Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-400/19

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Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adotar o § 3, n.o 2, alínea u), da mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek vonatkozásában a beszállítókkal szemben alkalmazott tisztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról szóló 2009. évi XCV. törvény (Lei n.o XCV, de 2009, que proíbe as práticas comerciais desleais que afetem os fornecedores de produtos agrícolas e alimentares, a seguir «Lei n.o XCV, de 2009») e, assim, ao restringir as modalidades de determinação dos preços de venda dos produtos agrícolas e alimentares, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 34.o TFUE e do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 e (CE) n.o 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671).

2

O considerando 172 do Regulamento n.o 1308/2013 enuncia:

«Tendo em conta as características específicas do setor agrícola e a sua dependência do bom funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, incluindo a aplicação efetiva das regras de concorrência em todos os setores conexos ao longo de toda a cadeia alimentar, que pode estar altamente concentrada, deverá ser prestada especial atenção à regra relativa à aplicação das regras de concorrência prevista no artigo 42.o [TFUE] […]»

3

O artigo 83.o, n.o 5, deste regulamento dispõe:

«Os Estados‑Membros só podem adotar ou manter disposições legislativas nacionais suplementares para os produtos abrangidos por uma norma de comercialização da União se essas disposições cumprirem o direito da União, nomeadamente o princípio da livre circulação de mercadorias, e sob reserva da Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 1998, L 204, p. 37)].»

4

O § 1 da Lei n.o XCV, de 2009, precisa que o objetivo da referida lei é assegurar que seja adotado um comportamento comercial leal entre os organismos que exercem o comércio de produtos agrícolas e alimentares e os seus fornecedores.

5

O § 2, n.o 1, desta lei visa, por um lado, as empresas que produzem, transformam ou vendem sem transformação produtos agrícolas e alimentares e, por outro, as empresas que vendem esses produtos aos consumidores finais. Esta última categoria inclui todos os retalhistas, independentemente da sua dimensão, e aplica‑se, por conseguinte, tanto aos hipermercados como às pequenas lojas que vendem produtos agrícolas e alimentares.

6

O § 3, n.o 2, alínea u), da referida lei prevê:

«São consideradas práticas comerciais desleais:

[…]

7

Em 12 de janeiro de 2015, a Comissão enviou uma carta às autoridades húngaras para obter informações sobre o § 3, n.o 2, alínea u), da Lei n.o XCV, de 2009 (a seguir «medida em causa»). A Hungria respondeu a esta carta em 23 de março de 2015.

8

Considerando que carecia de informações suplementares, a Comissão enviou à Hungria um pedido de informações em 7 de julho de 2015, ao qual este Estado‑Membro respondeu em 22 de julho de 2015.

9

Em 16 de fevereiro de 2017, a Comissão enviou à Hungria uma notificação para cumprir, na qual manifestou dúvidas quanto à compatibilidade de determinadas disposições da Lei n.o XCV, de 2009, com o Regulamento n.o 1308/2013 e o artigo 34.o TFUE.

10

Em 7 de junho de 2017, a Hungria respondeu a essa notificação para cumprir, contestando o incumprimento de que era acusada.

11

Em 9 de março de 2018, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual manteve a posição que tinha exposto na sua notificação para cumprir. Convidou esse Estado‑Membro a tomar, no prazo de dois meses a contar da receção desse parecer, as medidas necessárias para lhe dar cumprimento. A Hungria respondeu ao referido parecer em 11 de maio de 2018, reiterando a sua posição segundo a qual a sua regulamentação era conforme com o direito da União.

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Não tendo ficado satisfeita com essa resposta, a Comissão intentou a presente ação por incumprimento.

13

Em apoio da sua ação, a Comissão alega que a medida em causa é incompatível com o Regulamento n.o 1308/2013 e com o artigo 34.o TFUE. Num primeiro momento, há que abordar a acusação relativa à violação deste regulamento e, num segundo, a relativa à violação do artigo 34.o TFUE.

14

A Comissão recorda que a medida em causa prevê, em substância, que os preços de venda a retalho dos produtos agrícolas e alimentares provenientes de um dado país devem incluir a mesma margem de lucro que a aplicada a produtos idênticos provenientes de outro país, de modo que proíbe a fixação de margens diferentes para produtos idênticos provenientes de países diferentes, sendo o conceito de «produtos idênticos» definido com referência à composição e às propriedades organoléticas do produto (a seguir «produtos idênticos»).

15

Essa instituição salienta que, embora os Estados‑Membros continuem, em princípio, a ser competentes para adotar determinadas medidas que não estão previstas no Regulamento n.o 1308/2013, também é verdade que essas medidas não devem poder derrogar nem violar este regulamento ou, ainda, obstar ao seu bom funcionamento.

16

A este propósito, a Comissão recorda que, por um lado, na inexistência de um mecanismo de fixação de preços, a livre determinação do preço de venda com base na livre concorrência é uma componente do Regulamento n.o 1308/2013 e constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias em condições de concorrência efetiva. Por outro lado, sustenta que qualquer organização comum de mercado (a seguir «OCM») se funda no princípio de um mercado aberto, ao qual qualquer produtor deve ter livremente acesso em condições de concorrência efetiva.

17

No processo em apreço, a Comissão considera, por um lado, que a medida em causa compromete a aplicação do Regulamento n.o 1308/2013 na medida em que contraria o princípio da livre determinação do preço de venda dos produtos agrícolas com base numa concorrência leal e, por outro, que a margem de lucro é uma parte integrante da determinação do preço de venda a retalho. A este respeito, alega que uma disposição que proíba, como no processo em apreço, a fixação de margens de lucro diferentes na venda a retalho de produtos idênticos impede os produtos importados de entrar num determinado mercado nacional através de preços de venda a retalho vantajosos.

18

Embora a Comissão admita que o objetivo de proibir práticas comerciais desleais pode constituir um objetivo de interesse geral que não é abrangido pelas regras da OCM, recorda que as medidas restritivas adotadas para alcançar esse objetivo devem, no entanto, ser proporcionadas.

19

Quanto a este ponto, a Comissão sustenta que a medida em causa não é apta a garantir a realização do objetivo a alcançar nem proporcional ao referido objetivo, que consiste em assegurar o respeito de um comportamento comercial leal e melhorar a situação dos produtores na cadeia alimentar.

20

A este respeito, a Comissão alega, por um lado, que a prática que consiste em fixar margens diferentes não constitui, em seu entender, uma prática comercial desleal. Por outro lado, considera que a medida em causa interfere de forma significativa na liberdade de os retalhistas fixarem as margens, apesar de não se poder considerar o exercício desta liberdade equivalente a uma venda abaixo do preço de compra, prática esta que pode ser limitada sem violar o direito da União.

21

Além disso, a medida em causa não é apta a garantir a realização do objetivo pretendido, uma vez que a fixação de margens de lucro na venda a retalho não garante de modo algum que os fornecedores retirarão daí uma vantagem.

22

Segundo a Comissão, a referida medida vai, de qualquer forma, além do que é necessário para alcançar o objetivo pretendido, tendo, na prática, um efeito discriminatório, uma vez que tem um impacto negativo mais significativo nas mercadorias importadas.

23

Por seu turno, a Hungria alega que a medida em causa visa garantir condições de concorrência iguais para os produtos agrícolas e alimentares nacionais e os provenientes de outros Estados‑Membros. Recorda que a Diretiva (UE) 2019/633 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, relativa a práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento agrícola e alimentar (JO 2019, L 111, p. 59), permite expressamente que os Estados‑Membros mantenham medidas relativas às práticas do mercado que não sejam abrangidas por esta diretiva, desde que sejam compatíveis com as regras de funcionamento do mercado interno. Assim, este Estado‑Membro considera que a referida medida, que, com o objetivo de que os produtos em questão possam ser colocados em concorrência no mercado nacional com base na sua relação custo‑eficácia, proíbe os retalhistas de fixar de forma discriminatória o seu preço de venda com base no país de origem dos produtos, está em conformidade com o Regulamento n.o 1308/2013.

24

A Hungria expõe que a Lei n.o XCV, de 2009, foi adotada num contexto caracterizado pela dependência e vulnerabilidade económica dos fornecedores em relação aos retalhistas de grande dimensão, o que se traduziu numa assimetria nas respetivas posições negociais e levou a práticas de mercado desleais. Este Estado‑Membro sustenta que, antes da entrada em vigor dessa lei, os retalhistas podiam impor aos fornecedores as condições de comercialização dos seus produtos e que, na prática, exigiam a estes últimos que pagassem custos adicionais ou cumprissem exigências ad hoc que lhes impunham, demonstrando assim um comportamento abusivo. Segundo a Hungria, o objetivo prosseguido pela referida lei consiste em proteger os fornecedores de retalhistas que, ao abusarem de um poder de negociação mais significativo, levam a cabo práticas que, embora afetem a concorrência leal no mercado em causa, não podem ser sancionadas pelo direito da concorrência.

25

A Hungria sustenta que o conceito de «produto idêntico» inclui os géneros alimentícios de base que são homogéneos e que não podem distinguir‑se entre si pela sua composição e sabor. A medida em causa só diz respeito aos produtos que sejam idênticos quanto a todas as suas características, pelo que, genericamente, diz respeito a produtos alimentares de base pertencentes a uma categoria de preço inferior e menos transformados, mas não aos produtos ditos «de marca». A Hungria sustenta que, uma vez que esses produtos são idênticos, as preferências dos consumidores são de menor importância e a diferença de preço entre os mesmos pode ser determinante na escolha dos consumidores. Dado que, no que respeita aos referidos produtos, a concorrência se baseia no seu preço, este Estado‑Membro considera que a medida em causa permite assegurar que tal concorrência é leal.

26

Além disso, a Hungria considera que a referida medida impede que a concorrência no mercado dos fornecedores de produtos agrícolas e alimentares seja influenciada por critérios próprios do retalhista, incluindo a simpatia subjetiva que este possa ter por um fornecedor ou pelos produtos por ele vendidos.

27

No entanto, esse Estado‑Membro sublinha que o fornecedor e o retalhista continuam a ser inteiramente livres de determinar o preço de compra dos produtos, uma vez que a medida em causa impede as distorções de concorrência ao proibir que o preço pago pelo consumidor de um produto, comprado pelo retalhista a um preço mais baixo do que o de um produto idêntico, seja artificialmente elevado, devido à aplicação por esse retalhista de uma margem de lucro mais significativa.

28

Por outro lado, o referido Estado‑Membro sublinha que a medida em causa não restringe a venda dos produtos em questão a um preço promocional especial.

29

No que respeita à compatibilidade da referida medida com o Regulamento n.o 1308/2013, a Hungria salienta que a Comissão não identifica a disposição concreta do referido regulamento alegadamente violada.

30

Ora, a Hungria alega que a medida em causa preserva plenamente a liberdade de fixação dos preços no momento da compra de produtos agrícolas e alimentares pelos retalhistas, pelo que não contraria a jurisprudência constante segundo a qual as medidas nacionais que afetem as relações concorrenciais, impedindo que parte dos produtores ou dos importadores beneficiem de preços de custo inferiores para oferecerem preços de venda a retalho mais vantajosos, são contrárias ao direito da União. Este Estado‑Membro acrescenta que o princípio subjacente ao Regulamento n.o 1308/2013 não diz respeito à fixação dos preços, mas à garantia da livre circulação de mercadorias, pelo que a medida em causa, que visa garantir a efetividade da concorrência, não viola este regulamento.

31

A este respeito, a Hungria salienta que, não obstante a medida em causa, formalmente, operar no fim da cadeia de distribuição, isto é, na fase da relação entre o retalhista e o consumidor, a mesma produz os seus efeitos na fase da relação entre o fornecedor e o retalhista, de modo que assenta na mesma ideia que a Diretiva 2019/633. Este Estado‑Membro alega que essa medida é adequada para alcançar o objetivo enunciado, uma vez que protege os produtores, impedindo que a competitividade dos seus produtos junto dos consumidores possa ser neutralizada por uma técnica de fixação de preços discriminatória por parte do retalhista.

32

A Hungria acrescenta que a referida medida não elimina a liberdade de escolha dos retalhistas, uma vez que estes mantêm a possibilidade de aplicar reduções de preço no lançamento de um produto e de utilizar instrumentos de marketing baseados numa redução transitória de preço, desde que as margens de preço aplicadas aos produtos sejam equiparadas num período máximo de seis meses.

33

Por último, a Hungria considera que a Comissão não conseguiu demonstrar, por um lado, que a medida em causa distingue a comercialização dos produtos importados de outros Estados‑Membros da dos produtos nacionais e, por outro, que, no caso dos produtos de base, é o preço do produto que desempenha um papel decisivo na escolha dos consumidores. A este respeito, o Estado‑Membro em apreço considera que a argumentação da Comissão, segundo a qual a referida medida é indiretamente discriminatória uma vez que prejudica os produtos importados, se baseia no raciocínio segundo o qual os consumidores privilegiam, em geral, os produtos nacionais a que já estão habituados, sem, contudo, demonstrar de que modo este raciocínio pode ser aplicável a produtos que são idênticos quanto à composição e às propriedades organoléticas.

34

A título preliminar, cabe observar que, no âmbito da política agrícola comum, que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, alínea d), TFUE, é uma competência partilhada entre a União Europeia e os Estados‑Membros, estes dispõem de um poder legislativo que lhes permite, como resulta do artigo 2.o, n.o 2, TFUE, exercer a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua (Acórdão de 13 de novembro de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, n.o 28 e jurisprudência referida).

35

Além disso, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, perante um regulamento que estabelece uma OCM num determinado domínio, os Estados‑Membros devem abster‑se de tomar qualquer medida que o possa derrogar ou violar. São também incompatíveis com uma OCM as regulamentações que obstam ao seu bom funcionamento, mesmo que a matéria em questão não tenha sido regulada exaustivamente por essa OCM (Acórdão de 13 de novembro de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, n.o 29 e jurisprudência referida).

36

A este respeito, importa recordar, antes de mais, que, embora a Comissão não invoque a violação de uma disposição específica do Regulamento n.o 1308/2013, mas a violação deste regulamento no seu conjunto, também é verdade que, na inexistência de um mecanismo de fixação de preços, a livre determinação do preço de venda com base na livre concorrência é uma componente desse mesmo regulamento e constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias em condições de concorrência efetiva (v., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, n.o 37 e jurisprudência referida).

37

No entanto, o estabelecimento de uma OCM não impede os Estados‑Membros de aplicarem regras nacionais que prossigam um objetivo de interesse geral diverso dos cobertos por essa OCM, mesmo que tais regras sejam suscetíveis de afetar o funcionamento do mercado interno no setor em causa, desde que essas regras sejam aptas a garantir a realização do objetivo prosseguido e não vão além do que é necessário para alcançar esse objetivo (v., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, n.os 30, 56 e jurisprudência referida).

38

No caso em apreço, a medida em causa proíbe, no que respeita aos produtos agrícolas e alimentares abrangidos pelo seu âmbito de aplicação, por força do § 2, n.o 1, da Lei n.o XCV, de 2009, qualquer fixação discriminatória, em função do país de origem dos produtos, do preço a que são vendidos ao consumidor final produtos idênticos.

39

A medida em causa, uma vez que proíbe a aplicação de margens de lucro diferentes para a venda a retalho de produtos idênticos provenientes de Estados‑Membros diferentes, afeta a fixação dos preços dos produtos agrícolas e alimentares vendidos aos consumidores pelos retalhistas, restringindo dessa forma a liberdade de fixação dos preços de venda a retalho desses produtos.

40

Com efeito, como alega, em substância, a Comissão, essa medida interfere na liberdade de os retalhistas fixarem as suas margens de lucro, impedindo‑os de vender produtos idênticos, mas que provêm de países diferentes, com uma margem de lucro mais ou menos elevada, e, por conseguinte, de poder beneficiar de preços de compra inferiores em determinados produtos agrícolas e alimentares, idênticos a outros produtos, ou compensar, pela aplicação de margens de lucro mais baixas, a desvantagem concorrencial resultante dos preços de compra mais elevados desses produtos.

41

Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento da Hungria, segundo o qual a medida em causa não proíbe as vendas promocionais. Com efeito, como sublinhado, em substância, pela Comissão, essa medida tem por efeito privar os retalhistas de um método de promoção dos produtos que pretendam destacar, nomeadamente os produtos recentemente comercializados. Ora, como salientou o advogado‑geral no n.o 83 das suas conclusões, pode ser necessário que um retalhista, em determinadas circunstâncias, recorra a uma estratégia de preços, com o objetivo de estimular as vendas a longo prazo de um novo produto que entrou no mercado.

42

Por conseguinte, há que concluir que a medida em causa contraria o princípio da livre fixação do preço de venda com base na livre concorrência, o qual, como resulta do n.o 36 do presente acórdão, é uma componente do Regulamento n.o 1308/2013, sendo como tal suscetível de violar este regulamento.

43

No caso em apreço, a Hungria alega que a referida medida é justificada pelo combate às práticas comerciais desleais, dado que impede que os retalhistas, ao fixarem a sua margem de lucro de forma discricionária, privilegiem determinados produtos e, por esse facto, intervenham no jogo da concorrência entre os produtores. Este Estado‑Membro considera que tal comportamento constitui uma prática comercial desleal que afeta os interesses dos produtores de produtos agrícolas e alimentares, os quais devem poder propor os seus produtos em condições de concorrência leal, o que implica que esta concorrência não seja falseada pelos retalhistas.

44

Ora, a Hungria não demonstrou que a circunstância, lícita à luz do direito da União, de um retalhista aplicar margens de lucro diferentes a produtos idênticos, que sejam provenientes de fornecedores diferentes, estabelecidos em Estados‑Membros diferentes, constitui uma prática comercial desleal.

45

Com efeito, a opção, por parte de um retalhista, de variar a margem de lucro aplicada a produtos agrícolas e alimentares idênticos pode obedecer a diferentes motivos comerciais, como os de promover produtos quanto à sua proveniência ou atrair novos clientes através de preços de venda a retalho mais baixos.

46

Por conseguinte, não pode ser acolhida a justificação da medida em causa apresentada pela Hungria.

47

Antes de mais, no que respeita ao exame da proporcionalidade da medida em causa, o mesmo deve ser feito tendo em conta, em especial, os objetivos da política agrícola comum e o bom funcionamento da OCM, o que impõe uma ponderação entre esses objetivos e o prosseguido pela referida medida, que consiste no combate às práticas comerciais desleais (v., neste sentido, Acórdão de 13 de novembro de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, n.o 57 e jurisprudência referida).

48

Em seguida, quanto à questão de saber se a medida em causa é apta a garantir a realização do objetivo que prossegue, importa salientar que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma legislação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo pretendido se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma forma coerente e sistemática (v., neste sentido, Acórdão de 4 de julho de 2019, Comissão/Alemanha, C‑377/17, EU:C:2019:562, n.o 89 e jurisprudência referida).

49

No caso em apreço, há que observar, como a Comissão corretamente assinalou, que essa medida, que opera na última fase da cadeia de abastecimento de produtos agrícolas e alimentares, isto é, a venda aos consumidores, não reforça o poder de negociação dos produtores e dos fornecedores, que são considerados pelo legislador húngaro as partes mais fracas no momento da venda dos respetivos produtos aos retalhistas.

50

Assim, a referida medida não proíbe os produtores de produtos agrícolas e alimentares de concorrerem através dos preços utilizando práticas diferentes da proibida pela medida em causa, que podem constituir práticas comerciais desleais, tais como, nomeadamente, a fixação do preço de venda desses produtos ao retalhista pelo preço de custo ou pelo custo marginal de produção, independentemente da eficácia dos métodos de produção, cuja promoção era, no entanto, pretendida pelo legislador húngaro.

51

Além disso, uma vez que a medida em causa só exige a aplicação de uma margem de lucro idêntica a produtos idênticos que provenham de países diferentes, não impede que os retalhistas apliquem uma margem de lucro diferente a produtos idênticos provenientes de um mesmo país, como tal afetando a própria coerência dessa medida, uma vez que, nesse caso, o objetivo da mesma não pode ser alcançado.

52

Nestas circunstâncias, não se pode admitir que a medida em causa seja adequada para alcançar o objetivo de combate às práticas comerciais desleais de forma coerente e sistemática.

53

Resulta de todas as considerações precedentes que, ao adotar a medida em causa e, assim, ao restringir as modalidades de determinação dos preços de venda dos produtos agrícolas e alimentares, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.o 1308/2013.

54

Tendo em conta o que precede, não há que examinar a medida em causa à luz do artigo 34.o TFUE.

55

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Hungria e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide: