Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-397/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 10 de setembro de 2026 (1)

Processo C‑397/25

EM

contra

Ilektronikos Ethnikos Foreas Koinonikis Asfalisis (e‑EFKA)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia)]

« Reenvio prejudicial — Segurança Social — Trabalhadores migrantes — Regulamento (CE) n.° 883/2004 — Artigo 58.° — Conceito de “prestação mínima” — Montantes mínimos nacionais das pensões — Artigo 4.° — Igualdade de tratamento — Artigo 6.° — Totalização dos períodos »

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial do Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) diz respeito ao conceito de «prestação mínima» nos termos do artigo 58.° do Regulamento (CE) n.° 883/2004 (2). Nos termos desta disposição, um beneficiário que resida num Estado‑Membro nos termos de cuja legislação lhe é devida uma prestação não pode, nesse Estado, receber uma prestação inferior à prestação mínima que é estabelecida na referida legislação. Quando o total das prestações devidas a esse beneficiário em todos os Estados‑Membros da União for inferior a essa prestação mínima, a instituição competente do Estado‑Membro de residência deve pagar um complemento equivalente a essa diferença.

2. O pedido surge no contexto de um processo entre EM, uma cidadã búlgara que completou períodos de contribuição tanto na Bulgária como na Grécia, e a instituição de segurança social competente da Grécia, relativo ao valor do complemento a que tem direito nos termos do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004. Em concreto, EM recebeu um complemento com base numa lei grega que fixava a prestação mínima, especificamente para efeitos do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, em 360 euros por mês. Alega que o parâmetro de referência relevante devia ter sido, em vez disso, os montantes mínimos de pensões mais elevados aplicáveis, à data do seu pedido, ao abrigo do regime gerido pela instituição de segurança social competente. Esses montantes mínimos funcionavam por patamares: pensões que, de outro modo, ficariam abaixo do montante mínimo relevante, eram elevadas até ao mesmo. À data dos factos, estes montantes mínimos estavam fixados a partir de 488,84 euros por mês.

3. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio coloca duas questões. Em primeiro lugar, pergunta se o conceito de «prestação mínima» do artigo 58.° do Regulamento 883/2004 abrange os montantes mínimos nacionais de pensões como os que estão em causa, que são descritos como tendo sido estabelecidos para dar efeito à solidariedade social e não para garantir um rendimento mínimo, e que variam consoante a instituição de seguros, a data em que a pessoa foi segurada pela primeira vez, o estado civil e a idade. Em segundo lugar, pergunta se o artigo 45.° TFUE e o artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004 se opõem a uma legislação nacional que, especificamente para os trabalhadores migrantes, fixe a prestação mínima a que se refere o artigo 58.° num montante inferior ao montante mínimo de pensões aplicável a pessoas que completaram todo o seu período de seguro na Grécia.

4. Por conseguinte, o caso em apreço oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar ainda mais a sua jurisprudência sobre a interpretação do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 e, em particular, sobre o significado do conceito de «prestação mínima».

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. O artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004, com a epígrafe «Igualdade de tratamento», tem a seguinte redação:

«Salvo disposição em contrário do presente regulamento, as pessoas a quem o presente regulamento se aplica beneficiam dos direitos e ficam sujeitas às obrigações da legislação de qualquer Estado‑Membro nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro.»

6. O artigo 6.° deste Regulamento, sob a epígrafe «Totalização dos períodos», prevê que «[s]alvo disposição em contrário do presente regulamento, a instituição competente de um Estado‑Membro cuja legislação faça depender do cumprimento de períodos de seguro, de emprego, de atividade por conta própria ou de residência […] a aquisição, a conservação, a duração ou a recuperação do direito às prestações, [ou] a aplicação de uma legislação […] deve ter em conta, na medida do necessário, os períodos de seguro, de emprego, de atividade por conta própria ou de residência cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado‑Membro como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição.»

7. O artigo 9.° deste regulamento, sob a epígrafe «Declarações dos Estados‑Membros relativas ao âmbito de aplicação do presente regulamento», exige que os Estados‑Membros notifiquem por escrito a Comissão, nomeadamente, das prestações mínimas referidas no artigo 58.° deste regulamento. Essas notificações são apresentadas anualmente e indicam a data a partir da qual este regulamento se aplica aos regimes especificados nas declarações dos Estados‑Membros.

8. O artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, sob a epígrafe «Atribuição de um complemento», estabelece:

«1. O beneficiário de prestações abrangido pelo presente Capítulo não pode, no Estado‑Membro da residência e nos termos de cuja legislação lhe é devida uma prestação, receber uma prestação inferior à prestação mínima estabelecida na referida legislação em relação a um período de seguro ou de residência igual à soma dos períodos considerados para efeitos de liquidação ao abrigo do presente capítulo.

2. A instituição competente desse Estado‑Membro paga ao interessado, durante o período correspondente à sua residência no território do Estado‑Membro em causa, um complemento igual à diferença existente entre a soma das prestações devidas nos termos do presente Capítulo e o montante da prestação mínima.»

B. Direito nacional

9. Conforme foi explicado pelo órgão jurisdicional de reenvio, o sistema de segurança social grego foi sujeito a sucessivas reformas. Antes de uma reforma abrangente em 2016, o mesmo caracterizava‑se por um elevado grau de fragmentação: existiam em paralelo várias instituições seguradoras, cada uma a operar com base no seu próprio regime, ao mesmo tempo que, em certos aspetos, as disposições aplicáveis também diferiam consoante a data de inscrição, nomeadamente se o segurado se tinha inscrito pela primeira vez antes ou depois de 31 de dezembro de 1992 (e, portanto, pertencia à categoria de segurados «antigos» ou «novos», respetivamente). Entre as várias instituições de seguros, o Idryma Koinonikon Asfaliseon — Eniaio Tameio Asfalisis Misthoton (Instituto de Segurança Social — Fundo de Seguro Único para os Trabalhadores, Grécia; a seguir «IKA‑ETAM») era, à data dos factos, o principal fundo de seguro dos trabalhadores para o setor privado na Grécia (3).

10. O caso em apreço diz respeito a disposições aplicáveis ao regime IKA‑ETAM, que, conforme referido no despacho de reenvio, já não estão em vigor. As disposições relevantes para efeitos da presente análise, tal como descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio, encontram‑se descritas abaixo.

1. Pensão de velhice para mães de filhos menores

11. O artigo 28.°, n.° 3, alínea d), da Anagkastikos Nomos 1846/1951 (Lei de Emergência n.° 1846/1951; a seguir «Lei de 1951»), na versão que releva para o processo principal, estabelecia que uma mãe segurada com filhos menores (ou com filhos incapazes de qualquer trabalho remunerado, independentemente da idade), que tivesse completado 5.500 dias de contribuição e não recebesse uma pensão do IKA‑ETAM, do Estado, de uma pessoa coletiva de direito público ou outra instituição seguradora principal, teria direito a uma pensão de velhice completa quando completasse 55 anos e a uma pensão de velhice reduzida aos 50 anos. No caso de uma pensão de velhice reduzida, o montante era diminuído em 1/200 por cada mês restante até à idade da reforma completa.

2. Montantes mínimos nacionais das pensões

12. O artigo 29.°, n.° 14, da Lei de 1951, na versão que releva para o processo principal, estabelecia montantes mínimos das pensões para a categoria de segurados «antigos» ao abrigo do IKA‑ETAM. Estes montantes mínimos eram determinados como um multiplicador do vencimento diário de um trabalhador não qualificado, mas variavam, em particular, de acordo com o estado civil e a idade. Funcionavam como patamares: sempre que a pensão resultante dos períodos de seguro e das contribuições do segurado fosse inferior ao montante mínimo aplicável, esse montante era aumentado (4).

13. De acordo com o despacho de reenvio, com efeitos a partir de 1 de outubro de 2008, os montantes mínimos das pensões do IKA‑ETAM para a categoria de segurados «antigos» variavam, em princípio, entre os 486,84 euros para um pensionista solteiro sem filhos e os 596,31 euros para um pensionista casado com três ou mais filhos.

3. A «prestação mínima» para os casos de coordenação (5)

14. Os artigos 1.° a 4.° da Nomos 3863/2010 (Lei n.° 3863/2010; a seguir «Lei de 2010») introduziram uma reforma das pensões ao abrigo da qual a pensão para as pessoas que se reformassem a partir de 1 de janeiro de 2015 consistiria em duas partes: a pensão «básica», financiada pelo orçamento do Estado, e a pensão «proporcional», calculada com base nos anos de seguro e nas contribuições pagas. O artigo 2.° desta lei fixou inicialmente a pensão «de base» em 360 euros mensais, a ajustar periodicamente.

15. Posteriormente, o artigo 34.°, n.° 1, da Nomos 3996/2011 (Lei n.° 3996/2011; a seguir «Lei de 2011») inseriu um novo n.° 11 no artigo 20.° da Nomos 2434/1996 (Lei n.° 2434/1996). Esta disposição estabeleceu essencialmente que a «prestação mínima» para efeitos do artigo 58.° correspondia ao montante da pensão de base introduzido pelo artigo 2.° da Lei de 2010, conforme ajustado periodicamente. Esse número tem a seguinte redação:

«A prestação mínima na aceção do artigo 58.° do Regulamento [n.° 883/2004] é o montante da pensão de base referida no artigo 2.° da [Lei de 2010], ajustada periodicamente. O disposto no presente artigo será aplicável a partir da data da publicação da Lei. Os pedidos de pensão pendentes serão apreciados de acordo com as disposições acima.»

16. As disposições acima referidas da Lei de 2010, que introduziu uma pensão composta por uma componente «base» e uma componente «proporcional», foram revogadas em 2016 sem nunca terem sido implementadas.

17. O artigo 34.°, n.° 1, da Lei de 2011 manteve‑se, no entanto, em vigor. Consequentemente, a «prestação mínima» para efeitos do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 manteve‑se efetivamente fixada em 360 euros (sendo este o montante inicialmente fixado pelo artigo 2.° da Lei de 2010 e não ajustado posteriormente).

III. Litígio no processo principal e questões prejudiciais

18. EM, recorrente no processo principal, é uma cidadã búlgara nascida em 1957. Entre 1977 e 1997, completou 5419 dias de seguro na Bulgária. Subsequentemente, fixou residência permanente na Grécia, onde completou 1.026 dias de seguro com o IKA‑ETAM entre 1997 e 2005.

19. Em 30 de dezembro de 2010, a recorrente solicitou ao IKA‑ETAM uma pensão de velhice principal, ao abrigo das regras especiais aplicáveis a mães com filhos menores. Relativamente a este pedido, as autoridades búlgaras confirmaram o seu historial de contribuições para a segurança social na Bulgária e declararam que ela não receberia nenhuma pensão naquele país.

20. Por Decisão de 27 de março de 2013, o diretor regional competente do IKA‑ETAM considerou que a recorrente não tinha um direito autónomo a uma pensão de velhice do IKA‑ETAM, uma vez que os seus períodos de contribuição na Grécia não atingiam os 5 500 dias exigidos. Não obstante, o total combinado dos seus períodos de contribuição na Grécia e na Bulgária foi utilizado para determinar o direito à pensão de acordo com o mecanismo de agregação e proporcionalidade estabelecido no artigo 52.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 883/2004. Com base nisto, foi atribuída à recorrente uma pensão do IKA‑ETAM, reduzida proporcionalmente, no valor de 81,38 euros mensais. A mesma decisão foi expressamente tomada sem prejuízo da possibilidade de a recorrente beneficiar de um complemento ao abrigo do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, se estivessem reunidas as condições necessárias.

21. Por Decisão posterior, de 23 de dezembro de 2015, o mesmo diretor concluiu que a recorrente preenchia as condições para o complemento ao abrigo do artigo 58.° daquele regulamento, com o efeito de que a sua pensão deveria ser aumentada para a prestação mínima aplicável ao abrigo do direito nacional. A sua pensão foi, assim, aumentada para 318,60 euros mensais. Este valor foi calculado pela aplicação do artigo 34.°, n.° 1, da Lei de 2011, que designava 360 euros como a prestação mínima do artigo 58.°, deduzindo esse valor em 23/200, uma vez que, à data da sua aplicação, a recorrente ainda não tinha atingido a idade de 55 anos, exigida para uma pensão integral segundo as regras aplicáveis às mães de filhos menores. O montante foi pago de 30 de dezembro de 2010 a 30 de novembro de 2017, sujeito a revisão caso a recorrente fosse contemplada com uma pensão de outra instituição seguradora ou mudasse a sua residência.

22. A recorrente impugnou esta última decisão perante o Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Tessalónica, Grécia). Argumentou que a prestação mínima a ter em conta para efeitos do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 não deveria ser a de 360 euros, resultante do artigo 34.°, n.° 1, da Lei 2011, mas sim um dos montantes mínimos de pensões aplicáveis nos termos das disposições gerais do IKA‑ETAM, que, conforme estabelecido na Circular n.° 41/21.6.2011 do IKA‑ETAM e referido no n.° 13, supra, variava de 486,84 euros para cima à data dos factos.

23. A ação da recorrente foi julgada improcedente em 2018 e a sentença da primeira instância foi confirmada em recurso perante o Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (Tribunal Administrativo de Recurso, Tessalónica, Grécia) em 2020.

24. Posteriormente, interpôs um recurso de cassação para o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional). Este órgão jurisdicional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 ser interpretado no sentido de que se entende por prestações mínimas os montantes das pensões que, embora previstos nas disposições nacionais como montantes mínimos das pensões, uma vez que são concedidos aos segurados cuja pensão, calculada com base na duração do período de contribuição e nas contribuições pagas, é inferior a estes montantes, não foram, contudo, previstos como garantia de um rendimento mínimo, mas antes com o objetivo de aplicar o princípio da solidariedade social entre os segurados dos organismos públicos de segurança social que contribuíram, durante toda a sua carreira profissional [para a constituição do fundo de seguros] através do pagamento de contribuições aos mesmos, e que, além disso, variam em função do organismo de segurança social, da categoria a que o associado pertence com base na data da sua inscrição no seguro (anterior ou posterior a 31 de dezembro de 1992), bem como da sua situação familiar e da sua idade, ou seja, em função dos critérios que também são aplicados no cálculo habitual das pensões [?]

2) Devem o artigo 45.° TFUE e o artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004 ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que fixa um montante específico como prestação mínima na aceção do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, se, ao abrigo desta legislação, os trabalhadores migrantes receberem, como prestação mínima (a que se refere o artigo 58.°), um montante inferior ao previsto noutras disposições nacionais como montante mínimo a favor dos segurados dos organismos públicos de segurança social que tenham cumprido todo o período de seguro na Grécia, ao abrigo do princípio da solidariedade social entre os segurados dos organismos de segurança social que contribuem [para a constituição do fundo de seguros], e que varia em função do organismo de seguro, da categoria a que o segurado pertence com base na data da sua inscrição no seguro, da sua situação familiar e da sua idade [?]»

25. Foram apresentadas observações escritas pelos Governos da Grécia e da Noruega e pela Comissão. Não foi realizada audiência.

IV. Análise

26. Conforme já indicado acima, à data dos factos relevantes para o litígio no processo principal, a legislação nacional previa vários montantes mínimos de pensão que variavam de acordo com a instituição de seguros, a categoria de segurado, o estado civil e a idade.

27. Neste contexto, conforme explica o órgão jurisdicional de reenvio, o IKA‑ETAM considerou inicialmente que, nos casos em que era devido um complemento nos termos do artigo 50.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (6) e, posteriormente, nos termos do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 (7), substancialmente equivalente, esse complemento deveria ser pago até aos montantes mínimos aplicáveis do IKA‑ETAM, integrais ou reduzidos. O órgão jurisdicional de reenvio observa ainda que a República Helénica também tinha identificado estes montantes mínimos de pensões como prestações mínimas nas declarações que apresentou ao abrigo dos artigos 5.° e 50.° do Regulamento n.° 1408/71 (os antecessores, em substância, dos artigos 9.° e 58.° do Regulamento n.° 883/2004).

28. No entanto, nenhuma declaração nesse sentido foi posteriormente feita ao abrigo do artigo 9.° do Regulamento n.° 883/2004, após a entrada em vigor do mesmo. Além disso, após a adoção do artigo 34.°, n.° 1, da Lei de 2011, o conceito de «prestação mínima» foi considerado como tendo sido «dissociado» dos vários montantes mínimos nacionais das pensões (8). A exposição de motivos desta lei, adotada durante um período de ampla reforma da segurança social e em plena crise económica na Grécia, afirmava, no essencial, que a legislação grega não previa anteriormente uma «prestação mínima»; que a anterior equiparação dos montantes mínimos legais a esta prestação resultara de uma interpretação demasiado ampla; e que tal interpretação causara dificuldades na aplicação do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 e consequências financeiras adversas para o sistema nacional de seguros. Uma vez que a Lei de 2010 introduziu, entretanto, a pensão «de base» (v. n.° 14, supra), a legislação grega podia agora ser entendida como contendo esta prestação mínima. Consequentemente, o artigo 34.° da Lei de 2011 designou expressamente esta pensão «de base», então no valor de 360 euros por mês, como a «prestação mínima» para efeitos do artigo 58.° Embora as disposições relevantes da Lei de 2010 tenham sido revogadas antes da sua entrada em vigor, o valor de 360 euros manteve‑se como a «prestação mínima» aplicável aos casos abrangidos pelo artigo 58.°

29. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio procura apurar, em primeiro lugar, se os montantes mínimos das pensões na Grécia se enquadram no conceito de «prestação mínima» previsto no artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 e, em segundo lugar, se a legislação nacional que estabelece uma prestação mínima distinta e inferior para os casos abrangidos pelo artigo 58.° é compatível com esse regulamento e com a livre circulação de trabalhadores. Irei abordar estas questões (B e C) separadamente, após apresentar algumas observações preliminares sobre o artigo 58.° (A).

A. Observações preliminares

30. Ambas as questões prejudiciais giram sobretudo em torno da função do artigo 58.° É, por isso, útil, em primeiro lugar, situar esta disposição no sistema de coordenação estabelecido pelo Regulamento n.° 883/2004 (1), em seguida, identificar a sua principal função e características (2) e, finalmente, recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o conceito de «prestação mínima» (3).

1. Um sistema de coordenação, não de harmonização

31. A título preliminar, importa recordar que o Regulamento n.° 883/2004 não estabelece um regime comum de segurança social, mas antes permite a existência de diferentes regimes nacionais. Por conseguinte, os Estados‑Membros mantêm a competência para organizar os seus regimes de segurança social e determinar as condições que regem o direito às prestações. O objetivo do regulamento é, antes, assegurar a coordenação entre sistemas nacionais distintos, nomeadamente, para que as pessoas que exercem o seu direito à liberdade de circulação não sejam, assim, colocadas em desvantagem (9).

32. No que diz respeito às prestações de velhice (pensões), as regras específicas de coordenação estão previstas no Capítulo 5 do Título III do Regulamento n.° 883/2004. Quando uma pessoa tiver completado períodos de contribuição em mais de um Estado‑Membro ao longo da sua carreira, cada um dos Estados‑Membros em causa permanece, em princípio, responsável pela pensão a pagar ao abrigo da sua própria legislação.

33. As regras de coordenação visam assegurar, contudo, que uma pessoa não perca o direito à pensão simplesmente porque a sua trajetória contributiva se dividiu entre vários Estados‑Membros. Em particular, quando o direito à pensão, ao abrigo da legislação nacional, depende do cumprimento de um determinado período de contribuição, os períodos cumpridos noutros Estados‑Membros devem, sempre que necessário, ser tidos em conta. Se existir direito à pensão, cada instituição de segurança social competente deve calcular o montante da pensão que deve atribuir à pessoa em causa. O artigo 52.° do Regulamento n.° 883/2004 estabelece as regras principais para este cálculo.

34. Nos termos desta disposição, cada instituição competente calcula, em primeiro lugar, o montante da prestação devida nos termos da legislação nacional aplicável, com base nos períodos cumpridos exclusivamente nos termos dessa legislação, desde que as condições exigidas se encontrem preenchidas («prestação autónoma»). Em segundo lugar, calcula a «prestação proporcional». Para este efeito, determina o montante teórico a que a pessoa em causa poderia ter direito se todos os períodos de seguro e/ou de residência ao abrigo da legislação de outros Estados‑Membros tivessem sido cumpridos ao abrigo da legislação que aplica. Em seguida, reduz esse montante na proporção dos períodos efetivamente cumpridos ao abrigo dessa legislação. A pessoa em causa tem então direito a receber o montante mais elevado entre a prestação autónoma e a prestação proporcional, calculado como descrito acima.

2. Função e características do artigo 58.°

35. Quando uma prestação de velhice é devida ao abrigo do Capítulo 5 do Título III do Regulamento n.° 883/2004 no Estado‑Membro onde a pessoa em causa reside, é aplicável o artigo 58.° desse regulamento. Este artigo prevê que o beneficiário não deve receber prestações que, no total, sejam inferiores ao montante mínimo fixado pela legislação do Estado‑Membro de residência para um período de seguro ou de residência igual a todos os períodos considerados para o pagamento de prestações de acordo com o Capítulo 5. Se o total de prestações devidas ao abrigo do Capítulo 5 por todas as instituições competentes envolvidas for inferior a esse montante mínimo, a instituição competente do Estado‑Membro de residência deve pagar um complemento para cobrir essa diferença, enquanto a pessoa residir nesse Estado. Essencialmente, esta instituição «cobre» o total das prestações devidas à pessoa em causa até ao nível do montante mínimo nacional (10).

36. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 58.° não exige que os Estados‑Membros prevejam prestações mínimas, aplicando‑se apenas quando a legislação nacional já prevê tal prestação (11). Aliás, decorre claramente da redação do artigo 58.°, que se refere à prestação mínima «estabelecida [pela] legislação» do Estado‑Membro de residência, que coloca a pessoa em causa abrangida pelas disposições nacionais relativas à prestação mínima, tal como existem.

37. No que diz respeito ao contexto do artigo 58.°, importa salientar um ponto específico para efeitos da presente análise. Esta disposição exige que a prestação mínima aplicável à pessoa em causa seja determinada tendo em conta todos os períodos considerados ao abrigo do Capítulo 5.° Nestas circunstâncias, este requisito reflete a lógica do artigo 6.° do Regulamento n.° 883/2004, segundo o qual os períodos cumpridos noutro Estado‑Membro são, tanto quanto necessário, considerados como se tivessem sido cumpridos ao abrigo da legislação aplicada pela instituição competente.

38. Por último, no que respeita ao seu objetivo, deve notar‑se que o artigo 58.° integra o sistema de coordenação estabelecido nos termos do artigo 48.° TFUE, para facilitar o exercício efetivo da livre circulação de trabalhadores. A sua função é impedir que uma pessoa seja privada, simplesmente por ter exercido a sua carreira em vários Estados‑Membros, da proteção mínima que a legislação do Estado‑Membro de residência garante a quem tenha cumprido integralmente o período correspondente de contribuição ou residência nesse Estado‑Membro. Por conseguinte, coloca efetivamente um trabalhador migrante com um registo de contribuições transfronteiriço, para efeitos dessa proteção mínima, numa posição comparável à de uma pessoa cujo registo de contribuições relevante tenha sido cumprido integralmente ao abrigo da legislação do Estado‑Membro de residência, sem alterar, contudo, a atribuição da responsabilidade financeira nem a competência dos Estados‑Membros para determinar o conteúdo dos seus regimes de prestações mínimas (se existirem).

3. Significado de «prestação mínima» e o «teste» de Browning

39. Esclarecidos os pontos acima expostos, resta a questão de saber quando se pode considerar que existe uma «prestação mínima» na legislação de um Estado‑Membro. O Tribunal de Justiça examinou este conceito, sobretudo no processo que deu origem ao Acórdão Browning (12).

40. Este processo dizia respeito a um trabalhador que tinha cumprido períodos de seguro tanto na Irlanda como no Reino Unido. A instituição competente do Reino Unido tinha‑lhe inicialmente concedido, além da sua pensão britânica, um complemento nos termos do artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71. Na prática, considerou como prestação mínima, para efeitos desta disposição, o montante da pensão de taxa fixa que seria devida segundo a legislação britânica se todos os períodos de seguro do trabalhador tivessem sido cumpridos no Reino Unido. Consequentemente, elevou a sua pensão a este montante, que correspondia ao montante teórico mencionado no artigo 46.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 1408/71 (atualmente, em substância, o artigo 52.°, n.° 1, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.° 883/2004). Posteriormente, a instituição revogou o complemento, considerando que este se baseava numa interpretação errada do conceito de «prestação mínima». A questão central abordada pelo Tribunal de Justiça foi a de saber se o montante mínimo resultante da aplicação ordinária das regras de pensões do Reino Unido poderia ser considerado uma «prestação mínima» para efeitos das regras de coordenação.

41. A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que só existe uma prestação mínima quando a legislação nacional estabelece uma garantia específica destinada a assegurar aos pensionistas um rendimento mínimo superior à prestação a que teriam direito com base unicamente nos seus períodos de contribuição e nas suas obrigações (13). Salientou, além disso, que esta garantia de «prestação mínima» deve ser distinguida dos montantes mínimos de pensão resultantes do funcionamento normal das regras que determinam os direitos de pensão com base nos períodos de contribuição cumpridos e nas obrigações pagas (14). Assim sendo, a «prestação mínima» não deve ser equiparada ao montante teórico previsto no que é agora o artigo 52.°, n.° 1, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.° 883/2004, ou seja, o montante calculado com base no pressuposto de que todos os períodos aplicáveis foram cumpridos ao abrigo da legislação aplicada pela instituição competente (15).

42. É neste contexto que me vou agora debruçar sobre as questões prejudiciais.

B. Quanto à primeira questão: o montante mínimo das pensões gregas está abrangido pelo artigo 58.°?

43. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 deve ser interpretado no sentido de abranger os montantes mínimos nacionais de pensões, como os aqui em causa, que servem de patamares aos quais são elevadas as pensões baseadas em períodos de contribuição e contribuições pagas, embora esses montantes tenham sido estabelecidos com o objetivo de aplicar o princípio da solidariedade social entre os segurados, e não para garantir um rendimento mínimo, e embora variem em função da instituição de seguros, da categoria do segurado, do estado civil e da idade.

44. Com base na descrição constante do despacho de reenvio e sem prejuízo da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, estes montantes mínimos parecem, à primeira vista, cumprir os requisitos do Acórdão Browning. Aplicam‑se quando uma pensão calculada com base nos períodos de contribuição e nas contribuições do segurado é inferior a um patamar legal, e têm o efeito de elevar a pensão em causa a esse patamar. Como tal, servem para garantir um montante mínimo superior ao que o registo ordinário de seguros e contribuições proporcionaria.

45. O facto de os montantes em causa terem sido anteriormente tratados pelas autoridades gregas como «prestações mínimas» para efeitos do artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71 e terem sido incluídos na declaração da República Helénica ao abrigo deste regulamento serve, a meu ver, como apoio adicional a esta interpretação (16). Embora nem esta prática administrativa nem a declaração anterior sejam determinantes ao abrigo do Regulamento n.° 883/2004, ambas sustentam o argumento de que os limiares eram entendidos como capazes de desempenhar a função de garantia de rendimento mínimo e, portanto, de benefício mínimo.

46. Não obstante, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se os montantes em causa podem de facto ser considerados «prestações mínimas», relativamente a dois pontos principais: (1) a sua fundamentação como expressão de solidariedade social e não como garantia de um rendimento mínimo e (2) a sua variação segundo critérios também utilizados no cálculo normal das pensões. O Governo Norueguês acrescenta um terceiro ponto, relativo à referência, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, a um nível de vida razoável (3).

1. Solidariedade social e rendimento mínimo garantido

47. O órgão jurisdicional de reenvio observa que não resulta de nenhuma disposição nacional ou de qualquer ato preparatório relevante que os montantes mínimos de pensão em causa tenham sido considerados pelo legislador como um rendimento mínimo garantido para os pensionistas. Pelo contrário, estes montantes faziam parte de um mecanismo redistributivo, concretizando a solidariedade social entre as pessoas seguradas por instituições públicas de segurança social que contribuíram para a constituição do fundo de seguro ao longo da sua vida profissional.

48. Tanto o órgão jurisdicional de reenvio como o Governo Grego enfatizam este aspeto, sem, no entanto, o aprofundarem. Considero, no entanto, que precisam de ser abordados três pontos a este respeito, cada um correspondendo a uma camada diferente da questão.

49. Em primeiro lugar, importa realçar que os montantes mínimos de pensões em causa não foram explicitamente referidos, quando estabelecidos, como uma «prestação mínima» ou como uma garantia de rendimento mínimo. Esta circunstância, porém, não invalida, na minha opinião, a sua função, nem impede que sejam consideradas prestações mínimas. O que considero relevante não é se existe uma intenção legislativa explícita ou a denominação escolhida pela legislação nacional, mas antes se a prestação em causa serve, de facto, para assegurar um montante mínimo acima da pensão resultante dos períodos de seguro e contribuições do segurado, e abaixo do qual nenhuma pessoa abrangida pelo regime em causa recebe efetivamente uma pensão.

50. Tal como parece ser essencialmente aceite pelas três partes interessadas que apresentaram observações (17), o termo «prestação mínima» no artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 deve ser entendido como um conceito autónomo do Direito da União (18). Esta natureza autónoma, juntamente com, como defende a Comissão, o efeito útil do artigo 58.°, ficaria comprometida se um Estado‑Membro pudesse excluir uma prestação do âmbito de aplicação desta disposição apenas pela terminologia que escolhesse utilizar.

51. Em segundo lugar, a premissa subjacente parece ser a de que uma disposição que efetue a solidariedade social não é, por esta razão, uma disposição estabelecida como garantia de um rendimento mínimo. Na minha opinião, estes dois objetivos não se excluem mutuamente. Muito pelo contrário. Uma pensão mínima garantida é, a meu ver, uma expressão característica da solidariedade social: redistribui, no seio da comunidade segurada, daqueles cujas contribuições são suficientes para aqueles cujas contribuições são insuficientes, precisamente para que estes últimos sejam elevados a um patamar não inferior a um determinado montante de rendimento. O próprio órgão jurisdicional de reenvio descreve os montantes como operando de forma redistributiva, em apoio das pessoas seguradas economicamente mais vulneráveis, para lhes garantir um nível de vida mais satisfatório do que aquele que o seu próprio histórico de contribuições permitiria. A solidariedade pode, assim, ser o meio pelo qual se garante o rendimento mínimo.

52. Em terceiro lugar, a principal preocupação prática parece ser a de que as pessoas que contribuíram para o sistema de segurança social grego durante toda a sua vida laboral não devem suportar o custo de garantir uma pensão mínima para as pessoas que contribuíram para esse sistema apenas durante parte das suas carreiras (19). Embora tal preocupação possa ser compreensível, à primeira vista, até certo ponto, relaciona‑se com as consequências financeiras do artigo 58.° e não é relevante para determinar se os montantes em causa constituem prestações mínimas na aceção do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004.

53. Em primeiro lugar, devo salientar que a legislação grega já reconhece, através do valor de referência de 360 euros, que uma pessoa com apenas parte do seu historial de seguros na Grécia pode receber um complemento ao abrigo do artigo 58.° daquele regulamento. A questão, portanto, não é se a instituição grega competente poderá alguma vez suportar um custo residual relativamente a essa pessoa, mas sim o nível de proteção mínima a conceder.

54. Em todo o caso, dado que a preocupação acima identificada seja a de que os complementos para pessoas com apenas um historial parcial de contribuições para o sistema de seguro grego sejam financiados por contribuições para o respetivo regime de seguro (nomeadamente de pessoas seguradas na Grécia durante toda a sua vida profissional), esta consideração não é, a meu ver, decisiva. O artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 não condiciona a classificação de um montante como «prestação mínima» à fonte de financiamento desse montante. Esta disposição exige que a instituição de segurança social competente pague o complemento correspondente e não distingue entre as prestações financiadas pelo orçamento do Estado e as financiadas, total ou parcialmente, através de contribuições para um regime de segurança social.

55. Como ponto final sobre a presente questão, observo que, embora o Regulamento n.° 883/2004 não estabeleça um sistema abrangente de solidariedade pan‑europeia, pode entender‑se que os Estados‑Membros aceitaram um certo grau de solidariedade no interesse da coordenação eficaz dos seus sistemas de segurança social (20). O artigo 58.° daquele regulamento expressa especificamente esta escolha ao exigir que as instituições competentes do Estado‑Membro de residência suportem o custo residual para que as prestações totais recebidas pelo pensionista atinjam a prestação mínima aplicável, alargando essencialmente o círculo territorial de solidariedade para abranger os trabalhadores migrantes (21). Caso contrário, os trabalhadores migrantes não poderiam necessariamente usufruir de um nível mínimo de proteção em qualquer Estado onde essa proteção exista, simplesmente porque o seu historial de seguros estaria dividido entre fronteiras.

56. Tendo em conta o que precede, a lógica solidária dos montantes mínimos de pensão em causa não impede, na minha opinião, que estes constituam uma garantia de rendimento mínimo e, por conseguinte, que sejam considerados «prestações mínimas» na aceção do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004.

2. Variação dos montantes mínimos das pensões e funcionamento normal das regras das pensões

57. O órgão jurisdicional de reenvio, juntamente com os Governos Grego e Norueguês, sublinha que os montantes mínimos de pensão variam consoante a instituição seguradora, a categoria do segurado, o estado civil e a idade, critérios que também podem ser relevantes para o cálculo normal das pensões, resultando na existência de vários montantes mínimos, e não apenas de um.

58. No que diz respeito, em primeiro lugar, à mera constatação desta variação, não estou convencida de que impeça os montantes mínimos de serem prestações mínimas. A variação diz respeito ao valor do patamar mínimo, e não à sua função enquanto tal. Um legislador nacional pode fixar um montante mínimo mais elevado para os pensionistas com dependentes, ou um montante mínimo mais baixo para os pensionistas que se reformam antecipadamente, sem que estes patamares deixem de servir de garantias mínimas (22).

59. O artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 refere‑se apenas à prestação mínima fixada pela legislação do Estado‑Membro em causa e não exige que este montante seja fixado como um montante único e uniforme para todos os beneficiários. Tal exigência seria também incompatível com a opção, refletida no considerando 4 desse regulamento, de respeitar as características próprias das legislações nacionais de segurança social e de elaborar unicamente um sistema de coordenação. A existência de vários montantes que refletem a estrutura e a complexidade de um sistema nacional de pensões não pode, por si só, excluir estes montantes do âmbito de aplicação do artigo 58.°

60. Na verdade, na prática, o Tribunal de Justiça já aceitou isso. No processo que deu origem ao Acórdão Zaniewicz‑Dybeck (23), a pensão garantida sueca era escalonada, sendo reduzida proporcionalmente para contribuições para a segurança social inferiores ao máximo de 40 anos, pelo que também produzia não um único montante mínimo, mas vários. Tal não impediu o Tribunal de Justiça de a considerar uma prestação mínima.

61. Importa salientar que, com base, nomeadamente, no Acórdão Zaniewicz‑Dybeck, o Tribunal da EFTA decidiu também recentemente que uma prestação mínima, na aceção do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, não tem de ser um montante fixo ou especificado. Aquele tribunal considerou que uma prestação mínima pode ser calculada através da aplicação de acréscimos e reduções destinados a ter em conta, entre outros fatores, as circunstâncias pessoais do beneficiário. Além disso, adotou essencialmente a posição, que partilho, de que, ao referir‑se especificamente aos períodos de seguro ou de residência já cumpridos, o artigo 58.° admite implicitamente a possibilidade de uma prestação mínima variar de acordo com esses períodos (24).

62. No que diz respeito à variação por instituição seguradora e categoria do segurado, a questão parece‑me ainda mais simples. O montante relevante é o fixado pela legislação aplicável à pessoa em causa. A questão não é se existe um mínimo único para todos os segurados, mas sim se, para a instituição e categoria a que a pessoa em causa pertence, a lei aplicável garante um montante superior ao que o cálculo ordinário baseado nas contribuições proporcionaria.

63. Em segundo lugar, quanto ao facto de os critérios que conduzem à variação dos montantes poderem também ser utilizados no cálculo ordinário da pensão, esta circunstância também não põe em causa, a meu ver, a natureza desses montantes como prestações mínimas.

64. O Governo Norueguês traçou uma analogia com o processo que deu origem ao Acórdão Browning, postulando que os montantes gregos fazem parte do «funcionamento normal» das regras das pensões, como a pensão de taxa fixa do Reino Unido naquele caso, e, portanto, não constituem uma «prestação mínima». Esta analogia, no entanto, não me parece adequada.

65. No processo que deu origem ao Acórdão Browning, o valor da pensão considerado como a alegada prestação mínima foi calculado com base no histórico de contribuições do pensionista, enquanto os montantes gregos, conforme se depreende do despacho de reenvio, vão além do histórico de contribuições e seguros, aumentando a pensão calculada com base nesse histórico sempre que esta seja inferior a um determinado patamar mínimo. Mais importante ainda, o fator decisivo neste caso, como já foi referido, foi o facto de a prestação que o pensionista, sem sucesso, procurou que fosse reconhecida como prestação mínima ser a pensão que resultaria do cálculo ordinário com base nas contribuições se todos os períodos de seguro tivessem sido cumpridos ao abrigo da legislação do Estado‑Membro de residência, em substância, o «valor teórico» previsto no atual artigo 52.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 883/2004 (25). Em contrapartida, os montantes gregos não correspondem aos diferentes valores teóricos que resultariam para cada pensionista se todos os períodos de seguro em diferentes Estados‑Membros tivessem sido cumpridos na Grécia. São (mesmo que sujeitos a certas variações) limites mínimos legais efetivos aos quais as pensões que se situem abaixo destes valores são, em princípio, complementadas.

66. Tendo em conta o que precede, a questão decisiva não é, na minha opinião, a de saber se a prestação mínima se enquadra na legislação ordinária em matéria de pensões ou se utiliza critérios também relevantes para o cálculo normal das pensões, mas se corresponde ao cálculo normal baseado no registo de seguros e contribuições ou, em vez disso, funciona como um mecanismo de proteção que se complementa ou vai além desse cálculo.

3. O argumento do «nível de vida razoável»

67. O Tribunal de Justiça já decidiu anteriormente que o que é agora o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 «visa os casos em que as carreiras do trabalhador ao abrigo das legislações dos Estados a que esteve sujeito foram relativamente breves, de modo que o montante total das prestações devidas por esses Estados não permite atingir um nível de vida razoável» (26). O Governo Norueguês interpreta esta declaração como a introdução do que é, na sua essência, uma condição quantitativa: uma prestação só se qualifica como «prestação mínima» se for suficientemente elevada para garantir esse nível de vida.

68. Desde logo, cumpre referir que, no presente processo, não foi alegado que os montantes em causa fossem insuficientes para garantir um nível de vida razoável aos pensionistas.

69. Em todo o caso, na declaração acima referida, o Tribunal de Justiça estava apenas a descrever os casos que o atual artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 pretendia abordar. Não estabeleceu uma condição quantitativa estrita quanto ao nível exigido de uma «prestação mínima». Tal condição seria difícil de conciliar com a natureza do Regulamento n.° 883/2004 enquanto instrumento de coordenação que respeita as características específicas dos sistemas nacionais de segurança social. Os Estados‑Membros continuam, por conseguinte, livres para determinar o nível da garantia da prestação mínima, se existir, prevista na sua legislação. A função do artigo 58.° não é determinar se esse nível é suficientemente generoso, mas sim assegurar que uma pessoa abrangida pelo seu âmbito de aplicação não fica privada dessa proteção. Na minha opinião, em consonância com o Acórdão Browning, e como a Comissão também parece aceitar, basta que a prestação mínima proporcione um nível de vida mais satisfatório do que aquele que as contribuições e o histórico de seguros da pessoa, por si só, proporcionariam.

70. Face ao exposto, não considero que o argumento do Governo Norueguês tenha relevância para a classificação dos montantes mínimos de pensões gregos como «prestação mínima».

4. Conclusão sobre a primeira questão

71. À luz de tudo o que foi exposto, sou de opinião de que as considerações levantadas pelo órgão jurisdicional de reenvio e pelos Governos Grego e Norueguês não são suficientes para pôr em causa a classificação dos montantes mínimos de pensão gregos como «prestações mínimas» na aceção do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004

72. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão que o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que existe uma prestação mínima quando a legislação nacional estabelece montantes mínimos das pensões que servem para garantir uma pensão superior àquela que resultaria unicamente do período de contribuição e das contribuições do segurado. Não é decisivo, a este respeito, que tais montantes tenham sido estabelecidos como expressão de solidariedade social, ou que variem consoante a instituição seguradora, a categoria do segurado, o estado civil ou a idade.

73. Em última análise, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta o quadro jurídico e factual relevante, determinar se os montantes mínimos das pensões em causa correspondem efetivamente a essa descrição.

C. Quanto à segunda questão: é possível aplicar aos casos de coordenação uma «prestação mínima» inferior?

74. Embora a segunda questão não esteja formalmente expressa em termos condicionais, resulta do despacho de reenvio que ela se coloca se os montantes mínimos de pensões em causa forem considerados uma «prestação mínima», na aceção do artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004. Partindo desta premissa, e ainda que uma resposta afirmativa à primeira questão seja suscetível de resolver em grande medida o litígio no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio procura também apurar se o artigo 45.° TFUE e o artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004 se opõem a uma legislação nacional que fixe, a título de prestação mínima, prevista no artigo 58.°, um montante inferior aos montantes mínimos de pensão nacionais.

75. Embora o órgão jurisdicional de reenvio formule a sua questão com base apenas no artigo 45.° TFUE e no artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004, a compatibilidade da legislação nacional com estas disposições não pode, a meu ver, ser devidamente apreciada sem antes determinar se essa legislação é compatível com o próprio artigo 58.° Por conseguinte, irei analisar a legislação em causa, em primeiro lugar, à luz desta disposição, tendo também em conta o princípio da totalização dos períodos de seguro (1) e, em segundo lugar, os princípios da igualdade de tratamento e da livre circulação (2).

1. Artigo 58.° e princípio da totalização dos períodos de seguro

76. Como já foi explicado acima, o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 coloca a pessoa em causa nas disposições nacionais existentes relativas aos acordos de prestação mínima. Não obriga os Estados‑Membros a criar uma prestação mínima e não prevê uma prestação mínima autónoma, a qual é criada exclusivamente para os casos de coordenação e não se aplica aos casos nacionais.

77. No entanto, este parece ser precisamente o efeito do artigo 34.°, n.° 1, da Lei de 2011. Tal como o Governo Grego confirmou, na sequência de uma pergunta por escrito do Tribunal de Justiça, o montante de 360 euros, estabelecido como prestação mínima ao abrigo daquela disposição, aplica‑se apenas em casos de coordenação (especificamente, a trabalhadores migrantes, como a recorrente, cujo direito à pensão é determinado tendo em conta os períodos de contribuição para a segurança social cumpridos em mais do que um Estado‑Membro) (27), e não é pago às pessoas cujo registo de contribuição para a segurança social tenha sido integralmente cumprido na Grécia (28).

78. Além disso, conforme estabelecido no n.° 37, supra, o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 e o artigo 6.° desse regulamento exigem que, na determinação da prestação mínima aplicável, sejam considerados os períodos totais de seguro (e residência) da pessoa em todos os Estados‑Membros.

79. Contudo, de acordo com o despacho de reenvio e os esclarecimentos do Governo Grego, embora o montante de 360 euros seja aplicado exclusivamente em casos de coordenação, os montantes mínimos de pensão mais elevados são reservados exclusivamente para pessoas com um histórico de contribuições puramente nacional. Como a Comissão corretamente observou, isto significa que os períodos de contribuição no estrangeiro não são considerados como se tivessem sido cumpridos na Grécia para efeitos de acesso ao montante relevante, o que implica uma violação do princípio da totalização de períodos.

80. Consequentemente, a designação de uma prestação mínima autónoma, exclusivamente para os casos de coordenação, e a consequente «dissociação» do tratamento desses casos em relação aos casos de seguros totalmente nacionais, a meu ver, não estão em conformidade com o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, nem com o seu artigo 6.° Esta interpretação é corroborada, sobretudo, pela finalidade do artigo 58.°, conforme detalhado acima, que é assegurar aos trabalhadores migrantes a prestação mínima que teriam recebido se os seus períodos de seguro tivessem sido integralmente cumpridos no Estado‑Membro de residência: nem mais, nem menos.

2. Livre circulação de trabalhadores e princípio da igualdade de tratamento

81. Irei agora apreciar a compatibilidade da legislação nacional com a livre circulação de trabalhadores e com o princípio da igualdade de tratamento.

82. O artigo 45.°, n.° 2, TFUE, prevê que a livre circulação dos trabalhadores implica a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade entre os trabalhadores dos Estados‑Membros no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho. Este princípio da igualdade de tratamento encontra expressão concreta no artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004, que exige que as pessoas a quem o regulamento se aplica sejam tratadas nas mesmas condições, ao abrigo da legislação de um Estado‑Membro, que os nacionais desse Estado‑Membro. Consequentemente, o artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004 deve ser interpretado da mesma forma e em conformidade com o artigo 45.° TFUE (29).

83. Conforme referido anteriormente, na ausência de harmonização a nível da União, os Estados‑Membros mantêm a competência para organizar os seus próprios regimes de segurança social. No entanto, ao exercerem esta competência, devem cumprir o direito da União e, em particular, as disposições do TFUE que regem a liberdade de circulação (30).

84. Além disso, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o TFUE não oferece ao trabalhador nenhuma garantia de que a extensão das suas atividades a mais do que um Estado‑Membro ou a sua transferência para outro Estado‑Membro seja neutra em matéria de segurança social. Dadas as disparidades na legislação de segurança social dos Estados‑Membros, este alargamento ou transferência pode ou não ser vantajoso para o trabalhador em matéria de segurança social, dependendo das circunstâncias. Consequentemente, mesmo quando a sua aplicação é menos favorável, esta legislação continua a ser compatível com o artigo 45.° TFUE, desde que não coloque o trabalhador em desvantagem em relação aos que exercem todas as suas atividades no Estado‑Membro onde se aplica (31).

85. Na verdade, o objetivo do artigo 45.° TFUE (e do artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004) não seria alcançado se, ao exercerem o seu direito à liberdade de circulação, os trabalhadores migrantes perdessem as vantagens de segurança social que lhes são garantidas pela legislação de um Estado‑Membro. Tal consequência poderia desencorajar os trabalhadores da União a exercerem o seu direito à liberdade de circulação e, por conseguinte, constituiria um obstáculo a essa liberdade (32).

86. Por último, observo que o princípio da igualdade de tratamento, consagrado no artigo 45.° TFUE e no artigo 4.° do Regulamento n.° 883/2004, proíbe não só a discriminação manifesta com base na nacionalidade mas também todas as formas veladas de discriminação que, através da aplicação de outros critérios de distinção, conduzam, na realidade, ao mesmo resultado. Consequentemente, as condições impostas pela legislação nacional devem ser consideradas indiretamente discriminatórias quando, embora aplicáveis independentemente da nacionalidade, afetem essencialmente os trabalhadores migrantes ou a grande maioria dos afetados sejam trabalhadores migrantes; quando sejam aplicáveis sem distinção, mas possam ser satisfeitas mais facilmente pelos trabalhadores nacionais do que pelos migrantes; ou quando exista o risco de prejudicarem particularmente estes últimos (33).

87. A legislação nacional em causa não estabelece uma distinção expressa com base na nacionalidade. Tanto o montante de 360 euros como os limiares legais aplicam‑se independentemente de a pessoa em causa ser grega ou nacional de outro Estado‑Membro. Consequentemente, a legislação não dá origem a discriminação direta com base na nacionalidade.

88. Em contrapartida, esta legislação estabelece uma distinção com base no local onde o trabalhador completou os períodos de contribuição relevantes para a atribuição da pensão. De acordo com a informação apresentada ao Tribunal de Justiça, o montante mínimo de 360 euros aplica‑se às pessoas cujo direito à pensão é determinado pelas regras de coordenação, tendo em conta os períodos cumpridos em mais do que um Estado‑Membro. Os montantes mínimos de pensões mais elevados, por outro lado, estão reservados às pessoas que completaram todos os seus períodos de contribuição na Grécia.

89. Consequentemente, uma pessoa que exerceu o seu direito à liberdade de circulação pode receber uma pensão mínima inferior à de uma pessoa que, em circunstâncias pessoais equivalentes e com um histórico de contribuições e seguros equivalente, nunca exerceu essa liberdade, mas completou toda a sua carreira na Grécia. De facto, pelo que percebi, mesmo uma pessoa com um histórico de contribuições totalmente inferior ao da recorrente no processo principal, se esse histórico tiver sido completado integralmente na Grécia e as condições de elegibilidade relevantes forem satisfeitas, receberia (contrariamente à recorrente) uma pensão complementada até ao montante mínimo nacional aplicável.

90. A conclusão de todos os períodos de contribuição para a segurança social relevantes na Grécia é, pela sua natureza, uma condição mais facilmente satisfeita pelos nacionais desse Estado do que pelos nacionais de outros Estados‑Membros. Tal exigência para se qualificar para os montantes mínimos de pensões mais elevados é, portanto, uma medida que tende a operar principalmente em detrimento dos nacionais de outros Estados‑Membros e, diria, em qualquer caso, tende a desencorajar o exercício da livre circulação.

91. A diferença de tratamento suscitada constitui, a meu ver, uma discriminação indireta em razão da nacionalidade. A desvantagem é concreta: de acordo com os dados facultados pelo órgão jurisdicional de reenvio, um trabalhador migrante como a recorrente recebe uma prestação mínima que é mais de 125 euros por mês inferior ao montante garantido a um trabalhador em situação comparável (em termos de circunstâncias pessoais e registo de seguros) que nunca tenha saído da Grécia.

92. Uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, pode, no entanto, justificar‑se desde que prossiga um objetivo de interesse público e lhe seja proporcional, isto é, se for adequada para garantir a realização do objetivo pretendido e não ultrapassar o necessário para o atingir (34).

93. O Governo Grego não apresenta uma justificação expressa para a diferença de tratamento, sendo a sua principal posição a de que as pessoas cujas carreiras no setor dos seguros se estendem por vários Estados‑Membros não se encontram numa situação comparável à das pessoas com uma carreira exclusivamente a nível nacional (35).

94. Saliento, no entanto, que tanto o Governo Grego quanto o órgão jurisdicional de reenvio mencionam considerações que apoiam a legislação em causa, em particular as que constam da exposição de motivos da Lei de 2011. Esta exposição de motivos refere‑se, em primeiro lugar, ao objetivo de «harmonizar», ou melhor, de «alinhar», a legislação grega com a abordagem da União ao conceito de prestação mínima e, em segundo lugar, às consequências financeiras adversas de tratar os montantes mínimos das pensões como prestações mínimas. Estas considerações destinavam‑se a explicar por que razão a Lei de 2011 designou outra componente, recentemente introduzida, do sistema nacional de segurança social como a prestação mínima do artigo 58.° Não parecem justificar uma prestação mínima autónoma do artigo 58.°, sem equivalente no sistema de segurança social aplicável a casos inteiramente nacionais, enquanto os montantes mínimos de pensões mais elevados continuariam a aplicar‑se nesses casos. Por conseguinte, não considero que possam justificar a diferença de tratamento em causa.

95. No entanto, mesmo que estas considerações fossem consideradas objetivos prosseguidos pela legislação nos moldes em que foi finalmente aplicada, tenho dúvidas sobre se constituem objetivos legítimos capazes de justificar a diferença de tratamento acima identificada. Para efeitos da presente análise, limitar‑me‑ei ao seguinte. Em relação, em primeiro lugar, à consonância com o conceito de direito da União de «prestação mínima», o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004 não exige nem justifica a criação de um nível inferior autónomo para os casos de coordenação, ao passo que uma prestação mínima nacional mais elevada se mantém em vigor para os casos nacionais comparáveis. Em relação, em segundo lugar, às consequências financeiras adversas, as considerações orçamentais podem estar subjacentes às escolhas de política social de um Estado‑Membro, mas não justificam, por si só, a discriminação dos trabalhadores migrantes (36). Embora a preservação do equilíbrio financeiro de um sistema de segurança social possa constituir um objetivo legítimo quando se verifique um risco genuíno de comprometer seriamente esse equilíbrio (37), não foi demonstrado, neste caso, qualquer risco deste tipo decorrente especificamente do nível das prestações mínimas para os trabalhadores migrantes.

96. Em todo o caso, mesmo que tal objetivo fosse aceite como sendo legítimo, a legislação em causa não parece ser‑lhe proporcional. A distinção em questão não é feita com base no encargo real imposto à instituição grega, e aplica‑se aos casos de coordenação enquanto categoria, de forma excessivamente ampla, independentemente, entre outros fatores, da duração dos períodos cumpridos na Grécia e do montante da pensão grega ou do complemento efetivamente pago.

97. Com base na informação e nos argumentos apresentados perante o Tribunal de Justiça, não considero justificada a diferença de tratamento criada pela legislação em causa. Caberá, naturalmente, ao órgão jurisdicional de reenvio avaliar, nas circunstâncias concretas do caso, se essa diferença se justifica e se a medida é proporcional.

3. Conclusão relativa à segunda questão

98. À luz do que foi exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça reformule a segunda questão para que possa também ser entendida como relativa à compatibilidade da legislação nacional em causa com os artigos 6.° e 58.° do Regulamento n.° 883/2004, a fim de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio (38).

99. Nestas circunstâncias, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão no sentido de que o artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, conjugado com os artigos 4.° e 6.° desse regulamento e com o artigo 45.° TFUE, se opõe a uma legislação nacional que fixa, para as pessoas cujo direito à pensão é determinado tendo em conta os períodos de contribuição cumpridos em mais de um Estado‑Membro, uma prestação mínima inferior à prestação mínima garantida às pessoas com circunstâncias pessoais e registos de contribuições equivalentes que tenham cumprido todos os seus períodos de contribuição no Estado‑Membro em causa.

V. Conclusão

100. À luz do que antecede, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) da seguinte forma:

1) O artigo 58.° do Regulamento (CE) n.° 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social,

deve ser interpretado no sentido de que existe uma prestação mínima quando a legislação nacional estabelece montantes mínimos das pensões que servem para garantir uma pensão superior àquela que resultaria unicamente do período de contribuição e das contribuições do segurado. Não é determinante, a este respeito, que tais montantes tenham sido estabelecidos como expressão de solidariedade social, ou que variem consoante a instituição seguradora, a categoria do segurado, o estado civil ou a idade.

2) O artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, conjugado com os artigos 4.° e 6.° do mesmo regulamento e com o artigo 45.° TFUE,

opõe‑se a uma legislação nacional que fixa, para as pessoas cujo direito à pensão é determinado tendo em conta os períodos de contribuição cumpridos em mais de um Estado‑Membro, uma prestação mínima inferior à prestação mínima garantida às pessoas com circunstâncias pessoais e registos de contribuições equivalentes que tenham cumprido todos os seus períodos de contribuição no Estado‑Membro em causa.

1 Língua original: inglês.

2 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO 2004, L 166, p. 1).

3 O IKA‑ETAM foi absorvido em 2017 pelo Eniaios Foreas Koinonikis Asfalisis [Organismo Único da Segurança Social, Grécia (EFKA)], posteriormente renomeado e‑EFKA, que é, assim, a parte recorrida no processo principal. Uma vez que a disputa diz respeito ao anterior regime do IKA‑ETAM, irei referir‑me, sempre que necessário, ao IKA‑ETAM.

4 Com base nos autos do processo, entende‑se que estes são os montantes mínimos relevantes para o litígio no processo principal. O órgão jurisdicional de reenvio, contudo, estabelece também as disposições relativas aos montantes mínimos aplicáveis à categoria de «novos» segurados. Em última instância, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar os montantes mínimos relevantes no caso do recorrente. No entanto, importa salientar, que embora difiram no método de cálculo e, ligeiramente, no valor final, ambos os conjuntos de montantes mínimos desempenham a mesma função: que os patamares tenham o efeito de aumentar as pensões que estejam abaixo desse nível.

5 A expressão «casos de coordenação» é utilizada nas presentes Conclusões para se referir aos casos em que o direito à pensão foi fixado de acordo com as regras de coordenação estabelecidas no Regulamento n.° 883/2004.

6 Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO 1971, L 149, p. 2; Edição especial portuguesa: EE 5, F 1, p. 98).

7 Uma vez que o artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71 corresponde, sem alterações substanciais, ao artigo 58.° do Regulamento n.° 883/2004, a jurisprudência relativa ao primeiro, que será referida nas presentes Conclusões, mantém‑se relevante também no que diz respeito ao segundo.

8 Conforme indicado na Circular n.° 9/6.2.2012 do IKA‑ETAM.

9 V. Acórdãos de 14 de março de 2019, Vester (C‑134/18, a seguir «Acórdão de Vester», EU:C:2019:212, n.°s 29 a 31), e de 22 de janeiro de 2026, Sovisso (C‑633/24, a seguir «Acórdão de Sovisso», EU:C:2026:36, n.°s 35 a 37); v. também considerandos 1, 3 e 4 do Regulamento n.° 883/2004.

10 V. Acórdão de 7 de dezembro de 2017, Zaniewicz‑Dybeck (C‑189/16, a seguir «Acórdão Zaniewicz‑Dybeck», EU:C:2017:946, n.° 58).

11 V. Acórdão de 30 de novembro de 1977, Torri (64/77, , Torri», EU:C:1977:197, n.s 7 e 13) e Acórdão Zaniewicz‑Dybeck, n.° 47.

12 Acórdão de 17 de dezembro de 1981, Browning (22/81, a seguir «Acórdão Browning», EU:C:1981:316).

13 V. Acórdão Browning, n.° 15; v., também, Acórdão Zaniewicz‑Dybeck, n.° 45.

14 V. Acórdão Browning, n.° 13.

15 Ibid., n.° 14. Isto não significa, obviamente, que o montante teórico nunca possa coincidir com a prestação mínima; v., para este efeito, Conclusões do advogado‑geral Jacobs no processo Stinco e Panfilo (C‑132/96, EU:C:1997:436, n.° 61).

16 Importa salientar, de acordo com jurisprudência constante, a declaração de um Estado‑Membro de que uma prestação está abrangida pelo conceito de coordenação relevante é prova de que o faz, enquanto a falta de declaração não é prova de que uma prestação não está abrangida; v. Acórdãos de 29 de novembro de 1977, Beerens (35/77, EU:C:1977:194, n.° 9), e de 11 de julho de 1996, Otte (C‑25/95, EU:C:1996:295, n.° 20).

17 Como se depreende das suas respostas às perguntas escritas pelo Tribunal de Justiça.

18 O montante da prestação é, naturalmente, matéria da competência do direito nacional, uma vez que o artigo 58.° se refere à prestação mínima fixada pela legislação nacional. Contudo, saber se uma determinada disposição nacional corresponde ao conceito de «prestação mínima» previsto no artigo 58.° é uma questão de direito da União. Embora o Tribunal de Justiça tenha afirmado, no seu acórdão no processo Torri, que esse conceito deve ser definido principalmente com base nas prestações mínimas fixadas pelas leis dos vários Estados‑Membros, limitou‑se a realizar um exercício comparativo das prestações mínimas existentes à altura, a fim de, como salienta o Governo Norueguês, derivar daí um significado único para o direito da União.

19 No entanto, pelo que percebi, o fundo IKA‑ETAM foi financiado não apenas por contribuições mas também, em parte, pelo Estado.

20 V., por analogia, Acórdão de 15 de março de 2005, Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169, n.° 56), e Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Jeltes e o., (C‑443/11, EU:C:2013:6, n.° 57).

21 V. Paju, J. (2022), «The Charter and Social Security Rights: Time to Stand and Deliver?», European Journal of Social Security, 24(1), 21‑39.

22 A prática comparativa também indica que a proteção mínima na velhice em diversos Estados‑Membros pode variar em função, nomeadamente, das circunstâncias pessoais; v. Devetzi, S. (ed.), Minimum Income in Old Age — A legal comparison of selected European countries (Sakkoulas Publications, Athens—Thessaloniki, 2023).

23 V. Acórdão Zaniewicz‑Dybeck, em particular os n.os 21 a 23 e 44 a 46.

24 Acórdão do Tribunal EFTA, de 18 de abril de 2024, A/Arbeids‑ og velferdsdirektoratet, E‑3/23, n.os 73 e 74.

25 V. Acórdão Browning, n.os 3, 13 e 14.

26 V. Acórdão Torri, n.° 5, Acórdão Browning, n.° 12, e Acórdão Zaniewicz‑Dybeck, n.° 57.

27 Com base nas informações apresentadas ao Tribunal de Justiça, não é claro se uma pessoa que completou períodos de contribuição noutro Estado‑Membro, mas que tem direito a uma pensão grega autónoma, ou seja, uma prestação autónoma ao abrigo do artigo 52.° do Regulamento n.° 883/2004, estaria sujeita ao valor de referência de 360 euros ou aos montantes mínimos ordinários de pensão. Esta questão não carece de ser aqui abordada, uma vez que não é relevante para a recorrente no processo principal, que apenas tinha direito a uma prestação proporcional (v. n.° 20 acima). Consequentemente, a presente análise refere‑se a casos de coordenação como o da recorrente, aos quais se aplica o montante de 360 euros.

28 A intenção não parece ter sido a criação de um mínimo ad hoc, mas simplesmente identificar a prestação mínima como a «pensão base» da Lei de 2010. Como esta pensão nunca foi implementada, não há necessidade de considerar se ela própria constituía uma «prestação mínima» para efeitos do artigo 58.°. O ponto relevante é que, como observa o órgão jurisdicional de reenvio, o montante de 360 euros não corresponde a nenhuma pensão mínima alguma vez paga efetivamente ao abrigo das normas gregas ordinárias.

29 V. Acórdão de 11 de abril de 2024, Sozialministeriumservice (C‑116/23, a seguir «Acórdão Sozialministeriumservice», EU:C:2024:292, n.os 48 e 54 e jurisprudência aí referida).

30 V. Acórdãos Vester, n.os 29 a 31, e Sovisso, n.os 35 a 37 e jurisprudência aí referida.

31 V. Acórdãos Vester, n.° 32, e Sovisso, n.° 38 e jurisprudência aí referida.

32 V. Acórdãos Vester, n.° 33, e Sovisso, n.° 39 e jurisprudência aí referida.

33 V. Acórdãos de 5 de dezembro de 2019, Bocero Torrico e Bode (C‑398/18 e C‑428/18, a seguir «Acórdão Bocero Torrico and Bode», EU:C:2019:1050, n.os 40 e 41), e de 22 de junho de 2011, Landtová (C‑399/09, EU:C:2011:415, n.os 44 e 45, e jurisprudência aí referida).

34 V., para o efeito, Acórdão Bocero Torrico e Bode, n.° 43.

35 O Governo Grego alega que estas categorias não são comparáveis, uma vez que o trabalhador exclusivamente nacional é regido unicamente pela legislação nacional, enquanto o trabalhador migrante está sujeito à totalização e repartição e pode receber benefícios de vários Estados. Esta distinção é relevante para o cálculo das prestações previstas no artigo 52.° do Regulamento n.° 883/2004, mas não para o seu artigo 58.°, que exige que o trabalhador migrante tenha garantido o montante mínimo nacional, como se tivesse exercido uma carreira exclusivamente nacional. A esse respeito, a única diferença entre estas duas categorias de pessoas é a de que, para o trabalhador nacional, a prestação mínima complementa uma única pensão grega, enquanto, para o trabalhador migrante, complementa o total das prestações gregas e estrangeiras.

36 V. Acórdãos de 17 de março de 2005, Kranemann (C‑109/04, EU:C:2005:187, n.° 34), e de 20 de junho de 2013, Giersch e o. (C‑20/12, EU:C:2013:411, n.° 51).

37 V., para o efeito, Acórdão Sozialministeriumservice, n.° 64 e jurisprudência aí referida.

38 V., por analogia, Acórdão Sozialministeriumservice, n.° 46 e jurisprudência aí referida.