequências concedidos após 25 de maio de 2011.

As atribuições de espectro, as autorizações gerais e os direitos individuais de utilização já existentes em 25 de maio de 2011 estão sujeitos ao artigo 9.°A.

7. Sem prejuízo das disposições das diretivas específicas e tendo em conta as circunstâncias nacionais, os Estados‑Membros podem estabelecer regras para evitar o açambarcamento de espectro, nomeadamente através do estabelecimento de prazos estritos para a exploração efetiva dos direitos de utilização pelo titular dos direitos e da aplicação de sanções, nomeadamente sanções financeiras ou a retirada de direitos de utilização, em caso de não cumprimento dos prazos. Essas regras devem ser estabelecidas e aplicadas de forma proporcional, não discriminatória e transparente.»

8 O artigo 9.°A desta diretiva previa:

«1. Por um prazo de cinco anos com início em 25 de maio de 2011, os Estados‑Membros podem permitir que os titulares de direitos de utilização de radiofrequências conferidos antes dessa data, que se mantenham válidos por um período não inferior a cinco anos após essa data, apresentem, à autoridade reguladora nacional competente, um pedido de reavaliação das restrições aos seus direitos nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 9.°

Antes de aprovar a sua decisão, a autoridade nacional competente deve notificar o titular do direito da reavaliação das restrições, indicando o âmbito do direito após a reavaliação, e dar‑lhe um prazo razoável para retirar o pedido.

Se o titular do direito retirar o pedido, o direito mantém‑se inalterado até à data da sua caducidade ou até ao final do prazo de 5 anos, consoante o que ocorrer mais cedo.

2. Findo o prazo de cinco anos referido no n.° 1, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas adequadas para assegurar que os n.os 3 e 4 do artigo 9.° se apliquem a todas as restantes autorizações gerais/direitos individuais de utilização e atribuições de espectro utilizadas para serviços de comunicações eletrónicas que existiam à data de 25 de maio de 2011.

3. Ao aplicarem o presente artigo, os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para promover a lealdade da concorrência.

4. As medidas aprovadas em aplicação do presente artigo não constituem uma concessão de novos direitos de utilização, pelo que não estão sujeitas às disposições aplicáveis do n.° 2 do artigo 5.° da Diretiva 2002/20/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva “Autorização”) (JO 2002, L 108, p. 21)].»

Diretiva 2009/140

9 Os considerandos 34 a 36, 38 e 40 da Diretiva 2009/140 enunciavam:

«(34) A flexibilidade na gestão e no acesso ao espectro deverá ser aumentada através de autorizações neutras em termos de tecnologias e de serviços, para deixar os utilizadores do espectro escolher as melhores tecnologias e serviços para as faixas de frequências declaradas disponíveis para os serviços de comunicações eletrónicas nos planos nacionais aplicáveis de atribuição de radiofrequências ao abrigo do direito comunitário (a seguir designados os “princípios da neutralidade tecnológica e de serviços”). A determinação administrativa de tecnologias e serviços deverá aplicar‑se quando estiverem em causa objetivos de interesse geral, ser claramente justificada e sujeita a revisão periódica.

(35) As restrições ao princípio da neutralidade tecnológica deverão ser adequadas e justificadas pela necessidade de evitar interferências prejudiciais, por exemplo através da imposição de máscaras de emissão e de níveis de potência, de garantir a proteção da saúde pública, limitando a exposição do público aos campos eletromagnéticos, de garantir o correto funcionamento dos serviços através de um nível adequado da qualidade técnica do serviço, de garantir a partilha correta do espectro, em particular quando a sua utilização apenas está sujeita a autorizações gerais, para garantir a utilização eficiente do espectro, ou para cumprir um objetivo de interesse geral segundo o direito comunitário.

(36) Os utilizadores do espectro deverão igualmente poder escolher livremente os serviços que desejam oferecer utilizando o espectro, sob reserva de medidas transitórias que tenham em conta direitos previamente adquiridos. Por outro lado, deverão ser autorizadas medidas que exijam a oferta de um serviço específico para satisfazer objetivos de interesse geral claramente definidos, tais como a segurança da vida humana, a necessidade de promover a coesão social, regional e territorial ou evitar a utilização ineficiente do espectro se necessárias e proporcionadas. Os referidos objetivos deverão incluir a promoção da diversidade cultural e linguística e o pluralismo dos meios de comunicação social, tal como definidos pelos Estados‑Membros em conformidade com o direito comunitário. A menos que seja necessário para efeitos de segurança da vida humana ou, excecionalmente, para a concretização de outros objetivos de interesse geral, tal como definidos pelos Estados‑Membros de acordo com o direito comunitário, as exceções não poderão ter como resultado uma utilização exclusiva para certos serviços, devendo antes atribuir prioridades para que outros serviços ou tecnologias possam, na medida do possível, coexistir na mesma faixa.

[...]

(38) Atendendo a que a atribuição de espectro a tecnologias ou serviços específicos constitui uma exceção aos princípios da neutralidade tecnológica e de serviços e reduz a liberdade de escolha do serviço a oferecer ou da tecnologia a utilizar, as propostas de atribuição deverão ser transparentes e submetidas a consulta pública.

[...]

(40) A introdução da neutralidade tecnológica e de serviços e do comércio de direitos existentes de utilização do espectro pode justificar a aprovação de regras transitórias, nomeadamente, que garantam uma concorrência leal, dado que o novo regime pode dar a certos utilizadores do espectro o direito de começarem a concorrer com outros utilizadores que tenham adquirido os seus direitos em termos e condições mais onerosas. Em contrapartida, caso tenham sido conferidos direitos em derrogação das regras gerais ou segundo critérios que não sejam objetivos, transparentes, proporcionais e não discriminatórios para fins de consecução de um objetivo de interesse geral, a situação dos titulares desses direitos não poderá prejudicar injustificadamente os seus novos concorrentes mais do que o necessário para realizar esse objetivo de interesse geral ou outro objetivo de interesse geral conexo.»

Direito italiano

10 O artigo 14.° do decreto legislativo n. 259 — Codice delle comunicazioni elettroniche (Decreto Legislativo n.° 259, que aprova o Código das Comunicações Eletrónicas), de 1 de agosto de 2003 (GURI n.° 214, de 15 de setembro de 2003, suplemento ordinário n.° 150), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Código das Comunicações Eletrónicas»), prevê, nos n.os 4 a 8:

«4. Salvo disposição em contrário do n.° 2, o [Ministério] e a [Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Autoridade Reguladora das Comunicações, Itália) (a seguir “Autoridade”)], cada um no âmbito das respetivas competências, asseguram, no plano nacional de distribuição e atribuição de frequências em conformidade com o direito da União, que, nas faixas de frequências declaradas disponíveis para os serviços de comunicações eletrónicas, possam ser oferecidos todos os tipos de serviços de comunicações eletrónicas. O Ministério e a Autoridade, no âmbito das respetivas competências, podem, no entanto, prever restrições proporcionais e não discriminatórias relativamente aos tipos de serviços de comunicações eletrónicas que podem ser oferecidos, incluindo, se necessário, para cumprir um requisito dos Regulamentos da UIT relativo às Radiocomunicações e da regulamentação da [Conferência Europeia das Administrações de Correios e Telecomunicações (CEPT)].

5. As medidas que exijam que um serviço de comunicações eletrónicas seja oferecido numa faixa específica disponível para serviços de comunicações eletrónicas devem ter como justificação garantir o cumprimento de um objetivo de interesse geral em conformidade com o direito europeu, como, por exemplo e sem que esta lista seja exaustiva:

a) A segurança da vida humana;

b) A promoção da coesão social, regional ou territorial;

c) A prevenção de utilizações ineficientes das radiofrequências; ou

d) A promoção da diversidade cultural e linguística e do pluralismo dos meios de comunicação, incluindo o fornecimento de serviços de radiodifusão ou teledifusão.

6. O Ministério e a Autoridade, no âmbito das respetivas competências, podem proibir o fornecimento de quaisquer outros serviços de comunicações eletrónicas numa faixa de frequências específica exclusivamente quando se justificar pela necessidade de proteger os serviços destinados a assegurar a proteção da vida humana. Esta proibição pode ser excecionalmente alargada para alcançar outros objetivos de interesse geral definidos em conformidade com o direito da União.

7. O Ministério e a Autoridade reavaliam periodicamente, no âmbito das respetivas competências, a necessidade das restrições referidas nos n.os 3 a 6 e publicam os resultados dessa reavaliação.

8. Os n.os 3 e 4 aplicam‑se ao espectro radioelétrico atribuído aos serviços de comunicações eletrónicas e às autorizações gerais e aos direitos individuais de utilização das radiofrequências concedidos a partir da data referida no artigo 4.°, n.° 1, segunda frase, do decreto legge n.° 34 [(Decreto‑Lei n.° 34)], de 31 de março de 2011 [(GURI n.° 74, de 31 de março de 2011, p. 1)], que passou, após alterações, a legge n.° 75 [(Lei n.° 75)], de 26 de maio de 2011 [(GURI n.° 122, de 27 de maio de 2011, p. 2)], conforme alterada. O disposto no artigo 14.° bis é aplicável às atribuições de frequências, às autorizações gerais e aos direitos individuais de utilização existentes no final do período anterior.»

11 O artigo 14.° bis do Código das Comunicações Eletrónicas dispõe:

«1. Até 25 de maio de 2016, o Ministério e a Autoridade podem, de acordo com as respetivas competências, autorizar os titulares de direitos de utilização de radiofrequências concedidos antes da data‑limite fixada no artigo 14.°, n.° 8, ainda válidos até essa data, a apresentar um pedido de reavaliação das restrições aos seus direitos nos termos do artigo 14.°, n.os 4 a 7. Antes de adotar uma decisão, no âmbito das respetivas competências, o Ministério e a Autoridade informam o titular do direito de reavaliação, especificando o âmbito do direito após a reavaliação, e concedem ao requerente um prazo para retirar o seu pedido. Se o titular do direito retirar o seu pedido, o direito mantém‑se inalterado até ao termo da sua vigência ou até 25 de maio de 2016, consoante a data que ocorrer primeiro.

2. Após 25 de maio de 2016, o Ministério e a Autoridade, de acordo com as respetivas competências, tomam todas as medidas apropriadas para que o artigo 14.°, n.os 3 a 7, se aplique a todas as restantes autorizações gerais restantes, aos direitos individuais de utilização e às atribuições do espectro radioelétrico para serviços de comunicações eletrónicas.

3. Na aplicação do presente artigo, o Ministério e a Autoridade, de acordo com as respetivas competências, adotam disposições adequadas para promover condições de concorrência equitativas.

4. As medidas aprovadas em aplicação do presente artigo não conferem nenhum novo direito de utilização e não estão, portanto, sujeitas às disposições aplicáveis do artigo 27.° do presente código.»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

12 A Elettronica Industriale, um operador de rede de telecomunicações italiano, é titular de direitos de utilização de radiofrequências para a TDT, correspondentes a cinco redes à escala nacional (multiplex), concedidos em 28 de junho de 2012 pelo Ministério.

13 Em 24 de maio de 2016, esta sociedade pediu ao Ministério a reavaliação da restrição a esses direitos de utilização, que foram concedidos apenas para os serviços de radiodifusão para a TDT. Este pedido visava, em especial, obter a supressão dessa restrição.

14 Depois de o Ministério ter indeferido o referido pedido, a referida sociedade interpôs um recurso de anulação dessa decisão de indeferimento no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), alegando, em especial, que esse indeferimento estava viciado por uma violação do princípio da neutralidade de serviços, previsto no artigo 9.° da «Diretiva-Quadro».

15 Esse órgão jurisdicional negou provimento ao recurso com o fundamento, nomeadamente, de que tanto o artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro» como o artigo 14.°, n.° 4, do Código das Comunicações Eletrónicas preveem que a aplicação do princípio da neutralidade de serviços só se pode realizar no âmbito determinado pelos «planos nacionais de atribuição de frequências». A este respeito, nos termos do artigo 14.° bis deste código, os titulares de direitos de utilização concedidos antes de 30 de junho de 2012 podem solicitar uma reavaliação das restrições aos seus direitos «nos termos do artigo 14.°, n.os 4 a 7 [do referido código]», e, por conseguinte, respeitando o previsto no plano nacional de distribuição e atribuição de frequências. Segundo o referido órgão jurisdicional, uma vez que a recorrente não contestou o plano em vigor à data do seu pedido de reavaliação de 24 de maio de 2016, esse plano não podia constituir o objeto do litígio do processo que lhe foi submetido.

16 A Elettronica Industriale interpôs recurso desta decisão de indeferimento no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

17 Este último afirma que o artigo 14.° do Código das Comunicações Eletrónicas, que introduziu no direito italiano os princípios da neutralidade tecnológica e da neutralidade de serviços, dispõe que todas as tecnologias podem ser utilizadas para os serviços de comunicações eletrónicas e que todos os tipos de serviços de comunicações eletrónicas podem ser oferecidos, mas apenas nas faixas de frequência declaradas disponíveis para os serviços de comunicações eletrónicas pelo plano nacional de distribuição e atribuição de frequências em conformidade com o direito da União.

18 A este respeito, sublinha que a situação em causa no processo principal está abrangida pelo plano nacional de distribuição e atribuição de frequências de 2015, que reservou a atribuição, a título primário, da faixa de frequências de 470‑790 Mhz para o serviço de radiodifusão.

19 Ora, no seu pedido de reavaliação, a Elettronica Industriale solicitou que os seus direitos de utilização pudessem servir para uma utilização em banda larga (broadband), relativa às telecomunicações, em vez de uma utilização para a difusão de radiotelevisão (broadcasting).

20 Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se os artigos 9.° e 9.°A da «Diretiva-Quadro» e as disposições do Tratado FUE em matéria de livre prestação de serviços devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma medida nacional que impõe a um titular de direitos de utilização de radiofrequências que utilize as frequências em causa exclusivamente para serviços de radiodifusão da TDT, decorrendo essa restrição do facto de essa utilização dessas frequências ser prescrita pelo ato administrativo por meio do qual o plano nacional de atribuição de frequências foi adotado.

21 Assim, coloca‑se a questão de saber se, para efeitos de um pedido de reavaliação, na aceção do artigo 9.°A da «Diretiva-Quadro», que tem por objeto o exercício de atividades diferentes das referidas no ato pelo qual esse plano foi adotado, há que considerar que esse ato tem caráter vinculativo.

22 O órgão jurisdicional de reenvio considera que esse pedido de reavaliação só parece poder ser admitido para os direitos de utilização de que o operador económico em causa já é titular e que estão previstos no plano nacional de atribuição de frequências. Assim, o indeferimento deste pedido, que visa a utilização desses direitos para uma atividade diferente, pode justificar‑se pelo simples facto de esse plano conter restrições à utilização dos referidos direitos.

23 A este respeito, esse órgão jurisdicional considera que é necessário obter uma clarificação quanto ao alcance dos artigos 9.° e 9.°A da «Diretiva-Quadro» para determinar se, na reavaliação prevista neste artigo 9.°A, as autoridades nacionais competentes podem, para dar efeito ao princípio da neutralidade de serviços, afastar‑se do que está previsto no plano nacional de atribuição de frequências quando o operador económico em causa pediu que a restrição dos seus direitos de utilização de frequências fosse alterada para lhe permitir exercer atividades diferentes das que estava inicialmente habilitado a exercer.

24 Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Devem os artigos 9.° e 9.°A da [«Diretiva-Quadro»], conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE, bem como as disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia em matéria de livre prestação de serviços, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma medida nacional que impõe ao titular de direitos de utilização de radiofrequências a obrigação de utilizar tais radiofrequências conforme previsto no [Plano Nacional de Atribuição de Radiofrequências, PNRF] e não permite ao operador que pede a reavaliação [...] exercer atividades diferentes daquelas para as quais é titular dos referidos direitos, e, por conseguinte, opõe‑se o direito da União a uma medida nacional que impõe ao titular de direitos de utilização de radiofrequências a obrigação de utilizar essas radiofrequências exclusivamente para serviços de difusão da televisão digital terrestre, quando essa medida é justificada pelas autoridades nacionais apenas com base na existência de restrições nesse sentido previstas em atos de planeamento do espectro radioelétrico?»

Quanto à questão prejudicial

Observações preliminares

25 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter a interpretação dos artigos 9.° e 9.°A da «Diretiva-Quadro» e das disposições do Tratado FUE relativas à livre prestação de serviços. Para dar a esse órgão jurisdicional uma resposta que seja útil para a resolução do litígio que lhe foi submetido, há que fazer as seguintes precisões.

26 Primeiro, no que respeita a estas disposições do Tratado FUE, há que recordar que estas não são aplicáveis, em princípio, a uma situação em que todos os elementos se circunscrevem ao território de um único Estado‑Membro (Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 47, e de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, n.° 38 e jurisprudência aí referida).

27 Ora, resulta da decisão de reenvio que todos os elementos que caraterizam o litígio no processo principal se circunscrevem a um único Estado‑Membro, neste caso a República Italiana, e que esta decisão não contém nenhuma indicação que permita considerar que, apesar do seu caráter puramente interno, o objeto desse litígio apresenta um elemento de conexão com as disposições do Tratado FUE relativas à livre prestação de serviços, o que tornaria a interpretação necessária para a solução do referido litígio (v., neste sentido, Acórdão de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, n.° 41).

28 Daqui resulta que não há que responder à questão submetida na parte em que tem por objeto a interpretação destas disposições.

29 Segundo, no que respeita à interpretação dos artigos 9.° e 9.°A da «Diretiva-Quadro», importa sublinhar, por um lado, que resulta da decisão de reenvio que a recorrente no processo principal invoca o princípio da neutralidade de serviços, que é especificamente referido no artigo 9.°, n.° 4, desta diretiva.

30 Por outro lado, o artigo 9.°A, n.° 1, primeiro parágrafo, da referida diretiva prevê que, por um prazo de cinco anos com início em 25 de maio de 2011, os Estados‑Membros podem permitir que os titulares de direitos de utilização de radiofrequências conferidos antes dessa data, que se mantenham válidos por um período não inferior a cinco anos após essa data, apresentem, à autoridade reguladora nacional competente, um pedido de reavaliação das restrições aos seus direitos nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 9.°

31 A possibilidade, prevista neste artigo 9.°A, de permitir que os titulares de direitos de utilização de radiofrequências apresentem um pedido de reavaliação só diz, portanto, respeito aos titulares de direitos de utilização de radiofrequências que foram concedidos antes de 25 de maio de 2011.

32 Ora, resulta da decisão de reenvio que a Elettronica Industriale obteve direitos de utilização de radiofrequências para a TDT em 28 de junho de 2012. Daqui resulta que o artigo 9.°A da «Diretiva-Quadro» não é aplicável no âmbito do litígio no processo principal.

33 Em contrapartida, há que observar que, nessa data de 28 de junho de 2012, era aplicável o artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro». Com efeito, o artigo 9.°, n.° 6, desta diretiva dispõe, nomeadamente, que este artigo 9.°, n.° 4, é aplicável aos direitos individuais de utilização de radiofrequências concedidos após 25 de maio de 2011.

34 Daqui resulta que, a partir de 25 de maio de 2011, os Estados‑Membros estavam obrigados, por força do referido artigo 9.°, n.os 4 e 6, a garantir o respeito do princípio da neutralidade de serviços e que as restrições aos direitos individuais de utilização das radiofrequências se baseassem em objetivos de interesse geral, proporcionais e não discriminatórios.

35 Ora, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da «Diretiva-Quadro», os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou empresa que ofereça redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas que tenha sido afetado/a por uma decisão de uma autoridade reguladora nacional tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um órgão de recurso que seja independente das partes envolvidas.

36 Daqui resulta que um operador de rede de telecomunicações, como a Elettronica Industriale, deve poder impugnar uma decisão da autoridade reguladora nacional, adotada com base no artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro», para obter, como no caso em apreço, a supressão das restrições aos seus direitos individuais de utilização de radiofrequências.

37 Nestas circunstâncias, embora o litígio no processo principal tenha por objeto um pedido da Elettronica Industriale destinado à reavaliação das restrições aos seus direitos de utilização de radiofrequências para a TDT, apresentado por esta sociedade ao abrigo do artigo 14.° bis do Código das Comunicações Eletrónicas, que transpôs o artigo 9.°A da «Diretiva-Quadro» para o direito italiano, esta circunstância não impede que seja dada ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil para resolver o litígio que lhe foi submetido.

38 Com efeito, uma vez que o artigo 9.°A, n.° 1, desta diretiva remete para o artigo 9.°, n.° 4, da mesma, um pedido que tem por objeto impugnar, com base no direito nacional que transpõe o artigo 4.°, n.° 1, da «Diretiva-Quadro», uma decisão da autoridade competente que impõe restrições aos direitos de utilização de radiofrequências, adotada ao abrigo deste artigo 9.°, n.° 4, tem, em substância, o mesmo objeto que um pedido de reavaliação apresentado ao abrigo do direito nacional que transpõe o artigo 9.°A da «Diretiva-Quadro», que visa impugnar essas restrições.

39 Decorre das considerações precedentes que há que responder à questão submetida à luz do artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro».

Quanto ao mérito

40 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro» deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional que impõe a um titular de direitos individuais de utilização de radiofrequências que as utilize exclusivamente para o fornecimento de serviços de radiodifusão para a TDT, baseando‑se unicamente nas limitações previstas no plano nacional de atribuição de frequências.

41 Para responder a esta questão, há que determinar se e, se for caso disso, em que condições, um plano nacional de atribuição de frequências pode impor restrições aos direitos de utilização de frequências no que respeita aos serviços de comunicações eletrónicas que devem ser oferecidos através dessas frequências. Em caso afirmativo, importa determinar se, e em que condições, esse plano deve ter um alcance obrigatório, no sentido de que esse plano implica necessariamente o indeferimento de um pedido de supressão dessas restrições.

42 Em primeiro lugar, em conformidade com jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os termos desta disposição mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, n.° 12, e de 20 de novembro de 2025, Lolach, C‑327/24, EU:C:2025:901, n.° 27).

43 Antes de mais, nos termos do artigo 9.°, n.° 4, primeiro parágrafo, primeira frase, da «Diretiva-Quadro», os Estados‑Membros devem garantir que possam ser prestados todos os tipos de serviços de comunicações eletrónicas «nas faixas de radiofrequências declaradas disponíveis para os serviços de comunicações eletrónicas no respetivo plano nacional de atribuição de frequências» em conformidade com o direito da União.

44 Resulta da redação desta disposição que é no âmbito do plano nacional de atribuição de frequências que os Estados‑Membros decidem quais as faixas de frequências disponíveis para efeitos do fornecimento de serviços de comunicações eletrónicas. A este respeito, os Estados‑Membros devem, em princípio, permitir que todos os tipos de serviços de comunicações eletrónicas possam ser oferecidos por meio dessas faixas de frequências, o que visa o respeito, pelos Estados‑Membros, do princípio da neutralidade de serviços.

45 Não obstante, o artigo 9.°, n.° 4, primeiro parágrafo, segunda frase, da «Diretiva-Quadro» permite aos Estados‑Membros prever restrições proporcionais e não discriminatórias para os tipos de serviços de comunicações eletrónicas a oferecer, nomeadamente tendo em vista, sempre que necessário, o cumprimento de requisitos previstos nos Regulamentos da UIT relativos às Radiocomunicações. Esta faculdade constitui uma limitação do princípio da neutralidade de serviços, no sentido de que as faixas de frequências atribuídas em conformidade com o plano nacional de atribuição de frequências só podem ser utilizadas para alguns desses tipos de serviços.

46 Nestas circunstâncias, resulta da redação do artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro» que a referência aos planos nacionais de atribuição de frequências, que consta do primeiro parágrafo desta disposição, indica que as restrições que esta permite aos Estados‑Membros prever podem constar desses planos. Por conseguinte, quando os Estados‑Membros adotam os referidos planos, podem indicar não só as faixas de frequências disponíveis mas também, se for caso disso, as restrições à utilização destas últimas no que respeita ao tipo de serviços que aí podem ser oferecidos.

47 Em seguida, o contexto em que se inscreve o artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro» confirma a interpretação literal exposta no número anterior.

48 Com efeito, o artigo 9.°, n.° 6, da «Diretiva-Quadro» prevê que os n.os 3 e 4 deste artigo 9.° são aplicáveis ao espectro atribuído para ser utilizado em serviços de comunicações eletrónicas, às autorizações gerais emitidas e aos direitos individuais de utilização dessas radiofrequências concedidos após 25 de maio de 2011.

49 Ora, nos termos da definição de «Atribuição do espectro» que consta do artigo 2.°, alínea q), desta diretiva, este conceito refere‑se à «designação de uma dada faixa de frequências para ser utilizada por um ou mais tipos de serviços de radiocomunicações, se necessário, em condições especificadas».

50 Uma vez que o plano nacional de atribuição de frequências tem precisamente por objeto atribuir o espectro, daqui resulta que, por meio desse plano, os Estados‑Membros podem decidir que uma dada banda de frequências só pode ser utilizada para um tipo de serviços de radiocomunicações, o que implica assim uma limitação ao princípio da neutralidade de serviços.

51 Por último, no que respeita ao objetivo da «Diretiva-Quadro», este consiste, como resulta do seu artigo 8.°, em promover a concorrência no fornecimento de redes e serviços de comunicações eletrónicas, contribuir para o desenvolvimento do mercado interno e defender os interesses dos cidadãos da União (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2025, Cairo Network e o., C‑764/23 a C‑766/23, EU:C:2025:691, n.° 96).

52 Além disso, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, desta diretiva, os Estados‑Membros devem assegurar a gestão eficaz das radiofrequências para os serviços de comunicações eletrónicas no seu território, nos termos, nomeadamente, deste artigo 8.° Devem assegurar também que a atribuição do espectro utilizado para serviços de comunicações eletrónicas e a emissão de autorizações gerais ou de direitos individuais de utilização dessas radiofrequências pelas autoridades nacionais competentes se baseiem em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.

53 A este respeito, o considerando 18 da «Diretiva-Quadro» afirma que, sempre que tal se justifique, podem ser tomadas medidas adequadas de promoção de determinados serviços específicos, por exemplo a televisão digital como meio de aumentar a eficiência do espectro. O considerando 19 desta diretiva especifica, além disso, que a atribuição e a consignação de radiofrequências devem ser geridas tão eficientemente quanto possível.

54 Ora, o objetivo relativo à necessidade de uma gestão eficaz das radiofrequências, conforme exigido pelo artigo 9.°, n.° 1, da «Diretiva-Quadro», pode justificar que um Estado‑Membro decida impor, aquando da atribuição do espectro, no âmbito do plano nacional de atribuição de frequências, restrições aos tipos de serviços de comunicações eletrónicas que podem ser oferecidos.

55 Assim, resulta da análise da redação e do contexto do artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro» e do objetivo por ela prosseguido que, quando os Estados‑Membros adotam os planos nacionais de atribuição de frequências, podem indicar não só as faixas de frequências disponíveis mas também, se for caso disso, sob reserva do cumprimento dos requisitos previstos nesta disposição, as restrições à utilização dessas faixas de frequências no que respeita ao tipo de serviços que aí podem ser oferecidos.

56 Tendo em conta esta conclusão, há que determinar, em segundo lugar, se, e em que condições, esse plano nacional de atribuição de frequências deve ter um alcance obrigatório, no sentido de que um pedido de supressão das restrições aos direitos individuais de utilização das radiofrequências concedidos a um operador de rede de telecomunicações, como a Elettronica Industriale, que limita o fornecimento de serviços de comunicações eletrónicas, deve ser indeferido pelo facto de essas restrições terem sido impostas por esse plano.

57 À semelhança dos Governos Italiano e Checo e da Comissão Europeia, há que salientar que, para dar pleno efeito à possibilidade de os Estados‑Membros, prevista no artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro», exigirem, no âmbito do plano nacional de atribuição de frequências, que um serviço de comunicações eletrónicas seja oferecido numa faixa de frequências específica, esse plano deve necessariamente ter um alcance obrigatório.

58 Com efeito, por um lado, importa recordar que, como resulta deste artigo 9.°, n.° 4, segundo parágrafo, quando um plano nacional de atribuição de frequências impõe que um serviço de comunicações eletrónicas seja oferecido numa faixa específica disponível para serviços de comunicações eletrónicas, esta exigência deve ser justificada pela necessidade de garantir o cumprimento de um objetivo específico de interesse geral.

59 Ora, se uma decisão de uma autoridade reguladora nacional que concede direitos individuais de utilização das frequências pudesse ir contra a referida exigência, permitindo, por exemplo, o fornecimento de um tipo de serviços numa faixa de frequências reservada pelo plano nacional de atribuição de frequências em causa a outro tipo de serviços, correr‑se‑ia o risco de não se poder assegurar o cumprimento do objetivo específico de interesse geral que justifica a medida adotada prevista por esse plano.

60 Por outro lado, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da «Diretiva-Quadro», na aplicação deste artigo, os Estados‑Membros devem respeitar os acordos internacionais aplicáveis, incluindo os Regulamentos das Radiocomunicações da UIT. A este respeito, o artigo 9.°, n.° 4, primeiro parágrafo, segunda frase, desta diretiva dispõe que os Estados‑Membros podem prever restrições proporcionais e não discriminatórias para os tipos de serviços de comunicações eletrónicas a oferecer, nomeadamente tendo em vista, sempre que necessário, cumprir requisitos impostos por estes regulamentos.

61 Um plano nacional de atribuição de frequências que aplique uma exigência decorrente dos acordos internacionais aplicáveis deve, portanto, ter necessariamente um alcance obrigatório.

62 Por último, quanto às circunstâncias em que um Estado‑Membro pode impor, através de um plano nacional de atribuição de frequências, restrições ao fornecimento de serviços de comunicações eletrónicas numa faixa de frequências específica disponível, há que recordar que essas restrições devem respeitar os requisitos previstos no artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro», a saber, ter como justificação a necessidade de garantir o cumprimento de um objetivo específico de interesse geral e ser proporcionais e não discriminatórias.

63 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o plano nacional de repartição e de atribuição de frequências de 2015, aplicável ao litígio no processo principal, «reservava a atribuição, a título primário, da faixa de 470‑790 MHz ao serviço de radiodifusão» e que o indeferimento do pedido de reavaliação apresentado pela Elettronica Industriale com base no artigo 14.° bis do Código das Comunicações Eletrónicas foi fundamentado, em substância, por uma remissão para esse plano e pela constatação de que esta sociedade não impugnou o ato administrativo através do qual o referido plano foi adotado, apesar de ter tido a possibilidade de o fazer.

64 A este respeito, embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se a validade da restrição aos serviços de radiodifusão, prevista no mesmo plano, pode ainda ser impugnada pela Elettronica Industriale no âmbito do litígio no processo principal e, em caso afirmativo, se essa restrição preenche os requisitos exigidos pelo artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro», o Tribunal de Justiça pode, porém, no âmbito da cooperação judiciária instituída pelo artigo 267.° TFUE, a partir dos elementos dos autos, fornecer a esse órgão jurisdicional os elementos de interpretação do direito da União que lhe possam ser úteis na apreciação dos efeitos de uma determinada disposição deste (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2025, Cairo Network e o., C‑764/23 a C‑766/23, EU:C:2025:691, n.° 102 e jurisprudência aí referida).

65 Primeiro, nesta perspetiva, há que salientar que, se o órgão jurisdicional de reenvio concluir que a referida restrição visa, como defende, em substância, o Governo Italiano, assegurar uma utilização eficaz do espectro ou evitar interferências prejudiciais no fornecimento dos serviços de radiodifusão televisiva de outros operadores, nacionais e noutros Estados‑Membros, justifica‑se, sob reserva de esse órgão jurisdicional verificar a proporcionalidade e o caráter não discriminatório da mesma restrição, que os titulares de direitos de utilização desse espectro, na faixa de 470‑790 MHz, só possam utilizar essas frequências para os serviços aí previstos.

66 Segundo, como foi recordado nos n.os 35 e 36 do presente acórdão, resulta do artigo 4.°, n.° 1, da «Diretiva-Quadro» que um operador de rede de telecomunicações, como a recorrente no processo principal, que é titular de direitos individuais de utilização de frequências e que pretende utilizar numa faixa de frequências esses direitos para oferecer serviços diferentes dos previstos, para essa banda de frequências, pelo plano nacional de atribuição de frequências, deve dispor de vias de recurso que lhe permitam impugnar o ato administrativo através do qual esse plano foi adotado.

67 No entanto, a este respeito, cumpre recordar que o direito da União, em princípio, não obriga os Estados‑Membros a instituir, para os respetivos órgãos jurisdicionais nacionais, tendo em vista assegurar a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, meios processuais diferentes dos previstos no direito nacional. Só assim não sucede quando resulte da sistemática da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhum meio processual que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, ou se a única via de acesso aos tribunais exigir que os litigantes violem a lei (Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.° 143 e jurisprudência aí referida).

68 No caso em apreço, nenhum elemento dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite duvidar da existência de meios processuais conformes com essa jurisprudência através dos quais a Elettronica Industriale pôde impugnar o ato administrativo através do qual o plano nacional de repartição e de atribuição das frequências foi adotado. A este respeito, importa precisar que, na hipótese de se verificar que essa sociedade dispunha do direito de interpor recurso desse plano e que não o exerceu no prazo previsto, ou o exerceu sem sucesso, o direito da União não exige que a referida sociedade tenha a possibilidade de invocar a invalidade das disposições relevantes do referido plano no âmbito do litígio no processo principal.

69 Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à questão que o artigo 9.°, n.° 4, da «Diretiva-Quadro» deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma medida nacional que impõe a um titular de direitos individuais de utilização de radiofrequências que as utilize exclusivamente para o fornecimento de serviços de radiodifusão para a TDT, com base apenas nas limitações previstas no plano nacional de atribuição de frequências.

Quanto às despesas

70 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 9.°, n.° 4, da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva-quadro), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma medida nacional que impõe a um titular de direitos individuais de utilização de radiofrequências que as utilize exclusivamente para o fornecimento de serviços de radiodifusão para a televisão digital terrestre, com base apenas nas limitações previstas no plano nacional de atribuição de frequências.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.