Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-40/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NICHOLAS EMILIOU

apresentadas em 10 de novembro de 2022(1)

Processo C‑40/21

T.A.C.

contra

ANI

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timișoara, Roménia)]

«Reenvio prejudicial – Decisão 2006/928/CE – Mecanismo de cooperação e de verificação – Cargos públicos eletivos – Conflito de interesses – Sanções – Proibição de exercer cargos públicos eletivos durante um determinado período de tempo – Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Artigo 49.°, n.° 3 – Proporcionalidade das penas – Efeito direto do princípio da proporcionalidade – Poderes dos órgãos jurisdicionais nacionais – Artigo 15.°, n.° 1 – Direito de trabalhar – Conceito de “trabalhar” – Artigo 47.° – Direito à ação»

I. Introdução

1. É certo que a adoção de um comportamento ilícito numa situação de conflito de interesses pode ser considerada um dos pecados capitais daqueles que assumem cargos políticos e dos funcionários públicos. Com efeito, este tipo de comportamentos põe em causa a própria essência da sua missão de estar ao serviço do interesse público. O conceito de «conflito de interesses» é, efetivamente, secular e esteve na origem de diferentes regras (vinculativas e não vinculativas) a nível nacional, internacional e infranacional (2).

2. Alguns princípios orientadores nesta matéria podem ser encontrados, inter alia, no «Código Internacional de Conduta para Agentes e Titulares de Cargos Públicos» adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas (a seguir «ONU») em 1996 (3) e no «Modelo de Código de Conduta para funcionários públicos» adotado pelo Conselho da Europa em 2000 (4). Naturalmente, vários instrumentos adotados pela União Europeia incluem regras que se destinam a prevenir, nas suas respetivas esferas de ação, conflitos de interesses entre funcionários nacionais ou funcionários da União. De entre estes instrumentos figura a Decisão 2006/928/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (5).

3. O presente processo, que tem origem num pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timișoara, Roménia), tem por objeto a interação entre a Decisão 2006/928, a legislação nacional adotada para dar execução a esta decisão e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o direito da União, nomeadamente os artigos 15.°, n.° 1, 47.° e 49.°, n.° 3, da Carta, se opõe a uma legislação nacional nos termos da qual no caso de se vir a constatar que uma pessoa que exerce um cargo público eletivo atuou numa situação em que existia um conflito de interesses, é‑lhe automaticamente aplicada uma sanção de proibição de exercer cargos públicos eletivos por um período de tempo preestabelecido (a seguir «sanção em causa»).

4. Apesar da sua aparente simplicidade, esta questão suscita alguns quesitos jurídicos interessantes, relativos ao âmbito de aplicação das referidas disposições da Carta, bem como aos poderes e deveres dos órgãos jurisdicionais nacionais quando o direito nacional prevê sanções desproporcionadas para infrações às disposições nacionais que dão execução ao direito da União.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. O artigo 1.°, primeiro parágrafo, da Decisão 2006/928, prevê:

«A Roménia deve, até 31 de março de cada ano, e pela primeira vez até 31 de março de 2007, apresentar à Comissão um relatório sobre os progressos realizados relativamente a cada um dos objetivos de referência previstos no anexo.»

6. O anexo enumera esses objetivos de referência. O ponto 2 do anexo tem a seguinte redação:

«Estabelecer, tal como previsto, uma Agência para a Integridade com responsabilidades de verificação dos ativos, incompatibilidades e potenciais conflitos de interesses, e com poderes para emitir decisões vinculativas, com base nas quais podem ser aplicadas sanções dissuasivas.»

B. Direito nacional

7. O artigo 25.° da legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Lei n.° 176/2010 relativa à Integridade no Exercício das Funções e dos Cargos Públicos, que altera e complementa a Lei n.° 144/2007 relativa à Criação, à Organização e ao Funcionamento da Agência Nacional para a Integridade, e que altera e completa outros atos normativos), e que altera outros atos normativos] (a seguir «Lei n.° 176/2010») prevê:

«1. A conduta praticada por uma pessoa que se verifique ter praticado um ato administrativo, concluído um ato jurídico, adotado uma decisão ou participado na adoção de uma decisão em violação das obrigações jurídicas relativas ao conflito de interesses ou à situação de incompatibilidade constitui uma infração disciplinar e é punida nos termos da regulamentação aplicável ao cargo, à função ou à atividade em questão, na medida em que as disposições da presente lei não as derroguem e desde que os factos em causa não consubstanciem elementos constitutivos de uma infração penal.

2. A pessoa que tenha sido exonerada ou destituída das suas funções em conformidade com o disposto no n.° 1 ou em relação à qual se tenha verificado a existência de um conflito de interesses ou uma situação de incompatibilidade perde o direito de exercer uma função ou um cargo público que seja abrangido pelas disposições da presente lei, com exceção dos cargos eleitorais, por um período de três anos a partir da data em que foi exonerada ou destituída da função ou do cargo público em questão ou a partir da data em que cessou de pleno direito. Se a pessoa tiver exercido um cargo eletivo, deixa de poder exercer esse mesmo cargo durante um período de três anos a contar da data de cessação do seu mandato. No caso de a pessoa já não exercer uma função ou cargo público na data em que a situação de incompatibilidade ou de conflito de interesses foi constatada, a proibição de três anos começa a correr, de acordo com a lei, a partir da data em que o relatório de avaliação se tornou definitivo ou a partir da data em que a decisão judicial que confirma a existência de um conflito de interesses ou de uma situação de incompatibilidade transite em julgado.»

8. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio menciona a Decizia nr. 418/2014 (Decisão n.° 418/2014) da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Roménia), segundo a qual a expressão «aceeași funcție (o mesmo cargo)», constante do artigo 25.°, n.° 2, da Lei n.° 176/2010 abrange todos os cargos eletivos, incluindo o de presidente da câmara.

III. Factos na origem do litígio, tramitação processual nacional e questões prejudiciais

9. T.A.C., recorrente no processo principal era, à data dos factos, presidente da câmara de uma cidade da Roménia.

10. Num relatório de avaliação de 25 de novembro de 2019 (a seguir «relatório de avaliação»), a Agenția Națională de Integritate (Agência Nacional para a Integridade, Roménia, a seguir «ANI») – uma autoridade administrativa responsável pela apreciação dos conflitos de interesses – verificou que o recorrente não tinha respeitado o regime relativo aos conflitos de interesses em matéria administrativa. Com efeito, durante o período em que exerceu o cargo de presidente da câmara, celebrou um «acordo de comodato» com uma associação de qual a sua mulher era membro fundador e na qual exercia as funções de vice‑presidente. Ao abrigo daquele acordo, foi concedido a esta associação o direito de utilizar, a título gratuito, algumas instalações pertencentes à cidade, durante um período de cinco anos, para a realização de atividades culturais.

11. Em 19 de dezembro de 2019, o recorrente interpôs no Tribunalul București (Tribunal de Recurso, Bucareste, Roménia) um recurso de anulação do relatório de avaliação. Em apoio do seu pedido, o recorrente alegou, nomeadamente, que o direito da União se opõe a uma legislação nacional por força da qual é automaticamente aplicada uma sanção como a proibição de exercer cargos públicos eletivos durante um período de três anos à pessoa em relação à qual se tenha constatado ter existido um conflito de interesses, sem que essa sanção possa ser adaptada em função da gravidade da infração cometida.

12. Por Decisão de 27 de fevereiro de 2020, o Tribunalul București (Tribunal de Recurso, Bucareste) declarou que não era competente para conhecer do recurso e remeteu o processo para o Curtea de Apel Timișoara (Tribunal de Recurso de Timișoara, Timișoara). Este último, manifestando dúvidas quanto à correta interpretação das disposições aplicáveis do direito da União, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o princípio da proporcionalidade das penas, consagrado no artigo 49.° da [Carta], ser interpretado no sentido de que também é aplicável a factos diferentes dos que são formalmente tipificados como crime pelo direito nacional, mas que podem ser considerados «acusações em matéria penal» na aceção do artigo 6.° da [Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950] [(6)] à luz dos critérios desenvolvidos pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem [(7)], em especial o da gravidade da pena, como no processo principal, no que respeita à apreciação dos conflitos de interesses, que pode dar lugar à aplicação da sanção acessória de proibição de exercício de cargos públicos eletivos por um período de três anos[?]?

2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve o princípio da proporcionalidade das penas consagrado no artigo 49.° da [Carta] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição de direito nacional de execução por força da qual, caso seja constatada a existência de um conflito de interesses de uma pessoa que exerce um cargo público eletivo, é aplicável automaticamente, por força da lei (ope legis), a sanção acessória de proibição de exercício de cargos públicos eletivos por um período fixo de três anos, sem permitir a aplicação de uma sanção proporcionada à infração cometida?

3) Devem o direito de trabalhar garantido pelo artigo 15.°, n.° 1, da [Carta], e o direito à ação e a um tribunal imparcial garantido pelo artigo 47.° da Carta, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma disposição de direito nacional de execução por força da qual, caso seja constatada a existência de um conflito de interesses de uma pessoa que exerce um cargo público eletivo, é aplicável automaticamente, por força da lei (ope legis), a sanção acessória de proibição de exercício de cargos públicos eletivos por um período fixo de três anos, sem permitir a aplicação de uma sanção proporcionada à infração cometida?»

13. No presente processo, apresentaram observações escritas o recorrente, a ANI, os Governos romeno e polaco, bem como a Comissão Europeia.

IV. Análise

14. Antes de mais, parece‑me necessário especificar o âmbito das presentes conclusões.

15. O pedido de decisão prejudicial e algumas observações das partes referem‑se a duas sanções que podem ser aplicadas ao recorrente no processo principal no caso de a legalidade do relatório de avaliação vir a ser confirmado pelo órgão jurisdicional de reenvio: a destituição da função ou do cargo público e a proibição de exercer cargos públicos eletivos durante um período de três anos. Todavia, uma vez que as questões submetidas dizem respeito apenas a uma destas sanções, nomeadamente a segunda, a presente análise limitar‑se‑á a esta sanção. No entanto, não vejo nenhuma razão para que as minhas considerações não possam, mutatis mutandis, aplicar‑se também à outra sanção, ou seja, à destituição de funções.

16. Feita esta clarificação, tal como referido na introdução das presentes conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio, com as suas questões prejudiciais, pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o direito da União – em especial, os artigos 15.°, n.° 1, 47.° e 49.°, n.° 3, da Carta – se opõe a uma legislação nacional por força da qual é automaticamente aplicada uma sanção de proibição de exercer cargos públicos eletivos por um período preestabelecido de tempo (in casu, três anos) à pessoa em relação à qual se tenha constatado existir um conflito de interesses.

17. Antes de analisar as questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, parece‑me todavia necessário apreciar brevemente a competência do Tribunal de Justiça para conhecer do litígio e a admissibilidade das questões submetidas.

A. Competência e admissibilidade

18. A ANI e o Governo Romeno contestam a competência do Tribunal de Justiça para conhecer do presente litigio. Alegam a inaplicabilidade da Carta ao processo principal, uma vez que não está em causa a aplicação do direito da União na aceção do artigo 51.° da Carta. A ANI e o Governo Romeno também contestam a admissibilidade das questões submetidas, chamando a atenção para facto de que o processo principal tem por objeto a anulação do relatório de avaliação da ANI que constatou a existência de um conflito de interesses em relação ao recorrente, e não a questão das sanções aplicáveis. Por conseguinte, consideram que as questões submetidas não são pertinentes para a resolução do litígio.

19. Nenhum destes argumentos é, a meu ver, convincente.

20. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salientou que, conforme resulta da sua exposição de motivos, a Lei n.° 176/2010 foi adotada implementar um dos objetivos da Decisão 2006/928. Tal como foi acima referido no n.° 6, esta decisão exigia que a Roménia criasse uma Agência para a Integridade com responsabilidades à qual foram dados poderes para verificar, nomeadamente, potenciais conflitos de interesses e poderes para emitir decisões vinculativas com base nas quais podem ser aplicadas sanções dissuasivas.

21. A este respeito, importa recordar que a Decisão 2006/928 foi adotada no contexto da adesão da Roménia à União e é abrangida pelo âmbito de aplicação do Tratado de Adesão. Esta decisão tem caráter vinculativo para a Roménia, pelo que esta deve tomar todas as medidas adequadas para esse efeito (8). Afigura‑se, assim, que a Lei n.° 176/2010 constitui uma medida de aplicação do direito da União, de onde resulta a aplicabilidade da Carta. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça é competente para conhecer do litígio.

22. Em segundo lugar, conforme o órgão jurisdicional de reenvio explicou no seu despacho de reenvio, se a legalidade do relatório de avaliação da ANI vier a ser confirmada, a sanção em causa é automaticamente aplicada ao recorrente. Se bem entendo a legislação nacional aplicável, o recorrente não pode contestar a legalidade dessa sanção no âmbito de outro processo judicial.

23. Por conseguinte, não se pode considerar que uma resposta do Tribunal de Justiça às questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio é manifestamente destituída de pertinência para a resolução do litígio. Afigura‑se assim que a interpretação do direito da União solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio é necessária para que este se possa pronunciar sobre determinados argumentos apresentados pelo recorrente no processo principal.

24. Assim, as questões prejudiciais são admissíveis.

B. Apreciação das questões prejudiciais

1. Quanto à primeira e à segunda questões prejudiciais: proporcionalidade da pena

25. Com as suas primeira e segunda questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o princípio da proporcionalidade das penas, consagrado no artigo 49.°, n.° 3, da Carta é aplicável a uma sanção como a que está em causa no processo principal e, em caso afirmativo, se o referido princípio se opõe a tal sanção.

26. Todavia, o âmbito das questões pode ser entendido de forma mais ampla. Com efeito, a proporcionalidade da pena em causa pode ser avaliada tendo em conta: i) o artigo 49.°, n.° 3, da Carta, que só é aplicável se a pena revestir natureza penal, e/ou ii) o princípio da proporcionalidade enquanto princípio geral do direito da União, aplicável a qualquer legislação nacional que dê execução do direito da União.

27. Nas duas secções que se se seguem, começo por explicar por que razão se afigura que o artigo 49.°, n.° 3, da Carta não é aplicável ao caso em apreço, analisando em seguida o referido princípio geral.

a) Quanto à aplicabilidade do artigo 49.°, n.° 3, da Carta

28. Uma vez que o artigo 49.°, n.° 3, da Carta, que prevê que as penas não devem ser desproporcionadas em relação à infração, diz respeito a penas de natureza penal, é necessário, em primeiro lugar, determinar se o regime de sanções em causa no processo principal reveste natureza penal.

29. A este respeito, inspirando‑se na jurisprudência do TEDH, o Tribunal de Justiça declarou que são três os critérios relevantes. O primeiro critério é o da qualificação jurídica da infração no direito interno, o segundo é o da própria natureza da infração e o terceiro é o do nível de severidade da sanção suscetível de ser aplicada ao interessado (9).

30. Apreciada à luz destes critérios, duvido que a sanção em causa possua particularidades que denotem caráter penal.

31. Primeiro, decorre da redação do artigo 25.°, n.° 1, da Lei n.° 176/2010, bem como da jurisprudência nacional pertinente, que a sanção em causa não é considerada, à luz do direito nacional, como revestindo natureza «penal», sendo antes apenas uma «medida disciplinar». Além disso, segundo os elementos constantes dos autos, o processo através do qual é aplicada a sanção é de natureza administrativa. Ao abrigo do direito nacional, podem igualmente ser aplicadas sanções penais a pessoas que exerçam responsabilidades públicas que se encontrem numa situação de conflito de interesses, mas no âmbito de um processo distinto e autónomo (10).

32. Segundo, resulta do pedido de decisão prejudicial e das observações das partes que a Lei n.° 176/2010 tem por principais objetivos garantir a integridade e a transparência no exercício das funções públicas, prevenir a corrupção e, assim, proteger as finanças públicas. A sanção em causa insere‑se num conjunto mais alargado de medidas, as quais prosseguem esses objetivos de forma complementar. Em especial, a proibição de exercer cargos públicos eletivos, bem como a cessação automática do mandato, visam pôr termo a uma situação de conflito de interesses, e prevenir que esta situação perdure. Resulta assim que a sanção em causa se afigura revestir sobretudo natureza preventiva, ao invés de natureza repressiva ou punitiva. Este é um aspeto que, à luz da jurisprudência do TEDH, sugere que o comportamento que justifica a sua aplicação não pode ser de natureza penal «intrínseca» (11).

33. Terceiro, a sanção não consiste, nem tem como consequência, em todo o caso, a detenção (ou outras formas de privação de liberdade) o aplicação de coimas. Pode, antes, ser equiparada às sanções que são tipicamente aplicadas a pessoas que pertencem a um grupo restrito que têm um certo estatuto (como a suspensão, a exoneração, o despedimento ou a proibição de exercício futuro de uma atividade) e que se destinam a garantir que essas pessoas cumpram as regras específicas que regem a sua conduta, que o TEDH considerou ser uma indicação do caráter disciplinar da sanção (12).

34. Com efeito, a jurisprudência de Estrasburgo confirma que as sanções que consistem em simples limitações ao exercício de determinadas liberdades políticas por pessoas ou grupos não são, por norma, consideradas «penais» na aceção dos artigos 6.°, n.° 1 e 7.° da CEDH (13). Em especial, foi sistematicamente considerado que sanções análogas à que está em causa no processo principal extravasam o âmbito de aplicação das referidas disposições(14), salvo em circunstâncias excecionais (15).

35. Assim, embora não considere que a sanção em causa seja suscetível de revestir natureza penal, a questão não deve ser solucionada no âmbito do presente processo. Com efeito, ainda que o artigo 49.°, n.° 3, da Carta não fosse aplicável, a exigência de proporcionalidade da sanção decorria da aplicação da proporcionalidade enquanto princípio geral do direito da União.

b) Quanto ao princípio da proporcionalidade como princípio geral de direito da União

36. Segundo jurisprudência constante, o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União que estão na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros. Deve ser respeitado por uma legislação nacional abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União ou que aplica este último e exige, em substância, que os Estados‑Membros adotem medidas que sejam adequadas para alcançar os objetivos prosseguidos e não excedam o que é necessário para os atingir (16).

37. No que diz respeito às sanções previstas na legislação nacional – independentemente de revestirem ou não natureza penal – segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o seu rigor «deve ser adequado à gravidade das violações que reprimem» (17), sendo que estas «não devem exceder os limites do que é necessário para a realização dos objetivos legitimamente prosseguidos por essa legislação»(18).

38. No entanto, os órgãos jurisdicionais nacionais são quem está em melhores condições para fazer estão estas apreciações, nomeadamente porque o Tribunal de Justiça pode não dispor de todos os elementos de direito e de facto necessários para proceder a essa apreciação. Assim, o Tribunal de Justiça raramente se pronunciou, em concreto, sobre a proporcionalidade de uma determinada sanção prevista no direito nacional. Com exceção de situações nas quais a natureza razoável ou excessiva de uma sanção esteja claramente definida, o Tribunal de Justiça confia aos órgãos jurisdicionais de reenvio a responsabilidade de fiscalizar a proporcionalidade, fornecendo‑lhes critérios úteis para realizarem corretamente essa fiscalização (19).

39. Uma remissão para o órgão jurisdicional de reenvio afigura‑se também adequada no caso em apreço: uma sanção como a que está em causa não se afigura ser claramente proporcionada nem claramente desproporcionada. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio pronunciar‑se sobre este aspeto, à luz de todas as circunstâncias pertinentes. A fim de auxiliar o órgão jurisdicional de reenvio, permito‑me fazer as seguintes observações.

40. No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio assinala duas especificidades da sanção em causa que podem, teoricamente, revelar‑se problemáticas: o facto de ser aplicada automaticamente aos particulares em causa e o facto de a sua gravidade não poder ser ajustada. Estes dois elementos conferem uma certa rigidez à sanção em causa, o que, conforme o órgão jurisdicional de reenvio observa, não permite que as circunstâncias específicas de cada caso sejam devidamente tomadas em consideração.

41. A este respeito, observo que a exigência de uma sanção ser adequada à gravidade das violações implica, em princípio, que sejam tidas em conta as circunstâncias concretas de cada caso. É por isso que o Tribunal de Justiça considerou frequentemente que as sanções de montante fixo ou determinadas de forma fixa são problemáticas do ponto de vista da proporcionalidade (20).

42. Ao mesmo tempo, porém, o Tribunal de Justiça reconheceu que o princípio da proporcionalidade das sanções deve também ser interpretado no sentido de permitir que as autoridades punam de maneira simples, efetiva e eficaz os autores dessas violações. Isso significa que nalgumas circunstâncias poderá ser possível aplicar automaticamente uma sanção e com um montante preestabelecido (21).

43. A este respeito, parece‑me que aquilo que é determinante é saber de que forma está redigida a legislação nacional e, mais especificamente, se os diferentes comportamentos punidos pela pena em causa são relativamente homogéneo. Por exemplo, estes comportamentos lesam de forma análoga o interesse público protegido pela legislação nacional em questão? Se for esse o caso, justificar‑se‑á então punir tais comportamentos com a mesma pena.

44. Quanto mais os elementos constitutivos da infração forem determinados de forma estrita, mais se torna aceitável aplicar uma sanção universal. Inversamente, quando a infração tenha um amplo âmbito de aplicação (por exemplo, abrangendo comportamentos malévolos e negligentes, infrações graves e pouco graves, etc.), é menos defensável a aplicação de uma sanção automática e fixa.

45. Por conseguinte, não considero que a legislação nacional em causa é necessariamente incompatível com o direito da União, conforme o recorrente sugere. No entanto, tal não exclui a possibilidade de, no caso específico do recorrente, essa legislação conduzir a um resultado que não compatível com o direito da União (22).

46. Assim, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, à luz de todas as circunstâncias pertinentes, primeiro, se a severidade da sanção em causa (à luz, por exemplo, do seu âmbito e da sua duração, bem como do impacto da mesma na esfera pessoal, profissional e económica do interessado) é adequada à gravidade da infração cometida pelo recorrente (à luz, por exemplo, da apreciação normativa da infração e do caráter lesivo e errado do comportamento), tendo em conta os objetivos prosseguidos pela legislação nacional em causa. Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar se a sanção em causa, no caso do recorrente, não excede o que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos pela legislação nacional. Esta apreciação impõe que o juiz nacional determine se se podia ter previsto uma medida menos restritiva do que a sanção em causa, embora igualmente eficaz para garantir o nível de proteção do interesse público salvaguardado pela legislação nacional em causa.

47. Dito isto, na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio concluir que a sanção em causa é desproporcionada, quais seriam os poderes e deveres do órgão jurisdicional nacional no processo principal? Este é um elemento que foi suscitado no âmbito do presente processo e sobre o qual me irei agora debruçar.

c) Quanto aos poderes do órgão jurisdicional nacional

48. Nas suas observações, a Comissão refere‑se ao recente Acórdão da Grande Secção do Tribunal de Justiça proferido no processo Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efeito direto) (a seguir «Acórdão NE») (23), salientando que se o órgão jurisdicional de reenvio vier a considerar que a sanção em causa é desproporcionada, não terá de afastar integralmente a aplicação da legislação nacional. Na opinião da Comissão, aquele órgão jurisdicional pode simplesmente reajustar a sanção in bonam partem para garantir que a mesma não só é proporcionada, como é também efetiva e dissuasiva.

49. No seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio não interroga expressamente o Tribunal de Justiça sobre este aspeto. No entanto, estou ciente de que, após a prolação do Acórdão NE, juristas e pela doutrina algumas expressaram dúvidas sobre o alcance e as implicações da decisão do Tribunal de Justiça.

50. No Acórdão NE, o órgão jurisdicional de reenvio pediu ao Tribunal de Justiça orientações sobre as consequências jurídicas decorrentes de uma disposição de uma diretiva que obrigava os Estados‑Membros a preverem sanções «efetivas, proporcionadas e dissuasivas», numa situação em que as sanções adotadas pelo legislador nacional para efeitos de aplicação desta disposição não eram proporcionadas.

51. A este respeito, escusado será dizer que tal disposição em nada é específica da diretiva em causa no Acórdão NE. Com efeito, numerosos instrumentos do direito da União contêm disposições de teor semelhante ou, de forma mais geral, introduzem obrigações equivalentes para os Estados‑Membros. É também o caso da Decisão 2006/928, conforme foi acima explicado nos n.os 6 e 20.

52. A questão suscitada nas observações da Comissão é assim suscetível de ser pertinente não apenas no âmbito do presente processo, mas também no âmbito de vários outros processos que estão pendentes nos órgãos jurisdicionais nacionais. Por este motivo, aproveitarei esta oportunidade para tentar clarificar o âmbito do Acórdão NE e, possivelmente, dissipar algumas inquietações quanto a uma eventual aplicação excessiva do mesmo.

1) Acórdão NE (I): a sua fundamentação

53. Em suma, o Tribunal de Justiça estabeleceu dois princípios no Acórdão NE.

54. Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça considerou que o requisito da proporcionalidade das sanções é incondicional e suficientemente preciso e, por conseguinte, tem efeito direto. Isto significa que a disposição da União em causa aplicável pode ser invocada pelos particulares nos órgãos jurisdicionais nacionais contra um Estado‑Membro que não a transpôs corretamente. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio do primado do direito da União deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais a obrigação de não aplicar a regulamentação nacional em causa unicamente na medida do necessário para permitir a aplicação de sanções proporcionadas. Não é assim necessário que essas autoridades deixem de aplicar a regulamentação nacional no seu conjunto.

55. Na minha opinião, não obstante proceder a uma alteração de um acórdão anterior em relação a alguns aspetos (24), a decisão do Tribunal no Acórdão NE não é de modo nenhum extraordinária. Pelo contrário, parece ser um desenvolvimento lógico da jurisprudência constante.

56. É certo que, no domínio das sanções, os Estados‑Membros dispõem, de um modo geral, de uma vasta margem de apreciação, independentemente de atuarem para assegurar o respeito do direito interno ou do direito da União (25). No entanto, já é amplamente aceite que, no exercício das suas competências em matéria de execução, os Estados‑Membros devem respeitar o direito da União (26). Isto significa que o direito da União lhes pode impor certas obrigações de facere e de non‑facere. A este respeito, são particularmente relevantes as seguintes linhas jurisprudenciais.

57. Por um lado, os Estados‑Membros não podem proibir os comportamentos impostos ou permitidos pelo direito da União e, consequentemente, não podem aplicar sanções aos particulares que infrinjam tais proibições (27). Além disso, para além das situações que acabam de ser evocadas, os Estados‑Membros podem obviamente aplicar sanções aos particulares que violem o direito nacional, mas as sanções aplicadas não podem ser de molde a privar de efeito útil as disposições pertinentes do direito da União (28). Por último, e de forma mais geral, quando atuam no domínio do direito da União, os Estados‑Membros não podem aplicar sanções que violem os direitos fundamentais consagrados na Carta ou os princípios gerais do direito da União (29).

58. Por outro lado, desde o processo pioneiro conhecido como «Milho grego» que é jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 3, TUE, os Estados‑Membros devem velar para que as violações do direito da União sejam punidas em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes, e que a sanção seja efetiva, dissuasiva e proporcionada à infração. Além disso, o Tribunal de Justiça acrescentou que as autoridades nacionais devem proceder, no que se refere às violações do direito da União, com a mesma diligência com que atuam na aplicação da correspondente legislação nacional (30).

59. Por conseguinte, parece‑me que o Acórdão NE assenta em jurisprudência consolidada na qual o Tribunal de Justiça consagrou, com base nos princípios do efeito direto, do primado, da efetividade e do respeito pelos direitos fundamentais, certas obrigações ou limitações à capacidade dos Estados‑Membros de exercerem o seu ius puniendi.

60. Em especial, não pode ser descurada a perspetiva dos direitos fundamentais constante do Acórdão NE. A este respeito, há que recordar que, conforme o Tribunal de Justiça explicou no Acórdão Popławski II, o efeito direto e o primado constituem duas faces da mesma moeda. Em conformidade com o direito da UE, a aplicação da legislação nacional pelo órgão jurisdicional nacional só deve ser afastada quando a disposição contrária do direito da União tiver efeito direto (31). Isso significa, na prática, que se uma disposição da União como a que está em causa no Acórdão NE não tiver efeito direto, os particulares podem continuar a ser objeto de sanções desproporcionadas, mesmo quando a não conformidade com o direito da União da legislação nacional já tenha sido declarada pelo Tribunal de Justiça e o legislador nacional a tal não tenha reagido. Com efeito, os particulares podem ficar impossibilitados de contestar, nos órgãos jurisdicionais nacionais, a incompatibilidade dessa legislação com a disposição da União em causa.

61. Semelhante situação dificilmente poderia ser considerada aceitável ao abrigo de uma qualquer norma de proteção dos direitos fundamentais. Em minha opinião, isto constitui um motivo suficiente para considerar que a proibição de sanções desproporcionadas (que é inerente à obrigação de os Estados‑Membros de preverem medidas proporcionadas) (32) tem efeito direto.

62. A segunda clarificação feita pelo Tribunal de Justiça no Acórdão NE é também, na minha opinião, conforme com os princípios e com a jurisprudência acima referidos nos n.os 56 a 58 sa. Seria paradoxal que a não aplicação da legislação nacional que prevê sanções excessivas excedesse o necessário para assegurar a razoabilidade dessas sanções. A intervenção do órgão jurisdicional nacional para assegurar a proporcionalidade das sanções prejudicaria, nesse caso, – desnecessariamente – a efetividade e o caráter dissuasivo dessas sanções, que são os outros requisitos previstos nas disposições da União em causa. Na prática, o órgão jurisdicional nacional substituiria uma forma de incumprimento por outra.

63. Mais importante ainda, como o Tribunal de Justiça explicou – reiterando amplamente as considerações feitas a este respeito pelo advogado‑geral M. Bobek (33) – os princípios da segurança jurídica, da legalidade e da não retroatividade das infrações penais, tal como concebidos no ordenamento jurídico da União, não excluem a possibilidade de o juiz reajustar a sanção. Com efeito, a sanção mantém‑se dentro dos limites do previsto na legislação nacional, sendo aplicada de forma mais calibrada.

2) Acórdão NE (II): um passo demasiado ousado?

64. Dito isto, estou ciente de que foram expressas dúvidas sobre o âmbito e o impacto do Acórdão NE. Foi referido que os sistemas constitucionais de alguns Estados‑Membros têm um conceito particularmente forte (ou rígido) de «legalidade», especialmente no domínio do direito penal. Além disso, há quem questione se a margem de manobra significativa que o acórdão parece atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais não poderá interferir na repartição de competências estabelecida pelas normas constitucionais nacionais e/ou conduzir a uma violação do princípio da igualdade, na medida em que é suscetível de ser aplicado de forma diferente pelos vários órgãos jurisdicionais nacionais.

65. Não partilho destas preocupações.

66. Estou obviamente consciente de que o nível de proteção de certos direitos fundamentais, bem como a importância e o alcance de princípios como os da segurança jurídica e da legalidade podem variar entre os diferentes Estados‑Membros. Também não há dúvida de que esses princípios estão, nomeadamente, relacionados com a repartição de competências entre os diversos poderes do Estado, que é um elemento central de qualquer sistema constitucional nacional. Em especial, a articulação entre os respetivos papéis do poder legislativo e do poder judiciário depende do modelo constitucional escolhido por cada Estado‑Membro.

67. No entanto, a ordem jurídica da União toma esta diversidade em consideração.

68. Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, TUE, a União «respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais». Os Tratados da União são, assim, agnósticos em relação aos modelos constitucionais dos Estados‑Membros que regem a relação e a interação entre os vários poderes do Estado, nomeadamente no que diz respeito à definição e à delimitação das respetivas competências, na condição de serem respeitados os valores consagrados no artigo 2.° TUE (34).

69. Além disso, o Tribunal de Justiça tem vindo a declarar reiteradamente que «as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais podem aplicar os padrões nacionais de proteção dos direitos fundamentais, desde que essa aplicação não comprometa o nível de proteção previsto pela Carta, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça, nem o primado, a unidade e a efetividade do direito da União» (35). De um modo mais geral, o direito da União reconhece às autoridades dos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação no que respeita à forma precisa como os direitos fundamentais devem ser protegidos nos respetivos territórios (36).

70. É neste contexto que deve ser entendido o Acórdão NE.

3) Acórdão NE (III): o que diz e o que não diz

71. Em substância, a obrigação imposta aos órgãos jurisdicionais nacionais pelo Acórdão NE exige comporta duas vertentes. Em primeiro lugar, não devem aplicar a legislação nacional pertinente quando esta preveja a aplicação de uma sanção desproporcionada. Em segundo lugar, a não aplicação dessa legislação pelos órgãos jurisdicionais nacionais não deve ir mais longe do que isso: quando ainda possa ser aplicada uma sanção efetiva e dissuasiva, esses órgãos jurisdicionais nacionais devem fazê‑lo (37).

72. Importa sublinhar esta última condição (quando ainda possa ser aplicada uma sanção efetiva e dissuasiva). A forma e a medida em que um órgão jurisdicional nacional pode ir além de uma mera não aplicação da sanção excessiva, o que implica reajustar a sanção a aplicar, depende não apenas das circunstâncias concretas da situação, mas também do cenário constitucional em que esse órgão jurisdicional atua.

73. O Acórdão NE não pode ser interpretado no sentido de que confere aos órgãos jurisdicionais nacionais um cheque em branco para que estes prescindam (da natureza e do alcance) das sanções previstas no direito nacional sempre que considerem que essas sanções são excessivas e as substituam pelas sanções que considerem adequadas. Vários excertos do Acórdão NE deixam claro que o Tribunal de Justiça fez referência à não aplicação (total ou parcial) das sanções existentes, e não à criação de novas sanções (38). Esta última cabe, na maioria dos países, ao legislador nacional. Uma abordagem inovadora de um órgão jurisdicional nacional a este respeito poderia violar, nomeadamente, o princípio nulla poena sine lege (39).

74. Por conseguinte, o Acórdão NE não exige que os órgãos jurisdicionais nacionais substituam uma sanção considerada excessiva por outra (proporcionada) se, ao fazê‑lo, violarem um direito fundamental, incluindo os que, a nível nacional, são suscetíveis de beneficiar de uma proteção mais elevada, ou de violar disposições imperativas do direito constitucional nacional. Considero que as conclusões do Tribunal de Justiça constantes do Acórdão M.A.S. a este respeito podem, mutatis mutandis, ser transpostas para uma situação como a que está presentemente em causa (40).

75. Naturalmente, compreendo que para um órgão jurisdicional nacional nem sempre é fácil identificar a margem de manobra admissível quando tem de proceder a um reajustamento uma sanção legal. Em especial, consoante a redação da legislação nacional em causa e a distância real entre a gravidade da violação e a gravidade da sanção prevista nessa legislação, são hipoteticamente concebíveis diversas intervenções. Por exemplo, o órgão jurisdicional poderia ponderar não aplicar uma sanção acessória, calcular o montante da sanção sem ter em conta elementos que tornem esse montante excessivo ou simplesmente aplicar sanções abaixo do nível mínimo obrigatório. Claramente, algumas intervenções são mais «invasivas» do que outras no que diz respeito ao papel tradicionalmente atribuído ao legislador (41).

76. No entanto, qualquer incerteza quanto à correta aplicação de uma regulamentação nacional na sequência da declaração da respetiva incompatibilidade com o direito da União é habitualmente passageira. Com efeito, dentro dos sistemas judiciais nacionais que tipicamente estão organizados de forma hierárquica, caberá aos órgãos jurisdicionais nacionais superiores (42) fiscalizar as decisões dos órgãos jurisdicionais inferiores e, quando necessário, unificar a jurisprudência a nível nacional (43). Para permitir tal controlo e assegurar uma interpretação e aplicação uniformes da lei a todos os particulares, é, a meu ver, fundamental que os órgãos jurisdicionais inferiores, ao reajustarem as sanções, expliquem adequadamente as razões pelas quais consideraram as sanções legais desproporcionadas e os parâmetros que utilizaram para as reajustar.

77. Além disso, quando o sistema jurídico nacional confere aos órgãos jurisdicionais inferiores a possibilidade de obterem orientação imediata desses órgãos jurisdicionais superiores, por exemplo, através de mecanismos de reenvio específicos, o direito da União não se opõe, em princípio, ao recurso a tais mecanismos se o órgão jurisdicional nacional o considerar útil. É certo que, no caso de também surgirem questões de interpretação (ou de validade) do direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio pode (ou deve) recorrer igualmente ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 267.° TFUE, uma vez que não existe nenhuma incompatibilidade em que os dois processos corram os seus trâmites em paralelo ou sequencialmente (44). Embora do ponto de vista temporal seja certamente pesado e implique muitos recursos, semelhante trílogo judicial pode ser particularmente útil nalgumas situações complexas em que há que conciliar os princípios constitucionais nacionais e da União.

78. Em todo o caso, parece‑me claro que o que precede representa (idealmente) apenas uma solução provisória para o problema, pois é expectável que, numa situação em que a aplicação da legislação nacional seja parcialmente afastada por ser incompatível com o direito da União, o legislador nacional intervenha e altere essa legislação, de modo a suprimir de uma vez por todas os aspetos que deram origem a essa incompatibilidade.

79. Atendendo ao que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira e à segunda questão prejudicial no sentido de que: i) a legislação nacional adotada para implementar a Decisão 2006/928 da Comissão é abrangida pelo direito da União; ii) o princípio da proporcionalidade das penas opõe‑se à aplicação de uma sanção como a que está em causa se, à luz de todas as circunstâncias pertinentes da situação, a gravidade da sanção em causa não for adequada à gravidade das infrações cometidas pelo recorrente, atendendo aos objetivos prosseguidos pela legislação nacional aplicável, ou se essa sanção exceder o necessário para atingir os objetivos prosseguidos pela legislação nacional; e iii) se for o caso, o órgão jurisdicional nacional tem de afastar a aplicação dessa legislação na medida em que exige que seja aplicada uma sanção desproporcionada, fazendo tudo o que estiver ao seu alcance para aplicar uma sanção efetiva e dissuasiva.

2. Quanto à terceira questão: tutela jurisdicional efetiva e direito de trabalhar

80. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o direito de trabalhar, garantido pelo artigo 15.°, n.° 1, da Carta, e o direito à ação, garantido pelo artigo 47.° da Carta, se opõem a uma sanção como a que está em causa.

81. Parece‑me que a análise da compatibilidade da legislação nacional em causa com aquelas disposições da Carta seria provavelmente supérflua se o órgão jurisdicional nacional chegasse à conclusão de que essa legislação viola o princípio da proporcionalidade. Procederei, assim, à análise partindo do pressuposto de que a legislação em causa respeita o princípio da proporcionalidade.

a) Artigo 15.°, n.° 1, da Carta

82. O artigo 15.°, n.° 1, da Carta, sob a epígrafe «Liberdade profissional e direito de trabalhar», dispõe que «[t]odas as pessoas têm o direito de trabalhar e de exercer uma profissão livremente escolhida ou aceite».

83. Esta disposição consagra um princípio geral que encontra uma expressão mais específica. ou é complementado. por várias outras disposições da Carta, como é o caso do artigo 5.° («Proibição da escravidão e do trabalho forçado») e do artigo 16.° («Liberdade de empresa») (45). Além disso, o direito de trabalhar apresenta uma conexão estreita, ainda que implícita, com a proteção da dignidade humana, consagrada no artigo 1.° da Carta (46).

84. Nas «Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais» (a seguir «Anotações») (47) faz‑se referência, em primeiro lugar, à jurisprudência do Tribunal de Justiça que, desde a década de 1970, reconheceu a existência de um direito ao livre exercício do comércio, do trabalho e de outras atividades profissionais (48). As anotações indicam também que a disposição se baseia no artigo 1.°, n.° 2, da Carta Social Europeia (49) e no ponto 4 da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (50). A primeira disposição exige que as partes se comprometam a «proteger de modo eficaz o direito de o trabalhador ganhar a sua vida por meio de um trabalho livremente empreendido», ao passo que a segunda declara que «[t]odas as pessoas têm direito à liberdade de escolha e de exercício de uma profissão, nos termos das disposições que regem esta última» (51).

85. Neste contexto, e à luz da sua formulação ampla («todas as pessoas», «trabalhar», «profissão»), considero que é suposto o artigo 15.°, n.° 1, da Carta ter um âmbito de aplicação bastante amplo ratione personae e ratione materiae. Em especial, embora seja dada especial ênfase ao direito à autodeterminação das pessoas, o âmbito do artigo 15.°, n.° 1, da Carta vai muito além desse aspeto. Com efeito, a sua redação parece abranger as várias dimensões do direito de trabalhar: disponibilidade, acessibilidade, aceitabilidade e qualidade (52).

86. Não obstante estas considerações, estou reticente em considerar que um cargo público eletivo, como o de presidente da câmara, se integre no conceito de «trabalhar» na aceção do artigo 15.°, n.° 1, da Carta.

87. É certo que dar uma definição precisa e completa de «trabalhar» – ainda que apenas para efeitos do artigo 15.°, n.° 1, da Carta – parece uma missão impossível. Alguns dicionários definem «trabalhar» como uma atividade que uma pessoa executa para ganhar a vida ou uma atividade em que uma pessoa faz um esforço físico ou mental geralmente em troca de dinheiro. Se assim for, ocupar um cargo público eletivo poderia encaixar‑se nestas definições: é uma atividade que exige um esforço (principalmente) mental e a título da qual a pessoa recebe geralmente uma compensação.

88. No entanto, certas características principais dos cargos públicos eletivos não se coadunam com o que acaba de se expor: o objetivo para o qual uma pessoa exerce a atividade (para servir a sua comunidade), mas também a forma de acesso a essa atividade (apenas mediante processo eleitoral), o período limitado de tempo durante o qual o cargo pode ser exercido (duração do mandato), certas prerrogativas especiais muitas vezes associadas ao seu estatuto (em termos, nomeadamente, de poderes, responsabilidades, liberdade de atuação), e as características da sua retribuição (não necessariamente proporcionais à importância do cargo e às responsabilidades assumidas). Posso ter uma visão «clássica» ou talvez «romântica» dos cargos públicos eletivos, mas acho difícil considerá‑los legalmente equivalentes a um emprego, uma atividade profissional ou uma profissão.

89. Dito isto, independentemente do que precede, pode‑se também perguntar se o direito de ser eleito para aceder a um cargo público não é regido e protegido – como leges speciales – pelas disposições constitucionais que consagram os direitos políticos dos particulares. Isso implicaria, sem dúvida, que sanções como a que está em causa fossem regidas pelas regras que dizem respeito às limitações dos direitos políticos dos particulares. Neste caso, deve‑se recorrer, a nível da União, nomeadamente aos artigos 39.° e 40.° da Carta (53), ao artigo 2.° TUE, ao artigo 20.°, n.° 2, alínea b), TFUE e ao artigo 22.° TFUE (54). No entanto, também estas disposições conferem uma certa margem de manobra às autoridades nacionais (55). A proibição de exercício de cargos públicos eletivos por um determinado período de tempo aplicada aos particulares considerados responsáveis por certos tipos de condutas ilícitas não é prima facie incompatível com estas disposições (56).

90. Em todo o caso, mesmo que se considere que um cargo público eletivo se enquadra no conceito de «trabalhar» na aceção do artigo 15.°, n.° 1, da Carta, considero que a limitação introduzida pela legislação nacional em causa pode, em princípio, ser justificada.

91. A este respeito, deve observar‑se que o direito de trabalhar garantido no 15.°, n.° 1, da Carta não é um direito absoluto, mas que deve ser considerado em relação à sua função social, pelo que podem ser impostas restrições ao exercício deste direito, nas condições previstas no artigo 52.°, n.° 1, da Carta (57). Esta disposição permite limitações aos direitos fundamentais, desde que as restrições estejam previstas na lei, respeitem o conteúdo essencial do direito fundamental em causa, correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela medida em causa e não constituam, no que respeita aos objetivos prosseguidos, uma intervenção desproporcionada e intolerável.

92. Considero que estas condições se encontram, pelo menos em princípio, preenchidas.

93. Primeiro, a proibição de concorrer a um cargo público aplicada aos particulares que se encontrem em situação de conflito de interesses está indiscutivelmente prevista na lei: artigo 25.° da Lei n.° 176/2010. Segundo, os objetivos prosseguidos pela sanção em causa correspondem a objetivos de interesse geral reconhecidos a nível da União: desincentivar os titulares de cargos públicos a atuar em prol dos seus próprios interesses privados e evitar uma eventual repetição desses atos. Terceiro, a legislação nacional em causa parece respeitar o conteúdo essencial do direito fundamental em causa. Com efeito, o que poderia ser considerado o «núcleo intocável» do direito (58) (in primis, a capacidade de exercer, livre de qualquer imposição, uma profissão adequada que possa garantir a subsistência) não parece estar afetado. É vedado apenas um tipo específico de cargo (cargos eletivos) e por tempo limitado (três anos).

94. Por conseguinte, se a legislação nacional em questão for, conforme acima mencionado no n.° 81, considerada proporcional, também não haverá violação do artigo 15.°, n.° 1, da Carta (se esta disposição for aplicável).

b) Artigo 47.° da Carta

95. O artigo 47.° da Carta («Direito à ação e a um tribunal imparcial») dispõe, nomeadamente, que «[t]oda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo». Esta disposição codificou aquilo que o Tribunal de Justiça tem entendido sistematicamente como sendo um princípio geral do direito da União resultante das tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros (59).

96. No que respeita ao âmbito de aplicação do artigo 47.° da Carta, os direitos dos particulares nele consagrados correspondem aos enunciados no artigo 6.°, n.° 1, e no artigo 13.° da CEDH (60), e os deveres das autoridades dos Estados‑Membros correspondem aos impostos no segundo parágrafo do artigo 19.°, n.° 1, TUE (61).

97. Desde logo, importa recordar que, nos termos do artigo 47.° da Carta, o reconhecimento do direito à ação, num determinado caso, pressupõe que a pessoa que o invoca se baseie num ou em mais direitos ou liberdades específicos garantidos pelo direito da União ou que essa pessoa seja objeto de procedimentos que constituem uma aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta (62).

98. Pelas razões acima expostas nos n.os 20 e 21, é isto o que sucede com o recorrente no processo principal e, por conseguinte, o artigo 47.° da Carta é aplicável ao processo principal.

99. O direito à ação consagrado no artigo 47.° da Carta compreende vários elementos e, nomeadamente, os direitos de defesa, o princípio da igualdade de armas, o direito de acesso a um tribunal e o direito de obter aconselhamento, defesa e representação (63).

100. No caso em apreço, este direito implica uma possibilidade efetiva, para a pessoa que alega uma violação dos seus direitos garantidos pelo direito da União, de aceder a um tribunal competente que assegure o respeito desses direitos e, para este efeito, que aprecie todas as questões de facto e de direito pertinentes para o litígio que é chamado a decidir (64). Os poderes do órgão jurisdicional nacional devem evidentemente incluir os de fiscalizar a legalidade do ato impugnado e, se for caso disso, anular esse ato e as sanções por aquele aplicadas.

101. Neste processo, considero que o órgão jurisdicional de reenvio tem, no processo principal, competência para apreciar todas as questões de facto e de direito pertinentes quando do exame da validade do relatório de avaliação. Se este viesse a ser considerado ilegal, o órgão jurisdicional de reenvio tem poder para o anular e, consequentemente, invalidar a aplicação das sanções desencadeadas por esse relatório.

102. Neste contexto, não encontro nos autos nenhum elemento que possa denotar a menor violação do artigo 47.° da Carta. Em especial, o recorrente não apresentou nas suas alegações nenhum argumento quanto a esta matéria. Além disso, as informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio e pelas outras partes que apresentaram observações não contêm nenhum indício de que as vias de recurso previstas no direito nacional podem ser efetivamente ineficazes.

103. À luz do que precede, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda à terceira questão no sentido de que os artigos 15.°, n.° 1, e 47.° da Carta não se opõem a uma sanção como a que está em causa, desde que a sanção sejam proporcionada e que os particulares em causa tenham efetivamente possibilidade de impugnar a legalidade dos relatórios de avaliação e as respetivas sanções.

V. Conclusão

104. Em conclusão, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Curtea de Apel Timișoara (Tribunal de Recurso de Timisoara, Roménia) da seguinte forma:

1) A legislação nacional adotada para dar execução à Decisão 2006/928/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União.

2) O princípio da proporcionalidade das penas opõe‑se a uma legislação nacional por força da qual é automaticamente aplicada uma sanção que consiste na proibição de exercer cargos públicos eletivos durante um tempo preestabelecido de três anos em relação a uma pessoa relativamente à qual se tenha verificado que atuou numa situação de conflito de interesses se, à luz de todas as circunstâncias pertinentes, a intensidade da sanção não for adequada à gravidade da infração cometida pelo recorrente, atendendo aos objetivos prosseguidos pela legislação nacional pertinente, ou se essa sanção exceder o necessário para alcançar os objetivos prosseguidos pela legislação nacional.

3) Quando a legislação nacional em causa for contrária ao requisito da proporcionalidade, o órgão jurisdicional nacional deve afastar a aplicação dessa legislação na medida em que esta imponha que se aplique uma sanção desproporcionada a um particular, devendo fazer tudo o que estiver ao seu alcance para aplicar uma sanção efetiva e dissuasiva.

4) O artigo 15.°, n.° 1, e o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia não se opõem a uma legislação nacional como a que está em causa, desde que as sanções aplicadas sejam proporcionadas e que os particulares em causa tenham efetivamente possibilidade de impugnar a legalidade dos relatórios de avaliação e as respetivas sanções.

1 Língua original: inglês.

2 Para uma síntese, com referências adicionais, v. Peters, A., Handschin, L. (eds.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, 2012, Cambridge University Press.

3 Resolução 51/59. V. o seu princípio II.

4 Recomendação n.° R (2000) 10 do Comité de Ministros aos Estados‑Membros sobre os Comportamentos dos Titulares de Cargos Públicos. V. artigo 8.° desta recomendação.

5 JO 2006, L 354, p. 56.

6 A seguir «CEDH».

7 A seguir «TEDH».

8 Acórdão de 18 de maio de 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e o. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393, n.os 153 a 165).

9 V., por exemplo, Acórdão de 22 de março de 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, n.° 25 e jurisprudência referida).

10 Quanto à pertinência deste último elemento, v., por exemplo, TEDH, Decisão de 1 de fevereiro de 2007, Storbråten c. Noruega (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).

11 V., nomeadamente, TEDH, Acórdãos de 28 de outubro de 1999, Escoubet c. Bélgica (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, § 37) e de 17 de junho de 2021, Miniscalco c. Itália (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64).

12 V., nomeadamente, Acórdãos do CEDH de 9 de outubro de 2003, Ezeh e Connors c. Reino Unido (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, § 103), de 23 de novembro de 2006, Jussila c. Finlândia (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38); e de 19 de fevereiro de 2003, Müller‑Hartburg c. Áustria (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, §§ 42‑49).

13 V., por exemplo, TEDH, Acórdão de 13 de fevereiro de 2003, Refah Partisi (The Welfare Party) e o. c. Turquia (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), e Decisão de 6 de dezembro de 2018, Cătăniciu c. Roménia (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, §§ 38‑41). Para mais referências à jurisprudência do TEDH e às decisões da (atualmente dissolvida) Comissão Europeia dos Direitos do Homem, v. «Guide sur l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme», elaborado pela Secretaria do TEDH. Versão 2022, pp. 14‑15 (disponível em linha).

14 V. Acórdãos do TEDH de 21 de outubro de 1997, Pierre‑Bloch c. França (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, §§ 53 a 60); de 6 de janeiro de 2011, Paksas c. Lituânia (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, §§ 66 a 68); de 17 de junho de 2021, Miniscalco c. Itália (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ 59 a 73); e Decisão do TEDH de 18 de maio de 2021, Galan c. Itália (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, §§ 80 a 97).

15 V. TEDH, Acórdão de 24 de abril de 2007, Matyjek c. Polónia (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). No entanto, como o TEDH explicou no Acórdão Galan c. Itália (v. nota anterior, § 77), existiam circunstâncias especiais no processo Matyjek, nomeadamente: (i) o número bastante elevado de pessoas afetadas pela legislação pertinente, ii) a aplicação da sanção por um órgão jurisdicional composto por juízes das secções criminais dos tribunais, na sequência de um procedimento em que se aplicaram as regras do Código de Processo Penal, iii) a particular severidade da sanção (afastamento da pessoa do seu cargo na função pública e proibição de se candidatar a um grande número de cargos durante dez anos).

16 V., por exemplo, Acórdão de 4 de outubro de 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, n.° 40 e jurisprudência referida).

17 V., nomeadamente, Acórdãos de 5 de março de 2020, OPR‑Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, n.° 26), e de 11 de fevereiro de 2021, K. M. (Sanções aplicadas ao capitão de um navio) (C‑77/20, EU:C:2021:112, n.° 38),

18 V., por exemplo, Acórdão de 16 de julho de 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, n.° 23 e jurisprudência referida).

19 Do mesmo modo e com outras referências à jurisprudência, Conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, n.os 29 e 30).

20 V., nomeadamente, Acórdãos de 12 de julho de 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, n.os 69 a 71) e de 9 de fevereiro de 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, n.os 29 e 41). V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, n.° 42).

21 V. Acórdão de 16 de julho de 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, n.os 28 e 29). V., igualmente, por analogia, Acórdão de 17 de outubro de 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, n.° 38).

22 V., neste sentido, Acórdão de 11 de fevereiro de 2021, K. M. (Sanções aplicadas ao capitão de um navio) (C‑77/20, EU:C:2021:112, n.° 39).

23 Acórdão de 8 de março de 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).

24 V. n.° 29 do Acórdão NE.

25 Evidentemente, o assunto é particularmente complexo e, para efeitos do presente processo, não há necessidade de o aprofundar, pois tal exigiria uma análise bastante demorada e circunstanciada.

26 V. Acórdão de princípio de 11 de novembro de 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, n.° 27). V., igualmente, Acórdão de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.os 53 a 55).

27 V., por exemplo, Acórdão de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, n.° 24).

28 V., nomeadamente, Acórdãos de 7 de julho de 1976, Watson e Belmann (118/75, EU:C:1976:106, n.os 18 a 21), e de 29 de fevereiro de 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, n.os 35 a 39).

29 V., em especial, Acórdão de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, n.os 17 a 27).

30 Acórdão de 21 de setembro de 1989, Comissão/Grécia (68/88, EU:C:1989:339, n.os 23 a 25). V., igualmente, Acórdão de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2005:542, n.° 31).

31 Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).

32 Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efeito direto) (C‑205/20, EU:C:2021:759, n.° 37), a seguir designadas «Conclusões no processo NE».

33 Ibidem, n.os 91 a 111.

34 V., neste sentido, Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, RS (Efeitos dos acórdãos de um tribunal constitucional) (C‑430/21, EU:C:2022:99, n.° 43 e jurisprudência referida). V., igualmente, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, n.os 40 e 41).

35 V., nomeadamente, Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.° 47 e jurisprudência referida).

36 V., em especial, Acórdãos de 14 de outubro de 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, n.° 37) e de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o. (C‑391/20, EU:C:2022:638, n.° 82 e jurisprudência referida).

37 V., por analogia, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, n.os 29 a 56).

38 V., especialmente n.os 42, 44, 52 e 53 do acórdão.

39 Estabelecido, a nível da União Europeia, no artigo 49.°, n.° 1, da Carta. Este princípio exige que «a lei defina claramente as infrações e as penas que as punem». V., nomeadamente, Acórdão de 3 de maio de 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, n.° 50 e jurisprudência referida do TEDH). O sublinhado é meu.

40 Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.os 46 e segs., bem como jurisprudência referida). Do mesmo modo, Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo NE, n.° 111.

41 V., a este respeito, Viganò, F., «La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia», 2022, Sistema Penale, disponível em linha.

42 Como, por exemplo, Tribunais Constitucionais, Supremos Tribunais e/ou Conselho de Estados em formação jurisdicional.

43 V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo NE, n.os 102 a 104.

44 V., quanto a esta matéria, Amalfitano, C., Cecchetti, L., «Sentenza n.° 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea», 2022, Eurojus, pp. 206 a 217.

45 V., nomeadamente, Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, n.os 23 a 26).

46 V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, n.° 26). Extensivamente sobre esta matéria, v. também Ashiagbor, D., Comment to Article 15 of the Charter, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., Ward, A. (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, pp. 425 a 427.

47 Documento 2007/C 303/02, JO 2007, C 303, p. 17.

48 As anotações referem‑se aos Acórdãos de 14 de maio de 1974, Nold/Comissão (4/73, EU:C:1974:51, n.os 12 a 14); de 13 de dezembro de 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290); e de 8 de outubro de 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, n.° 8).

49 Assinada em Turim em 18 de outubro de 1961 e alterada em 3 de maio de 1996.

50 Adotada em 9 de dezembro de 1989 por declaração de todos os Estados‑Membros, com exceção do (então Estado‑Membro) Reino Unido.

51 O sublinhado é meu.

52 Utilizo aqui uma expressão retirada do Comentário Geral n.° 18 do Conselho Económico e Social da ONU, «O direito ao trabalho», adotado em 24 de novembro de 2005.

53 Estas disposições dizem respeito, por sua vez, ao «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu» e ao «Direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais». No caso em apreço, esta última disposição é particularmente relevante.

54 Segundo esta disposição, a «democracia» está entre os valores fundadores da União Europeia. Entre outros, os artigos 9.° a 12.° TUE, bem como o artigo 14.°, n.° 3, TUE e o artigo 220.° TFUE também contêm regras sobre os princípios democráticos.

55 V., além disso, os artigos 8.° e 12.° do Ato relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal direto (JO 1975, L 278, p. 5), conforme alterado; e o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 93/109/CE do Conselho, de 6 de dezembro de 1993, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado‑Membro de que não tenham a nacionalidade (JO 1993, L 329, p. 34), conforme alterado.

56 V., por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 40 e segs.). Tampouco tal medida é prima facie incompatível com o TEDH, v. jurisprudência do TEDH acima referida.

57 V., neste sentido, Acórdão de 7 de julho de 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, n.° 51 e jurisprudência referida).

58 Para esta expressão, com outras referências, v. Conclusões do advogado‑geral‑geral H. Saugmandsgaard Øe no processo Polónia/Parlamento e Conselho (C‑401/19, EU:C:2021:613, n.os 98 e 99).

59 V. Acórdão de 15 de maio de 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, n.° 18).

60 V. Acórdão de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.° 117 e jurisprudência referida).

61 V., nomeadamente, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Recusa de tomada a cargo de um menor egípcio não acompanhado) (C‑19/21, EU:C:2022:605, n.° 21 e jurisprudência referida).

62 V., mais recentemente, Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, RS (Efeitos dos acórdãos de um tribunal constitucional) (C‑430/21, EU:C:2022:99, n.° 34 e jurisprudência referida). V., igualmente, as minhas Conclusões no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Recusa de tomada a cargo de um menor egípcio não acompanhado) (C‑19/21, EU:C:2022:279, n.os 46 e 47 e jurisprudência referida).

63 V., por exemplo, Acórdão de 6 de novembro de 2012, Otis e o. (C‑199/11, EU:C:2012:684, n.° 48).

64 V., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.° 66 e jurisprudência referida).