Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-401/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

20 de novembro de 2025 (*)

« Reenvio prejudicial — Auxílios de Estado — Acordo celebrado antes da adesão do Reino da Suécia à União Europeia — Compensação pela perda de receitas decorrente da abolição de taxas de eclusagem — Conceito de auxílio — Conceito de empresa — Atividade económica — Auxílio existente ou novo auxílio »

No processo C‑401/24,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Stockholms tingsrätt (Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo, Suécia), por Decisão de 29 de maio de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de junho de 2024, no processo

Staten genom Sjöfartsverket

contra

Stockholms Hamn Aktiebolag,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: F. Biltgen, presidente de secção, T. von Danwitz, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, I. Ziemele, A. Kumin e S. Gervasoni (relator), juízes,

advogado‑geral: A. Biondi,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Staten genom Sjöfartsverket, por H. Nilsson e B. Thomaeus, advokater,

– em representação da Stockholms Hamn AB, por K. Stålnacke e G. Swedlund, stadsadvokater,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Faroghi, I. Georgiopoulos e A. Steiblytė, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 5 de junho de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 107.° TFUE e do artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), bem como do artigo 144.° do Ato relativo às condições de adesão do Reino da Noruega, da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1; a seguir «Ato de Adesão»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Staten genom Sjöfartsverket (Administração Marítima, Suécia) (a seguir «Administração Marítima») à Stockholms Hamn AB, a respeito do reembolso pela Stockholms Hamn AB das quantias pagas pela Administração Marítima para compensar a abolição de taxas pela passagem através de uma eclusa.

Quadro jurídico

Direito da União

Tratado FUE

3 O artigo 107.°, n.° 1, TFUE dispõe:

«Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»

Ato de Adesão

4 Nos termos do artigo 144.° do Ato de Adesão:

«No domínio das ajudas previstas nos artigos [107.° e 108.° TFUE]:

a) Das ajudas em vigor nos novos Estados‑Membros antes da adesão, só as que forem comunicadas à Comissão [das Comunidades Europeias] antes de 30 de abril de 1995 serão consideradas ajudas “existentes” na aceção do artigo [108.°, n.° 1, TFUE];

b) As ajudas existentes e os projetos destinados a conceder ou alterar ajudas, comunicados à Comissão antes da adesão, serão considerados notificados na data de adesão.»

Regulamento 2015/1589

5 O artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589 define os «auxílios existentes» do seguinte modo:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

b) “Auxílios existentes”:

i) Sem prejuízo dos artigos 144.° e 172.° do [Ato de Adesão], qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do [Tratado FUE] no respetivo Estado‑Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do [Tratado FUE] no respetivo Estado‑Membro e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data».

6 Os «novos auxílios» são definidos no artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589 como «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílios e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».

Regulamento (CE) n.° 794/2004

7 O artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 2004, L 140, p. 1), cuja epígrafe foi alterada pelo Regulamento (UE) 2015/2282 da Comissão, de 27 de novembro de 2015 (JO 2015, L 325, p. 1), passando a referir‑se à aplicação do Regulamento 2015/1589, dispõe:

«1. Para efeitos da alínea c) do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 659/1999, entende‑se por alteração de um auxílio existente qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum. Qualquer aumento até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente não é considerado como uma alteração de auxílio existente.

2. Serão notificadas por meio do formulário simplificado constante do anexo II as seguintes alterações de auxílios existentes:

a) aumentos de mais de 20 % do orçamento de um regime de auxílios autorizado;

b) prorrogação até seis anos de regimes de auxílios existentes autorizados, com ou sem aumento de orçamento;

c) reforço dos critérios de aplicação de regimes de auxílios autorizados, redução da intensidade de auxílio ou redução das despesas elegíveis.

[…]»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

8 O mar Báltico e o lago Mälar, que é o terceiro maior lago da Suécia, estão ligados por duas vias navegáveis, uma que passa pelo canal de Södertälje (Suécia) e outra por Estocolmo (Suécia) e pela sua eclusa de Hammarby.

9 A Administração Marítima Sueca é a autoridade pública responsável pela passagem de embarcações através do canal de Södertälje e gere, nomeadamente, a respetiva eclusa. A Stockholms Hamn é uma sociedade municipal cujo capital é integralmente detido pelo município de Estocolmo que explora a eclusa de Hammarby. O montante das taxas de eclusagem cobradas na passagem das eclusas de Södertälje e de Hammarby foi harmonizado para assegurar uma repartição equilibrada do tráfego entre as duas ligações existentes entre o mar Báltico e o lago Mälar.

10 Através de uma legislação adotada em 26 de outubro de 1978, as autoridades suecas decidiram abolir, a partir de 1979, determinadas taxas relativas à passagem da eclusa do canal de Södertälje e providenciar no sentido de abolir também as taxas cobradas na passagem da eclusa de Hammarby, com o intuito de manter as taxas de eclusagem harmonizadas. Consequentemente, no mesmo ano, a Administração Marítima e o município de Estocolmo celebraram um Acordo (a seguir «Acordo») ao abrigo do qual o município de Estocolmo renunciou à cobrança de taxas pela passagem na eclusa de Hammarby de embarcações que não fossem embarcações de recreio, tendo como contrapartida uma compensação anual paga pela Administração Marítima (a seguir «compensação em causa no processo principal»).

11 Nos termos do Acordo, a compensação em causa no processo principal devia ser ajustada anualmente com base no índice de preços no consumidor. O Acordo devia ser renovado por um período de cinco anos, sujeito a resolução pelo menos seis meses antes do seu termo. Era fixado um novo montante de compensação anual em cada novo período de cinco anos, em função das variações do volume de tráfego na eclusa de Hammarby durante o período de vigência anterior.

12 Inicialmente, nos termos do Acordo, a compensação em causa no processo principal era paga ao município de Estocolmo e, a partir do início da década de 90, à Stockholms Hamn. A partir de 2014, o seu montante anual oscilava entre 3 e 4 milhões de coroas suecas (SEK) (cerca de 260 000 e 360 000 euros).

13 A Administração Marítima resolveu o Acordo antecipadamente no final de 2021. Esta resolução deu origem a um litígio que está pendente nos tribunais suecos.

14 Em 4 de maio de 2023, a Administração Marítima intentou uma ação contra a Stockholms Hamn no Stockholms tingsrätt (Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo, Suécia), que é o órgão jurisdicional de reenvio. Nesse âmbito, pede que a Stockholms Hamn seja condenada a reembolsar‑lhe o montante de 38 086 436 SEK (cerca de 3 378 242 euros), acrescido de juros, que corresponde aos pagamentos efetuados ao abrigo do Acordo no prazo de prescrição nacional de dez anos.

15 A Administração Marítima alega que a compensação em causa no processo principal preenche os requisitos para ser qualificada de auxílio de Estado. No seu entender, em particular, esta compensação constitui uma vantagem concedida à Stockholms Hamn, uma vez que lhe garante um rendimento regular independente das flutuações do tráfego ou de outros riscos de exploração. A qualificação de auxílio de Estado é ainda confirmada pela aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado, dado que nenhum investidor privado teria indemnizado a Stockholms Hamn para que se abstivesse de cobrar taxas de eclusagem. Por outro lado, a Administração Marítima considera que os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (a seguir «critérios Altmark»), para considerar que a contrapartida de obrigações de serviço público não constitui um auxílio de Estado, não estão preenchidos. Por último, sustenta que, com base no artigo 144.° do Ato de Adesão, a exceção relativa aos auxílios existentes não se aplica à referida compensação, uma vez que não foi notificada à Comissão, e que, em todo o caso, esta compensação não pode ser qualificada de auxílio existente, tendo em conta as negociações que precedem cada novo período contratual de cinco anos.

16 A Stockholms Hamn responde alegando que a sua atividade de exploração de uma eclusa não é uma atividade económica abrangida pelas normas do direito da União relativas aos auxílios de Estado. De qualquer modo, trata‑se de um serviço de interesse económico geral que não comporta uma sobrecompensação. A Stockholms Hamn acrescenta que, mesmo que se considerasse estar em causa um auxílio de Estado, este seria autorizado enquanto auxílio existente ao abrigo do Regulamento 2015/1589 e independentemente do disposto no artigo 144.° do Ato de Adesão, que não é relevante in casu. Além disso, o auxílio em causa no processo principal não pode ser considerado um novo auxílio ou um auxílio alterado visto que as partes não renegociaram os termos do Acordo, nomeadamente o montante da compensação em causa no processo principal.

17 Por considerar que não existem orientações claras na jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre de que forma se deve aplicar o direito da União numa situação como a que está em causa no processo principal, no que respeita, particularmente, à existência de uma vantagem económica, à aplicabilidade do Ato de Adesão e à qualificação de novo auxílio ou de auxílio existente, o Stockholms tingsrätt (Tribunal de Primeira Instância de Estocolmo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o critério [da vantagem] previsto no artigo 107.°, n.° 1, [TFUE] ser entendido no sentido de que uma compensação anual paga, ao abrigo de um acordo, por uma autoridade estatal a uma sociedade por ações municipal através de recursos estatais, a título de compensação pelo compromisso da empresa de prestar a título gratuito um determinado serviço, neste caso operações de eclusa, pelo qual foram cobradas taxas até à celebração do acordo,

a) deve ser considerada, na sua totalidade, um auxílio que falseia ou ameaça falsear a concorrência, favorecendo o beneficiário?

b) deve ser considerada um auxílio que falseia ou ameaça falsear a concorrência, favorecendo o beneficiário na medida em que a compensação é superior às receitas anuais anteriores do beneficiário provenientes das taxas recebidas pelo serviço, tendo em conta, por exemplo, a evolução do índice de preços no consumidor e o volume de tráfego nas operações de eclusa?

c) deve ser considerada um auxílio que falseia ou ameaça falsear a concorrência, favorecendo o beneficiário na medida em que a compensação é superior aos custos anuais incorridos pelo beneficiário para prestar o serviço?

d) deve ser considerada um auxílio que falseia ou ameaça falsear a concorrência, favorecendo o beneficiário com base noutro modelo de cálculo?

e) não deve ser considerada em nenhuma medida um auxílio que falseia ou ameaça falsear a concorrência, favorecendo o beneficiário?

2) Deve um acordo relativo à compensação anual paga por uma autoridade estatal a uma sociedade por ações municipal através de recursos estatais, a título de compensação pelo compromisso da empresa de prestar a título gratuito um serviço fora do setor agrícola, neste caso operações de eclusa, se o acordo tiver sido celebrado antes da adesão da Suécia à União Europeia e não tiver sido notificado à Comissão, ser considerado um auxílio existente que, em conformidade com o artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento [2015/1589], é considerado legal, desde que a Comissão não tenha considerado o auxílio incompatível com o mercado interno?

3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão, deve considerar‑se, contudo, que tal compensação anual constitui um novo auxílio se, por diversas vezes após a adesão da Suécia à União Europeia, o acordo tiver sido prorrogado de cada vez por períodos de cinco anos, em conformidade com os termos iniciais, na falta de notificação de denúncia e se a compensação anual por cada novo período de cinco anos tiver sido alterada, em parte em função do índice de preços no consumidor e, em parte, tendo em conta a dimensão do serviço prestado a título gratuito durante o período de vigência anterior do acordo, neste caso, o volume de tráfego nas operações de eclusa?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

18 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 107.°, n.° 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma compensação, paga ao abrigo de um acordo através de recursos estatais por uma autoridade pública a uma sociedade por ações municipal a título de compensação pelo compromisso dessa sociedade de prestar a título gratuito um serviço de eclusagem numa via navegável, pelo qual foram cobradas taxas antes da celebração desse acordo, constitui um auxílio de Estado.

19 Segundo jurisprudência constante, a qualificação de uma medida nacional de «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, requer o preenchimento de todos os requisitos a seguir enunciados. Primeiro, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Segundo, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Terceiro, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário. Quarto, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (Acórdão de 8 de novembro de 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Comissão, C‑885/19 P e C‑898/19 P, EU:C:2022:859, n.° 66 e jurisprudência referida).

20 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça sobre se a sociedade por ações municipal que beneficiou da compensação em causa no processo principal constitui uma «empresa», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, se existe uma vantagem económica e se há uma afetação das trocas comerciais e da concorrência.

Quanto à existência de uma empresa

21 Para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, cumpre recordar que, para efeitos da qualificação de auxílio de Estado, o artigo 107.°, n.° 1, TFUE pressupõe, nomeadamente, a existência de uma vantagem concedida a uma empresa. A este respeito, há que sublinhar, por um lado, que, para efeitos da aplicação das disposições do direito da concorrência da União, uma empresa é qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento. Por outro lado, constitui uma atividade económica qualquer atividade que consista em oferecer bens ou serviços num dado mercado (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2015, EasyPay e Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, n.os 36 e 37 e jurisprudência referida).

22 Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se, no caso em apreço, a sociedade por ações municipal, a Stockholms Hamn, na qualidade de exploradora da eclusa de Hammarby, exerce uma atividade económica e se deve, como tal, ser qualificada de «empresa» na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

23 A este respeito, cumpre, em primeiro lugar, sublinhar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o caráter público ou privado da entidade que exerce a atividade em causa não pode influir na questão de saber se essa entidade tem ou não a qualidade de «empresa». Com efeito, o próprio Estado ou uma entidade estatal pode agir como empresa. Além disso, um sujeito de direito, nomeadamente uma entidade pública, só pode ser considerado uma empresa no que respeita a uma parte das suas atividades caso as atividades correspondentes a esta devam ser qualificadas de atividades económicas (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, n.os 35 e 37, e de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, n.° 42). Por conseguinte, o estatuto da entidade no direito interno não é determinante.

24 Resulta do exposto que o facto de o serviço de eclusagem em causa no processo principal ser assegurado pelo Stockholms Hamn, que é uma sociedade cujo capital é integralmente detido pelo município de Estocolmo, não exclui que se considere que existe uma empresa que exerce uma atividade económica.

25 Em segundo lugar, é necessário esclarecer que não têm caráter económico, que justifique a aplicação das regras de concorrência previstas no Tratado FUE, as atividades ligadas ao exercício de prerrogativas de poder público (Acórdão de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, n.° 36 e jurisprudência referida), nomeadamente no caso de a exploração de uma infraestrutura estar indissociavelmente ligada ao exercício de funções abrangidas pela missão pública atribuída à entidade que a explora e de esta última atuar no exercício de prerrogativas de poder público (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig‑Halle/Comissão, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, n.° 44, e de 22 de outubro de 2015, EasyPay e Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, n.° 40).

26 Como salientou o advogado‑geral no n.° 18 das suas conclusões, não parece que a natureza de atividade económica do serviço de eclusagem em causa no processo principal possa ser excluída por implicar o exercício de prerrogativas de poder público. Com efeito, não resulta nem do pedido de decisão prejudicial nem dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que o serviço de eclusagem em causa no processo principal implique o exercício dessas prerrogativas pela Stockholms Hamn ou que esteja indissociavelmente ligado ao mesmo, nomeadamente o controlo e a segurança do tráfego fluvial, funções de policiamento da navegação ou de vigilância antipoluição.

27 Em terceiro lugar, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a qualificação de atividade económica está sempre associada a uma atividade específica (v., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, n.° 44 e jurisprudência referida).

28 No caso em apreço, o serviço de eclusagem em causa no processo principal, que é objeto do Acordo e que está na base do pagamento da compensação em causa no processo principal à Stockholms Hamn, consiste em realizar todas as manobras necessárias para assegurar a passagem pela eclusa de Hammarby de embarcações que não são embarcações de recreio. A menos que se considere que este serviço não pode ser dissociado do serviço que consiste em assegurar a eclusagem às embarcações de recreio, nomeadamente, tendo em conta as condições da sua prestação, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar, a verificação da existência de uma atividade económica deve incidir apenas sobre o serviço que é prestado às embarcações que não são embarcações de recreio.

29 Em quarto lugar, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada no n.° 21 do presente acórdão, para ser qualificado de atividade económica, o serviço de eclusagem em causa deve consistir em oferecer bens ou serviços num dado mercado.

30 A este respeito, segundo jurisprudência constante, a circunstância de a oferta de bens e de serviços ser feita sem fins lucrativos não obsta a que a entidade que realiza essas operações no mercado seja considerada uma empresa, uma vez que essa oferta está em concorrência com a de outros operadores que prosseguem fins lucrativos. Além disso, constituem serviços suscetíveis de ser qualificados de «atividades económicas» as prestações realizadas normalmente mediante remuneração. A característica essencial da remuneração reside no facto de esta constituir a contrapartida económica da prestação em causa (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, n.os 46 e 47 e jurisprudência referida).

31 No caso em apreço, pode salientar‑se que, à luz da legislação sueca, o serviço de eclusagem em causa no processo principal é prestado a título gratuito aos seus destinatários.

32 Ora, como o advogado‑geral sublinhou no n.° 16 das suas conclusões, não há dúvida de que uma atividade não pode, em princípio, ser considerada «económica» se não previr, pelo menos, a prazo, um retorno que permita gerar lucro ou, pelo menos, cobrir os custos.

33 Resulta do exposto que a circunstância de o serviço de eclusagem em causa no processo principal ser prestado a título gratuito pode constituir um indício de inexistência de atividade económica.

34 No entanto, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o serviço de eclusagem em causa no processo principal opera num mercado, ou seja, em concorrência com outros operadores económicos.

35 A este respeito, resulta da decisão de reenvio que este serviço viabiliza a ligação entre o mar Báltico e o lago Mälar e que a única via navegável alternativa que permite fazer esta ligação é o canal de Södertäjle, cuja passagem é gerida pelo Estado Sueco e que também era assegurada a título gratuito durante a vigência do Acordo. Assim, não parece haver substituibilidade com outro operador que prossiga fins lucrativos, na aceção da jurisprudência recordada no n.° 30 do presente acórdão, e, consequentemente, uma relação de concorrência entre os serviços de eclusagem nas duas vias navegáveis em causa, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

36 Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o serviço de eclusagem assegurado pela Stockholms Hamn, apesar de ser gratuito, é prestado num mercado em concorrência com outros operadores económicos e se a Stockholms Hamn pode ser qualificada de empresa na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, atendendo ao contexto em que este serviço é prestado.

Quanto à existência de uma vantagem

37 Cumpre recordar que, segundo a jurisprudência referida no n.° 19 do presente acórdão, uma medida nacional deve conferir uma vantagem seletiva à empresa ou às empresas que dela beneficiam para ser qualificada de «auxílio de Estado» na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

38 Deve considerar‑se que preenche este requisito qualquer medida estatal que, independentemente da forma e dos objetivos, seja suscetível de favorecer direta ou indiretamente uma ou várias empresas, ou que lhes conceda uma vantagem que não poderiam ter obtido em condições normais de mercado (Acórdão de 17 de novembro de 2022, Volotea e easyJet/Comissão, C‑331/20 P e C‑343/20 P, EU:C:2022:886, n.° 107 e jurisprudência referida).

39 A apreciação das condições em que essa vantagem foi concedida efetua‑se, em princípio, através da aplicação do princípio do operador privado, salvo se não existir nenhuma possibilidade de comparar o comportamento estatal que está em causa num caso específico com o comportamento de um operador privado, nomeadamente porque o Estado agiu na sua qualidade de poder público (Acórdão de 17 de novembro de 2022, Volotea e easyJet/Comissão, C‑331/20 P e C‑343/20 P, EU:C:2022:886, n.° 108 e jurisprudência referida). A aplicabilidade do critério do operador privado depende, assim, da circunstância de o Estado‑Membro em causa conceder, na sua qualidade de operador privado, e não de poder público, uma vantagem económica a uma empresa. São relevantes para efeitos dessa apreciação, em particular, a natureza e o objeto da medida em causa, o contexto em que se insere, bem como o objetivo prosseguido e as regras a que essa medida está sujeita (v., neste sentido, Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/DEF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.os 81 e 86, e de 13 de março de 2025, Cividale e o., C‑746/23 e C‑747/23, EU:C:2025:171, n.° 42).

40 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o Acordo foi celebrado na sequência da decisão das autoridades suecas de abolir, ao nível regional, determinadas taxas aplicadas à passagem por certas vias navegáveis interiores, com o intuito de manter uma repartição equilibrada do tráfego entre as vias navegáveis em questão. Decorre do que precede que, como o advogado‑geral salientou no n.° 21 das suas conclusões, os elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe sobre os motivos subjacentes ao pagamento da compensação em causa no processo principal à Stockholms Hamn parecem dever ser interpretados no sentido de que o Estado Sueco interveio na qualidade de poder público e não de operador privado.

41 No que respeita aos critérios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), que a Stockholms Hamn invocou perante o órgão jurisdicional de reenvio, cumpre recordar que, no n.° 87 desse acórdão, o Tribunal de Justiça esclareceu que, na medida em que uma intervenção estatal deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida das prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público, essa intervenção não cai sob a alçada do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.

42 O Tribunal de Justiça estabeleceu quatro requisitos cumulativos que a compensação deve preencher para que se possa excluir a existência de uma vantagem. Primeiro, a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas. Segundo, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar que essa compensação implique uma vantagem económica suscetível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes. Terceiro, a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas correspondentes, assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações. Quarto, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada através de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações (Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, n.os 89 a 93).

43 No caso em apreço, cumpre realçar que o facto de a Stockholms Hamn ter efetuado as operações de eclusagem a título gratuito durante o período relevante para as embarcações comerciais parece constituir uma obrigação imposta por lei e posteriormente formalizada num acordo celebrado com a autoridade administrativa delegada para o efeito, através da qual as autoridades suecas prosseguem o objetivo de assegurar uma repartição ótima do tráfego marítimo comercial no interesse geral. Como o advogado‑geral salientou no n.° 25 das suas conclusões, não se pode, como tal, excluir que, durante esse período, a Stockholms Hamn tenha sido incumbida de cumprir uma obrigação de serviço público, na aceção dos critérios Altmark, o que, todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, à luz de todos os elementos relevantes.

44 Quanto aos três outros critérios Altmark, importa sublinhar, à semelhança do advogado‑geral nos n.os 26 e 27 das suas conclusões, que as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio não permitem determinar em que medida estes três outros critérios, destinados a garantir que não existe uma sobrecompensação, estão preenchidos in casu. Com efeito, embora o montante da compensação em causa no processo principal se baseie principalmente no montante das taxas que eram cobradas antes de serem abolidas, não resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que essas taxas estejam relacionadas com os custos gerados pelo serviço de eclusagem em causa.

45 Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, à luz de todos os elementos relevantes, nomeadamente das considerações que precedem, se o critério do operador privado em economia de mercado ou os critérios Altmark permitem concluir que foi concedida uma vantagem à Stockholms Hamn em resultado do pagamento da compensação em causa no processo principal.

Quanto à afetação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros e à distorção da concorrência

46 Segundo jurisprudência constante, para efeitos da qualificação de uma medida nacional de auxílio de Estado, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros nem uma distorção efetiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é suscetível de afetar essas trocas e de falsear a concorrência. Em particular, quando um auxílio concedido por um Estado‑Membro reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, deve entender‑se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio (Acórdão de 14 de janeiro de 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, n.os 65 e 66 e jurisprudência referida).

47 A este respeito, não é necessário que a própria empresa beneficiária participe nas trocas comerciais intracomunitárias. Com efeito, quando um Estado‑Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando que as hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros penetrarem no mercado deste Estado‑Membro são diminuídas. Por outro lado, não existe limiar ou percentagem abaixo do qual se possa considerar que as trocas comerciais entre Estados‑Membros não são afetadas. Com efeito, a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não excluem a priori a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados‑Membros serem afetadas. Assim, a condição segundo a qual o auxílio deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros não depende da natureza local ou regional dos serviços de transporte fornecidos nem da importância do domínio de atividade em causa (Acórdão de 14 de janeiro de 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, n.os 67 a 69 e jurisprudência referida).

48 Resulta do exposto que, relativamente à medida em causa no processo principal, a incidência nas trocas comerciais entre Estados‑Membros e na concorrência depende da existência de um mercado no qual o serviço de eclusagem em causa no processo principal é oferecido. A este respeito, há que ter em conta, nomeadamente, a natureza gratuita imposta pelas autoridades suecas, que pode constituir um obstáculo a que empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros pretendam prestar o serviço em causa no processo principal.

49 Tendo em conta o que precede, há que responder à primeira questão que o artigo 107.°, n.° 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma compensação anual paga ao abrigo de um acordo através de recursos estatais por uma autoridade pública a uma sociedade por ações municipal a título de compensação pelo compromisso dessa sociedade de prestar a título gratuito um serviço de eclusagem numa via navegável, pelo qual foram cobradas taxas antes da celebração desse acordo, constitui um auxílio de Estado se a referida sociedade puder ser considerada uma empresa e se essa compensação lhe conferir uma vantagem que não teria obtido em condições normais de mercado.

Quanto às questões segunda e terceira

50 Com a segunda e terceira questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio, pergunta, em substância, se, no caso de a compensação, prevista num acordo celebrado antes da adesão de um Estado à União, constituir um auxílio na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, deve a mesma ser qualificada de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589 e, em caso de resposta afirmativa, ser considerada um «novo auxílio» após essa adesão, uma vez que a sua aplicação foi prorrogada por diversas vezes e o seu valor ajustado, em conformidade com os termos iniciais do acordo que a instituiu.

51 Importa recordar que a qualificação de um auxílio de Estado como auxílio existente ou novo auxílio tem consequências processuais diferentes. Com efeito, os auxílios existentes podem, em conformidade com o artigo 108.°, n.° 1, TFUE, ser regularmente executados enquanto a Comissão não os tiver declarado incompatíveis com o mercado interno (Acórdãos de 15 de março de 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, n.os 19 e 20, e de 18 de julho de 2013, P, C‑6/12, EU:C:2013:525, n.° 36 e jurisprudência referida). Em contrapartida, o artigo 108.°, n.° 3, TFUE estabelece que a Comissão deve ser notificada, atempadamente, dos projetos relativos à instituição de novos auxílios ou à alteração de auxílios existentes, os quais não podem ser executados antes de o procedimento de investigação ter sido objeto de uma decisão final (Acórdão de 20 de maio de 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C‑128/19, EU:C:2021:401, n.° 30 e jurisprudência referida).

52 Nos termos do artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589, o conceito de «auxílios existentes» abrange, «[s]em prejuízo dos artigos 144.° e 172.° do Ato de Adesão […], qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do [Tratado FUE] no respetivo Estado‑Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do [Tratado FUE] no respetivo Estado‑Membro e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data».

53 No caso em apreço, é facto assente que a compensação em causa no processo principal começou a ser paga e, por isso, existia antes da entrada em vigor do Tratado FUE na Suécia, na aceção do artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589.

54 Da decisão de reenvio resulta que a compensação em causa no processo principal não foi notificada à Comissão e que órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas, desde logo, sobre se o artigo 144.° do Ato de Adesão, que prevê, na sua alínea a), que «[n]o domínio das ajudas previstas nos artigos [107.° e 108.° TFUE]», «[d]as ajudas em vigor nos novos Estados‑Membros antes da adesão, só as que forem comunicadas à Comissão antes de 30 de abril de 1995 serão consideradas ajudas “existentes” na aceção do artigo [108.°, n.° 1, TFUE]», é aplicável in casu.

55 Resulta do Ato de Adesão e, em particular, do seu artigo 137.°, n.° 1, que o título VI deste ato, que abrange o seu artigo 144.°, se aplica aos produtos agrícolas (v., neste sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, P, C‑6/12, EU:C:2013:525, n.° 44). Por conseguinte, o artigo 144.° do Ato de Adesão não se aplica à compensação em causa no processo principal, a qual tem por objeto serviços de eclusagem.

56 Resulta do exposto que, embora a compensação em causa no processo principal não tenha sido notificada à Comissão, deve ser qualificada de auxílio existente, uma vez que preenche os requisitos exigidos para esta qualificação, previstos no artigo 1.°, alínea b), i), do Regulamento 2015/1589.

57 Todavia, importa determinar se esta qualificação pode ser posta em causa pelas prorrogações e pelos ajustamentos a que foi sujeita a compensação em causa no processo principal. Com efeito, resulta da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se as alterações relativas à duração e ao montante da compensação em causa no processo principal ocorridas após o termo do Acordo, celebrado em 1979 inicialmente por um período de cinco anos, podem ser consideradas «a alteração de um auxílio existente», de modo que esta compensação deve, em última análise, ser qualificada de «novo auxílio», na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589.

58 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 794/2004, «qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado [interno]» constitui uma alteração de um auxílio existente. Só uma alteração substancial do auxílio existente, ou seja, uma alteração — de caráter subjetivo, objetivo ou temporário — que incida sobre os seus elementos constitutivos e que possa afetar a apreciação da sua compatibilidade com o mercado interno dá origem a um novo auxílio (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2018, Carrefour Hypermarchés e o., C‑510/16, EU:C:2018:751, n.° 41, e de 13 de dezembro de 2018, Rittinger e o., C‑492/17, EU:C:2018:1019, n.° 57).

59 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que a validade do Acordo foi automaticamente prorrogada de cinco em cinco anos até à sua resolução em 2021. Esta prorrogação quinquenal automática do Acordo, salvo em caso de resolução, e o ajuste dos montantes da compensação em causa no processo principal, simultaneamente anual com base no índice de preços no consumidor e quinquenal com base na evolução do tráfego, estavam previstos no referido acordo e podiam, como tal, ser tidos em conta desde a celebração do Acordo para efeitos de uma avaliação de compatibilidade.

60 Ora, segundo jurisprudência constante, apenas as prorrogações introduzidas por atos adotados posteriormente ao ato que previu o auxílio em causa, eventualmente após a autorização deste último pela Comissão (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de setembro de 2003, Bélgica/Comissão, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, n.° 109, e de 20 de maio de 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, n.° 47), ou prorrogações que vão além dos limites temporais previstos no contrato que instituiu esse auxílio, com exclusão do funcionamento normal desse contrato (v., neste sentido, Acórdão de 26 de outubro de 2016, DEI e Comissão/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, n.° 59), comportam alterações a um auxílio existente.

61 Quanto ao ajuste dos montantes da compensação em causa no processo principal, conforme o advogado‑geral observou no n.° 37 das suas conclusões, por um lado, o ajuste anual do montante da compensação em causa no processo principal com base no índice de preços no consumidor resulta de variações automáticas dos montantes de um auxílio pecuniário numa situação de inflação e não de uma alteração substancial do montante dessa compensação. Por outro lado, no que respeita ao reajuste do montante de base da compensação em causa no processo principal no termo de cada período quinquenal, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se este reajuste, apesar de ter sido feito com base numa fórmula que se manteve inalterada ao longo do tempo, implicou efetivamente uma série de renegociações que podem ser qualificadas de «alterações». Pode ser o caso, nomeadamente, se o referido reajuste exigir que as partes acordem o volume de tráfego a ter em consideração.

62 Se for efetivamente esse o caso, o órgão jurisdicional de reenvio tem de analisar se essas alterações podem ser qualificadas de «substanciais», considerando que o limiar de 20 % acima do qual uma alteração do orçamento inicial é considerada uma alteração de um auxílio existente se aplica apenas, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 794/2004, aos regimes de auxílios e não aos auxílios individuais, como o que está em causa no processo principal.

63 Tendo em conta todas as considerações que precedem, há que responder à segunda e terceira questões que o artigo 1.°, alínea b), i), e alínea c), do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que, partindo do princípio de que constitui um auxílio, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma compensação, cujo pagamento, em conformidade com os termos iniciais do acordo que a instituiu, foi prorrogado por períodos de cinco anos na falta de resolução desse acordo e cujo montante foi alterado, por um lado, anualmente, com base no índice de preços no consumidor e, por outro, no termo de cada período quinquenal, em função do volume de tráfego em causa, em aplicação de uma fórmula fixada no acordo inicial e que se manteve inalterada ao longo do tempo, constitui um auxílio existente.

Quanto às despesas

64 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

1) O artigo 107.°, n.° 1, TFUE

deve ser interpretado no sentido de que:

uma compensação anual paga ao abrigo de um acordo através de recursos estatais por uma autoridade pública a uma sociedade por ações municipal a título de compensação pelo compromisso dessa sociedade de prestar a título gratuito um serviço de eclusagem numa via navegável, pelo qual foram cobradas taxas antes da celebração desse acordo, constitui um auxílio de Estado se a referida sociedade puder ser considerada uma empresa e se essa compensação lhe conferir uma vantagem que não teria obtido em condições normais de mercado.

2) O artigo 1.°, alínea b), i), e alínea c), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE],

deve ser interpretado no sentido de que:

partindo do princípio de que constitui um auxílio, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, uma compensação, cujo pagamento, em conformidade com os termos iniciais do acordo que a instituiu, foi prorrogado por períodos de cinco anos na falta de resolução desse acordo e cujo montante foi alterado, por um lado, anualmente, com base no índice de preços no consumidor e, por outro, no termo de cada período quinquenal, em função do volume de tráfego em causa, em aplicação de uma fórmula fixada no acordo inicial e que se manteve inalterada ao longo do tempo, constitui um auxílio existente.

Assinaturas

* Língua do processo: sueco.