Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-40/69

«1)

O artigo 14.o do Regulamento n.o 22 do Conselho da Comunidade Económica Europeia, de 4 de Abril de 1962, nos termos do qual os Estados-membros tomam todas as medidas para adaptar as suas disposições legislativas, regulamentares e administrativas, de modo que as disposições deste regulamento, salvo disposição em contrário nele prevista, possam ser efectivamente aplicadas a partir de 1 de Julho de 1962, deve ser entendido no sentido de que os Estados-membros têm o direito e estão obrigados a recorrer a disposições de direito interno para definir quais os produtos sujeitos ao direito aduaneiro (artigo 1.o do regulamento) e delimitá-los uns em relação aos outros?

2)

No caso de a primeira questão ter uma resposta negativa:

O artigo 1.o do Regulamento n.o 22 do Conselho, no qual são mencionadas certas mercadorias retomadas da pauta aduaneira comum, deve ser interpretado no sentido de que é permitido ao legislador nacional interpretar os termos que designam estas mercadorias, já que os termos que designam as mercadorias numa pauta aduaneira necessitam forçosamente de uma interpretação?

3)

No caso de a segunda questão receber uma resposta negativa:

Os uropígios de peru constituem dorsos (pedaços de dorsos) ou outras partes de aves de capoeira, nos termos do artigo 2.o do Regulamento n.o 77 da Comissão da Comunidade Económica Europeia, de 23 de Julho de 1962 (após a sua modificação pelo artigo 1.o do Regulamento n.o 136 da Comissão, de 31 de Outubro de 1962), ou miudezas comestíveis, nos termos do artigo 3.o desse regulamento?”

1)

Como o fizeram, o Governo alemão, a Comissão e, quanto ao essencial, também a empresa Bollmann, examinaremos em conjunto as duas primeiras questões.

O Tribunal recordar-se-á das teses divergentes que foram defendidas a este respeito. O Governo federal considera, em resumo, que os Estados-membros têm o poder de interpretar e de fixar as disposições da pauta dos direitos aplicáveis no caso concreto, dado o facto de que os regulamentos comunitários que lhes dizem respeito não contêm precisões suficientes e que a Comunidade, manifestamente, não fez um uso exaustivo do seu poder legislativo para a classificação pautal das mercadorias em questão. Além disso, é claro para o Governo federal, que as designações de mercadorias do Regulamento n.o 22, remetem para a pauta aduaneira comum e para os seus princípios de aplicação, logo, também para as regras nacionais de interpretação necessárias para esse efeito.

Contrariamente a isso, a empresa Bollmann sustenta que, desde o período transitório, a Comunidade possui uma competência tarifária exclusiva em relação às mercadorias dependentes das organizações de mercado. Segundo esta, não há, assim, qualquer dúvida de que o poder de interpretação em matéria de classificação pautal lhe está reservado. De resto, sempre segundo a empresa Bollmann, as disposições do direito comunitário que existem na matéria, são amplamente suficientes e, mais particularmente, o artigo 1.o do Regulamento n.o 22 não necessita de qualquer interpretação. Daí resulta que os Estados-membros não poderiam arrogar-se o direito de aprovar novas regras de classificação pautal que se arriscariam a pôr em perigo a uniformidade do direito. Quando muito, as notas explicativas nacionais já existentes antes da entrada em vigor da organização comum de mercado continuam a ser aplicáveis, desde que sejam compatíveis com o direito da CEE.

Finalmente, a tese da Comissão é mais próxima das concepções da empresa Bollmann, sem, no entanto, coincidir inteiramente com estas. A Comissão admite, efectivamente, a validade das medidas adoptadas pelo legislador nacional para facilitar a aplicação do direito comunitário e, portanto, das regras de interpretação nacionais que precisam e delimitam designações gerais de direito comunitário sem que, por isso, os Estados-membros tenham a faculdade ou o poder discricionário de incluir certos produtos em certas posições pautais.

Antes de tentar responder às questões colocadas à luz destas diferentes concepções, precisamos de sublinhar, previamente, um princípio essencial. Com efeito, não existe qualquer dúvida de que as organizações comuns de mercado só podem cumprir as suas funções quando a sua aplicação uniforme é assegurada na totalidade da Comunidade. Nomeadamente, não se poderiam admitir derrogações ao princípio segundo o qual os mesmos produtos devem estar sujeitos, em toda a parte, às mesmas taxas de direitos niveladores, sem o que o mecanismo das organizações de mercado se expunha a graves perturbações e seria de recear, nomeadamente, que se verificassem desvios de tráfico nas relações com os países terceiros e é bem destas que se trata no processo principal. Dito isto, não se poderia, seguramente, pôr em dúvida a pertinência das ideias da empresa Bollmann e da Comissão, logo, da tese segundo a qual os Estados-membros transferiram a sua soberania, em matéria pautal, para a Comunidade em relação às mercadorias dependentes das organizações de mercado. Se esta concepção é acertada, também é certo que os Estados-membros já não detêm, em princípio, uma competência própria para promulgar normas jurídicas imperativas neste domínio. Os problemas de classificação pautal devem ser resolvidos pela Comunidade, como já foi, efectivamente, o caso nos diversos diplomas legislativos promulgados após 1962; a empresa Bollmann demonstrou-o no seu articulado.

Por outro lado, somos também confrontados com o facto de que as pautas, incluídas as pautas dos direitos niveladores, contêm, normalmente, designações gerais de mercadorias que são uma fonte permanente de dúvida e de dificuldades de aplicação. Parece ser igualmente o caso em relação à nomencla tura das mercadorias aqui em causa, como o demonstram os factos que estão na base do processo principal.

Poder-se-ia, assim, perguntar, com razão, se a própria natureza das coisas não implica que os Estados-membros possuem um poder de explicitar e de delimitar a matéria, apesar da soberania pautal, de princípio, da Comunidade, pelo menos enquanto faltar uma regulamentação comunitária detalhada e precisa. Esta é, como vimos, a tese do Governo federal. No entanto, é fácil provar que esta não é a acertada. Resulta efectivamente, do conjunto do sistema determinante no caso concreto que, apesar das designações gerais de mercadorias do Regulamento n.o 77, é o próprio direito comunitário que determina, em última instância, a classificação precisa das mercadorias em causa. É essencial, a este respeito, que a nomenclatura das mercadorias que figura nos Regulamentos n.o 22 e n.o 77 retome a nomenclatura da pauta aduaneira comum e remeta, por conseguinte, para a pauta aduaneira comum a qual se refere, por sua vez, à nomenclatura de Bruxelas. Como a Comissão afirmou, as notas explicativas da nomenclatura de Bruxelas podem, assim, prestar uma preciosa ajuda ao trabalho de interpretação das disposições citadas. Por outro lado, na sua decisão de 13 de Fevereiro de 1960, o Conselho aprovou regras de interpretação da pauta aduaneira comum. Finalmente, o artigo 8.o do Regulamento n.o 77 constitui, ele próprio, uma disposição especial de classificação pautal sobre cujo conteúdo voltaremos ulteriormente. Tudo isto nos autoriza, com efeito, a dizer que, no presente caso, o direito comunitário é, efectivamente, completo e sem lacunas e, como a empresa Bollmann referiu, “self-executing”. Se bem que falte, em direito comunitário, um conjunto de regras detalhadas que regulamentam a classificação pautal das mercadorias é preciso, assim, negar claramente aos Estados-membros qualquer poder discricionário na matéria, contrariamente à tese do Governo federal que invoca a imagem da rede rudimentar das regras do direito comunitário, ou seja, uma margem para adopção, no domínio considerado, de disposições nacionais com força obrigatória.

De acordo com as ideias da Comissão e contrariamente às da empresa Bollmann, a tese apresentada até aqui poderia, quando muito, sofrer uma única restrição. As necessidades da administração implicam, com efeito, que é impossível dispensar regulamentações especiais precisas e pormenorizadas, que garantam a uniformidade da administração e a facilitem. Parece, assim, justificado reconhecer aos Estados-membros o poder de promulgar, para uso interno, notas explicativas da pauta dos direitos niveladores, que vão além do conteúdo formal dos textos comunitários. Mas não poderia, efectivamente, tratar-se de actos definitivamente obrigatórios (e isso é essencial), pouco importa a época na qual estes foram ou serão promulgados: devem ser compatíveis com os princípios da classificação pautal do direito comunitário, que têm a primazia. Com esta reserva essencial, pode ser reconhecido aos Estados-membros um poder de interpretação, pois que este não faz correr qualquer perigo à uniformidade das práticas administrativas na Comunidade e não oferece qualquer possibilidade de manipulação no plano nacional, como seria de temer se o cuidado de resolver os problemas ligados à classificação pautal das mercadorias fosse deixado ao poder de apreciação discricionário dos Estados-membros. Podemos dar a nossa aprovação, tanto mais facilmente a esta concepção quanto é certo que, antes de promulgar essas notas explicativas, os Estados-membros podem efectuar consultas entre eles e os peritos da Comissão. Parece-nos, entretanto, duvidoso que, ao formular as suas questões, o Bundesfinanzhof tenha pensado nessas notas explicativas de efeito puramente indicativo.

Se pudemos deduzir a nossa concepção sobre os poderes da Comunidade em matéria de classificação pautal do regime instaurado pelos Regulamentos n.o 22 e n.o 77 ou, se se quiser, do modo segundo o qual o artigo 1.o do Regulamento n.o 22 apresenta a nomenclatura das mercadorias às quais se aplica, incumbe-nos ainda mostrar que não se poderia justificar outro resultado, considerando o artigo 14o do Regulamento n.o 22 (visado igualmente pelo Bundesfinanzhof). O Tribunal sabe que o artigo 14. o do Regulamento n.o 22 prevê que “os Estados-membros tomem todas as medidas para adoptar as suas disposições legítimas, regulamentares e administrativas de modo que as disposições do regulamento, salvo disposição em contrário, nele prevista, possam efectivamente ser aplicadas a partir de 1 de Julho de 1962».

A interpretação que a Comissão fez deste artigo parece, com efeito, a mais pertinente. Segundo esta, a finalidade do artigo 14.o e de outras disposições análogas, que são normalmente previstas em todas as organizações de mercado é, em primeiro lugar, substituir outros regimes anteriores, logo, sublinhar, aos olhos dos Estados-membros, a necessidade de revogar o direito interno contrário. Por outro lado, sempre segundo a Comissão, o interesse do artigo 14.o situa-se na perspectiva da colaboração entre Estados-membros e instituições da Comunidade, que é necessária no quadro do regime das organizações comuns de mercado ou na perspectiva da divisão do trabalho, que é indispensável nos termos das organizações de mercado. Efectivamente, segundo o regime instaurado pelas organizações de mercado, as decisões centrais necessárias são tomadas ao nível das instâncias comunitárias, enquanto que a execução no plano administrativo destas medidas incumbe aos Estados-membros. Assim considerado, o artigo 14.o do Regulamento n.o 22 e as disposições análogas têm por fim, principalmente, criar as condições administrativas necessárias ao funcionamento das organizações de mercado. Entre estas medidas, citaremos as que têm como objecto a designação das autoridades competentes, a fixação e o cálculo de certos preços, a atribuição de licenças, a conversão das taxas dos direitos aduaneiros indicados em unidades de conta, o seu cálculo peta aplicação de certos coeficientes, etc. Em nenhum caso, se poderia considerar, pelo contrário, que o artigo 14.o comporta um mandato autorizando os Estados-membros a promulgar medidas pautais, ou seja, medidas que contenham mais do que uma enumeração das posições pautais ou dos comentários sobre estas, no sentido de facilitar a sua aplicação pelas autoridades administrativas, como foi indicado anteriormente.

Em resumo, podemos dizer a respeito das duas primeiras questões do Bundesfinanzhof que o poder de classificação pautal das mercadorias definidas pelo Regulamento n.o 22 foi transferido para a Comunidade aquando da entrada em vigor deste regulamento. O direito comunitário determina somente a posição pautal na qual as mercadorias devem ser incluídas. Não há lugar para adopção de regras de aplicação nacionais com um carácter obrigatório. Com esta reserva, os Estados podem, entretanto, publicar comentários para uso interno no sentido de facilitar o trabalho das suas administrações.

2)

Assim sendo, uma vez estabelecido que é à Comunidade e não aos Estados-membros que compete determinar, em última instância, a classificação pautal das mercadorias em causa, compete-nos, igualmente, responder à terceira questão. Ao fazê-lo, iremos verificar (de passagem, por assim dizer) que a interpretação da pauta dos direitos aduaneiros, de que se trata na decisão de reenvio e que foi feita após a realização da importação, é compatível com o direito comunitário ou que é correcto efectuar a classificação das mercadorias em causa de acordo com as notas explicativas da pauta aduaneira alemã, invocadas pela empresa Bollmann. Em resumo, o Bundesfinanzhof quer saber, repetimo-lo de novo, se os uropígios de peru são «ossos» ou «outras partes de aves de capoeira», ou ainda «miudezas comestíveis». Tais eram, com efeito, as três posições pautais nas quais podiam ser incluídas as mercadorias importadas no dia da sua declaração na alfândega, nos termos do artigo 2.o do Regulamento n.o 77, na versão do artigo 1.o do Regulamento n.o 131 e nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 77. Segundo os casos, os coeficientes de conversão aplicáveis eram de 0,75 («dorsos e pescoços»), 1,25 («outras partes de aves domésticas»), assim como 0,46 («miudezas comestíveis»). É com base nestes coeficientes que se devia estabelecer o direito aduaneiro em função dos direitos aduaneiros fixados para os perus abatidos.

As ideias das três partes em causa sobre a terceira questão podem resumir-se de modo muito simples: a empresa Bollmann considera que os uropígios de peru são miudezas comestíveis, a Comissão e o Governo federal consideram, pelo contrário, que é a posição «dorsos e pescoços» que é aplicável no caso concreto.

Examinemos, assim, de mais perto os argumentos que cada um apresenta a este respeito.

Como sublinha, com razão, a empresa Bollmann, convém, em primeiro lugar, ver se, em vez de uma interpretação do direito ou paralelamente, não é pedido ao Tribunal para fazer uma aplicação do direito, inadmissível no quadro do processo do artigo 177.o

Esta questão poderia ser interessante, considerada a observação do Governo federal, segundo a qual se podem imaginar casos nos quais uma maior parte do dorso é cortada ao mesmo tempo do uropígio propriamente dito, casos nos quais, digamos, a mercadoria é denominada, erradamente, «uropígios». Na realidade, não temos que nos ocupar deste problema da identificação da mercadoria, pelo contrário, podemos considerar nesta instância que o processo principal incidia sobre verdadeiros uropígios de peru no sentido definido pelo importador, bem como no sentido das peritagens que o mesmo apresentou a este respeito.

Por outro lado, e é isso que visa principalmente a observação da empresa Bollmann, o Tribunal de Justiça devia abster-se de aplicai; o direito, logo, de classificar directamente os uropígios de peru. Esta observação também parece pertinente dado que, na realidade, o papel do Tribunal de Justiça se limita a interpretar as noções controvertidas de direito comunitário e a permitir, assim, ao juiz nacional, realizar uma classificação pautal adequada. Entretanto, inclinamo-nos a pensar que não se deve dar prova de prudência excessiva sobre este ponto. Estamos convencidos de que nada obsta a que o Tribunal resolva directamente o problema da inclusão de mercadorias numa posição pautal (naturalmente, indicando as razões determinantes para este efeito), logo a que este não se limite a definir de modo circunstancial e abstracto as designações que é chamado a interpretar, deixando ao juiz nacional o cuidado de efectuar, ele próprio, a inclusão à luz desta definição. De qualquer modo, é assim que procederemos na conti nuação do nosso exame.

A respeito do problema da classificação pautal propriamente dito, o qual a empresa Bollmann declarou, no decurso da audiência, que se encontra resolvido, pelo menos na medida em que não há dúvida que os uropígios de peru são uma mercadoria comestível, insistimos em lembrar que o Governo federal e a Comissão consideram que é o termo «miudezas» que desempenha um papel decisivo para a classificação correcta das mercadorias. Ao sublinhar o sentido literal deste termo, estes consideram dever colocar a questão de saber o que resta normalmente do animal depois de uma operação normal de abate, depois de serem retiradas as partes que são normalmente destinadas à venda: só isso pode ser qualificado como miudezas. Constatam, no caso concreto, que nenhum país da Comunidade considera os uropígios como desperdícios específicos de abate e do corte dos peais. Ora, prosseguem, como é o costume em vigor na Comunidade que é determinante, não se poderiam considerar os uropigios de peru como miudezas. Não interessa que as coisas se passem de modo diferente no país de origem (os Estados Unidos) onde, segundo as declarações da empresa Bollmann, baseando-se nos hábitos mais refinados dos consumidores, não há qualquer dúvida de que os uropigios de peru são normalmente separados do corpo do animal aquando do abate e não somente segundo ordem expressa dos importadores estrangeiros.

De facto, é incontestável que esta explicação é realmente sedutora. Mas, no fim de contas, temos a impressão de que o Governo federal e a Comissão insistiram demais no acto de abate era prejuízo da concepção corrente (de que fala igualmente a Comissão). Diga-se, de resto, o mesmo quanto à observação da Comissão segundo a qual os Regulamentos n.o 76 e n.o 77 indicam como miudezas-tipo de galinhas e frangos as cabeças e as patas e não os uropigios. De facto, não se poderia tirar qualquer conclusão definitiva a partir desta enumeração, dada a título de puro exemplo, para classificar os uropigios de peru, porque é preciso basear-se sobretudo, como entendemos com a empresa Bollmann, no sentido usual do termo «miudezas».

Ora, se se procura qual o sentido usual no caso concreto (considerando, evidentemente, o sector comunitário e não o país de origem das mercadorias importadas), é, em definitivo, a concepção do consumidor final médio que importa, contrariamente à concepção surpreendente da Comissão. A sua apreciar ção reflecte-se fielmente no preço de mercado de uma mercadoria. Os números fornecidos pela empresa Bollmann, e cuja exactidão ninguém contestou, são concludentes a este respeito. As peritagens que foram igualmente feitas por esta empresa e segundo as quais os uropigios de peru são, pelo menos, equiparados a miudezas, são igualmente decisivas. Estes factos permitem-nos, assim, estabelecer, sem proceder a outras investigações, que, na Comunidade, os uropigios de peru são normalmente considerados como miudezas.

De resto, as notas explicativas da nomenclatura de Bruxelas (que estão literalmente de acordo com as notas alemãs) são igualmente a favor desta concepção, logo, dos textos acerca dos quais pudemos dizer, na nossa resposta às duas primeiras questões, que podiam ajudar na interpretação do direito comunitário, já que a pauta aduaneira comum é baseada na nomenclatura de Bruxelas. Segundo estas notas explicativas, as caudas constituem, efectivamente, miudezas. Como as caudas de peru são igualmente caudas no sentido zoológico do termo, e como as citadas notas explicativas não se ligam manifestamente ao aspecto exterior das coisas, nada impede que os uropigios de peru sejam igualmente considerados miudezas e não rabos de animais, que são constituídos, na sua maior parte, de ossos e de cartilagens.

Se ainda subsistissem dúvidas, as regras de classificação pautal do artigo 8.o do Regulamento n.o 77, de que se tratou já no exame das duas primeiras questões, poderiam também contribuir para fazer luz sobre a questão. Esta disposição prevê, com efeito, que os outros produtos enumerados no artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 22 do Conselho… apresentados sob uma forma que não corresponde a qualquer dos modos de apresentação mencionados nos artigos 2.o a 6.o são, para aplicação do presente regulamento, assimilados à categoria cuja apresentação se aproxima mais da sua. Aqui, também, parece-me necessário reter o valor como base de apreciação, como propõe a empresa Bollmann. Mas, ao fazê-lo, já não subsiste a menor dúvida de que os uropigios de peru apresentam a maior analogia com as miudezas.

Finalmente, o Regulamento n.o 79/66 da Comissão, de 29 de Junho de 1966 (JO 1966, 118, p. 2176), vem ainda confirmar a nossa concepção sem constituir, por isso, um elemento decisivo. Como já dissemos, este regulamento introduziu uma distinção mais variada quanto aos montantes dos direitos aduaneiros aplicáveis às aves domésticas e sobretudo quanto aos que dizem respeito às mercadorias ligadas à designação «outras partes». É assim que a alínea f) do n.o 2 do artigo 2o prevê, doravante, um coeficiente de conversão de 0,50 para a importação de «dorsos, pescoços, dorsos com pescoços, uropígios ou partes de asas não desossados»; os uropígios são, assim, expressamente referidos.

É certo que se poderia argumentar que é essencial que este regulamento não considere os uropígios como miudezas, mas os reúna sob uma única e mesma posição pautal, com os dorsos, os pescoços, etc. Este argumento não teria, entretanto, fundamento no presente caso. Com efeito, para uma época em que os uropígios de peru não eram objecto de uma classificação pautal expressa, parece-me mais importante que, considerando as taxas aplicáveis por força das disposições combinadas dos Regulamentos n.o 77 e n.o 136, o coeficiente de 0,50, doravante aplicável a estes, se situa claramente mais próximo do coeficiente aplicável às miudezas (tributadas com um coeficiente de conversão de 0,46) do que o respeitante aos «dorsos e pescoços», aos quais se aplicava um coeficiente de 0,75. Pode-se, pelo menos, ver nisto uma confirmação do facto de que é acertado aplicar a regra de tributação do artigo 8.o do Regulamento n.o 77, como foi proposto anteriormente.

Sem procurar uma definição geral da designação «miudezas», pode, assim, responder-se à terceira questão dizendo que, segundo as regras pautais aplicáveis em 1962 e considerado o uso corrente assim como o valor comercial da mercadoria que é inferior ao dos dorsos e pescoços, os uropígios de. peru devem ser considerados como miudezas comestíveis.

3)

Assim sendo, podemos, consequentemente, concluir da seguinte forma:

Deve responder-se às duas primeiras questões do Bundesfinanzhof que, considerada a competência exclusiva detida pela Comunidade em matéria de classificação pautal, quanto às mercadorias dependentes das organizações de mercado, os Estados-membros não têm qualquer poder discricionário para promulgar disposições pautais com um carácter obrigatório e que, nomeadamente, os artigos 1.o e 14.o do Regulamento n.o 22 não lhes atribuem esse poder. Enquanto faltou, na Comunidade, uma interpretação e uma definição precisas, os Estados-membros podiam promulgar notas explicativas para uso interno, com o fim de facilitar o trabalho das suas administrações. No entanto, estes textos deviam ser compatíveis com o direito comunitário que, quanto à classificação pautal deste caso, não contém lacunas e é, de qualquer maneira, prioritário.

A respeito da terceira questão, parece que se deve responder que os uropígios de peru deviam ser considerados como miudezas no sentido do artigo 3.o do Regulamento n.o 77, por força das regras jurídicas aplicáveis no momento da importação em causa e tendo em consideração o uso corrente seguido nesta matéria.

Não compete ao Tribunal de Justiça decidir sobre as despesas do processo de reenvio, como em todas as acções prejudiciais sobre as quais foi levado a pronunciar-se até agora. Essa questão é da competência do órgão jurisdicional chamado a pronunciar-se sobre o processo principal.