Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-400/25

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

16 de julho de 2026 (*)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a agressão militar contra a Ucrânia — Decisão 2014/145/PESC — Artigo 1.°, n.° 1, alínea b), e artigo 2.°, n.° 1, alínea d) — Medidas restritivas aplicadas a uma pessoa singular que presta apoio financeiro aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização da Ucrânia — Artigo 21.° TFUE — Artigo 45.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Cidadania da União Europeia — Liberdade de circulação — Medidas restritivas que afetam a liberdade de circulação e de residência de um cidadão da União »

No processo C‑400/25 P,

que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 13 de junho de 2025,

Gennady Nikolayevich Timchenko, residente em Moscovo (Rússia), representado por S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova e J. Goffin, avocats,

recorrente,

sendo a outra parte no processo:

Conselho da União Europeia, representado por M.‑C. Cadilhac e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,

recorrido em primeira instância,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, O. Spineanu‑Matei (relatora), S. Rodin, N. Piçarra e N. Fenger, juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do presente recurso, Gennady Nikolayevich Timchenko pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 2 de abril de 2025, Timchenko/Conselho (T‑297/23, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2025:352), pelo qual este órgão jurisdicional negou provimento ao seu recurso, em cujo âmbito pediu, por um lado, com fundamento no artigo 263.° TFUE, a anulação, primeiro, da Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 134), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos de março de 2023»), e, segundo, da Decisão (PESC) 2023/1767 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 104), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/1765 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 3) (a seguir, em conjunto, «atos de setembro de 2023»), na parte em que os atos de março e de setembro de 2023 (a seguir, em conjunto, «atos controvertidos») lhe dizem respeito e, por outro, com fundamento no artigo 268.° TFUE, a reparação dos danos morais que alega ter sofrido em resultado da adoção dos atos controvertidos.

Quadro jurídico e antecedentes do litígio

2 O contexto factual e jurídico do litígio figura nos n.os 2 a 32 do acórdão recorrido. Para efeitos do presente processo, pode ser resumido e completado do seguinte modo.

3 O presente processo insere‑se no contexto das medidas restritivas adotadas pela União Europeia desde 2014 em resposta a ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.

4 O recorrente é um empresário de nacionalidade russa e finlandesa.

5 Em 17 de março de 2014, o Conselho da União Europeia adotou, com base no artigo 29.° TUE, a Decisão 2014/145/PESC, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16).

6 No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 215.°, n.° 2, TFUE, o Regulamento (UE) n.° 269/2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6).

7 Na sequência da invasão da Ucrânia pelas Forças Armadas da Federação da Rússia, em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho adotou, em 25 de fevereiro de 2022, a Decisão (PESC) 2022/329, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 50, p. 1). No mesmo dia, aquela instituição adotou o Regulamento (UE) 2022/330, que altera o Regulamento (UE) n.° 269/2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 51, p. 1).

Diretiva 2004/38/CE

8 A Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), foi adotada com fundamento no Tratado CE, nomeadamente nos artigos 12.°, 18.°, 40.°, 44.° e 52.° CE.

9 O considerando 2 da Diretiva 2004/38 enuncia:

«A livre circulação das pessoas constitui uma das liberdades fundamentais do mercado interno que compreende um espaço sem fronteiras internas, no qual a liberdade é assegurada de acordo com as disposições do Tratado.»

10 O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», dispõe:

«A presente diretiva estabelece:

a) As condições que regem o exercício do direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros pelos cidadãos da União e membros das suas famílias;

b) O direito de residência permanente no território dos Estados‑Membros para os cidadãos da União e membros das suas famílias;

c) As restrições aos direitos a que se referem as alíneas a) e b), por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.»

11 No início do capítulo VI da Diretiva 2004/38, sob a epígrafe «Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública», figura o artigo 27.° desta diretiva, sob a epígrafe «Princípios gerais», que contém a seguinte redação:

«1. Sob reserva do disposto no presente capítulo, os Estados‑Membros podem restringir a livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Tais razões não podem ser invocadas para fins económicos.

2. As medidas tomadas por razões de ordem pública ou de segurança pública devem ser conformes com o princípio da proporcionalidade e devem basear‑se exclusivamente no comportamento da pessoa em questão. A existência de condenações penais anteriores não pode, por si só, servir de fundamento para tais medidas.

O comportamento da pessoa em questão deve constituir uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade. Não podem ser utilizadas justificações não relacionadas com o caso individual ou baseadas em motivos de prevenção geral.

[...]»

12 Nos termos do artigo 42.° da referida diretiva, os Estados‑Membros são os destinatários da mesma.

Decisão 2014/145 na versão aplicável quando da adoção dos atos de março de 2023

13 O artigo 1.°, n.° 1, da Decisão 2014/145, conforme alterada, nomeadamente, pela Decisão 2022/329 (a seguir «Decisão 2014/145»), exige que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para prevenir a entrada no seu território, ou o trânsito pelo mesmo, entre outros, das pessoas singulares que preencham os critérios previstos, nomeadamente, nas suas alíneas a) e b), ao passo que o artigo 2.°, n.° 1, desta decisão prevê o congelamento dos fundos e dos recursos económicos das pessoas singulares que preencham o critérios previstos, nomeadamente, nas suas alíneas a), d) e g), sendo estes últimos critérios idênticos, em substância, aos previstos nas alíneas a) e b) deste artigo 1.°, n.° 1.

14 O artigo 1.° da Decisão 2014/145, na versão aplicável quando da adoção dos atos de março de 2023, dispunha:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para impedir a entrada no seu território, ou o trânsito através dele:

a) Das pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia ou a estabilidade ou segurança do país, que apoiem ou apliquem tais ações ou políticas ou que obstruam o trabalho desenvolvido pelas organizações internacionais na Ucrânia;

b) Das pessoas singulares que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização no leste da Ucrânia;

[...]

e) Dos proeminentes homens de negócios envolvidos em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia,

e pessoas singulares a elas associadas, cujos nomes figuram na lista em anexo.

2. O n.° 1 não prevê a obrigação de os Estados‑Membros recusarem a entrada dos seus próprios nacionais no seu território.

3. O n.° 1 não prejudica os casos em que um Estado‑Membro esteja sujeito a uma obrigação de direito internacional, a saber:

a) Enquanto país anfitrião de uma organização intergovernamental internacional;

b) Enquanto país anfitrião de uma conferência internacional organizada pelas Nações Unidas ou sob os seus auspícios;

c) Nos termos de um acordo multilateral que confira privilégios e imunidades, ou

d) Nos termos do Tratado de Latrão, de 1929, celebrado entre a Santa Sé (Estado da Cidade do Vaticano) e a [República Italiana].

4. Considera‑se que o n.° 3 se aplica também nos casos em que um Estado‑Membro seja o país anfitrião da Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE).

5. O Conselho deve ser devidamente informado em todos os casos em que um Estado‑Membro conceda uma isenção ao abrigo dos n.os 3 ou 4.

6. Os Estados‑Membros podem conceder isenções das medidas impostas nos termos do n.° 1 caso a viagem se justifique por razões humanitárias urgentes ou para efeito de participação em reuniões intergovernamentais e em reuniões promovidas pela União ou de que a União seja anfitriã, ou em reuniões cujo país anfitrião seja um Estado‑Membro na qualidade de presidente em exercício da OSCE, em que se desenvolva um diálogo político que promova diretamente os objetivos estratégicos das medidas restritivas, nomeadamente o apoio à integridade territorial, à soberania e à independência da Ucrânia.

[...]»

15 O artigo 2.°, n.° 1, alíneas a), d), g), e in fine, da Decisão 2014/145, na versão aplicável quando da adoção dos atos de março de 2023, tinha a seguinte redação:

«São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo:

a) Das pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia ou a estabilidade ou segurança do país, que apoiem ou apliquem tais ações ou políticas ou que obstruam o trabalho desenvolvido pelas organizações internacionais na Ucrânia;

[...]

d) Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização no leste da Ucrânia;

[...]

g) Dos proeminentes homens de negócios ou pessoas coletivas, entidades ou organismos envolvidos em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia,

e pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, cujos nomes figuram na lista em anexo.»

Decisão 2014/145 na versão aplicável quando da adoção dos atos de setembro de 2023

16 Em 5 de junho de 2023, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2023/1094, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 146, p. 20). Em particular, os critérios previstos no artigo 1.°, n.° 1, alínea e), e no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2023/1094, passaram a abranger os empresários proeminentes que operam na Rússia e os seus familiares diretos, outras pessoas singulares que deles beneficiem, bem como os empresários, pessoas coletivas, entidades e organismos que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia. Em contrapartida, os critérios previstos no artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) e b), e no artigo 2.°, n.° 1, alíneas a) e d), dessa Decisão 2014/145 permaneceram inalterados em relação aos critérios previstos na Decisão 2014/145 na versão aplicável quando da adoção dos atos de março de 2023.

Regulamento n.° 269/2014 na versão aplicável quando da adoção dos atos de março de 2023

17 O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/330 (a seguir «Regulamento n.° 269/2014»), enumera os critérios que presidem, nomeadamente, à inscrição, na lista que figura no anexo I do Regulamento n.° 269/2014, das pessoas singulares cujos fundos e recursos económicos são congelados de acordo com o seu artigo 2.°, n.° 1. Os critérios referidos neste artigo 3.°, n.° 1, alíneas a), d), e g), são, em substância, idênticos aos mencionados no n.° 15 do presente acórdão.

Regulamento n.° 269/2014 na versão aplicável quando da adoção dos atos de setembro de 2023

18 Em 5 de junho de 2023, o Conselho adotou o Regulamento (UE) 2023/1089 que altera o Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 146, p. 1). Em particular, o critério que figura no artigo 3.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2023/1089, resulta de uma alteração, em substância, idêntica à referida no n.° 16 do presente acórdão. Em contrapartida, os critérios previstos no artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) e d), do Regulamento n.° 269/2014 permaneceram inalterados em relação aos previstos no Regulamento n.° 269/2014 na versão aplicável quando da adoção dos atos de março de 2023.

Atos controvertidos

19 Os atos de março de 2023 mantiveram, pelos motivos a seguir expostos, as medidas restritivas adotadas a respeito do recorrente através da Decisão (PESC) 2022/337 do Conselho, de 28 de fevereiro de 2022, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 59, p. 1), bem como do Regulamento de Execução (UE) 2022/336 do Conselho, de 28 de fevereiro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 58, p. 1):

«[O recorrente] é conhecido de longa data do presidente da Federação da Rússia, Vladimir Putin, e é amplamente descrito como um dos seus confidentes.

Beneficia das suas ligações com os decisores russos. É fundador e acionista do Volga Group, um grupo de investimento com uma carteira de investimentos em setores fundamentais da economia russa. O Volga Group contribui substancialmente para a economia russa e o seu desenvolvimento.

[O recorrente] é também acionista do Bank Rossiya, que é considerado como o banco de Vladimir Putin e dos seus associados. Desde a anexação ilegal da Crimeia, o Banco Rossiya abriu sucursais em toda a Crimeia e em Sebastopol, consolidando deste modo a sua integração na Federação da Rússia.

Além disso, o Bank Rossiya tem participações no National Media Group, uma holding no setor da comunicação social, que controla 28 empresas de comunicação social na Rússia que difundem ativamente propaganda e desinformação a respeito da guerra de agressão da [Federação da] Rússia contra a Ucrânia.

É, portanto, responsável por [apoiar] ações e políticas que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.

[Presta] também apoio material e financeiro aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, [dos quais obtém] benefícios [...]»

20 Os atos de setembro de 2023 mantiveram as medidas restritivas a respeito do recorrente já mantidas, uma primeira vez, pelos atos de março de 2023, por motivos essencialmente idênticos e completados pela menção segundo a qual o recorrente é «um empresário proeminente que opera na Rússia».

Recurso no Tribunal Geral e acórdão recorrido

21 Por petição de 24 de maio de 2023, o recorrente interpôs um recurso no Tribunal Geral, em cujo âmbito pediu, nomeadamente, a anulação dos atos controvertidos. Para o efeito, invocou seis fundamentos, sendo o primeiro relativo a um erro manifesto de apreciação cometido pelo Conselho e o quinto à violação do seu direito fundamental à liberdade de circulação previsto no artigo 21.° TFUE, do artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros.

22 No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento no qual o recorrente afirmou, nomeadamente, que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que o critério previsto no artigo 1.°, n.° 1, alínea b), e no artigo 2.°, n.° 1, alínea d), da Decisão 2014/145 nas versões aplicáveis quando da adoção dos atos controvertidos (a seguir «Decisão 2014/145»), bem como no artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 269/2014 nas versões aplicáveis à data (a seguir «Regulamento n.° 269/2014») [a seguir «critério d)»] estava preenchido a seu respeito, tanto nos atos de março de 2023 como nos atos de setembro de 2023.

23 No que respeita aos atos de março de 2023, o Tribunal Geral considerou, nos n.os 143 a 147 do acórdão recorrido, que o Conselho podia considerar, sem cometer um erro de apreciação, que o recorrente, enquanto acionista importante do Bank Rossiya, que prestou, ele próprio, apoio financeiro a V. Putin, apoiou financeiramente este último, pelo que preenche os requisitos estabelecidos no critério d).

24 Nos n.os 161 a 164 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou, pelos mesmos motivos, que o Conselho podia validamente considerar, no que respeita aos atos de setembro de 2023, que o recorrente preenche os requisitos estabelecidos no critério d), tanto mais que o Conselho destacou que o recorrente, graças a isenções fiscais, obtinha «benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização da Ucrânia», na aceção deste critério.

25 O Tribunal Geral também julgou improcedente o quinto fundamento apresentado pelo recorrente. Nos n.os 179 a 182 do acórdão recorrido, considerou, em substância, que as decisões relativas à política externa e de segurança comum (PESC) adotadas com fundamento no artigo 29.° TUE podem introduzir restrições ao exercício do direito de livre circulação e de residência dos cidadãos da União consagrado no artigo 21.° TFUE e no artigo 45.°, n.° 1, da Carta. Considerou também, nos n.os 183 a 193 desse acórdão, que restrições ao exercício desse direito, como as impostas pelas medidas restritivas a que o recorrente foi sujeito, preenchem os requisitos enunciados no artigo 52.°, n.° 1, da Carta, ao abrigo do qual essas restrições devem ser previstas por lei, respeitar o conteúdo essencial do direito em causa e, na observância do princípio da proporcionalidade, ser necessárias e corresponder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

26 Por outro lado, tendo julgado improcedentes os restantes fundamentos apresentados pelo recorrente, o Tribunal Geral negou integral provimento ao recurso no n.° 221 do acórdão recorrido.

Pedidos das partes no presente recurso

27 Com o presente recurso, o recorrente conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– anular o acórdão recorrido, incluindo na parte em que é condenado a suportar as suas próprias despesas e as despesas do Conselho;

– conhecer do mérito da causa e anular os atos controvertidos na parte em que lhe dizem respeito, e

– condenar o Conselho nas despesas efetuadas nas duas instâncias.

28 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– negar provimento ao presente recurso e

– condenar o recorrente nas despesas.

Quanto ao recurso

29 O recorrente apresenta dez fundamentos de recurso, sendo o primeiro a quarto e oitavo fundamentos relativos a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no que respeita ao critério previsto no artigo 1.°, n.° 1, alínea e), e no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), da Decisão 2014/145, bem como no artigo 3.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 269/2014, o quinto, a erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral relacionados com o critério previsto no artigo 1.°, n.° 1, alínea a), e no artigo 2.°, n.° 1, alínea a), da Decisão 2014/145, bem como no artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 269/2014, o sexto, a um erro de direito e a uma violação do dever de fundamentação em relação ao critério d), o sétimo, a erros de direito relacionados com este critério, o nono, a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral ao analisar a restrição introduzida pelos atos controvertidos à liberdade de circulação e de residência de que goza enquanto cidadão da União e, o décimo, a erros de direito e a uma violação do dever de fundamentação na apreciação da proporcionalidade desses atos e do respeito do conteúdo essencial dessa liberdade.

30 O Tribunal de Justiça considera oportuno começar por examinar o sexto e sétimo fundamentos, em seguida o nono e décimo fundamentos e, por último, o primeiro a quinto e oitavo fundamentos.

Quanto ao sexto fundamento

Argumentos das partes

31 No seu sexto fundamento, que se refere aos n.os 144, 146 e 147 do acórdão recorrido relativos à análise do fundamento dos atos de março de 2023 à luz do critério d), o recorrente acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao adotar uma interpretação demasiado ampla do conceito de «apoio material ou financeiro» aos decisores russos, na aceção deste critério, e de ter violado o dever de fundamentação que lhe incumbe.

32 Primeiro, o Tribunal Geral reconheceu, nos n.os 146 e 147 do acórdão recorrido, de forma arbitrária e abusiva, e em contradição com o princípio da segurança jurídica e com a sua própria jurisprudência, que aquele apoio existia, pelo simples facto de o Bank Rossiya, do qual o recorrente é um «acionista importante», prestar apoio financeiro ao presidente da Federação da Rússia, V. Putin. Com efeito, o apoio material ou financeiro previsto no critério d) deve ter uma certa importância quantitativa ou qualitativa de modo a permitir que as ações do Governo da Federação da Rússia contra a Ucrânia sejam efetivamente concretizadas e deve ser prestado diretamente pela pessoa em causa, devido a atos por ela praticados, e não por intermédio de outra entidade, como, no caso em apreço, o Bank Rossiya.

33 Segundo, o Tribunal Geral também violou o seu dever de fundamentação pois não procurou apurar se o recorrente esteve envolvido no alegado apoio financeiro prestado pelo Bank Rossiya a V. Putin, dado que o nome do recorrente não é, de facto, mencionado no n.° 144 do acórdão recorrido.

34 Além disso, o Tribunal Geral não explicitou a relevância do estatuto de acionista minoritário e indireto do recorrente para efeitos de aplicação do critério d) e, aliás, absteve‑se de responder aos argumentos do recorrente relativos a esse estatuto de acionista. A este respeito, o recorrente remete para os argumentos desenvolvidos a este título no âmbito do seu quinto fundamento, que visa as conclusões expostas pelo Tribunal Geral nos n.os 132 a 136 desse acórdão relativas à qualificação do recorrente como «acionista importante» do Bank Rossiya. Com estes argumentos, o recorrente considera, em substância, que o Tribunal Geral se absteve de explicar em que medida um acionista minoritário e indireto de uma sociedade como a Bank Rossiya pode ser considerado importante quando não está, de modo nenhum, em condições de orientar a atividade dessa sociedade ou a gestão corrente da mesma nem de exercer nenhuma influência nas suas tomadas de decisão.

35 O Conselho contesta o fundamento dos argumentos do recorrente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

36 Em primeiro lugar, no que respeita à pretensa violação do dever de fundamentação, cumpre recordar que a fundamentação de um acórdão ou de um despacho do Tribunal Geral deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio desta jurisdição, com o objetivo de permitir aos interessados conhecer as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional. O dever de fundamentação que incumbe ao Tribunal Geral não lhe impõe que faça uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio, podendo, por isso, essa fundamentação ser implícita, desde que permita aos interessados conhecerem as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor de elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 101 e jurisprudência aí referida).

37 No caso em apreço, o recorrente acusa o Tribunal Geral, primeiro, de não ter explicado adequadamente por que motivo pôde ser qualificado, no n.° 147 do acórdão recorrido, de «acionista importante» do Bank Rossiya, quando é um mero acionista minoritário e indireto.

38 A este respeito, cumpre observar que o n.° 147 desse acórdão deve ser conjugado com as conclusões expostas pelo Tribunal Geral nos n.os 132 a 136 do referido acórdão a respeito do estatuto e do papel do recorrente na sua qualidade de acionista do Bank Rossiya.

39 Ora, cumpre salientar que o Tribunal Geral, longe de ignorar o estatuto de acionista minoritário e indireto do recorrente, explicou, nos n.os 132 a 135 do mesmo acórdão, por que motivo é possível considerar que o recorrente devia, apesar de tudo, ser qualificado de acionista importante, à luz dos factos que analisou, cuja desvirtuação o recorrente não alega no âmbito do sexto fundamento, nem, por outro lado, no âmbito do quinto fundamento.

40 Com efeito, por um lado, nos n.os 132 e 133 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, após ter concluído que o recorrente é um acionista indireto do Bank Rossiya, visto que a titular das ações é uma sociedade cujo capital é detido integralmente por um grupo do qual é acionista único, explicou, de modo juridicamente bastante, que, neste esquema de titularidade de capital que se encontra totalmente nas mãos do recorrente, a interposição desta sociedade entre este último e o Bank Rossiya não influi no facto de que se deve considerar que o titular das ações desse banco é o próprio recorrente.

41 Por outro lado, o Tribunal Geral concluiu também, no n.° 133 do acórdão recorrido, que o recorrente é um acionista minoritário do Bank Rossiya, uma vez que é titular de apenas 10,323 % das ações deste banco, por intermédio da sociedade e do grupo mencionados no número anterior do presente acórdão, o que, no entanto, faz dele o segundo maior acionista do banco. No n.° 134 desse acórdão, o Tribunal Geral acrescentou que cerca de 60 % das ações do referido banco estão nas mãos de quatro pessoas, entre as quais o recorrente, que são próximas do círculo de V. Putin e que formam, há mais de dez anos, um grupo de acionistas estável do Bank Rossiya. Concluiu, então, do exposto, nos n.os 135 e 136 do acórdão recorrido, que o recorrente, na qualidade de segundo maior acionista daquele banco entre três outros membros que integram o grupo de acionistas históricos estável do mesmo, deve ser qualificado de acionista «importante».

42 Nestas condições, o recorrente podia facilmente compreender que o caráter «importante» do seu estatuto de acionista decorre, independentemente do montante das suas ações, das ligações estreitas e estáveis que mantém com os três outros acionistas do referido banco e com o círculo de V. Putin.

43 Segundo, no que respeita ao argumento do recorrente segundo o qual o Tribunal Geral violou o seu dever de fundamentação visto que não procurou apurar se o recorrente esteve envolvido no alegado apoio financeiro prestado pelo Bank Rossiya a V. Putin, dado que o nome do recorrente não é, de facto, mencionado no n.° 144 do acórdão recorrido, também deve ser julgado improcedente.

44 Com efeito, por um lado, o recorrente podia facilmente retirar dos n.os 146 e 147 do acórdão recorrido, conjugados com os n.os 132 a 136 do mesmo, que o apoio financeiro prestado pelo Bank Rossiya ao presidente da Federação da Rússia, V. Putin, pode ser‑lhe imputado enquanto acionista importante deste banco, sem prejuízo da questão de saber se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao adotar tal interpretação do conceito de «apoio financeiro». Por outro lado, o n.° 144 do acórdão recorrido diz unicamente respeito à conclusão de facto segundo a qual o referido banco presta esse apoio financeiro, pelo que é indiferente que o nome do recorrente não figure nesse n.° 144.

45 No que respeita, em segundo lugar, à alegação relativa a uma interpretação errada, pelo Tribunal Geral, do conceito de «apoio material ou financeiro» referido no critério d), cumpre recordar que este critério visa permitir ao Conselho adotar medidas restritivas a respeito, nomeadamente, de pessoas singulares que prestam apoio material ou financeiro aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização da Ucrânia ou que obtenham benefícios desses decisores, esclarecendo‑se que, no caso em apreço, só é relevante a parte do referido critério relativa ao apoio financeiro prestado aos decisores russos.

46 O Tribunal de Justiça declarou que um critério que, como o critério d), visa apoios fornecidos, nomeadamente, por pessoas singulares, é de natureza geral e não contém nenhuma definição do conceito de «apoio», nem detalhes relativos aos meios de prova. Nestas condições, a apreciação do mérito da adoção de medidas restritivas contra pessoas singulares como o recorrente exige sempre a prova de elementos que permitam demonstrar que a pessoa visada prestou apoio. Com efeito, não existe, na formulação deste critério, nenhuma presunção de apoio (v., por analogia, Acórdãos de 21 de abril de 2015, Anbouba/Conselho, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, n.os 42 a 44, e de 9 de julho de 2020, Haswani/Conselho, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, n.os 61 a 63 e jurisprudência aí referida).

47 A este respeito, cumpre salientar, primeiro, que a conclusão, que figura no n.° 147 do acórdão recorrido, segundo a qual o Conselho podia considerar, sem cometer um erro de apreciação, que, quando da adoção dos atos de março de 2023, o recorrente prestava um «apoio financeiro», na aceção do critério d), a V. Putin se baseia nas conclusões e nas apreciações de facto efetuadas pelo Tribunal Geral nos n.os 143 a 146 desse acórdão, bem como, conforme resulta do n.° 38 do presente acórdão, nas conclusões expostas pelo Tribunal Geral nos n.os 132 a 136 do acórdão recorrido.

48 Resulta de todos estes diferentes números do acórdão recorrido que o Tribunal Geral considerou, à luz dos elementos de facto e de prova que analisou e cuja desvirtuação o recorrente não alega na fase do presente recurso, que, por um lado, o Bank Rossiya, que é uma instituição bancária muito próxima do círculo de V. Putin, prestou, nomeadamente, um apoio financeiro considerável a este último e, por outro, que o recorrente, que é amigo de V. Putin e o segundo maior acionista daquele banco, constitui, juntamente com três outros amigos de V. Putin, o bloco estável e maioritário de sócios do referido banco, sendo, por conseguinte, um acionista importante do mesmo.

49 Assim, para chegar à conclusão que figura no n.° 147 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou, em substância, sem cometer um erro de direito, que o conceito de «apoio financeiro», na aceção do critério d), pode abranger, em função das circunstâncias relevantes do caso em apreço, um apoio que não é diretamente prestado pela pessoa singular que é objeto de medidas restritivas ao abrigo desse critério, mas que lhe pode ser imputado pelo facto de agir no seio ou por intermédio de uma pessoa coletiva que presta diretamente o apoio em causa (v., neste sentido, Acórdão de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Conselho, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, n.os 33 a 35).

50 Segundo, não se pode considerar que, ao decidir que o conceito de «apoio financeiro» a que se refere o critério d) pode abranger essa situação, o Tribunal Geral tenha violado o princípio da segurança jurídica, uma vez que este princípio não exige que o juiz da União mencione em pormenor as hipóteses em que este conceito pode ser aplicado e que a forma de interpretar este conceito depende em grande medida do contexto e das circunstâncias do processo (v., por analogia, Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 191).

51 Terceiro, no que respeita ao argumento do recorrente segundo o qual o Tribunal Geral ignorou a sua jurisprudência segundo a qual o apoio financeiro previsto pelo critério d) deve ser de certa importância quantitativa ou qualitativa, cumpre salientar que, à semelhança do que o recorrente alegou nos seus articulados apresentados ao Tribunal Geral, a jurisprudência por ele citada é relativa ao conceito de «apoio financeiro» previsto num critério semelhante ao critério d) adotado pelo Conselho na sua regulamentação relativa às medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão.

52 Ora, atendendo a que o Tribunal Geral declarou, em substância, nos n.os 143 e 144 do acórdão recorrido, que o Bank Rossiya e, por isso, o próprio recorrente, enquanto acionista importante deste banco, prestaram um apoio financeiro de dimensão considerável ao círculo próximo de V. Putin sob a forma de «rios» de dólares dos Estados Unidos (USD), bem como ao próprio V. Putin e aos seus amigos no montante de 2 mil milhões de dólares dos Estados Unidos (USD) offshore, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter ignorado essa jurisprudência, sem que, por outro lado, seja necessário verificar se a mesma é transponível por analogia para o critério d).

53 Tendo em conta os fundamentos expostos, há que julgar improcedente o sexto fundamento.

Quanto ao sétimo fundamento

Argumentos das partes

54 No seu sétimo fundamento, que está dividido em duas partes, o recorrente alega, no âmbito da primeira parte, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao substituir os fundamentos do Conselho pelos seus próprios fundamentos, por ter declarado, nos n.os 143 e 144 do acórdão recorrido, que, no que respeita aos atos de março de 2023, a aplicação do critério d) ao recorrente era justificável pelo facto de o Bank Rossiya ter desviado fundos a favor de V. Putin e dos seus amigos, quando esta alegação não foi formulada pelo Conselho na exposição de motivos desses atos e não foi, em todo o caso, demonstrada por esta instituição. Em particular, o Tribunal Geral procurou colmatar as lacunas de fundamentação do Conselho, uma vez que este último se limitou a demonstrar ao Tribunal Geral que o Bank Rossiya prestou um apoio financeiro a V. Putin.

55 No âmbito da segunda parte do sétimo fundamento, o recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao analisar o fundamento dos atos de setembro de 2023, ao substituir os fundamentos do Conselho pelos seus próprios fundamentos, tendo considerado, no n.° 162 do acórdão recorrido, que o recorrente beneficiou de isenções fiscais e que duas sociedades de que o recorrente é acionista receberam auxílios do Governo da Federação da Rússia, quando esses motivos não figuram na exposição de motivos desses atos e não foram formulados pelo Conselho no Tribunal Geral para justificar a aplicação do critério d) ao recorrente.

56 O Conselho contesta o fundamento dos argumentos do recorrente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

57 No que respeita à primeira parte do sétimo fundamento, importa recordar que a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta exige nomeadamente que o juiz da União se assegure de que esta decisão, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo a que a fiscalização jurisdicional não seja limitada à apreciação da probabilidade abstrata dos fundamentos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se esses fundamentos, ou pelo menos um deles, considerado suficiente, por si só, para servir de base à referida decisão, estão comprovados. Para este efeito, incumbe ao juiz da União proceder a esta análise, pedindo, se for o caso, à autoridade competente da União que forneça informações ou elementos de prova, confidenciais ou não, relevantes para efeitos dessa análise. Embora não seja exigido que essa autoridade forneça ao juiz da União todas as informações e elementos de prova inerentes aos motivos alegados no ato cuja anulação é pedida, importa, todavia, que as informações ou os elementos fornecidos sustentem os motivos invocados contra a pessoa em causa (Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 327 e jurisprudência aí referida).

58 No caso em apreço, há que salientar que a exposição de motivos que figura nos atos de março de 2023 refere que o recorrente presta «apoio financeiro ou material aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia» e que é «um acionista do Banco Rossiya, que é considerado o banco de [V. Putin] e das pessoas que lhe estão associadas». Consequentemente, e considerando que não é contestado pelas partes que aquelas passagens da exposição de motivos se referem ao critério d), o Tribunal Geral deve, no âmbito da sua fiscalização jurisdicional da legalidade desses atos e em aplicação da jurisprudência recordada no número anterior, verificar se o recorrente prestava apoio financeiro aos decisores russos, diretamente ou por intermédio desse banco, analisando a este respeito os elementos de prova fornecidos pelo Conselho e debatidos no Tribunal Geral.

59 Ora, foi precisamente isso que o Tribunal Geral fez nos n.os 143 a 147 do acórdão recorrido. Em particular, o facto de, nos n.os 143 e 144 desse acórdão, o Tribunal Geral ter analisado elementos de prova que permitem concluir que o Bank Rossiya prestava apoio financeiro a V. Putin e aos seus familiares graças a desvios de fundos está abrangido pelo alcance da fiscalização jurisdicional do Tribunal Geral, uma vez que a existência desse apoio por parte do banco devia ser apurada, em primeiro lugar, antes de determinar se esse apoio podia ser imputado ao recorrente enquanto acionista do referido banco. Nestas condições, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter substituído os fundamentos invocados pelo Conselho pelos seus próprios fundamentos.

60 No que respeita à segunda parte do sétimo fundamento, cumpre recordar que, de acordo com jurisprudência constante, as acusações dirigidas contra fundamentos supérfluos de uma decisão do Tribunal Geral não podem conduzir à anulação dessa decisão, sendo, por isso, inoperantes (Acórdão de 2 de outubro de 2019, Crédit Mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P e C‑153/18 P, EU:C:2019:810, n.° 68 e jurisprudência aí referida).

61 Ora, o n.° 162 do acórdão recorrido, que começa com a locução «além disso», tem um caráter supérfluo em relação às conclusões expostas no n.° 161 desse acórdão, o qual não é contestado na fase do recurso, e no qual o Tribunal Geral salientou que, a respeito dos atos de setembro de 2023, o recorrente não demonstrou que a sua situação pessoal tivesse evoluído em relação à existente no momento em que os atos de março de 2023 foram adotados.

62 Uma vez que, por um lado, o Tribunal Geral declarou, em substância, nos n.os 161 e 164 do referido acórdão, que o Conselho podia, sem cometer um erro de apreciação, considerar que o recorrente continuava a preencher os requisitos do critério d), como era o caso em relação aos atos de março de 2023, e que, por outro, da análise do sexto fundamento e da primeira parte do sétimo fundamento resulta que o Tribunal Geral não cometeu erros de direito ao concluir pela procedência destes últimos atos, um eventual erro na análise dos elementos suplementares considerados pelo Conselho relativamente aos atos de setembro de 2023 e analisados pelo Tribunal Geral nos n.os 162 e 163 desse acórdão não pode comportar a anulação deste último.

63 Tendo em conta os fundamentos que precedem, há que julgar o sétimo fundamento improcedente no que respeita à sua primeira parte e inoperante no que respeita à sua segunda parte.

Quanto ao nono fundamento

Argumentos das partes

64 No seu nono fundamento, o recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.os 180 e 181 do acórdão recorrido, que o Conselho pode, através de uma decisão adotada com base no artigo 29.° TUE, restringir a liberdade de circulação de que goza no território da União ao abrigo do artigo 21.° TFUE e do artigo 45.° da Carta enquanto cidadão da União em razão da sua nacionalidade finlandesa. Contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou, as restrições à livre circulação dos cidadãos da União impostas pelos Estados‑Membros, que são de interpretação estrita, só são possíveis, como resulta do artigo 27.° da Diretiva 2004/38, por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública, devendo, por outro lado, ser proporcionadas e baseadas no comportamento pessoal do indivíduo em causa.

65 Não obstante, não resulta da redação do artigo 29.° TUE nem dos Tratados que esta liberdade de circulação possa ser restringida através de medidas restritivas adotadas com base nesse artigo 29.° Assim, o Tribunal Geral devia ter analisado, no caso em apreço, se, enquanto instituição da União que reúne todos os Estados‑Membros, o Conselho verificou que o comportamento pessoal do recorrente constitui uma ameaça para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública dos Estados‑Membros. Assim, a PESC não pode ser utilizada pelo Conselho para introduzir restrições à liberdade de circulação dos cidadãos da União fora das condições e das garantias processuais normalmente aplicáveis quando os Estados‑Membros instituem tais restrições ao abrigo da Diretiva 2004/38, tendo o recorrente especificado na sua réplica que o artigo 40.° TUE corrobora esta abordagem.

66 O Conselho contesta os argumentos do recorrente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

67 Nos n.os 180 e 181 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em substância, que, por força do artigo 21.°, n.° 1, TFUE, a liberdade dos cidadãos da União de circular e permanecer no território dos Estados‑Membros é exercida sem prejuízo das limitações e das condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação, o que abrange as decisões em matéria de PESC adotadas com base no artigo 29.° TUE. Ora, o teor deste último artigo, redigido em termos amplos, confere competência ao Conselho, para efeitos da realização dos objetivos referidos no artigo 21.°, n.° 2, TUE, para adotar medidas restritivas destinadas a restringir a liberdade de circulação e de permanência dos cidadãos da União fora do Estado‑Membro de que são nacionais, independentemente das regras previstas a este respeito na Diretiva 2004/38.

68 Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito.

69 A este respeito, cumpre recordar que os cidadãos da União, que são, por força do artigo 9.° TUE e do artigo 20.°, n.° 1, TFUE, qualquer pessoa singular que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro, têm o direito, conferido diretamente pelo artigo 20.°, n.° 2, alínea a), e pelo artigo 21.°, n.° 1, TFUE, de circular e permanecer livremente no território dos restantes Estados‑Membros. Esta última disposição prevê que as limitações e condições relativas a este direito estão previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.

70 Resulta do exposto que, como o Tribunal Geral declarou, com razão, no n.° 180 do acórdão recorrido, o direito de livre circulação e permanência dos cidadãos da União pode ser limitado e sujeito a condições com base tanto no Tratado FUE como no Tratado UE.

71 Como o Tribunal Geral recordou no n.° 181 do acórdão recorrido, no domínio da PESC, o Conselho pode, com base no artigo 29.° TUE, adotar decisões que definam a posição da União sobre uma questão específica de natureza geográfica ou temática, podendo essa posição incluir medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais. Neste contexto, cabe ao Conselho definir, ou mesmo especificar, o objeto das medidas restritivas que a União adota no âmbito da PESC, dispondo, para o efeito, de uma ampla margem de manobra e deliberando por unanimidade. Este amplo poder de apreciação explica‑se pelo amplo alcance das finalidades e dos objetivos da União neste domínio, conforme enunciados no artigo 3.°, n.° 5, e no artigo 21.° TUE, bem como nas disposições específicas relativas à PESC, nomeadamente nos artigos 23.° e 24.° TUE (Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.os 269 e 270 e jurisprudência aí referida).

72 Ora, tendo em conta a ampla margem de apreciação de que o Conselho dispõe para realizar esses objetivos no domínio da PESC e o facto de nem a redação do artigo 29.° TUE nem, de um modo mais geral, das disposições dos Tratados UE e FUE relativas à PESC prescreverem nem proibirem, em si, a adoção de medidas restritivas específicas, há que considerar, à semelhança do Tribunal Geral nos n.os 180 e 181 do acórdão recorrido, que o Conselho é, em princípio, competente, com fundamento no artigo 29.° TUE, para decidir que pessoas singulares, mesmo sendo nacionais de um Estado‑Membro da União e, por isso, cidadãs da União, não podem entrar noutros Estados‑Membros da União nem transitar nos mesmos, quando essas pessoas preencham critérios que evidenciem uma ligação objetiva entre a categoria a que pertencem e o país terceiro sobre o qual a União pretende exercer pressão nestes moldes (v., a este último respeito, Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 273). Nestas condições, o artigo 29.° TUE permite, em princípio, que o Conselho adote medidas restritivas que tenham por efeito restringir, na aceção do artigo 21.°, n.° 1, TFUE, o direito de livre circulação e de permanência desses cidadãos no território dos Estados‑Membros e exigir aos Estados‑Membros que façam respeitar essa restrição.

73 Por conseguinte, como o Tribunal Geral declarou, corretamente, na parte final do n.° 181 do acórdão recorrido, pouco importa que tais restrições não correspondam às previstas na Diretiva 2004/38, que visa, de acordo com o seu artigo 1.°, alínea c), e com o seu artigo 27.°, conjugados com o seu artigo 42.°, estabelecer, nomeadamente, regras por força das quais os Estados‑Membros, e não uma instituição da União como o Conselho, podem eles próprios introduzir essas restrições.

74 Além disso, o artigo 40.°, segundo parágrafo, TUE mencionado pelo recorrente não invalida aquela interpretação. Nos termos desta disposição, a execução das políticas enumeradas nos artigos 3.° a 6.° TFUE não afeta a aplicação dos procedimentos e o âmbito respetivo das atribuições das instituições previstos nos Tratados para o exercício das competências da União no âmbito da PESC. Nestas condições, o facto de a Diretiva 2004/38 regular, como resulta do seu considerando 2, a liberdade de circulação de pessoas enquanto liberdade fundamental do mercado interno para o qual a União dispõe de uma competência partilhada com os Estados‑Membros ao abrigo do artigo 4.° TFUE não é suscetível de afetar o alcance da competência de que o Conselho dispõe em matéria de PESC ao abrigo do artigo 29.° TUE.

75 Por outro lado, contrariamente ao que o recorrente sustenta, o facto de o Conselho não estar vinculado pelas regras nem pelas garantias processuais previstas na Diretiva 2004/38 quando adota, com base no artigo 29.° TUE, medidas restritivas destinadas a restringir a livre circulação, no território dos Estados‑Membros, de pessoas singulares, incluindo quando são cidadãs da União, não significa que esta instituição disponha, a este título, de um poder não limitado pelo direito da União.

76 Com efeito, primeiro, como o Tribunal Geral referiu nos n.os 181 e 186 do acórdão recorrido, a adoção dessas medidas deve ser efetuada tendo em conta o princípio do direito internacional, reafirmado no artigo 3.° do Protocolo n.° 4 à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, por força do qual um Estado não pode recusar aos seus próprios nacionais o direito de terem acesso ao seu território e de aí residirem Os Estados‑Membros estão vinculados por este princípio [v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, A (Passagem de fronteiras em navio de recreio), C‑35/20, EU:C:2021:813, n.° 69 e jurisprudência aí referida]. Por conseguinte, o artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 2014/145 garante que esta decisão não obriga os Estados‑Membros a recusarem o acesso ao seu território aos seus próprios nacionais.

77 Segundo, cumpre recordar que qualquer decisão que adote tais medidas com fundamento no artigo 29.° TUE, com vista a, como o Tribunal Geral salientou no n.° 182 do acórdão recorrido, exercer pressão sobre um país terceiro no sentido de realizar os objetivos referidos no artigo 21.°, n.° 2, alíneas b) e c), TUE, isto é, consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e os princípios do direito internacional, bem como preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional, deve definir e circunscrever o objetivo de pressão prosseguido, os critérios jurídicos que permitem a aplicação de medidas restritivas, bem como as categorias de pessoas ou de entidades visadas por esses critérios, de modo que as medidas restritivas aplicadas a esse título sejam suscetíveis de atingir, de uma forma que não seja manifestamente desadequada, o objetivo prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.os 272 e 273 e jurisprudência aí referida).

78 Terceiro, tendo em conta que o direito dos cidadãos da União de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros também é um direito fundamental, uma vez que está garantido no artigo 45.°, n.° 1, da Carta, o entrave a esse direito introduzido por decisões adotadas com fundamento no artigo 29.° TUE constitui uma «restrição ao exercício» deste direito, na aceção do artigo 52.°, n.° 1, da Carta, pelo que, como o Tribunal Geral referiu, com razão, no n.° 183 do acórdão recorrido, deve preencher as condições previstas nesta última disposição.

79 Tendo em conta os fundamentos expostos, há que julgar improcedente o nono fundamento.

Quanto ao décimo fundamento

Argumentos das partes

80 No seu décimo fundamento, que está dividido em duas partes, o recorrente acusa, em substância, o Tribunal Geral de ter cometido erros de direito e de ter violado o seu dever de fundamentação ao considerar que a restrição, introduzida pelas medidas restritivas de que é objeto, ao seu direito de livre circulação e de permanência de que goza enquanto cidadão da União é conforme com o princípio da proporcionalidade (primeira parte do décimo fundamento) e com a exigência segundo a qual essa restrição deve respeitar o conteúdo essencial desse direito (segunda parte do décimo fundamento).

81 No que respeita à primeira parte do fundamento, o Tribunal Geral, ao apreciar a proporcionalidade da restrição ao direito de livre circulação e de permanência do recorrente, cometeu um erro de direito e violou o seu dever de fundamentação porque não identificou um comportamento pessoal do recorrente que seja grave para a ordem pública, a segurança pública ou a saúde pública dos Estados‑Membros, conforme exigido pelo artigo 27.° da Diretiva 2004/38, ou uma ameaça grave para um interesse da União, nem explicou em que medida essa restrição é adequada para realizar os objetivos prosseguidos pelo Conselho, conforme identificados pelo Tribunal Geral no n.° 187 do acórdão recorrido.

82 No que respeita à segunda parte do fundamento, o recorrente contesta o raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral nos n.os 186 e 189 do acórdão recorrido. Com efeito, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou, o alcance da restrição introduzida pelas medidas restritivas de que é objeto ao seu direito de livre circulação e de permanência é particularmente significativo, uma vez que diz respeito ao território de 26 dos 27 Estados‑Membros. Além disso, nenhuma das derrogações previstas no artigo 1.° da Decisão 2014/145 tem em conta o estatuto de cidadão da União nem a situação específica dos cidadãos da União que têm laços com vários países da União. A isto acresce o facto de as medidas restritivas poderem ser mantidas em relação a uma pessoa durante vários anos, apesar da sua natureza alegadamente temporária. Por último, a jurisprudência a que o Tribunal Geral faz referência, por analogia, no n.° 186 do acórdão recorrido, não é relevante.

83 No que respeita à primeira parte do décimo fundamento, o Conselho conclui pela inadmissibilidade da mesma uma vez que o recorrente não identifica as passagens criticadas do acórdão recorrido. O Conselho contesta o fundamento os argumentos do recorrente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

84 A título preliminar, no que respeita à admissibilidade da primeira parte do décimo fundamento, é verdade que, como alega o Conselho, o recorrente não identifica com exatidão as passagens do acórdão recorrido a que se refere com os argumentos que desenvolve para justificar esta primeira parte. No entanto, tendo em conta que acusa o Tribunal Geral, em substância, de ter cometido erros de direito ao analisar a proporcionalidade das medidas restritivas destinadas a restringir o seu direito de livre circulação e de residência enquanto cidadão da União, resulta com clareza suficiente dos seus argumentos que se refere aos n.os 188 a 191 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral procedeu a essa análise, tendo, além disso, o próprio Conselho identificado esses n.os 188 a 191 na sua contestação. Nestas condições, cumpre considerar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a primeira parte do décimo fundamento indica de modo suficientemente preciso os elementos contestados do acórdão recorrido, bem como os argumentos jurídicos em que se apoia especificamente o presente recurso, pelo que é admissível (v., neste sentido, Acórdão de 18 de dezembro de 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, n.os 54 e 55 e jurisprudência aí referida).

85 Quanto ao mérito, no que respeita à primeira parte do décimo fundamento, há que rejeitar, primeiro, o argumento do recorrente segundo o qual, nos n.os 188 a 191 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral se absteve erradamente de apreciar, à luz das regras da Diretiva 2004/38, a proporcionalidade da ingerência no seu direito fundamental de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 45.°, n.° 1, da Carta.

86 Com efeito, cumpre recordar, por um lado, que, de acordo com os n.os 73 a 78 do presente acórdão, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar, em substância, que o Conselho não está vinculado pelas regras e garantias processuais previstas na Diretiva 2004/38 quando adota, com fundamento no artigo 29.° TUE, medidas restritivas destinadas a restringir o direito de livre circulação e de residência de pessoas singulares cidadãs da União.

87 Por outro lado, para determinar se a ingerência num direito fundamental, como o garantido no artigo 45.°, n.° 1, da Carta, que decorre de restrições introduzidas por um ato da União a esse direito, é proporcionada, em conformidade com o exigido no artigo 52.°, n.° 1, segundo período, da Carta, há que verificar, primeiro, se essas medidas correspondem a um objetivo de interesse geral reconhecido pela União, segundo, se não são manifestamente desadequadas face a esse objetivo, ou seja, se são manifestamente desadequadas para o alcançar, e, terceiro, se a restrição em causa não vai manifestamente além do que é necessário para atingir o referido objetivo (v., neste sentido, Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 233 e jurisprudência aí referida). Ora, essa análise é efetuada independentemente das disposições previstas na Diretiva 2004/38.

88 Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito nem violou o seu dever de fundamentação ao não apreciar a proporcionalidade da restrição ao direito de livre circulação e de permanência do recorrente à luz das regras e das garantias processuais previstas naquela diretiva.

89 Segundo, o recorrente acusa o Tribunal Geral de ter violado o dever de fundamentação que lhe incumbe por não ter verificado, ao analisar a proporcionalidade da ingerência no seu direito fundamental de circular e de permanecer livremente no território de outros Estados‑Membros que não a República da Finlândia, se a proibição de entrada e de trânsito em causa é adequada para alcançar o objetivo que consiste, como resulta dos n.os 182 e 187 do acórdão recorrido, não contestados, a este título, em sede de recurso, em exercer pressão sobre as autoridades da Federação da Rússia para que estas ponham termo às suas ações e às suas políticas de desestabilização da Ucrânia.

90 Este argumento também deve ser rejeitado uma vez que, ao abrigo da jurisprudência recordada no n.° 36 do presente acórdão, a análise do caráter adequado desta proibição resulta dos n.os 190 e 191 do acórdão recorrido. Com efeito, ao referir, nesses n.os 190 e 191, que, tendo em conta a importância do objetivo prosseguido pelas medidas restritivas impostas ao recorrente, a restrição aplicada ao seu direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros não é manifestamente desproporcionada, o Tribunal Geral partiu, implícita, mas necessariamente, da conclusão de que a referida proibição não é manifestamente desadequada para alcançar este objetivo (v., por analogia, Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 237).

91 Na segunda parte do décimo fundamento, o recorrente afirma que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 186 e 189 do acórdão recorrido, que a restrição introduzida ao seu direito de livre circulação e de permanência no território dos Estados‑Membros, garantido pelo artigo 45.°, n.° 1, da Carta, respeita o conteúdo essencial deste direito.

92 A este respeito, cumpre salientar que o n.° 189 do acórdão recorrido se refere ao caráter necessário dessa restrição à luz do princípio da proporcionalidade e que apenas o n.° 186 desse acórdão tem por objeto a questão do respeito do conteúdo essencial do referido direito. Nestas condições, há que considerar que a segunda parte do décimo fundamento diz respeito apenas este último aspeto.

93 Cumpre recordar que, por força do artigo 52.°, n.° 1, primeiro período, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos fundamentais reconhecidos pela mesma deve, nomeadamente, respeitar o conteúdo essencial desses direitos.

94 No n.° 186 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que a restrição introduzida ao direito fundamental do recorrente de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros respeita o conteúdo essencial deste direito, visto que esta proibição, por um lado, não impede o recorrente de se deslocar e de permanecer no Estado‑Membro de que é nacional, em conformidade com o princípio de direito internacional recordado no n.° 76 do presente acórdão e reafirmado no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 2014/145, e, por outro, não é de natureza permanente dado que a manutenção das medidas restritivas de que o recorrente é objeto e, assim, dessa proibição, dever ser reapreciada periodicamente por força do artigo 6.° dessa decisão.

95 Sem que seja necessário examinar a relevância da jurisprudência a que o Tribunal Geral se referiu no n.° 186 do acórdão recorrido, há que considerar que o segundo dos elementos mencionados nesse n.° 186, relativo ao artigo 6.° da Decisão 2014/145, é suficiente para concluir que os atos controvertidos não violam o conteúdo essencial do direito fundamental de livre circulação do recorrente (v., por analogia, Acórdão de 13 de março de 2025, Shuvalov/Conselho, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, n.os 78 e 79). Com efeito, resulta da exigência de reapreciação periódica das medidas restritivas adotadas a respeito do recorrente que os atos controvertidos não têm por objeto nem por efeito revogar os direitos que lhe são conferidos pela sua cidadania da União ou afetar, a título permanente, o alcance dos mesmos.

96 Esta conclusão não é invalidada pelo facto, referido pelo recorrente, de as exceções e as derrogações previstas no artigo 1.°, n.os 3, 4 e 6, da Decisão 2014/145 dizerem respeito, em grande medida, a pessoas que se encontram em situações muito específicas, relacionadas, nomeadamente, com obrigações internacionais. Basta observar, a este título, que esta circunstância em nada afeta o alcance da exigência de reapreciação periódica mencionada no n.° 186 do acórdão recorrido.

97 Tendo em conta os fundamentos expostos, há que julgar improcedente o décimo fundamento.

Quanto aos primeiro a quinto e oitavo fundamentos

98 Resulta da análise do sexto e sétimo fundamentos, bem como do nono e décimo fundamentos, que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao considerar que o Conselho podia validamente manter, através dos atos controvertidos, as medidas restritivas adotadas a respeito do recorrente ao abrigo do critério d), sem que tal comporte uma restrição indevida ao direito de livre circulação e de residência.

99 Nestas condições, os fundamentos relativos a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral na sua apreciação do mérito das medidas restritivas adotadas a respeito do recorrente com base, por um lado, no critério previsto no artigo 1.°, n.° 1, alínea e), e no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), da Decisão 2014/145 e no artigo 3.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 269/2014 (primeiro a quarto e oitavo fundamentos) e, por outro, no critério previsto no artigo 1.°, n.° 1, alínea a), e no artigo 2.°, n.° 1, alínea a), da Decisão 2014/145 e no artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 269/2014 (quinto fundamento) devem ser julgados inoperantes.

100 Com efeito, uma vez que o dispositivo do acórdão recorrido está corretamente fundamentado, esse erro de direito, admitindo que seja provado, não pode conduzir à anulação desse acórdão nem, a fortiori, dos atos controvertidos (v., neste sentido, Acórdão de 26 de março de 2026, Pumpyanskiy e o./Conselho, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, n.° 440 e jurisprudência aí referida).

101 Por conseguinte, há que negar integral provimento ao recurso.

Quanto às despesas

102 Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá igualmente sobre as despesas. O artigo 138.°, n.° 1, deste Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal Geral por força do disposto no artigo 184.°, n.° 1, do mesmo, dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

103 Tendo o Conselho pedido a condenação do recorrente nas despesas e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) Gennady Nikolayevich Timchenko é condenado nas despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.