Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-398/14

1.

Com a presente ação, a Comissão acusa a República Portuguesa de não ter dado cumprimento ao artigo 4.o da Diretiva 91/271/CEE ( 2 ), afirmando designadamente que, para satisfazer as exigências desta disposição, não basta que estejam instaladas estações de tratamento, mas que os controlos previstos no ponto D do anexo I da referida diretiva devem igualmente ser efetuados de forma satisfatória. A Comissão dá, assim, ao Tribunal de Justiça a ocasião de analisar expressamente a problemática da relação entre o artigo 4.o da diretiva e o referido ponto D do seu anexo I, independentemente da existência de alguns acórdãos proferidos isoladamente pelo Tribunal.

2.

Durante o procedimento pré‑contencioso e no âmbito das observações escritas que apresentaram ao Tribunal de Justiça, a Comissão e a República Portuguesa centraram o debate na identificação concreta das aglomerações que não satisfizeram o requisito imposto pelo artigo 4.o da Diretiva 91/271, invocado pela Comissão.

3.

Todavia, o Tribunal de Justiça convidou as partes, em aplicação do artigo 61.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a apresentarem na audiência as respetivas posições acerca dos requisitos a preencher para dar cumprimento a esta disposição; nomeadamente, perguntou‑lhes se se devia tomar como base a data de entrada em funcionamento da estação ou se, em aplicação do anexo I, ponto D, da diretiva — que exige que os Estados‑Membros assegurem a aplicação de um método de controlo da qualidade das descargas —, era necessário que tivesse decorrido um ano desde a entrada em funcionamento da estação, pelo que se colocou a questão da possível relação entre o referido ponto D e o artigo 4.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 91/271.

4.

O primeiro, terceiro, quarto e oitavo considerandos da Diretiva 91/271 dispõem o seguinte:

«Considerando que a resolução do Conselho, de 28 de junho de 1988 [ ( 3 ) ], relativa à proteção do mar do Norte e outras águas comunitárias, convidou a Comissão a apresentar propostas de medidas, necessárias ao nível comunitário, para o tratamento das águas residuais urbanas;

[…]

Considerando que, para evitar que o ambiente seja deteriorado pela eliminação de águas residuais urbanas insuficientemente tratadas, se impõe a necessidade geral de tratamento secundário dessas águas;

Considerando que é necessário exigir um tratamento mais rigoroso nas zonas sensíveis e que em zonas menos sensíveis pode ser considerado apropriado um tratamento primário;

[…]

Considerando que é necessário manter um controlo contínuo das estações de tratamento das águas recetoras e do lançamento de lamas, a fim de garantir a proteção do ambiente contra os efeitos nocivos da descarga de águas residuais;

[…]»

5.

O artigo 1.o da Diretiva 91/271 dispõe o seguinte:

«A presente diretiva diz respeito à recolha, tratamento e descarga de águas residuais urbanas e ao tratamento e descarga de águas residuais de determinados sectores industriais.

É objetivo da diretiva proteger o ambiente dos efeitos nefastos das referidas descargas de águas residuais.»

6.

Nos termos do artigo 2.o da mesma diretiva:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]»

7.

Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 91/271:

«Os Estados‑Membros devem garantir que todas as aglomerações disponham de sistemas coletores das águas residuais urbanas,

[…]»

8.

O artigo 4.o da mesma diretiva estabelece que:

«1. Os Estados‑Membros devem garantir que as águas residuais urbanas lançadas nos sistemas coletores sejam sujeitas, antes da descarga, a um tratamento secundário ou processo equivalente, nas seguintes condições:

[…]

3. As descargas das estações de tratamento de águas residuais urbanas descritas nos n.os 1 e 2 devem satisfazer os requisitos constantes do ponto B do anexo I. […]

4. A carga, expressa em e. p., será calculada com base na carga média semanal máxima recebida na estação de tratamento durante um ano, excluindo situações excecionais tais como as causadas por chuvas intensas.»

9.

Em conformidade com o artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva:

«As autoridades competentes ou organismos apropriados devem proceder ao controlo:

[…]»

10.

O anexo I da Diretiva 91/271, intitulado «Requisitos de tratamento das águas residuais urbanas», é composto pelos quatro pontos seguintes: A. Sistemas coletores; B. Descarga das estações de tratamento de águas residuais urbanas nas águas recetoras; C. Águas residuais industriais; D. Métodos de referência para o controlo e a avaliação dos resultados.

11.

Nos termos do ponto B do anexo I:

12.

O ponto D do anexo I da diretiva dispõe:

[…]»

13.

O quadro 1 do anexo I da Diretiva 91/271 contém os «Requisitos para as descargas das estações de tratamento de águas residuais urbanas sujeitas ao disposto nos artigos 4.° e 5.° da presente diretiva […]».

14.

A Diretiva 91/271 foi transposta para direito português pelo Decreto‑Lei n.o 152/97, de 19 de junho de 1997 ( 4 ).

15.

O artigo 5.o, n.o 2, do referido Decreto‑Lei n.o 152/97 estabelece certos prazos dentro dos quais as entidades mencionadas no artigo 4.o deste mesmo decreto‑lei devem adotar as medidas necessárias para que as descargas já existentes ou previstas à data da sua entrada em vigor sejam precedidas de um tratamento secundário. Foi designadamente fixado o prazo de 31 de dezembro de 2005 para os aglomerados com um e. p. superior a 10000 e inferior ou igual a 15000 e para os aglomerados com um e. p. superior a 2000 e inferior ou igual a 10000, quando a descarga ocorra em águas doces ou estuários.

16.

Em conformidade com o artigo 14.o do Decreto‑Lei n.o 152/97, o não cumprimento do disposto no artigo 5.o, n.o 2, constitui contraordenação punível com coima.

17.

O procedimento prévio à presente ação teve início em 2009 e tinha por objeto o possível incumprimento, por parte da República Portuguesa, dos artigos 3.°, 4.° e 10.° da Diretiva 91/271, no que respeita a 186 aglomerações.

18.

No decurso do procedimento pré‑contencioso, a República Portuguesa respondeu parcialmente às exigências da Comissão, de modo que a ação desta última acabou por se centrar na violação do artigo 4.o da Diretiva 91/271 em relação a 52 aglomerações.

19.

Na sua petição, a Comissão afirmou que, para dar cumprimento à disposição em causa, não bastava que as estações de tratamento estivessem instaladas (obrigação imposta pelo artigo 3.o da mesma Diretiva 91/271), mas que era ainda necessário que estivessem em funcionamento de maneira a que os efluentes estivessem efetivamente em conformidade com os parâmetros fixados no anexo I da diretiva.

20.

Segundo a Comissão, para determinar se os efluentes estão em conformidade com as exigências do anexo I, é necessário que sejam objeto do acompanhamento estabelecido no ponto D do anexo I, já referido, no decurso do primeiro ano.

21.

O Governo português não contestou esta situação na sua resposta, na qual destacou o facto de as aglomerações em questão serem, na realidade, 26 e de os trabalhos necessários para dar cumprimento às exigências em causa estarem muito avançados.

22.

Como já afirmei, o Tribunal de Justiça convidou as partes a darem a sua opinião sobre as condições de execução do artigo 4.o da Diretiva 91/271, pedindo‑lhes que tomassem posição sobre a questão concreta de saber se bastava que a estação de tratamento tivesse entrado em funcionamento ou se, além disso, era necessário que, por força do anexo I, ponto D, da diretiva, que exige que os Estados‑Membros assegurem a aplicação de um método de controlo da qualidade das descargas, esses controlos tivessem sido satisfatoriamente efetuados durante o primeiro ano de funcionamento.

23.

Na audiência, a Comissão afirmou que não bastava que uma estação de tratamento fosse construída, mas que era necessário que funcionasse corretamente, dado que o objetivo da Diretiva 91/271 é garantir a qualidade das descargas e não a simples construção de estações de tratamento. Segundo a Comissão, o bom funcionamento da estação só pode ser demonstrado pela realização dos controlos previstos no anexo I, ponto D, da Diretiva 91/271, para o que é necessário colher um número mínimo anual de amostras, de acordo com a dimensão da estação de tratamento, designadamente durante o primeiro ano de funcionamento.

24.

Por seu lado, a República Portuguesa considera que o momento pertinente para avaliar do respeito do artigo 4.o da diretiva é o momento da entrada em funcionamento da estação de tratamento; mais concretamente, é o momento em que, com a entrada em funcionamento da estação, é feito o primeiro controlo da qualidade das descargas.

25.

Como sabemos, o facto de um Estado‑Membro não contestar a existência do incumprimento imputado pela Comissão não obsta a que o Tribunal verifique a justeza da interpretação do direito da União que levou a Comissão a intentar a ação. Nos termos do acórdão Comissão/Suécia, «no âmbito de uma ação por incumprimento, cabe ao Tribunal de Justiça declarar se existe ou não o incumprimento censurado, ainda que o Estado em causa não o conteste» ( 5 ).

26.

No presente caso, a República Portuguesa começou por contestar, nas suas observações escritas, a apreciação da Comissão relativa à violação do artigo 4.o da Diretiva 91/271 no que diz respeito a várias aglomerações, sem, no entanto, pôr em causa a interpretação da referida disposição em que a Comissão se baseou para considerar que a República Portuguesa não tinha dado cumprimento a uma das obrigações que lhe incumbiam por força dos Tratados (artigo 258.o TFUE).

27.

Na medida em que, seja qual for a estratégia de defesa adotada pela República Portuguesa, «cabe ao Tribunal de Justiça declarar se existe ou não o incumprimento», as partes foram convidadas, como já afirmei, a pronunciar‑se sobre a interpretação do artigo 4.o da Diretiva 91/271 e a relação entre este artigo e o ponto D do anexo I da mesma diretiva. Com base neste pedido, a República Portuguesa contestou, na audiência, a interpretação que a Comissão faz desta disposição, sustentando que só se podia considerar que esta tinha sido violada se a estação de tratamento não tivesse entrado em funcionamento na data aí exigida, não sendo necessário que o tempo requerido para a realização dos controlos previstos no referido ponto D do anexo I já tivesse decorrido.

28.

Assim, há que determinar se a interpretação que a Comissão faz do artigo 4.o da Diretiva 91/271 está ou não em conformidade com o direito, uma vez que é desta apreciação que depende, em última análise, a existência do incumprimento invocado na ação que é objeto do presente processo.

29.

O artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 91/271 dispõe que «[o]s Estados‑Membros devem garantir que as águas residuais urbanas lançadas nos sistemas coletores sejam sujeitas, antes da descarga, a um tratamento secundário ou processo equivalente». Essa obrigação deve ser satisfeita, consoante o tipo de aglomeração, até 31 de dezembro de 2000 ou até 31 de dezembro de 2005.

30.

Por outro lado, por força do n.o 3 do mesmo artigo 4.o, «[a]s descargas das estações de tratamento de águas residuais urbanas descritas nos n.os 1 e 2 devem satisfazer os requisitos constantes do ponto B do anexo I. […]».

31.

O ponto B do anexo I, por seu lado, estabelece, no seu n.o 1, que «[a]s estações de tratamento de águas residuais serão concebidas ou modificadas de forma a que se possam obter amostras representativas das águas residuais à chegada e dos efluentes tratados, antes da descarga nas águas recetoras», dispondo o seu n.o 2 que «[a]s descargas das estações de tratamento de águas residuais urbanas sujeitas a tratamento em conformidade com os artigos 4.° e 5.° da presente diretiva devem satisfazer os requisitos apresentados no quadro 1».

32.

O artigo 4.o da Diretiva 91/271 não menciona, porém, o ponto D do mesmo anexo I, segundo o qual, conforme se indica no seu n.o 1, «[o]s Estados‑Membros assegurarão a aplicação de um método de controlo que corresponda, pelo menos, ao nível das exigências abaixo especificadas». A isto acresce, em conformidade com o n.o 2 do mesmo ponto D, a obrigação de colher amostras «de 24 horas, proporcionais ao caudal ou por escalões de tempo, num ponto bem definido à saída e, se necessário, à entrada da estação de tratamento para controlar o cumprimento dos requisitos aplicáveis às descargas de águas residuais tal como estabelecidos na presente diretiva». Além disso, o n.o 3 prevê um «número mínimo anual de amostras […] de acordo com a dimensão da estação de tratamento» e a obrigação de as colher «a intervalos regulares durante o ano».

33.

O Tribunal de Justiça já teve ocasião de se pronunciar sobre a questão da relação eventualmente existente entre o artigo 4.o e o ponto D do anexo I da Diretiva 91/271. Assim, no processo Comissão/Itália ( 6 ), o Tribunal de Justiça confirmou a existência da relação evocada pela Comissão entre o artigo 4.o e o ponto D do anexo I da Diretiva 91/271, concluindo que o facto de o processo de colheita de amostras previsto no ponto D do anexo I da Diretiva 91/271 ter sido respeitado permitia afirmar que o artigo 4.o tinha sido corretamente aplicado.

34.

No processo Comissão/Bélgica ( 7 ), o Governo belga afirmou que não era necessário observar o procedimento previsto no ponto D do anexo I da Diretiva 91/271, se os primeiros resultados após a entrada em funcionamento da estação de tratamento satisfizessem os requisitos de qualidade prevista no quadro 1 do mesmo anexo I. A Comissão considera que o Tribunal de Justiça rejeitou este entendimento ao se pronunciar sobre o mérito da causa. Todavia, o Tribunal não teve realmente a oportunidade de se pronunciar sobre este particular nesse processo, pelo que foi determinante que o Governo belga tivesse reconhecido que as duas aglomerações em causa nem sequer dispunham de estações de tratamento ( 8 ), razão pela qual não se pode dizer que este segundo acórdão tenha confirmado o critério estabelecido no acórdão Comissão/Itália ( 9 ).

35.

Assim, podemos concluir que, na realidade, o Tribunal de Justiça só numa ocasião teve a possibilidade de se pronunciar sobre a relação existente entre o artigo 4.o e o anexo I, ponto D, da Diretiva 91/271, e a título incidental. Isso explica que o Tribunal de Justiça tenha agora convidado as partes a tomar posição sobre esta questão.

36.

Resulta de uma primeira análise do conjunto da Diretiva 91/271 que a relação entre o artigo 4.o e o ponto D do seu anexo I leva a uma contradição com o artigo 3.o da mesma diretiva.

37.

Com efeito, se, para dar cumprimento ao artigo 4.o, for necessário aplicar o procedimento previsto no ponto D do anexo I, então as estações de tratamento deveriam ter sido instaladas um ano antes da data fixada no artigo 3.o, para que as águas residuais urbanas fossem tratadas, na medida em que o procedimento previsto no ponto D, nos termos recordados pela Comissão, deve ser observado durante um ano.

38.

Todavia, as datas impostas no artigo 3.o da diretiva, para que todas as aglomerações urbanas disponham de estações de tratamento, são as mesmas que as fixadas no artigo 4.o, n.o 1, para a aplicação do tratamento nas condições estabelecidas no n.o 3 do mesmo artigo 4.o Interpretar o artigo 4.o nos termos propostos pela Comissão — que são os utilizados pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/Itália — ( 10 ) redundaria inevitavelmente em privar o artigo 3.o de qualquer efeito.

39.

A interpretação literal dos artigos 3.° e 4.° da Diretiva 91/271 permite, a meu ver, evitar a referida contradição e encontrar uma solução em harmonia com o sistema da diretiva.

40.

A este respeito, cabe assinalar, em primeiro lugar, que o artigo 4.o não faz nenhuma referência ao ponto D do anexo I. O anexo em questão só é objeto de uma referência expressa no n.o 3 do preceito, no qual se estabelece que «[a]s descargas […] descritas nos n.os 1 e 2 devem satisfazer os requisitos constantes do ponto B do anexo I». Tais requisitos são relativos à qualidade das descargas.

41.

O ponto D do anexo I, por seu lado, refere‑se aos «[m]étodos de referência para o controlo e a avaliação dos resultados». Ou seja, aos procedimentos a observar para comprovar que as descargas virão a cumprir os requisitos de qualidade exigidos pela diretiva.

42.

Tais «métodos de referência, controlo e avaliação dos resultados» devem ser aplicados enquanto as estações de tratamento estiverem em funcionamento, isto é, indefinidamente. De facto, o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 91/271 dispõe que as autoridades devem proceder ao controlo das descargas «para, de acordo com os métodos de controlo [a] que se refere o anexo I, ponto D, fiscalizar o cumprimento das condições estabelecidas no anexo I, ponto B» ( 11 ).

43.

Parece claro, portanto, que o ponto D do anexo I faz referência a uma obrigação continuada, que tem por objetivo garantir que as descargas cumpram ao longo do tempo os requisitos de qualidade que eram impostos desde a entrada em funcionamento da estação de tratamento. O facto de se considerar que uma estação de tratamento só pode começar a funcionar, na aceção do artigo 4.o da Diretiva 91/271, se se comprovar que essas descargas alcançaram uma certa qualidade durante um ano inteiro — posição da Comissão quando afirma que o artigo 4.o só é aplicado se o procedimento do ponto D do anexo I tiver sido observado — não me parece conclusivo.

44.

O facto, como sustentou a Comissão na audiência, de a experiência poder mostrar que não é raro uma estação de tratamento começar a funcionar em condições que não permitem assegurar os níveis de qualidade exigidos pela Diretiva 91/271 não pode justificar que se considere que as estações de tratamento construídas dentro dos prazos previstos pelo artigo 3.o da diretiva só entraram em funcionamento, na prática, a partir do momento em que se concluiu que as amostras examinadas durante um ano inteiro, em conformidade com o procedimento previsto no ponto D do anexo I, respeitam os níveis indicados no ponto B do mesmo anexo. Nessa eventualidade, a solução que se deve impor é antes a que leva a verificar à partida se a estação de tratamento reúne as condições necessárias para entrar em funcionamento, isto é, se satisfaz, nesse momento, as exigências previstas no ponto B do anexo I. A fim de comprovar esta circunstância, não é necessário observar o procedimento de amostragem previsto no ponto D do anexo I, cuja razão de ser, como já afirmei, é garantir que a qualidade das descargas seja sempre a que era exigida desde o momento em que a estação de tratamento entrou em funcionamento pela primeira vez.

45.

Atendendo ao que precede, a ação da Comissão só pode ser acolhida no que respeita às aglomerações que não dispunham de estações de tratamento em funcionamento na data estabelecida no artigo 4.o da Diretiva 91/271 e em conformidade com as exigências previstas no ponto B do anexo I da mesma diretiva. Ao invés, a ação deve ser julgada improcedente em relação às aglomerações que, nessa data, já dispunham de uma estação de tratamento em funcionamento, em conformidade com os requisitos estabelecidos no ponto B do anexo I, não sendo necessário que os controlos previstos no ponto D do anexo I para o primeiro ano de funcionamento tenham sido efetuados satisfatoriamente.

46.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, proponho ao Tribunal de Justiça que condene cada uma das partes nas suas próprias despesas.

47.

Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida o seguinte: